Informe sobre el Programa Nacional de Solidaridad de México, para la Oficina

Regional de la FAO para América Latina.

Estudios para el Seminario Latinoamericano Experiencias Exitosas de
Combate a la Pobreza Rural: lecciones para una reorientación de las políticas.
(RIMISP, Santiago de Chile)
Elaborado por: Rolando Cordera Campos y Leonardo Lomelí Vanegas,
Facultad de Economía, UNAM. México, junio 1999.

El Programa Nacional de Solidaridad

y el combate a la pobreza rural

1. El Programa Nacional de Solidaridad

y la Política Social en México.

A partir de diciembre de 1988, la política gubernamental mexicana de combate a la pobreza recibió

un nuevo impulso y registró un importante giro en relación a los enfoques tradicionales, en los que
predominaban visiones sectoriales, por un lado, o eminentemente paternalistas, por otro. El día 6
de ese mes, como parte de las primeras medidas de gobierno tomadas por el Presidente Carlos
Salinas de Gortari, fue creado el Programa Nacional de Solidaridad, un instrumento de política
social que estaba encaminado a la superación de los rezagos sociales más lacerantes de los grupos
más vulnerables de la sociedad mexicana.

El Programa, concebido y dirigido por el nuevo presidente, se convirtió pronto en motivo

de polémica, a tal grado que el debate que se ha desarrollado en torno a él ha sido mucho más
intenso en el ámbito político que en el medio académico. Como suele ocurrir con las iniciativas
presidenciales en México, PRONASOL corrió la suerte política de su principal postulante y hoy
parece prácticamente olvidado, cuando no motivo adicional de crítica al presidente Salinas y su
administración.
Sin embargo, por la evergadura del esfuerzo empeñado por el gobierno y las comunidades,
así como por la movilización social a que dio lugar, el programa representa una experiencia
importante en el diseño de programas de atención a la pobreza en países como México, donde la
pobreza se ha extendido a todo el territorio pero afecta de modo intenso a las zonas rurales. El
programa, ofrece amplias posibilidades de análisis para los estudiosos de las políticas públicas, la
economía del bienestar y el desarrollo social y regional. A casi seis años de que cesó su operación,
es factible intentar una evaluación más reposada, con el fin de recuperar sus aspectos positivos y
corregir sus principales defectos y limitaciones.

Solidaridad en el marco de la política social del Estado Mexicano.

El Programa Nacional de Solidaridad fue instrumentado como respuesta al entorno social adverso
a que dio lugar la crisis económica iniciada en 1982 y que consumió prácticamente todo el sexenio
inmediato. Las necesidades del ajuste económico impusieron una importante reducción del gasto
social, que combinado con la caída del empleo formal y del ingreso real de los asalariados en
general, provocó una considerable ampliación de los rezagos sociales que no habían sido
superados en los años de estabilidad y crecimiento. De esta forma, a la brecha histórica del
desarrollo social se sumaba en 1988 la que había provocado el prolongado ajuste económico.
Cuadro 1
Población por nivel de bienestar
Año Pobres Extremos Pobres intermedios Niveles medios y altos
Millones Porcentaje Millones Porcentaje Millones Porcentaje
1984 11,0 15,40% 19,4 27,10% 41,0 57,50%
1989 14,9 18,80% 22,9 28,90% 41,4 52,30%
1992 13,6 16,10% 23,6 27,90% 47,1 56,00%
fuente: INEGI / ONU-CEPAL, 1993.

En plena crisis económica, se planteó además la necesidad de que el ajuste fuera

acompañado de un importante cambio estructural. Este cambio se dio principalmente en torno a
dos ejes: la reforma económica del Estado mexicano y la revisión de las relaciones económicas de
México con el mundo. Así, a partir de 1985 México inició un acelerado proceso de apertura
comercial, que en pocos años lo llevó de ser una economía altamente protegida a alcanzar uno de
los grados de protección efectiva más bajos de la región, y a suscribir tratados de libre comercio
con América del Norte y algunos países de América Latina, el primero de los cuales fue Chile. Sin
embargo, es menos conocido el proceso de reforma del Estado, que en unos cuanto años redujo
considerablemente la participación estatal en diversas áreas de la actividad productiva y desarrolló
un importante esfuerzo de desregulación de la actividad económica para crear una estructura de
incentivos más favorable a la inversión privada.

En materia de finanzas públicas, el compromiso asumido por el Estado en el marco de su

reforma consistió, en un primer momento, en la corrección del déficit público y a mas largo plazo,

