Análisis y Evaluación de la Responsabilidad Pública

Mark Bovens

Resumen

Se ha argumentado que la UE sufre de graves déficits de responsabilidad. Pero, ¿cómo

podemos establecer la existencia de déficits de rendición de cuentas? Este artículo trata
de familiarizarse con el atractivo, pero elusivo concepto de responsabilidad, haciendo
tres tipos de preguntas. Primero uno conceptual: ¿qué se entiende exactamente por
responsabilidad? En este artículo, el concepto de responsabilidad se usa en un sentido
bastante estrecho: una relación entre un actor y un foro, en la cual el actor tiene la
obligación de explicar y justificar su conducta, el foro puede plantear preguntas y emitir
juicios, y el actor puede enfrentar consecuencias. La segunda pregunta es analítica:
¿qué tipos de responsabilidad están involucrados? Se discierne una serie de
dimensiones de la rendición de cuentas que se pueden usar para describir las diversas
relaciones y arreglos que se pueden encontrar en los diferentes dominios de la
gobernanza europea. La tercera pregunta es evaluativa: ¿cómo deberíamos evaluar
estos acuerdos de rendición de cuentas? El artículo proporciona tres perspectivas
evaluativas: democrática, constitutiva y con perspectiva de aprendizaje. Cada una de
estas perspectivas puede producir diferentes tipos de déficits de rendición de cuentas.

I Responsabilidad y gobernanza europea

Durante mucho tiempo ha existido la preocupación de que la tendencia hacia la

formulación de políticas europeas no esté siendo acompañada por una creación
igualmente enérgica de regímenes de responsabilidad apropiados. Se dice que los
déficits de responsabilidad existen e incluso crecen, comprometiendo la legitimidad de
la política europea. Pero, ¿cómo podemos realizar una evaluación más sistemática de
las diversas responsabilidades con respecto al ejercicio de la gobernanza europea y
establecer si existen déficits de responsabilidad y dónde?

La responsabilidad es uno de esos conceptos de oro que nadie puede estar en contra.
Se usa cada vez más en el discurso político y en los documentos de políticas porque
transmite una imagen de transparencia y confianza. Sin embargo, sus poderes
vocacionales también son un concepto muy difícil de alcanzar porque pueden significar
muchas cosas diferentes para diferentes personas, como cualquier persona que estudie
la responsabilidad pronto descubrirá.

1
El objetivo de este artículo es, en primer lugar, desarrollar un marco analítico
parsimonioso que pueda ayudar a establecer de manera más sistemática si las
organizaciones o los funcionarios, que ejercen autoridad pública, están sujetos a la
responsabilidad en absoluto. Esto es básicamente un ejercicio de mapeo, por ejemplo,
¿cuáles son las responsabilidades, formales e informales, de una agencia europea en
particular? Para este propósito necesitamos establecer cuándo una determinada
práctica o acuerdo califica como una forma de responsabilidad en absoluto. Para darle
más colores a nuestro mapa, también queremos poder distinguir varios tipos de
responsabilidad, mutuamente exclusivos. En segundo lugar, y por otra parte, este es un
cuadro de referencia que puede ser utilizado para hacer un tipo de juego en la zona de
los animales. ¿Insuficiente, eficaz o ineficaz?

El artículo está organizado sobre la base de tres preguntas diferentes, que proporcionan
tres tipos de elementos básicos para el análisis de la responsabilidad y la gobernanza
europea. Primero, una pregunta conceptual: ¿qué se entiende exactamente por
responsabilidad? Luego, uno analítico: ¿qué tipos de responsabilidad están
involucrados? La tercera pregunta es una pregunta evaluativa totalmente diferente:
¿cómo debemos evaluar estas relaciones, acuerdos y regímenes de rendición de
cuentas?

II El concepto de responsabilidad

A De la contabilidad a la rendición de cuentas

La palabra "responsabilidad" es de origen anglosajón, no anglosajón. Históricamente y

semánticamente, está estrechamente relacionado con la contabilidad, en su sentido
literal de contabilidad. Según Dubnick, las raíces del concepto contemporáneo se
pueden remontar al reinado de Guillermo I, en las décadas posteriores a la conquista
normanda de Inglaterra en 1066. En 1085, William requería que todos los dueños de
propiedades en su reino hicieran un recuento de lo que poseían. Estas posesiones
fueron evaluadas y enumeradas por agentes reales en los llamados Libros de
Domesday. Este censo no se realizó solo con fines tributarios; también sirvió como un
medio para establecer los cimientos de la gobernanza real. Los libros de Domesday
enumeraban el reino de la economía y, además, los propietarios de tierras que requerían
los juramentos de vestimenta se despidieron. En los primeros años del siglo pasado,
esto se había desarrollado en una central administrativa altamente centralizada que se
regía a través de la auditoría centralizada y la rendición de cuentas semestral.

2
En los siglos transcurridos desde el reinado de Guillermo I de Inglaterra, la
responsabilidad lentamente se ha liberado de su esclavitud etimológica con la
contabilidad. En el discurso político contemporáneo, la "responsabilidad" y el
"responsable" ya no transmiten una imagen sofocante de contabilidad y administración
financiera, pero si mantener fuertes promesas de gobierno justo y equitativo. Además,
la relación contable se ha revertido casi por completo. La "rendición de cuentas" no se
refiere a la supresión de la represión del sujeto, sino al revés: son las propias
autoridades las que son responsables por sus ciudadanos.

Desde finales del siglo XX, el mundo anglosajón, en particular, ha sido testigo de una
transformación de la función de contabilidad tradicional en la administración pública en
una forma más amplia de responsabilidad de la publicidad pública. La gran diferencia
del cambio de cuentas con respecto a la responsabilidad pública corrió paralela a la
introducción de “New Public Management” por el Gobierno de Thatcher en el Reino
Unido y las reformas del gobierno reinventado iniciadas por la administración Clinton-
Gore en los Estados Unidos. La emancipación de la "responsabilidad" de sus orígenes
contables es, por lo tanto, originalmente un fenómeno angloamericano, aunque solo sea
porque otros idiomas, como el francés, el portugués, el español, el alemán, el holandés
o el japonés, no tienen un equivalente exacto y no distinguen (todavía) semánticamente
entre 'responsabilidad' y 'responsable'. Sin embargo, lo que comenzó en un instrumento
para mejorar la efectividad de la gobernanza pública, se ha convertido en un ente
individual propio.

La responsabilidad se ha convertido en un ícono del buen gobierno, primero en los

Estados Unidos, pero cada vez más también en la UE. Sin embargo, como concepto, la
"responsabilidad" es bastante esquiva. El término "se ha convertido en un término
general para cualquier mecanismo que haga que las instituciones poderosas respondan
a sus públicos particulares". Es una de esas palabras políticas evocadoras que se
pueden utilizar para rematar un argumento confuso, para evocar una imagen de
confiabilidad, fidelidad y justicia, o para mantener a raya a los críticos. Para cualquiera
que reflexione sobre la rendición de cuentas, es imposible ignorar estos fuertes matices
evocadores. Como ícono, el concepto se ha vuelto menos útil para propósitos analíticos,
y hoy se asemeja a un basurero lleno de buenas intenciones, conceptos poco definidos
y vagas imágenes de buena gestión. Sin embargo, debemos prestar atención a la
convocatoria de Dubnick para salvar el concepto de sus defensores y amigos, ya que él
tan acertadamente considera eso.