2
en un importante cambio en la estructura del gasto, resultado de la redefinición del papel del
Estado en el desarrollo económico. No tardó en conseguirse un superávit público, descontando el
pago de intereses, y el equilibrio fiscal siguió siendo una prioridad del Estado mexicano aún
después de la renegociación de la deuda. La consolidación de esta tendencia dentro de las finanzas
públicas fue posible mediante un relativo aumento de los ingresos tributarios y la considerable
reducción del tamaño del sector público. Una de las premisas que guiaban el proceso de
privatización que experimentó la economía mexicana a partir de 1984 y más aceleradamente
después de 1987, era que la salida del Estado de esos sectores le permitiría atender mejor, pasada
la emergencia económica, campos prioritarios para la acción institucional como el del desarrollo
social.
Efectivamente, conforme se fueron liberando recursos provenientes de la venta de
empresas paraestatales y de la reducción del pago de intereses que resultó de la renegociación, en
agosto de 1989, de la deuda externa, el gobierno mexicano pudo asignar montos cada vez mayores
al gasto social. Con todo, fue hasta 1992 que el gasto social recuperó el nivel observado en 1982,
en tanto que el gasto programable total fue, en 1993, todavía inferior al de 1982.
Cuadro 2
GA STO PROGRA MABLE DEL SECTOR DESARROLLO SOCIAL
1989-1994
(Miles de Millones de pesos de 1980)
CONCEPTO 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Gobierno Federal 106.3 113.1 124.8 147.2 92.8 98.6 108.5
Secretaría de Educación Pública 79.5 84.0 86.0 99.4 36.6 38.3 41.1
Secretaría de Salud 14.4 14.1 13.8 17.5 19.7 20.4 22.4
Secretaría del Trabajo 1.3 1.3 1.3 1.5 1.5 1.6 1.6
Secretaría de Desarrollo Social 4.2 3.0 3.2 3.3 5.6 5.7 6.3
Solidaridad y Desarrollo Regional 6.9 10.7 20.4 25.6 29.3 32.5 36.2
Orgaismos y Empresas de 111.1 122.9 137.5 170.0 183.7 199.9 220.2
control presupuestal directo
ISSSTE 27.0 27.3 30.8 37.2 37.2 40.4 42.4
IMSS 95.2 95.6 106.8 126.6 137.7 152.4 169.7
CONASUPO (subsidio toritilla) 6.3 8.8 7.1 7.8
TOTAL DEL SECTOR 296.8 318.1 341.1 421.3 485.0 537.4 637.8
TOTAL GASTO PROGRAMABLE 929.7 882.4 906.6 950.7 997.7 1038.7 1148.6
Fuente: Ceunta de la Hacienda Pública, 1989-1994.

El Programa Nacional de Solidaridad fue anunciado en momentos en los que la

recuperación económica estaba lejos de ser un hecho consumado: la renegociación de la deuda
externa mexicana por ejemplo, se consiguió ocho meses después del decreto que creó Solidaridad.
En este sentido, la asignación de recursos al Programa se inscribió en la recuperación del gasto
social permitida por el cambio en las condiciones económicas del país. Conforme avanzaba la

3
recuperación del gasto público, una vez superada la fase más aguda del proceso de estabilización,
comenzó a observarse un cambio en la composición del gasto público, a favor del gasto social. En
1993 y 19941 el gasto del sector desarrollo social del Presupuesto de Egresos de la Federación,
significó más de la mitad de todo el gasto programable del sector público mexicano. Esta tendencia
se ha mantenido hasta el presente, a pesar de los sucesivos ajustes que ha impuesto a México la
inestabilidad del entorno financiero mundial .

Como puede apreciarse en el cuadro 2, Solidaridad fue un rubro importante del sector
desarrollo social, pero en realidad nunca llegó a representar más del 7% del gasto social y por
ende, su participación no excedió del 3.5% del gasto programable del sector público. A la luz de
estos porcentajes, difícilmente podría acusarse al programa de ejercer presiones sobre las finanzas
públicas, atendiendo a su relativamente modesto impacto macroeconómico y más aún, al hecho de
que son los organismos tradicionales de la política social mexicana (lass Secretarías de Educación
Pública y Salud, junto con los organismos de la seguridad social) los que siguen absorbiendo la
mayor parte del gasto social. Este resultado también contrasta con el que esperarían encontrar
muchos críticos del Programa que, sin embargo, frecuentemente desconocen sus métodos de
operación y la magnitud de los recursos que ha ejercido.

Situado en su justa dimensión económica, surge la duda acerca de cómo un programa con
recursos tan reducidos en relación a la magnitud de los problemas que buscaba combatir, logró en
tan poco tiempo abatir importantes rezagos en algunos de sus rubros y sobre todo, alcanzar una
dimensión nacional por sus realizaciones, por la movilización social a que dio lugar y por la
polémica que suscitó. Buena parte de la respuesta tiene que ver con la manera en la que la
inversión federal se combinó con aportaciones estatales y municipales y sobre todo, con el efecto
multiplicador que tuvieron estos recursos en un ambiente de participación social y organización
comunitaria, promovido desde su inicio por la filosofía y los métodos de operación del Programa.

Estructura y métodos de operación.

1
No se incluye en el cuadro la información relativa a 1994, en virtud de que los resultados
definitivos de ese ejercicio fiscal, contenidos en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, se dan a
conocer hasta junio de 1995.

4
 Las principales innovaciones operativas que planteó el PRONASOL frente a las anteriores
experiencias de combate a la pobreza, se resumen en una mayor descentralización de los recursos y
las decisiones, un nuevo esquema de coordinación entre los niveles de gobierno y una nueva
relación entre éste y los beneficiarios de la realización de las obras del desarrollo social.

La Coordinación del Programa Nacional de Solidaridad recayó en el titular de la

Subsecretaría de Desarrollo Regional. Esta Subsecretaría formaba parte de la Secretaría de
Programación y Presupuesto hasta 1992, en que pasó a formar parte de la recién creada Secretaría
de Desarrollo Social. La intención original era aprovechar al máximo la infraestructura y los
recursos humanos ya existentes dentro de la administración pública, para que del nuevo programa
no se derivaran nuevas estructuras burocráticas y todos los recursos canalizados por sus conducto
se tradujeran en obras de desarrollo social e interés comunitario.

Dentro del esquema de inversión pública propuesto por el programa, los recursos federales
constituían la parte más importante, que era complementada por recursos de los gobiernos
estatales. La coordinación entre la federación y los estados se dió en el marco de los Convenios
Unicos de Desarrollo, que posteriormente cambiaron su nombre por el de Convenios de Desarrollo
Social. El Convenio de Desarrollo Social es un instrumento de concertación mediante el cual se
busca descentralizar importantes funciones a las administraciones estatales y municipales. Sirve
para concertar inversiones y programas de interés común para el gobierno federal y las entidades
federativas y constituye el marco fundamental para la definición y ejecución de obras y proyectos.
Dentro de los Convenios existía un apartado correspondiente al desarrollo regional, en el que a
partir de 1989 se inscribieron las acciones del PRONASOL.
En estos Convenios se estableció que son los estados y los municipios los encargados de
recoger la demanda social y dar forma a los programas a ejecutar. En cada entidad se seleccionan y
jerarquizan las obras sociales y los proyectos productivos y de desarrollo regional a los que se
destinaban los recursos del Ramo XXVI "Solidaridad y Desarrollo Regional" del Presupuesto de
Egresos de la Federación.2 Con todo, es un hecho que el peso mayor en la asignación de los
recursos y la relación con los grupos y comunidades movilizadas por el programa, recayó en el

2
El Ramo XXVI "Solidaridad y Desarrollo Regional" es la partida del Presupuesto de Egresos de
la Federación Mexicana que contiene los recursos que el gobierno federal destina al desarrollo
regional. Fue creado en 1984 y desde 1989 cambió su denominación para incluir las acciones de
combate a la pobreza que complementan a las de desarrollo regional y que se realizan dentro del
Programa Nacional de Solidaridad.

5
Presidente y la Subsecretaría mencionada. Esta descentralización “mediada” por la Presidencia, fue
y ha sido hasta la fecha, una fuente poderosa de la crítica política y académica al programa. De ella
han provenido, además, nuevos desarrollos en materia de descentralización de los recursos
federales destinados a acciones contra la pobreza, que han dado mayor participación efectiva a los
gobiernos estatales y los municipios.

La organización comunitaria para dar cauce a la demanda social, descansó en los Comités
de Solidaridad. Estos Comités se constituyeron en torno a una obra epecífica y congregaban a los
beneficiarios, que elegían entre ellos al Presidente del Comité, un Tesorero, un Vocal de Control y
Vigilancia encargado de llevar acabo la contraloría social, y los vocales que hagan falta para
labores específicas. Era el Comité en su conjunto el que jerarquizaba las prioridades y decidía las
obras a ejecutar y su mesa directiva se encargaba de coordinarse con las autoridades competentes.
Como se pretendía que los programas en los que participaban activamente los Comités de
Solidaridad se manejaran municipalmente, se contaba además con un Consejo Municipal, en el que
se atendían las diferentes demandas de la comunidad y se decidía el manejo de los Fondos
Municipales. Se ha estimado que se llegaron a formar cerca de 100,000 comités. Sin embargo, su
alcance y consistencia no fueron homogéneos.

La naturaleza de las acciones

Desde su puesta en marcha, Solidaridad se propuso desarrollar en tres frentes el combate a la

pobreza: el bienestar social, el apoyo a la producción y el desarrollo regional. Las tres vertientes
del programa respondían a un diagnóstico inicial, que reconocía en las grandes disparidades entre
regiones y en el predominio de actividades rudimentarias y poco remuneradas en los estratos de
más bajos ingresos, las causas estructurales de la pobreza.

A los problemas generados por el sesgo urbano que caracterizó al estilo de desarrollo del
país en los años de la industrialización acelerada, hay que añadir los estragos de una geografía de
la pobreza que reproduce y amplifica las diferencias entre el norte y centro del país y el sur,
históricamente marginado desde la consumación de la independencia. Los tres estados con
mayores índices de marginación se ubican a lo largo de la costa sur del Pacífico y en ellos, los
rezagos avanzan conforme se avanza hacia el sur; así, Guerrero ocupa el tercer lugar en grado de
marginación, Oaxaca el segundo y Chiapas el primero. Otras zonas de pobreza importantes se

6
localizan en los estados de Hidalgo y San Luis Potosí, al norte de la capital de la República; al
oriente, en la sierra de Puebla y al occidente, en la tierra caliente de Michoacán. Pero en términos
generales, es muy marcada la franja de desarrollo que divide al norte del sur.

En las entidades con mayor grado de marginación, es constante encontrar al aislamiento

motivado por dificultades geográficas e insuficientes vías de comunicación, entre las principales
causas del atraso. A ello hay que añadir la dinámica demográfica de estos estados, que tienen un
crecimiento poblacional superior a la media nacional, lo que ocasiona una fuerte presión sobre los
recursos naturales de esas entidades, abundantes pero poco aptos en la mayoría de los casos para
los usos que se les dan. Es así como en la mayoría de los casos, patrones productivos que no
corresponden a la vocación de los suelos, agravan el problema de la baja rentabilidad de las
actividades primarias, predominantes en estas regiones. La pérdida de grandes extensiones de
bosques y selvas sólo da lugar a terrenos poco aptos para la agricultura, por lo que la pobreza se
amplifica y trae consigo la degradación del ambiente.