3
B Rendición de cuentas amplia y estrecha

En el discurso político y académico contemporáneo, la "responsabilidad" a menudo sirve

como un paraguas conceptual que cubre otros conceptos distintos, como transparencia,
equidad, democracia, eficiencia, capacidad de respuesta, responsabilidad e integridad.
Particularmente en el discurso académico y político estadounidense, la
"responsabilidad" a menudo se usa indistintamente con el "buen gobierno" o la conducta
virtuosa. Para O’Connell, por ejemplo, la rendición de cuentas está presente cuando los
servicios públicos tienen una alta calidad, a un bajo costo y se realizan en forma muy
adecuada. Koppell distingue cinco dimensiones diferentes de rendición de cuentas:
transparencia, obligación, responsabilidad del control, sensibilidad y capacidad de
respuesta, que son iconos y conceptos de paraguas en sí mismos.

Esas conceptualizaciones tan amplias del concepto hacen que sea muy difícil establecer
empíricamente si el objetivo de la organización o la organización es un tema para la
rendición de cuentas, ya que cada uno de los diversos elementos necesita una
operacionalización extensa en sí mismo y porque los diversos elementos no se pueden
medir en la misma escala. Algunas dimensiones, como la transparencia, son
instrumentales para la rendición de cuentas, pero no son constitutivas de la rendición de
cuentas; otros, como la capacidad de respuesta, son más evaluativos en lugar de
dimensiones analíticas.

La rendición de cuentas en este sentido muy amplio es básicamente un concepto

evaluativo, no analítico. Se utiliza para calificar positivamente un estado de cosas o la
actuación de un actor. Se acerca a la "capacidad de respuesta" y al "sentido de
responsabilidad", lo que nos permite actuar de manera transparente, justa y equitativa.
La responsabilidad en este sentido amplio es un concepto esencialmente disputado y
cuestionable, porque no existe un consenso general sobre los estándares para el
comportamiento responsable, y es posible que se diferencien de la plantilla, el tiempo,
el lugar y el orador.

En este artículo, no definiré el concepto en un sentido tan amplio y evaluativo, sino en

un sentido mucho más estrecho y sociológico. La ' rendición de cuentas' no es solo otro
lema político; También se refiere a prácticas concretas de dar cuentas. La descripción
más concisa de la rendición de cuentas sería: "la obligación de explicar y justificar la
conducta". Esto implica una relación entre un actor, el contable y un foro, el titular o el
contable. Por lo tanto, me mantendré cerca de sus raíces etimológicas e históricas y
definiré la rendición de cuentas como una relación social específica. Accountability
is a relationship between an actor and a forum, in which the actor has

4
an obligation to explain and to justify his or her conduct, the forum
can pose questions and pass judgement, and the actor may face

consequences.

C La rendición de cuentas como una relación social

Esta definición estrecha de responsabilidad contiene una serie de elementos que

necesitan una explicación más detallada. El actor puede ser un individuo, en lugar de
un funcionario oficial, o una organización, como una institución pública o una agencia.
El otro significativo, el foro de responsabilidad, puede ser una persona específica, como
un superior, un ministro o un periodista, o una agencia, como el parlamento, un tribunal
o la oficina de auditoría. La relación entre el foro y el actor puede tener la naturaleza de
la relación principal-agente, siendo el foro el principal, por ejemplo, el parlamento, que
ha delegado una autoridad para registrar el agente, que debe responder a su propio
papel de forma regular. Este es a menudo el caso de las formas políticas de rendición
de cuentas. Sin embargo, al igual que en muchos casos, los foros no son principios de
los actores, por ejemplo, tribunales en casos de responsabilidad legal o asociaciones
profesionales en casos de responsabilidad profesional.

La obligación que recae sobre el actor puede ser formal o informal. Los funcionarios
públicos a menudo tendrán la obligación formal de rendir cuentas regularmente a foros
específicos, como agencias de supervisión, tribunales o auditores. A raíz de la
desviación administrativa, fallas de políticas o desastres, los funcionarios públicos
pueden ser obligados a presentarse en los tribunales administrativos o penales o a
declarar ante las comisiones parlamentarias. Un ejemplo es la ex comisionada europea
Edith Cresson, quien compareció ante un tribunal penal belga y el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas después de que se hicieran denuncias de nepotismo y
corrupción contra ella. Pero la obligación también puede ser informal, como en el caso
de conferencias de prensa y reuniones informales, o incluso autoimpuesta, como en el
caso de las auditorías voluntarias. La relación entre el actor y el foro, la entrega de la
cuenta real, generalmente consta de al menos tres elementos o etapas. En primer lugar,
es crucial que el actor esté obligado a informar al foro sobre su conducta, al
proporcionar diversos tipos de datos sobre el desempeño de las tareas, los
resultados o los procedimientos. A menudo, particularmente en el caso de fallas o
incidentes, esto también implica la provisión de explicaciones y justificaciones.

La entrega de cuentas es más que una mera propaganda, o la provisión de información

o la instrucción para que se genere una publicación pública. Este es el motivo por el cual

5
se explicaron y justificaron en forma arbitraria, desde una base de datos presupuestaria
hasta la justicia administrativa en casos de responsabilidad legal, o incluso aranceles
sexuales, hasta las costumbres. En segundo lugar, debe haber una posibilidad para que
el foro interrogue al actor y cuestione la idoneidad de la información o la legitimidad de
la conducta, de ahí la estrecha conexión semántica entre "rendición de cuentas" y
"contestacion". En tercer lugar, el foro puede emitir un juicio sobre la conducta del actor.
Puede aprobar una cuenta, una denuncia o una política de denuncia, o públicamente,
el comportamiento de un funcionario o una agencia. Al emitir un juicio negativo, el foro
impone con frecuencia sanciones de algún tipo sobre el actor. Ha sido un punto de
discusión si la posibilidad de sanciones es un elemento constitutivo de la rendición de
cuentas.

Algunos dirían que un juicio por parte del foro, o incluso solo las etapas de informar,
justificar y debatir, sería suficiente para calificar una relación como una relación de
responsabilidad. Estoy de acuerdo con Mulgan y Strom en que la posibilidad de
sanciones de algún tipo es un elemento constitutivo de la rendición de cuentas estricta
y que debería incluirse en la definición. La posibilidad de sanciones, no la imposición
real de sanciones, hace la diferencia entre la provisión de información sin compromisos
y la rendición de cuentas.

Sin embargo, la "sanción" tiene una connotación más bien formal y legal. Excluiría los
foros de responsabilidad, como los defensores del pueblo, que en muchos países no
tienen autoridad para sancionar formalmente, pero que, sin embargo, pueden ser muy
efectivos para asegurar una reparación. Además, el término sanción podría sesgar hacia
formas negativas de escrutinio. Muchos acuerdos de responsabilidad no se centran en
encontrar fallas en los actores; los foros a menudo juzgan positivamente la conducta de
los actores e incluso los recompensan. Por lo tanto, uso una expresión algo más neutral:
el actor puede enfrentar consecuencias.