Si bien el Programa Nacional de Solidaridad partió del reconocimiento de que sólo se

podría avanzar en la erradicación de la pobreza desplegando acciones en los tres frentes que
conforman sus vertientes, fueron las acciones en materia de bienestar social las que recibieron la
mayor partida dentro del programa. Empero, el fomento a la producción, en especial a
microempresas de todo tipo, y muy diversas acciones para el desarrollo regional recibieron
atención importante en el período.

Solidaridad en el Bienestar Social

El rezago que en materia de satisfactores básicos exhibía el país hacia 1988 era de consideración y
no se limitaba a los estados más pobres. De hecho, todas las entidades han padecido, en mayor o
menor medida, los efectos de un impresionante proceso de urbanización, que escapó a toda
planeación y en menos de cuatro décadas cambio al país de ser eminentemente rural a la situación
de predominantemente urbano. De esta manera, la atención a las comunidades rurales apartadas
fue aplazada en muchos casos por la que demandaban los cinturones de las llamadas colonias
populares que crecían alrededor de las ciudades, formando las más de las veces asentamientos
humanos jurídicamente irregulares y por lo mismo, difíciles de dotar de los servicios básicos.

7
 Solidaridad se propuso llevar a cabo una serie de acciones en materia de bienestar social,
que beneficiaran lo mismo a comunidades rurales apartadas que a colonias populares. Los
programas que desarrolló esta vertiente se relacionaron con el mejoramiento de la calidad de la
vivienda y sus servicios, con la ampliación de la atención médica preventiva y curativa a los
sectores más marginados y con el fortalecimiento de la infraestructura educativa y del apoyo a la
población en edad escolar. Los programas de electrificación, agua potable, alcantarillado y
regularización de predios urbanos, formaron parte de un importante paquete destinado a
consolidar un "piso social básico" de bienestar material y seguridad jurídica, ampliando también a
quienes se beneficiaron con la regularización de sus predios el disfrute pleno de los derechos y
obligaciones que conlleva la ciudadania. Fue en el rubro de los servicios relacionados con la
vivienda y en la construcción misma de viviendas, en el que Solidaridad cosechó sus realizaciones
más significativas, especialmente en el terreno de la electrificación y pavimentación de
comunidades y en la dotación de agua potable.

Cuadro 3
SOLIDARIDAD EN EL BIENESTAR SOCIAL
Población Beneficiada
PROGRAMAS BENEFICIARIOS
1989 1990 1991 1992 1993 1994
Escuela Digna 3,849,031 3,668,288 4,484,432 2,931,635 2,420,101
Infraestructura Educativa 729,781 590,787 618,649 500,000 504,131 563,009
Niños en Solidaridad 212,840 573,217 742,649 1,169,932
Servicio Social 73,710 115,067 169,943 88,633 180,000 193,981
Salud 720,000 930,000 400,000 1,088,994 400,000 400,000
IMSS-Solidaridad 1,530,000 1,880,000 780,000 171,006 600,000 1,080,040
Agua Potable 2,000,000 2,999,972 2,999,984 3,000,440 2,499,990 2,295,000
Alcantarillado 1,000,000 2,500,000 2,500,000 2,500,000 3,000,000 3,120,500
Electrificación* 1,600,000 2,500,000 2,300,000 2,000,000 3,115,847 3,945,200
*Carlos Salinas de Gortari, IV Informe de Gobierno, Anexo Estadístico.

En el plano de la salud, las acciones preventivas más importantes consistieron en ampliar la

cobertura de las campañas de vacunación y planificación familiar que desarrollan los organismos
del sector salud, además de impulsar el mejoramiento de los niveles sanitarios de la población y de
capacitarla para la prevención de enfermedades infecciosas. La medicina curativa también vió
ampliarse considerablemente su infraestructura física, mediante la construcción de unidades
médicas rurales de impacto regional y la construcción de hospitales regionales. Sin embargo, se
trata de un rubro que demanda aún muchas acciones para abatir los grandes rezagos que en

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materia de mortalidad infantil y por enfermedades curables presentan los estados más pobres,
particularmente en sus comunidades indígenas.

Por lo que respecta a los programas de construcción y consolidación de escuelas y de

apoyo al ingreso y a la nutrición de los niños en edad escolar, estos se verán más adelante. Sólo es
menester señalar aquí que fueron los programas que mayor movilización social (de padres de
familia, maestros y alumnos) desencadenaron a todo lo largo del país.

Solidaridad en la Producción

Las primeras acciones productivas de Solidaridad estuvieron encaminadas a apoyar con "créditos a
la palabra" los cultivos de subsistencia, principalmente de maíz y frijol, base de la alimentación de
muchos campesinos mexicanos pobres. Los Fondos de Solidaridad para la producción comenzaron
a contemplar a partir del segundo año de operación del programa, acciones de fomento a
actividades productivas distintas a las tradicionales y con potencial en las regiones respectivas. De
esta manera, comenzó a explorarse el desarrollo de la fruticultura, el cultivo de especias y la
acuicultura, en zonas destinadas a la agricultura o a la ganadería extensivas, pero cuyos suelos
mostraban un agotamiento que era resultado de su poca vocación para esas actividades. Otras
acciones encaminadas a explorar alternativas productivas más rentables para las comunidades más
pobres, buscaron conciliar las demandas de los campesinos pobres con la preservación del medio
ambiente. De esta forma se llevaron acabo experimentos en busca de patrones de producción de
menor impacto ecológico, que contemplaran la introducción de nuevos cultivos y la capacitación
en nuevas técnicas de producción para los pobladores. Aunque con resultados interesantes, el
impacto de estas acciones fue muy limitado geográficamente.

En 1992 se dio un importante avance en el desarrollo de la vertiente productiva del

Programa, con la creación del Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad. Este
Fondo se estableció con el objeto de apoyar los proyectos productivos de los pequeños
productores rurales y los grupos urbanos populares, siempre y cuando después de un estudio de
factibilidad para cada caso demostraran ser viables, financieramente sanos y con sentido social. El
Fondo se orientó desde un principio a estimular las actividades agrícolas, forestales,
agroindustriales, extractivas y microindustriales. También se vió favorecido el abasto y la

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comercialización de bienes de consumo necesario, mediante la producción y venta de pan y tortilla
o la instalación de farmacias en comunidades que carecían de estos servicios.
Con el FONAES se buscaba diversificar las actividades económicas e inducir a las
comunidades a una mejor utilización de la vocación y potencial productivo de cada región. El
aumento de fuentes de empleo y el cambio a patrones de producción más eficientes, deberían
generar efectos multiplicadores en cada región a partir de las Empresas de Solidaridad. En 1992
FONAES apoyó 3,643 empresas, dando empleo a 19,237 trabajadores. En 1993 se financiaron
5,567 proyectos y se crearon 22,906 empleos. La meta en 1994 era apoyar 5,000 proyectos de
Empresas de Solidaridad.

Finalmente, pero no menos importante, es preciso señalar el importante papel que jugaron
los apoyos a cafetícultores, jornaleros agrícolas y pequeños productores forestales. En estos casos,
el Programa cumplió una función asistencial importante en momentos en los que la reforma
constitucional del sector agrícola mexicano creó un vacío institucional que dejó desprotegidos a
sectores importantes de productores, que enfrentaron condiciones particularmente adversas. En el
caso de los cafetícultores, cuando no fueron las heladas fueron los altibajos en el precio
internacional del café o ambas circunstancias a la vez, las que provocaron abruptas caídas en sus
ingresos. En este caso, como en otros muchos, Solidaridad actuó como red de salvamento para los
grupos a los que el proceso de modernización económica había dejado temporalmente
desprotegidos. La oportunidad y la eficacia de estas acciones, sobre todo en lo tocante a los
productores de café en Chiapas y Guerrero, fueron violentamente cuestionadas con la irrupción de
la guerrilla en Chiapas, promovida por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional pero apoyada y
basada en muchas comunidades campesinas e indígenas de esa región que habían visto mermados
sus magros ingresos por la crisis del mercado internacional del café y otras medidas
gubernamentales asociadas con las reformas de corte privatizador que había emprendido el
gobierno.

Solidaridad en el Desarrollo Regional

No fue un mero accidente el hecho de que el Programa Nacional de Solidaridad fuera inscrito
presupuestalmente en el ramo de desarrollo regional del presupuesto de egresos. Las hondas raíces
regionales del atraso y la marginación, deben su existencia a la combinación de obstáculos
económicos, políticos, sociales y geográficos que enfrentan varias regiones del país. El virtual

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aislamiento de las regiones más atrasadas de los principales flujos de ideas y mercancías ha
dificultado su inserción plena a la vida económica y política del país y como resultado, ha
favorecido en cambio los abusos de las estructuras locales de dominación. Esta particular
circunstancia, que es cierta para varias regiones de Chiapas y Guerrero pero también lo es para
importantes comarcas de las sierras de Oaxaca y Puebla y de las Huastecas potosina e hidalguense,
solo puede ser superada incorporando a las regiones marginadas a los circuitos del intercambio
económico, social, político y cultural del país. Para ello es menester el desarrollo de vías de
comunicación y el fortalecimiento de la capacidad de gestión y atención de demandas de las
haciendas municipales.

El programa de infraestructura carretera que desarrolló Solidaridad, incluyó la

construcciones de carreteras troncales, ramales y caminos vecinales. Aunque efectivamente falta
mucho por hacer en la materia, el avance no sólo no es despreciable, sino que en varias ocasiones
el desarrollo de infraestructura carretera formó parte integral de proyectos especiales más amplios,
de los cuales para 1992 se encontraban funcionando 14 en 11 estados del país. El propósito
principal de los programas de desarrollo regional era transformar el patrón de asentamientos
humanos del país, inequitativo por tendencia histórica.

Parte importante de los procesos de descentralización que desató Solidaridad y que han
mantenido y acelerado su curso, es el fortalecimiento de la capacidad financiera, administrativa y
ejecutiva de los municipios. El Programa Fondos Municipales amplió la capacidad de respuesta a
las demandas populares de los municipios, aunque de manera muy desigual. Aún cuando el destino
de los recursos pasaba por los Comités de Solidaridad, la definición de prioridades se realizaba a
nivel municipal a través de los Consejos Municipales. Si bien el tipo de acciones que realizaban los
Fondos Municipales se ubicaba en la esfera del bienestar social, por el fortalecimiento de este nivel
de gobierno que conllevaba el programa se le clasificaba en el rubro de desarrollo regional. En
1990, el año en que fueron creados, los Fondos Municipales operaron en 1,439 municipios. En
1994 en 2,392 municipios funcionaron los Fondos Municipales, abarcando prácticamente a toda la
República, por lo que se trata del programa que alcanzó mayor extensión territorial.