Estas consecuencias pueden ser altamente formalizadas, como multas, medidas

disciplinarias, recursos civiles o incluso sanciones penales, pero también pueden
basarse en reglas no escritas, como en el caso de la responsabilidad política de un
ministro ante el parlamento, donde la consecuencia puede comprender pidiendo la
renuncia del ministro. A veces, las consecuencias negativas solo serán implícitas o
informales, como el hecho mismo de tener que rendir cuentas frente a las cámaras de
televisión o, como fue el caso de Edith Cresson, la desintegración de la imagen pública
y la carrera como resultado de lo negativo. publicidad generada por el proceso. Las
consecuencias también pueden consistir en el uso de poderes de veto por parte del foro.

6
Puede bloquear o enmendar las decisiones tomadas por el actor. Además, las
consecuencias se producen necesariamente en el ícono del mismo. Por ejemplo, los
defensores del pueblo y muchas cámaras de auditoría pueden emitir desperfectos o
malas gestiones y sugerir mejoras, pero por lo general no pueden hacerlas cumplir.
Suponen que se imponga el parlamento en el sentido de la presión de la prensa, que a
su vez puede ejercer presión sobre los jefes de las agencias involucradas.

Cuadro 1. La rendición de cuentas como una relación social

Una relación califica como un caso de

rendición de cuentas cuando:

1. Hay una relación entre un actor y un foro.

2. En el que el actor está obligado.
3. Explicar y justificar.
4. Su conducta;
5. El foro puede plantear preguntas;
6. juzgar;
7. Y el actor debe enfrentar consecuencias.

La transparencia, que a menudo se usa como sinónimo de rendición de cuenta, no es

suficiente para constituir la responsabilidad como se define aquí. El gobierno abierto y
la libertad de información son requisitos previos muy importantes para la rendición de
cuentas en el contexto de la gobernanza europea, porque pueden proporcionar a los
foros de responsabilidad la información necesaria. Sin embargo, la transparencia como
tal no es suficiente para calificar como una forma genuina de rendición de cuentas
porque la transparencia no implica necesariamente el escrutinio por parte de un foro
específico.

La rendición de cuentas debe distinguirse de la capacidad de respuesta y la

participación. La Comisión Europea, en su Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea
y algunos de los documentos que lo siguen, a veces tiende a confundir la rendición de
cuentas con cuestiones de deliberación representativa. Exige una mayor apertura, una
mayor participación y una mayor participación de una amplia gama de partes
interesadas en el proceso de políticas de la UE para mejorar la responsabilidad de la
UE. Sin embargo, la rendición de cuentas, tal como se define aquí, tiene una perspectiva
retrospectiva. Los actores deben rendir cuentas ante un foro después del hecho. Las
respuestas responden a las necesidades y preferencias de una amplia gama de partes

7
interesadas y las nuevas formas de consulta y participación pueden ser muy importantes
para mejorar la legitimidad política de la UE, pero no constituyen rendición de cuentas.

Proporcionan insumos proactivos en el proceso de políticas y deben clasificarse y

estudiarse por separado por lo que son: formas de consulta y participación. Carecen del
elemento de justificación, juicio y consecuencias. La línea entre la contabilidad
retrospectiva y la formulación proactiva de políticas puede ser delgada en la práctica.
Es perfectamente sensato responsabilizar a los actores por su participación en los
procedimientos de toma de decisiones: los miembros del parlamento pueden examinar
a los ministros por su papel en los consejos europeos; Los grupos de presión y los
grupos de interés pueden tener que rendir cuentas a sus miembros o a los componentes
de sus procesos de elección negativos. Además, la rendición de cuentas no solo se trata
del examen ex post, sino también de la prevención y la anticipación. Las normas se (re)
producen, internalizan y, cuando es necesario, se ajustan a través de la rendición de
cuentas. El ministro que debe rendir cuentas ante el parlamento por su conducta en el
Consejo Europeo puede sentirse obligado a ajustar su política, o el parlamento puede
decidir enmendar el estado de ánimo. Muchos actores se sumarán a las evaluaciones
negativas de los foros y ajustarán sus políticas para que exista una política importante.

Finalmente, los actores, como los ministros en vísperas de las reuniones del consejo,
pueden verse obligados, por ejemplo, por comisiones parlamentarias, a explicar y
justificar sus posturas antes de ir a Bruselas y pueden verse obligados a ajustarlos si su
cuenta no es convincente. Sin embargo, para fines analíticos, la formulación de políticas
y la rendición de cuentas deben tratarse como conceptos distintivos.

Del mismo modo, hay una línea fina entre la rendición de cuentas y el control. Algunos
igualarían la rendición de cuentas con la capacidad de control. Lupia, por ejemplo,
adopta una definición de control de responsabilidad: "Un agente es responsable ante un
principal si el principal puede ejercer control sobre el agente". Los mecanismos de
rendición de cuentas son, de hecho, formas importantes de controlar la conducta de las
organizaciones públicas. Sin embargo, el "control", usado en el sentido anglosajón, es
más amplio que la responsabilidad y puede incluir tanto el análisis ex post como un
mecanismo de dirección de comportamiento ex ante.

El control significa "tener un alcance" y la investigación puede involucrar a ciertos

medios activos de dirección, por ejemplo, por medio de pedidos, directivas, incentivos
financieros o leyes y regulaciones. Pero estos mecanismos no son mecanismos de
rendición de cuentas, ya que se prestan a través de procedimientos que se explican y

8
justifican su conducta en los cursos. Contabilidad en la forma de control, pero no todas
las formas de control de la maquinaria.

III Tipos de responsabilidad

La rendición de cuentas pública viene en muchas formas. Con frecuencia, las

instituciones públicas deben rendir cuentas de su conducta ante diversos foros de
diversas maneras.

La Figura 1 ilustra los diversos elementos contenidos en el concepto de rendición de

cuentas

Rendición de cuentas
Actor Foro

Informar sobre Juzgando

debatiendo
la conducta
Informal
Consecuencias

Figura 1 Formal

Hay cuatro preguntas importantes que deben hacerse a este respecto. La primera
pregunta relacionada con la rendición de cuentas ¿Y siempre es a quién se debe rendir
la cuenta?. Esto ofrece una clasificación basada en el tipo de foro al que el actor debe
rendir cuentas.

Una segunda pregunta lógica es quién debería rendir cuentas. ¿Quién es el actor que
debe presentarse ante el foro? En las relaciones sociales comunes entre los
ciudadanos, generalmente está claro quién es el actor que rendirá cuentas. Esta es una
pregunta mucho más complicada de responder cuando se trata de organizaciones
públicas. La tercera pregunta es acerca de ¿sobre que se debe rendir cuentas? Esto se
refiere a la cuestión del aspecto de la conducta sobre la cual se debe proporcionar la
información. Esto puede dar lugar a clasificaciones basadas, por ejemplo, en la
responsabilidad financiera, de procedimiento o programática.

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La cuarta pregunta se refiere a la razón por la cual el actor se siente obligado a rendir
cuentas.Esto se relaciona en gran medida con la naturaleza de la relación entre el actor
y el foro,y en particular a la pregunta de ¿por qué el actor tiene la obligación de rendir
cuentas? Esto conducirá posteriormente a clasificaciones basadas en la naturaleza de
la obligación, por Ejemplo de obligaciones derivadas de una relación jerárquica, un
acuerdo contractual o que sean voluntarias.

A A Quien hay que rendir cuentas: el problema de muchos ojos

Las organizaciones públicas y los funcionarios que operan en una democracia

constitucional se encuentran enfrentando al menos cinco tipos diferentes de foros y,
por lo tanto, al menos cinco tipos diferentes de rendición de cuentas. He utilizado
deliberadamente las palabras "al menos", ya que esta clasificación no es limitativa.
Estos foros generalmente demandan diferentes tipos de información y aplican
diferentes criterios en cuanto a lo que constituye una conducta responsable. Por lo
tanto, es probable que emitan diferentes juicios sobre la conducta de la organización
pública o del funcionario público. Por lo tanto, las instituciones públicas no se
enfrentan con poca frecuencia al problema de muchos ojos: son responsables ante
una gran cantidad de foros diferentes, todos los cuales aplican un conjunto diferente
de criterios.

Rendición de cuentas política: representantes electos, partidos políticos,

votantes, medios de comunicación

La responsabilidad política es un tipo extremadamente importante de responsabilidad

con las democracias. Aquí, la responsabilidad se ejerce a lo largo de la cadena de
relaciones principal-agente. Los votantes delegan la soberanía de sus
representantes, quienes, al mismo tiempo, en las democracias parlamentarias,
delegan la mayoría de sus autoridades a un gabinete de ministros. Posteriormente,
los ministros delegan muchas de sus autoridades a sus funcionarios públicos o a
varios cuerpos administrativos más o menos independientes. El mecanismo de la
rendición política opera precisamente en la dirección opuesta a la de la delegación.
En los sistemas parlamentarios con responsabilidad ministerial, como el Reino Unido,
los Países Bajos y Alemania, los funcionarios públicos y sus organizaciones son
responsables ante su ministro, que debe rendir cuentas políticas ante el parlamento.
En cierto sentido, los representantes elegidos por la gente rinden cuenta a los
votantes en el tiempo de la elección Así visto, cada uno de los enlaces en la cadena
es, a su vez, no solo principal y agente, sino también foro y actor. Solo los dos

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extremos de la cadena, los votantes y los funcionarios públicos ejecutivos, son los
que no intercambian roles. En las naciones caracterizadas por gabinetes políticos y
nombramientos políticos, como los EE. UU., Francia y Bélgica, los partidos políticos
y los barones de los partidos a menudo también funcionan como importantes foros
políticos informales. En muchos países, los medios están ganando rápidamente
poder como foros informales para la responsabilidad política.

Rendición de cuentas Legal: Tribunales

En la mayoría de los países occidentales, la responsabilidad legal es cada vez más

importante para las instituciones públicas, como resultado de la creciente
formalización de las relaciones sociales, o debido a la mayor confianza que ha
reemplazado en los parlamentos. Estos pueden ser los tribunales civiles
"extraordinarios", como Gran Bretaña, otros especialistas en administración como
Francia, Bélgica y los Países Bajos. En algunos casos espectaculares de desviación
administrativa, como el ''’aire du sang contaminé (los productos sanguíneos
contaminados por el VIH) en Francia o los juicios de Tangentopoli en Italia, incluso
funcionarios públicos han sido convocados ante tribunales penales. Para las
instituciones públicas europeas y los Estados miembros de la UE, el Tribunal de
Primera Instancia y el Tribunal de Justicia Europeo son foros legales adicionales y
cada vez más importantes. La rendición de cuentas legal usualmente se basará en
responsabilidades específicas, formalmente o legalmente conferidas a autoridades
autorizadas. Por lo tanto, la rendición de cuentas legal es el tipo de responsabilidad
más inequívoco, ya que el control legal se basará en estándares legales detallados,
prescritos por los estatutos civiles, penales o administrativos, o precedentes.

Rendición de cuentas administrativa: auditores, inspectores y controladores

Junto a los tribunales, se ha establecido una amplia gama de foros cuasi legales, que
ejercen supervisión, control administrativo y financiero independientes y externos, en
las últimas décadas, algunos incluso hablan de una "explosión de auditoría". Estos
nuevos foros administrativos varían desde los ombudsman y oficinas de auditoría
europeos, nacionales o locales, hasta las autoridades de supervisión independientes,
los inspectores generales, las oficinas de lucha contra el fraude y los contadores
públicos. Además, los mandatos de varias oficinas nacionales de auditoría se han
ampliado para garantizar no solo la probidad y la legalidad del gasto público, sino
también su eficiencia y eficacia. Estos foros administrativos ejercen un control
financiero y administrativo regular, a menudo sobre la base de estatutos específicos

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y normas prescritas. El tipo de acuerdo con la responsabilidad puede ser muy
importante para los bancos y otras agencias públicas ejecutivas.

Rendición de cuentas profesional: pares profesionales

Muchos gerentes públicos son, además de gerentes generales, profesionales en un

sentido más técnico. Han sido capacitados como ingenieros, médicos, veterinarios,
maestros o oficiales de policía. Esto puede implicar relaciones de rendición de
cuentas con asociaciones profesionales y tribunales disciplinarios. Los organismos
profesionales establecen códigos con estándares para prácticas aceptables y
vinculantes para todos los miembros. Los testes y las normas son monitoreados y
forzados por profesionales y supervisan a los cuerpos en la base de la revisión de
las personas.

Este tipo de relación de rendición de cuentas será particularmente relevante para los
gerentes públicos que trabajan en organizaciones públicas profesionales, como
hospitales, escuelas, clínicas psiquiátricas, institutos de investigación,
departamentos de policía, brigadas de bomberos o para algunos de los expertos en
comitología de la UE.

Rendición de cuentas social: grupos de interés, organizaciones benéficas y

otras partes interesadas

En la acción para reducir la desconfianza del gobierno, existe un gran número de

democracias occidentales para relaciones de rendición de cuentas más directas y
explícitas entre los organismos públicos, por un lado, y los clientes, los ciudadanos y
la sociedad civil, por el otro. Influenciado por el debate sobre la responsabilidad social
corporativa y el gobierno corporativo en materia de negocios, la atención se está
pagando a otras organizaciones no gubernamentales, grupos de interés y clientes o
clientes como "partes interesadas" relevantes, no solo para determinar la política,
sino también para rendir cuentas. Las agencias o los gerentes públicos individuales
deben sentirse obligados a rendir cuentas de su desempeño ante el público en
general o, al menos, para formar grupos de interés, organizaciones benéficas y
asociaciones de clientes. Un primer paso en esta dirección ha sido la institución de
la información pública y el establecimiento de paneles públicos. El auge de Internet
ha dado una nueva dimensión a esta forma de responsabilidad. Cada vez más, los
resultados de las inspecciones, evaluaciones y puntos de referencia se ponen en
Internet. Sigue siendo una pregunta empírica hasta qué punto estos grupos y paneles
ya son mecanismos de rendición de cuentas plenos, porque a menudo faltan la

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posibilidad de juzgar y sancionar. Además, no todas estas relaciones de rendición de
cuentas implican foros claramente demarcados, coherentes y autoritarios sobre los
que el actor informa y podría debatir.

B ¿Quién es el actor: el problema de muchas manos?