Realizaciones y deficiencias del Programa

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En seis años de operación el PRONASOL logró importantes realizaciones pero también reveló
deficiencias profundas que deben considerar las acciones futuras de combate a la pobreza. Si bien
el proceso de evaluación de los seis años de operación de Solidaridad ha sido en extremo precario
y accidentado, resulta evidente que los resultados por vertiente fueron muy desiguales. La
vertiente de bienestar social, que recibió mayores recursos, fue también la que arrojó el saldo más
favorable, pero en su interior hubo también importantes diferencias entre los resultados de los
distintos programas que operó. Así, mientras el PRONASOL contribuyó significativamente a
reducir los rezagos nacionales en materia de dotación de servicios como agua potable y
electrificación, los resultados en materia de salud fueron mucho más modestos: mientras que 11
millones de personas se vieron beneficiadas por los programas de agua potable y 13 millones
fueron cubiertos por los programas de electrificación, el alcance de las acciones encaminadas a
ampliar el acceso a los servicios médicos para una población de aproximadamente 32 millones de
mexicanos que no son derechohabientes de la seguridad social, fue más limitado: se estima que en
los seis años de operación del programa pudo beneficiarse a 4.5 millones de personas. En la
ampliación de la infraestructura médica, el esfuerzo más importante se realizó a través del
programa IMSS-Solidaridad, en el que el Instituto Mexicano del Seguro Social, con fondos del
gobierno federal, se encargaba de desarrollar y administrar clínicas y hospitales rurales. En este
sentido, mientras que los programas de medicina preventiva consiguieron una altísima cobertura, la
ampliación de la infraestructura médico sanitaria avanzó mucho más lentamente, como resultado
de la envergadura del problema y del costo de las obras que su solución requiere.

Cuadro 4
Inversión Federal Ejercida por vertiente
1989-1994
(Miles de nuevos pesos)
Apoyo a la Bienestar Social Desarrollo
Año Producción Regional Otros TOTAL
Inversión Porcentaje Inversión Porcentaje Inversión Porcentaje
1989 166.314 10,14% 968.118 59,03% 312.830 19,07% 192.779 1.640.041
1990 879.657 26,84% 1.869.154 57,03% 472.323 14,41% 56.275 3.277.409
1991 990.863 19,11% 3.157.081 60,88% 890.985 17,18% 146.693 5.185.822
1992 1.556.316 22,26% 4.208.471 60,19% 1.189.069 17,01% 38.243 6.992.099
1993 1.873.787 22,69% 5.215.117 63,14% 1.114.103 13,49% 55.964 8.258.971
1994 1.647.933 17,85% 6.311.130 68,35% 1.217.756 13,19% 56.370 9.233.189
FUENTE: VI Informe de Gobierno, noviembre de 1994.

12
 Los resultados del Programa en materia de apoyo a la producción son modestos, como
modestos fueron en realidad los recursos que se destinaron a esa vertiente. Falta una evaluación
puntual para conocer hasta que punto se alcanzaron las metas de eficiencia, viabilidad económica y
generación de empleo de las Empresas de Solidaridad, que además iniciaron su operación en la
segunda mitad del gobierno. Los Fondos para la Producción, aunque no incidieron en un cambio
decisivo de los patrones productivos, paliaron considerablemente los efectos negativos de la
reforma económica en grupos de productores rurales más vulnerables. Queda además una
importante experiencia en la exploración de alternativas productivas, para varias regiones de la
República que enfrentan presiones demográficas y declinación de las actividades productivas
predominantes.

Los programas de desarrollo regional, por su carácter mismo de inversiones de largo plazo,
no sólo están aún por dar resultados, sino que requerirán de continuidad para que logren cristalizar
en nuevas expectativas para las regiones más atrasadas. Pero por lo que respecta a los Fondos
Municipales de Solidaridad, se requiere de una evaluación puntual para conocer su impacto real en
los niveles de bienestar municipales, ya que si bien es cierto que lograron mayor cobertura que
cualquier otro programa, los recursos que manejaron representaron sólo el 8% de la inversión
federal de Solidaridad, cifra relativamente pequeña en relación a las demandas de infraestructura y
servicios de los municipios.

La principal crítica que se ha hecho al programa es, paradójicamente, exógena al mismo: la

falta de complementariedad entre las metas de la política social y la política económica.
Precisamente porque la generación de empleos y el desarrollo regional dependen en mayor parte
de la operación de la política económica que de programas específicos de política social, mientras
que Solidaridad fue eficaz en alcanzar la mayor parte de las metas que se había propuesto en
materia de bienestar social, fue claramente insuficiente para obtener cambios importantes en los
patrones productivos, elevar los niveles de ingreso de la población y reducir las disparidades
regionales.

2. El impacto de Solidaridad en la pobreza rural

a. Bienestar social

13
1. Solidaridad y los niños del México rural

El Programa Nacional de Solidaridad focalizó desde un principio los grupos objetivo a los
que estarían dirigidos prioritariamente sus programas. Los niños, las mujeres, los indígenas, los
pequeños productores rurales y los jóvenes, contaron con programas especiales. En el caso de los
niños, el PRONASOL dispuso una serie de apoyos a la infraestructura educativa, a la nutrición, a
la salud y al ingreso, encaminados a evitar la deserción escolar temprana, uno de los principales
males que aquejan a la población infantil de bajos ingresos, en especial en las zonas rurales.