Los foros de responsabilidad a menudo enfrentan problemas similares, pero luego a

la inversa pueden ser confrontados con múltiples potenciadores alternativos. A
menudo, es particularmente difícil descubrir quién ha contribuido de qué manera a la
conducción de una agencia o la implementación de una política y quién, y entonces,
está de acuerdo, puede ser obligado a tomarla en cuenta. Este es el problema de
muchas manos. Las políticas pasan por muchas manos antes de que realmente se
pongan en práctica. Los decretos y las decisiones a menudo se toman en comités y
se cruzan numerosos informes antes de que se implementen (a menudo en diferentes
etapas y en diferentes niveles). Los nuevos miembros de los comités, de los órganos
administrativos y de los departamentos se conforman con las tradiciones, las reglas
y las prácticas de indización (o lo que piensan sobre las tradiciones, las reglas y las
prácticas existentes) y, a veces, contribuyen con ideas y reglas propias. Sin embargo,
a menudo se van antes de que esas ideas y reglas puedan ponerse en práctica, o
antes de que sea obvio que no funcionaron muy bien. Por lo tanto, la conducta de
una organización a menudo es el resultado de la interacción entre las tradiciones sin
padre y las decisiones huérfanas. ¿Quién, entonces, debe ser elegido para la
responsabilidad, la culpa y el castigo? Con grandes organizaciones públicas, existen
cuatro estrategias de rendición de cuentas para que los foros superen el problema
de muchas manos. La piedra angular se enfoca en la organización, como las otras
tres en funcionarios individuales.

Responsabilidad Corporativa: La Organización como Actor

En este caso, pueden actuar como actores unitarios y ser responsabilizados en

consecuencia. La mayoría de los países occidentales aceptan responsabilidades
corporativas en materia civil, administrativa e incluso penal. Las organizaciones
públicas generalmente están incluidas en estas responsabilidades corporativas, con
la excepción de la responsabilidad penal. La mayoría de los países europeos
reconocen las inmunidades penales para todos los organismos públicos. Algunos,
como el Reino Unido, Francia y los Países Bajos, aceptan responsabilidades penales
para los organismos públicos locales, pero no para los órganos del estado. Solo
Noruega, Dinamarca e Irlanda aceptan la responsabilidad penal de los gobiernos
central y local. Los foros legales y administrativos a menudo siguen esta estrategia

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de responsabilidad corporativa. De este modo, pueden circunnavegar los problemas
problemáticos de la identificación y verificación de actores individuales específicos.
En el caso de una desviación organizativa, pueden dirigirse directamente a la
organización y pedirle que responda por el resultado colectivo, sin tener que
preocuparse demasiado por qué funcionario ha cumplido qué criterios de
responsabilidad.

Responsabilidad jerárquica: Uno para todos

Las estrategias jerárquicas subyacentes de la rendición de cuentas son una imagen

piramidal de las organizaciones. Los procesos de llamada a la cuenta comienzan en
la parte superior, con el funcionario más alto. El rango y el archivo no aparecen ante
los foros externos, sino que se esconden detrás de los amplios hombros del ministro,
el comisionado o el director de la agencia, quien, al menos en el trato con el mundo
exterior, asume la responsabilidad total y asume toda la culpa.

Sin embargo, los escalones más bajos pueden, a su vez, ser abordados por sus
superiores con respecto a cuestiones de responsabilidad interna. En el caso de los
esquemas jerárquicos, los procesos de exigir cuentas se llevan a cabo siguiendo las
líneas estrictas de la "cadena de mando" y los mandos medios son, a su vez, actores
y foros. Este es el lugar oficial para la rendición de cuentas en la mayoría de las
organizaciones públicas, y con respecto a la mayoría de los tipos de relaciones de
rendición de cuentas, con la excepción de la responsabilidad profesional. Es
particularmente dominante en las relaciones de responsabilidad política, por ejemplo
en el sistema de Westminster de responsabilidad ministerial.

Responsabilidad colectiva: todos para uno

Las organizaciones públicas son colectivos de funcionarios individuales. En teoría,

un foro también podría aplicar una estrategia colectiva de responsabilidad y elegir a
cualquier miembro de la organización y responsabilizarlo personalmente de la
conducta de la organización en su conjunto, en virtud del hecho de que es miembro
de la organización. Esto hace que el trabajo de los lados prácticos del problema de
muchas manos sea rápido. En el caso de mala conducta organizacional, cada
miembro de la organización puede ser responsabilizado. La mayor dificultad con la
responsabilidad colectiva reside en su adecuación moral. Los arreglos colectivos de
responsabilidad personal son apenas conciliables con las prácticas legales y morales
y las intuiciones actuales en las democracias occidentales modernas. No son lo

14
suficientemente sofisticados como para hacer justicia a las muchas diferencias que
son importantes en la imputación de la culpa, la vergüenza y la culpa.

Hace una gran diferencia si alguien, por ejemplo, en el caso de los fraudes de
Eurostat, es el director de Eurostat que ordenó la apertura de cuentas secretas, el
jefe del departamento financiero que aprobó los depósitos no oficiales, o un simple
estadístico que fue justo. Recopilación y procesamiento de datos. Una estrategia de
responsabilidad colectiva solo será apropiada y efectiva en circunstancias
específicas, por ejemplo, con organismos públicos pequeños y colegiados, como
gabinetes en varios países y, en algunos casos, la Comisión Europea.

Responsabilidad individual: cada uno por sí mismo

Durante la fase de juicio, que puede implicar la imposición de sanciones, las

estrategias de rendición de cuentas jerárquicas y colectivas a menudo se enfrentan
a las objeciones morales, ya que una relación proporcional entre el crimen y el castigo
no es siempre evidente. Una responsabilidad individual, en la cual cada funcionario
es considerado proporcionalmente responsable de su contribución personal al
famoso comportamiento de la organización, es decir, desde el punto de vista amoroso
a la armadura o la estrategia de estrategia. Bajo este enfoque, cada individuo se
juzga en función de su contribución real en lugar de sobre la base de su
posición formal. Por lo tanto, a los funcionarios individuales les resultará imposible
esconderse detrás de su organización o ministro, mientras que los responsables no
están obligados a asumir toda la culpa. Este enfoque es característico de la
responsabilidad profesional. En el caso de errores médicos, los médicos individuales
son llamados a rendir cuentas por el tribunal disciplinario, que intenta establecer con
precisión la medida en que el desempeño individual del médico satisface los
estándares profesionales.

C ¿Qué aspecto de la conducta: financiera, de procedimiento, de producto y

sobre qué?

En las relaciones de rendición de cuentas, el actor está obligado a explicar y justificar

su conducta. Hay muchos aspectos de esta conducta, que permiten distinguir una
serie de relaciones de rendición de cuentas sobre la base del aspecto más
dominante. Esto a menudo coincidirá con la clasificación hecha según el tipo de foro.
En el caso de la responsabilidad legal, la legalidad de la conducta del actor será
obviamente el aspecto dominante, mientras que la responsabilidad profesional se
centrará en el profesionalismo de la conducta. La responsabilidad política y

15
administrativa frecuentemente involucra varios aspectos. Una auditoría realizada por
la Cámara de Auditoría, por ejemplo, puede clasificarse como responsabilidad
financiera si se enfoca en la propiedad financiera de la auditoría, como
responsabilidad legal si la legalidad de la conducta está en cuestión, o como
administrativa si la preocupación central es La eficiencia de la política de la
organización. Otra distinción encontrada en la literatura es que entre la
responsabilidad por el procedimiento o proceso y la responsabilidad por el producto
o contenido

D La naturaleza de la obligación: Rendición vertical, diagonal y horizontal

¿Por qué habría de actuar el prestamista en un foro? Hablando en términos

generales, hay dos posibilidades: en primer lugar, porque se le obliga o puede ser
obligado a hacerlo y, segundo, porque lo hace voluntariamente. La responsabilidad
vertical se refiere a la situación en la que el foro ejerce formalmente el poder sobre
el actor, quizás debido a la relación jerárquica entre el actor y el foro, la asistencia de
la organización ejecutiva es responsable ante el ministro (sobre el jefe del ministro)
ante el parlamento. La mayoría de la falta de responsabilidad política y los acuerdos,
que se basan en la delegación de principios a los agentes, son formas de
responsabilidad contable. También en los casos de responsabilidad contable mayor,
el foro tiene la autoridad del autor para complementar la cuenta contable, aunque
esto no se basa en una relación principal-agente, sino en leyes y regulaciones. Lo
mismo ocurre con los comités disciplinarios en el caso de la responsabilidad
profesional. En el otro extremo completo del espectro está la responsabilidad social.