Si bien las políticas de población que el gobierno mexicano ha instrumentado en los últimos
veinticinco años han tenido éxito en reducir la tasa de crecimiento demográfico del 3.5 al 1.8% en
ese período, la pirámide de edades resultante de los años de alta natalidad apenas empieza a
reducirse por la base, enfrentando al país a una situación en la que la población infantil y juvenil
aún predomina. El 50.6% de la población en México es menor de 20 años y el 38% es menor de
15. Estamos hablando aproximadamente de 34 millones de habitantes, de los cuales por lo menos
siete viven en condiciones de pobreza extrema3.

Esta población infantil en condiciones de vida precarias, se distribuye en los cinturones de

miseria de las ciudades y en las zonas rurales más pobres, entre las que destacan las regiones
predominantemente indígenas de los estados de Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Michoacán, Hidalgo,
Puebla y San Luis Potosí. Son precisamente estos estados los que presentan los mayores índices de
analfabetismo, muy por encima de la media nacional de 12.44%; en este rubro Chiapas lleva la
delantera con un 30.5% de la población mayor de 15 años que no sabe leer ni escribir. En esa
misma entidad, el 62% de la población no terminó la educación primaria.

La alta correlación entre el rezago educativo y otros importantes componentes del índice
de marginación, como los son bajos niveles de ingreso, alto índice de hacinamiento, alta mortalidad
infantil y elevada dispersión poblacional, revela la importancia de diseñar programas especiales de
atención a la población en edad escolar. Desde hace tres décadas, existen en México apoyos a la
nutrición bajo la forma de desayunos escolares, distribuidos originalmente por el Instituto
Mexicano de Protección a la Infancia, entidad que fue absorbida en los años setenta por el Sistema
3
INEGI-CEPAL, 1993.

14
para el Desarrollo Integral de la Familia, el organismo estatal encargado de coordinar las acciones
de asistencia social y beneficencia pública. Paralelamente, las autoridades sanitarias del país han
centrado sus políticas preventivas en la población infantil, con el resultado de que para los años
ochenta la cobertura de las campañas de vacunación era prácticamente universal y la erradicación
de muchas enfermedades infecciosas se convirtió en un hecho.
Al iniciarse la crisis económica en 1982, se repartían más de dos millones de desayunos
escolares, principalmente en el centro del país, en los estados de México, Hidalgo, Morelos,
Puebla y Tlaxcala y en el distrito Federal. Como parte de los recortes presupuestales al finalizar
1988 los desayunos se habían reducido a menos de la cuarta parte de los que se repartían seis años
antes.

La situación de emergencia económica creada por la crisis ocasionó no solo la disminución

de este tipo de prestaciones, sino una importante reducción del presupuesto en educación del
gobierno federal. Cuando se puso en marcha el Programa Nacional de Solidaridad, una de las
principales prioridades fue la construcción de los espacios educativos que habían dejado de hacerse
durante la crisis y la rehabilitación de los ya existentes, pero que se encontraban en un grave estado
de deterioro por la falta de mantenimiento.

Cuadro 5
Ampliación y rehabilitación de espacios educativos
1989-1994
Año Espacios educativos Programa Escuela Digna Construcción de
construidos (escuelas atendidas) canchas deportivas
1990 13.801 20.782 446
1991 20.619 29.105 347
1992 9.287 24.043 567
1993 10.028 25.675 332
1994 13.009 20.101 165
FUENTE: Secretaría de Desarrollo Social

Dentro de la vertiente de Bienestar Social de Solidaridad, desde 1989 operó el programa

de Infraestructura educativa, que se encargó de construir escuelas y ampliar las ya existentes en las
zonas con más alto grado de marginación, en coordinación con el Comité Administrador del
Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE). Los niveles educativos más
favorecidos con la ampliación de la infraestrucutura escolar fueron el preescolar y el primario, pero

15
también se llevó acabo dentro del programa la construcción de secundarias, preparatorias e
institutos tecnológicos regionales.

Durante 1989, a la par que se construían nuevos espacios educativos, se hacía evidente el
deterioro de los ya existentes, muchos de los cuales habían sido abandonados por falta de maestros
o simplemente por el deterioro de los inmuebles. Fue por ésto que al año siguiente se puso en
marcha el Programa Escuela Digna, encaminado a la rehabilitación y mantenimiento de las escuelas
con la participación activa de maestros, alumnos y padres de familia. El rescate y preservación de
inmuebles educativos ha recibido recursos federales, estatales y provenientes de asociaciones
civiles. La comunidad escolar aporta materiales de la región y trabajo voluntario de padres y
maestros para ejecutar obras de remozamiento, pintura, ornamentación y limpieza.

El programa operaba descentralizadamente: la comunidad escolar y los ciudadanos

interesados integraban en cada escuela el Comité Escolar, equivalente a los Comités de
Solidaridad, en el que participan directivos, maestros, padres de familia, alumnos, autoridades
municipales y ciudadanos interesados en la conservación y mantenimiento de los planteles
escolares. El Comité Escolar y las autoridades municipales eran los responsables de ejecutar y dar
seguimiento a las obras. El Programa se vio enriquecido además con la participación de
prestadores de servicio social que cuentan con becas de Solidaridad y con la asesoría de colegios
de profesionistas, como los de ingenieros y arquitectos, que proporcionaron orientación y apoyo
técnico a los Comités Escolares que lo requerían.. Este Programa implicó una movilización social
sin precedentes, que alimentó la idea de ampliar los programas orientados hacia la niñez en el
marco del PRONASOL. Fue así como al año siguiente de estar operando Escuela Digna, se
instituyó el Programa Niños en Solidaridad.