En este caso, generalmente no existe una relación jerárquica entre el actor y el foro,
al igual que cualquier obligación formal que debe tener el prestamista. El hecho de
dar cuentas a varios partidarios de la sociedad ocurre básicamente de manera
voluntaria, sin intervención del principal. La obligación que sienten las agencias de
rendir cuentas por sí mismas ante el público en general es generalmente de
naturaleza moral (aunque en algunos casos también puede haber requisitos formales
en sus monedas). Esta responsabilidad puede ser limitada por la responsabilidad de
la contabilidad. Otra forma de responsabilidad horizontal, que se menciona en la
literatura, es responsabilidad mutua entre cuerpos parados en pie de igualdad.

Las relaciones de responsabilidad administrativa suelen ser una forma intermedia. La

mayoría de los defensores del pueblo, las oficinas de auditoría, las inspectorías, las
autoridades de supervisión y los contadores se refieren a relaciones jerárquicas
directas a las organizaciones públicas y tienen pocos poderes para hacer cumplir su

16
cumplimiento. Sin embargo, la mayoría de estos foros administrativos en última
instancia informan al ministro ante el parlamento y al administrador del poder
informativo indispensable. Esta relación indirecta de dos pasos con un foro podría
describirse como una responsabilidad diagonal: responsabilidad a la sombra de la
jerarquía.

E El mapa de la responsabilidad

Al mapear los regímenes de rendición de cuentas, la primera pregunta es si una

relación o práctica social es una relación de rendición de cuentas. Este es un ejercicio
dicotómico que sigue la lógica de uno u otro. La pregunta principal es: ¿los
fenómenos en mi muestra califican como responsabilidad total o son otra cosa, como
la participación, la capacidad de respuesta o la transparencia? Luego viene la
pregunta: ¿qué tipos de responsabilidades están presentes?

El recuadro 2 ofrece una descripción general de las diversas dimensiones de la

rendición de cuentas que pueden distinguirse en base a la estrecha definición de la
responsabilidad que se ha utilizado en este artículo. Estas son dimensiones de
clasificación distintivas, no relacionadas. Cada relación de responsabilidad se puede
clasificar en cada una de las cuatro dimensiones por separado.

Recuadro 2. Tipos de rendición de cuentas

Basado en la naturaleza del

foro.
• Responsabilidad política
• Responsabilidad legal
• Responsabilidad administrativa
• Responsabilidad profesional
• Responsabilidad social
Basado en la naturaleza del
actor.
• Responsabilidad Corporativa
• Responsabilidad jerárquica
• Responsabilidad colectiva.
• La responsabilidad individual
Basado en la naturaleza de la
conducta.
• Responsabilidad financiera
• Responsabilidad procesal
• Responsabilidad del producto
Basado en la naturaleza de la
obligación.
• Responsabilidad vertical
• Responsabilidad diagonal
• Responsabilidad horizontal

17
 Por ejemplo, se podría clasificar la responsabilidad del presidente de la Comisión de
la UE para el Parlamento Europeo, basada en el Artículo197 de la estrategia de la
CE, como responsabilidad política porque el Parlamento Europeo es un foro político;
como responsabilidad jerárquica porque el actor, el presidente, actúa en nombre de
la Comisión en su conjunto y se le han dado poderes más amplios en el Tratado de
Niza para guiar y controlar a los otros comisionados; responsabilidad financiera o de
procedimiento cuando está en juego la propiedad de la gestión financiera por parte
de la Comisión; y como responsabilidad vertical porque el Parlamento Europeo actúa
como principal político y tiene el poder de hacer que su representante, la Comisión,
renuncie si la moción es aprobada por dos tercios de los votos emitidos, que
representan a la mayoría de los miembros del Parlamento Europeo.

IV Evaluación de la rendición de cuentas

A Los efectos de la rendición de cuentas: tres

Un ejercicio totalmente diferente es la evaluación de la idoneidad de un acuerdo de

responsabilidad particular o de un régimen de responsabilidad completo al que está
sujeta una agencia o sector en particular. Aquí dejamos el ámbito de la descripción
empírica y entramos en el mundo de la evaluación y, en última instancia, de la
prescripción. Esto es mucho más una cuestión de grado y estas evaluaciones siguen la
lógica de más o menos.

La pregunta clave es, obviamente, cuáles son los efectos reales de los diversos tipos de
responsabilidad y cómo evaluar estos efectos. A este nivel, las insuficiencias pueden
llegar a la forma de los déficits de responsabilidad, la falta de acuerdos de
responsabilidad, o los excesos de la responsabilidad, una acumulación disfuncional de
un rango de mecanismos de responsabilidad. La primera insuficiencia puede plantearse
la hipótesis de varios aspectos de la gobernanza europea; Este último es reportado cada
vez más por agencias ejecutivas y gerentes públicos. Sin embargo, la pregunta sigue
siendo: ¿cómo establecemos si existen estos diferentes tipos de deficiencias?

Por ejemplo, algunas de las referencias que se encuentran en la literatura pueden llevar
a cabo una evaluación de este tipo. implícitamente, una y otra vez. La rendición de
cuentas es importante para proporcionar un medio democrático para monitorear y
controlar la conducta del gobierno, para prevenir el desarrollo de concentraciones de

18
poder y para mejorar la capacidad de aprendizaje y la eficacia de la administración
pública.66 Cada una de estas tres respuestas brinda una perspectiva teórica separada
sobre el fundamento. detrás de la rendición de cuentas y una perspectiva separada para
la evaluación de las posibles relaciones de rendición de cuentas.

La perspectiva democrática: el control popular

La rendición pública de cuentas es extremadamente importante desde una perspectiva

democrática, ya que ayuda a los ciudadanos a controlar a los funcionarios públicos. Este
es un enfoque que se remonta a los principios de Rousseau y Weber, y se ha definido
teóricamente utilizando el modelo principal-agente. Vimos que la democracia
representativa moderna podría describirse como una concatenación de relaciones
principal-agente. Las personas, que son los principales directores de una democracia,
han transferido su soberanía a los representantes populares, quienes, a su vez, han
transferido la redacción y el cumplimiento de las leyes y la política al gobierno del país.
Los ministros posteriormente confían la ejecución de sus tareas a los muchos miles de
funcionarios públicos de los ministerios, que proceden delegar parte de sus tareas a
organismos e instituciones más o menos independientes. A su debido tiempo, las
organizaciones públicas y los funcionarios públicos ejecutivos y el final de la cadena
tienen la tarea de gastar miles de millones en dinero de los contribuyentes, usar sus
poderes discrecionales para otorgar licencias y subsidios, imponer multas y encarcelar
a las personas. Cada principal de la cadena de delegación busca monitorear la ejecución
de las tareas públicas delegadas llamando al agente a rendir cuentas. Al final de la
cadena de responsabilidad están los ciudadanos, que juzgan la conducta del gobierno
y que manifiestan su descontento al votar por otros representantes populares. Por lo
tanto, la responsabilidad pública es una condición esencial para el proceso democrático,
ya que proporciona a la representación popular y a los votantes la información necesaria
para juzgar la propiedad y la eficacia de la conducta del gobierno.

La Perspectiva Constitucional: Prevención de la Corrupción y Abuso de Poder

Un punto de referencia clásico en el pensamiento acerca de la responsabilidad se

encuentra en la tradición liberal de Locke, Montesquieu y los federalistas
estadounidenses, por nombrar solo algunos. La principal preocupación que subyace en
esta perspectiva es la de evitar la tiranía de los gobernantes absolutos, los dirigentes
elegidos demasiado presuntuosos o la de un poder ejecutivo expansivo y "privatizado".
Otras instituciones públicas, tales como un poder judicial independiente o una Cámara
de Auditoría, se colocan junto al elector, el parlamento y los funcionarios políticos, y se

19
les otorga la facultad de solicitar que se rindan cuentas sobre aspectos particulares. El
buen gobierno surge de un equilibrio dinámico entre las diversas potencias del estado.

La perspectiva de aprendizaje: mejorar la eficacia del gobierno

En la tercera perspectiva de aprendizaje, el propósito principal de la rendición de

cuentas es otra vez completamente diferente. La rendición de cuentas es vista como
una herramienta para hacer que los gobiernos, agencias y funcionarios individuales
sean efectivos en el cumplimiento de sus promesas. El propósito de la responsabilidad
pública es inducir a la rama ejecutiva a aprender. La posibilidad de sanciones por parte
de los clientes y otras partes interesadas en su entorno en caso de errores y deficiencias
los motiva a buscar formas más inteligentes de organizar su negocio. Además, la
naturaleza pública del proceso de rendición de cuentas enseña a otros en posiciones
similares qué se espera de ellos, qué funciona y qué no. Las revisiones de desempeño
público, por ejemplo, pueden inducir a muchos más administradores que aquellos bajo
escrutinio a repensar y ajustar sus políticas. Los mecanismos de rendición de cuentas
inducen la apertura y la flexibilidad en la política y en los sistemas administrativos que
podrían ser los que miran principalmente hacia el interior. Existe una larga tradición en
ciencia política y campos relacionados con la cual esta idea encaja perfectamente. En
este contexto, Lindblom se refirió a la "inteligencia de la democracia": la superioridad de
la democracia pluralista a la de otros sistemas políticos reside en el mayor número de
incentivos que contiene para fomentar la inteligencia y el aprendizaje en el proceso de
formulación de políticas. La rendición de cuentas es un vínculo crucial en este enfoque,
ya que ofrece un mecanismo regular para confrontar a los administradores con
información sobre su propia función y para hacer frente a los efectos del fracaso de su
política anterior.

Detrás de estas tres perspectivas se esconde una preocupación mucho más grande y
abstracta de la rendición de cuentas. La rendición de cuentas tiene una importancia
indirecta porque, en última instancia, puede ayudar a garantizar que la legitimidad de la
gobernabilidad permanezca intacta o se incremente. Este efecto es en parte
consecuencia de los otros efectos (el control democrático, el equilibrio de poder y la
capacidad de respuesta aumentan la legitimidad de la administración). Los medios de
comunicación, los grupos de interés y los ciudadanos están adoptando una actitud cada
vez más crítica hacia el gobierno. El respeto por la autoridad está disminuyendo
rápidamente y la confianza en las instituciones públicas está bajo presión en un número
de países del mundo. Los procesos de responsabilidad en los que los administradores
tienen la oportunidad de explicar y justificar sus intenciones, y en el que los ciudadanos

20
y los grupos de interés pueden plantear preguntas y ofrecer su opinión, pueden
promover la aceptación de la autoridad gubernamental y la confianza de los ciudadanos
en la administración del gobierno.

En el caso de tragedias, fallos y fracasos, los procesos de entrega de cuentas públicas

también pueden tener una función importante de purificación: pueden ayudar a
proporcionar la catarsis pública. La entrega de cuentas públicas puede ayudar a poner
fin a un período trágico porque puede ofrecer una plataforma para que las víctimas
expresen sus quejas, y para el verdadero o perpetrado perpetrador, que se dé cuenta
de ellos mismos y justifique otras causas de su conducta. Esto puede ser un efecto
secundario importante de las investigaciones parlamentarias, investigaciones oficiales
o audiencias públicas en casos de desastres naturales, accidentes aéreos o accidentes
ferroviarios. Las "comisiones de la verdad" de Sudáfrica y varios tribunales de crímenes
de guerra, que comienzan con los juicios de Tokio y Nuremberg, el juicio de Eichmann,
hasta el tribunal yugoslavo, están destinados, al menos en parte, a cumplir esta función.
Los procesos públicos de pedir cuentas crean la oportunidad para la penitencia, la
reparación y el perdón, y por lo tanto pueden proporcionar un cierre social o político.

Recuadro 3. La importancia de la rendición de cuentas.

Directo
Control democrático
Poderes compensatorios
Mejora / aprendizaje
Indirecto
Legitimidad
Catarsis

B Marcos de evaluación para la rendición de cuentas

Las tres perspectivas descritas anteriormente ofrecen marcos más sistemáticos para
evaluar los efectos de los acuerdos de rendición de cuentas. (Los otros dos
razonamientos indirectos para la rendición de cuentas no se discutirán más a fondo, ya
que se refieren a los meta-efectos que son difíciles de evaluar, o juegan un papel solo
en casos especiales). La pregunta central para la perspectiva democrática es si el
acuerdo de rendición de cuentas se suma a las posibilidades abiertas a los votantes, al
parlamento u otros órganos representativos para controlar el poder ejecutivo. El principal
problema al evaluar los acuerdos de rendición de cuentas desde esta perspectiva es si
ayudan a superar los problemas de la agencia, como el riesgo moral: ¿Ayudan estos
arreglos de responsabilidad a proporcionar a los directores políticos información

21
suficiente sobre el comportamiento de sus agentes y ofrecen incentivos suficientes a los
agentes?

Recuadro 4. Perspectiva democrática: rendición de cuentas y control popular

Idea central
La rendición de cuentas controla y legitima las acciones gubernamentales al
vincularlas de manera efectiva con la "cadena democrática de delegación".
Criterio de evaluación central
El grado en que un acuerdo o régimen de rendición de cuentas permite a los
organismos legitimados democráticamente controlar y evaluar el comportamiento
ejecutivo e inducir a los actores ejecutivos a modificar ese comportamiento de
acuerdo con sus preferencias.

Desde una perspectiva constitucional, la pregunta clave es si el acuerdo ofrece

incentivos suficientes para que los funcionarios y agencias se abstengan de abusar de
la autoridad. Esto requiere que los foros públicos de rendición de cuentas sean visibles,
tangibles y poderosos, para poder resistir tanto la tendencia inherente de los
funcionarios públicos a evadir diestramente el control como la expansión autónoma del
poder de la burocracia que lo abarca todo. ¿Tiene el foro de responsabilidad suficiente
poder inquisitivo para revelar corrupción o mala gestión? ¿Son las sanciones disponibles
lo suficientemente fuertes como para tener efectos preventivos?

Recuadro 5. Perspectiva constitucional: rendición de cuentas y equilibrio de

poder

Idea central
La rendición de cuentas es esencial para resistir la tendencia siempre presente
hacia la concentración de poder y el abuso de poderes en el poder ejecutivo.
Criterio de evaluación central
La medida en que un acuerdo de rendición de cuentas reduce el abuso del poder
ejecutivo y los privilegios.

La perspectiva de aprendizaje obviamente se enfoca en la cuestión de si el acuerdo

mejora la capacidad de aprendizaje y la falta de efectividad de la administración pública.
Las preguntas cruciales desde esta perspectiva son si los acuerdos de rendición de
cuentas ofrecen una retroalimentación confiable, pero otros incentivos, la política y los
procedimientos más importantes sobre sus políticas y procedimientos y para mejorarlos.

Recuadro 6. Perspectiva de aprendizaje: gobernabilidad efectiva

22
 Idea central
La rendición de cuentas proporciona a los funcionarios públicos y agencias
incentivos basados en la retroalimentación para aumentar su eficacia y eficiencia.
Criterio de evaluación central
El grado en que un acuerdo de rendición de cuentas estimula a los ejecutivos y
organismos públicos a centrarse constantemente en lograr resultados sociales
deseables.

La existencia de estas diversas perspectivas hace que la evaluación de los acuerdos de

rendición de cuentas sea un ejercicio un tanto equívoco. En primer lugar, los acuerdos
de rendición de cuentas pueden puntuar bien desde una perspectiva, pero no desde
otros. Por ejemplo, se puede argumentar que los mapas de rendición de cuentas que
están surgiendo en torno a las diversas agencias europeas no mayoritarias están más
sujetos a estándares desde una perspectiva constitucional que desde una perspectiva
democrática. Por un lado, el Tribunal de Justicia supervisa las actividades de estas
agencias y han sido sometidos a un escrutinio por parte del Defensor del Pueblo
Europeo y de la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF). Sin embargo, el vínculo con
los foros que están legitimados democráticamente sigue siendo muy indirecto.

Además, estas perspectivas no siempre tienen que apuntar en la misma dirección. Por
ejemplo, la revisión judicial de leyes y regulaciones puede considerarse como una forma
adecuada de rendición de cuentas desde una perspectiva constitucional, y al mismo
tiempo como inapropiada desde una perspectiva democrática, porque sufre de lo que
Alexander Bickel ha llamado "la dificultad de contra-mayoritariaidad". ': limita el ejercicio
de la soberanía popular a través del poder legislativo. De manera similar, un control
democrático demasiado riguroso puede exprimir el espíritu empresarial y la creatividad
de los gerentes públicos y puede convertir a las agencias en burocracias obsesionadas
con las reglas. Demasiado énfasis en la integridad administrativa y el control de la
corrupción, que se considerarían beneficiosos desde una perspectiva constitucional,
podría conducir a un procedimentalismo que obstaculiza seriamente la reflexión y, por
lo tanto, también la eficiencia y efectividad de las organizaciones públicas.

V Análisis y evaluación de la rendición de cuentas

Este artículo ha tratado de familiarizarse con el atractivo, pero elusivo concepto de

responsabilidad, haciendo tres tipos de preguntas, proporcionando así tres tipos de
elementos básicos para el análisis y la evaluación de los déficits de responsabilidad en
la gobernanza europea. Primer concepto: ¿qué es exactamente el sentido de la
rendición de cuentas? La rendición de cuentas se utiliza a menudo en un sentido muy

23
amplio como sinónimo de una variedad de conceptos evaluativos, pero esencialmente
controvertidos, como la capacidad de respuesta, la responsabilidad y la eficacia. En este
artículo, el concepto de responsabilidad se usó en un sentido más estrecho: una relación
entre un actor y un foro, en la cual el actor tiene la obligación de explicar y justificar su
conducta, el foro puede plantear preguntas y emitir juicios y el actor puede enfrentar
consecuencias. Esto implica que la atención se centra más en los procesos ex post facto
en la gobernabilidad que en los insumos ex ante. La mayoría de los aportes ex ante en
materia de gobernanza, por importantes que sean para la legitimidad de la UE, deben
estudiarse por separado por lo que son: formas de deliberación, participación y control.

La segunda pregunta fue analítica: ¿qué tipos de responsabilidad están involucrados?

Sobre la base de la definición estrecha de la responsabilidad, se han discernido una
serie de dimensiones de la responsabilidad que se pueden utilizar en la descripción de
las diversas relaciones y acuerdos de responsabilidad que se pueden encontrar en los
diferentes dominios de la gobernanza europea. En conjunto, estos dos bloques de
construcción proporcionan un marco descriptivo para ejercicios de mapeo más
sistemáticos: ¿están las distintas instituciones de la UE sometidas a relaciones de
rendición de cuentas y, de ser así, ¿cómo podemos clasificar estas relaciones de
rendición de cuentas?

La tercera pregunta fue una pregunta evaluativa completamente diferente: ¿cómo

deberíamos evaluar estas relaciones, acuerdos y regímenes de rendición de cuentas?
Se han proporcionado tres perspectivas para la evaluación de las relaciones de
rendición de cuentas: una perspectiva democrática, constitucional y de aprendizaje.
Cada una de estas tres perspectivas puede producir diferentes tipos de déficits de
rendición de cuentas.

Estos bloques de construcción no pueden, en sí mismos, darnos respuestas definitivas

a la pregunta de si existen déficits de responsabilidad en la gobernanza europea,
porque, en última instancia, la evaluación de los acuerdos de responsabilidad en la UE,
para citar a Elisabeth Fisher, no se puede separar de la discusión sobre qué es y debe
ser el papel y la naturaleza de las instituciones europeas. Detrás de cada evaluación,
en última instancia, se encuentra una teoría, a menudo implícita, sobre lo que constituye
un control democrático suficiente, o verificaciones y balances adecuados, o una
flexibilidad satisfactoria. ¿Cuál es, por ejemplo, un nivel suficiente de control
democrático de las agencias europeas? ¿Cuál debería ser el criterio: el nivel de control
de las agencias independientes en el Estado miembro promedio o debemos desarrollar
un criterio independiente para las instituciones europeas?

24
Al final, la evaluación de la rendición de cuentas no se puede separar de la visión que
se tiene acerca de lo que constituye una gobernanza democrática adecuada en el
contexto de la integración europea; si, por ejemplo, juzgamos la política europea como
cualquier otro Estado de la Nación, como sistema federal, ¿Como escenario
intergubernamental o como caso sui generis?

Estas visiones, a menudo implícitas, determinan en última instancia si uno juzga que el
vaso de responsabilidad europea está medio lleno o medio vacío. Sin embargo, estos
bloques de construcción pueden estructurar los debates sobre la rendición de cuentas
y fundamentarlos en investigaciones empíricas, al menos pueden ayudar a determinar
si hay algo en el vidrio

Primer envío: junio de 2006

Revisión final aceptada: marzo de 2007

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