El Programa Niños en Solidaridad fue puesto en marcha en enero de 1991 y se planteó

como objetivo hacer frente a las limitaciones económicas que obligan a millones de niños de
familias mexicanas de escasos recursos a desertar sin haber terminado la educación primaria. El
Programa operaba en aquellos planteles en los que previamente funcionaba Escuela Digna y
aprovechaba la participación social encauzada en los Comités Escolares. Por cada escuela que
impartía los seis grados de la instrucción primaria completa, se asignabsn 24 becas, una por niño;
ninguna familia podía tener más de un becario a la vez. La beca consistía en un paquete de
prestaciones, que incluía:

16
· Un estímulo económico mensual durante 12 meses, renovable al término del plazo, por un
monto equivalente a un tercio del salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal.
· Una despensa básica familiar mensual, que era entregada en su localidad por el sistema
Conasupo-Diconsa.
· Asistencia médica y nutricional por las instituciones del sector salud.
· Promoción de actividades recreativas y talleres de beneficio comunitario

La coordinación del PRONASOL concertó con las instituciones federales involucradas la

prestación de los servicios (con Conasupo y Diconsa la despensa alimentaria; con el IMSS, el
ISSSTE y la SSA la atención médica). Los ayuntamientos intervenían activamente en la operación
del programa, ya que se buscaba que fuese em el nivel municipal donde se decidiese la canalización
de los recursos para atender las demandas de los Comités Escolares. Los criterios de asignación de
las becas transferían a la comunidad escolar la decisión acerca de los niños que recibirían la beca.
Para ello se llevaban a cabo procesos de selección interna en los grupos escolares, que eran
ratificados por el Comité Escolar. Cabe señalar que en algunas entidades como Chiapas, la
dificultad para discriminar quiénes son los niños más necesitados en un entorno caracterizado por
la marginación generalizada, llevó a las autoridades estatales y municipales a adecuar el programa,
introduciendo algunos cambios. De esta forma, en vez de la asignación de becas individuales los
recursos se canalizaron a la construcción de comedores, para atender a una población más grande.
Se estimaba que con el equivalente de los recursos de aproximadamente 45,000 becas en 1993, se
pudo dar de comer a más de 150,000 niños en Chiapas.

Un programa que aunque presupuestalmente correspondía a otra partida, en los hechos

estuvo estrechamente emparentado con el de Niños en Solidaridad, es el que desarrolla el Instituto
Nacional Indigenista conjuntamente con Solidaridad para la construcción de albergues, que alojan
a niños indígenas procedentes de comunidades dispersas que carecen de servicio educativo. Los
albergues se construyen en comunidades que cuentan con escuelas de organización completa (los
seis grados de la primaria) y proporcionan a los niños hospedaje y alojamiento de lunes a viernes.
En 1993, el INI operaba 1,129 albergues distribuidos en todo el país, pero concentrados
principalmente en Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Michoacán, Veracruz, Yucatán e Hidalgo.
El INI también opera programas de atención a la población infantil indígena que se encuentra en
las zonas urbanas, principalmente en la zona metropolitana de la ciudad de México, en la que
cuenta con albergues y presta servicios médicos, nutricionales, culturales y recreativos a los niños,
que acuden a sus instalaciones acompañados de un familiar.

17
 Como parte de los programas de apoyo a la educación en zonas marginadas, el
PRONASOL instrumentó en 1992 el programa Escuelas en Solidaridad, que tenía como objetivo
prestar atención integral a las 100 escuelas con mayores rezagos en materia de aprendizaje,
deserción y reprobación de cada entidad. El apoyo consistía en mejorar las condiciones materiales
de estudio y la provisión de material didáctico, otorgar becas alimenticias y atención médica a los
alumnos y construir albergues en las comunidades que así lo requerían. En síntesis, se trató de
ofrecer un programa de atención completo para las escuelas que más lo necesitaban. En su primer
año, el programa atendió a las 10 entidades con mayores rezagos educativos y en 1993 se extendió
a los 31 estados de la República.

Los resultados de estos programas después de seis años de operación son altamente
significativos:

Niños en Solidaridad ocupó un lugar destacado por su cobertura y por la movilización

social que generó, aun cuando no por sus recursos: en total recibió menos del 5% de la inversión
federal y aproximadamente el 8% de la destinada a la vertiente de bienestar social. Cabe hacer la
aclaración que al estudiar las aportaciones de los gobiernos de los estados al programa, uno de los
programas prioritarios para la inversión estatal fue Niños en Solidaridad, hecho que revela la
importancia que se le concedió al programa en el interior de la República.

En términos generales, puede afirmarse que los programas de atención a la niñez

representaron un importante esfuerzo de los tres niveles de gobierno y de las comunidades
escolares por mejorar las condiciones materiales de estudio y proporcionar apoyos al ingreso, la
salud y la alimentación. El número de niños atendidos por el programa Niños en Solidaridad (más
de un millón y medio) fue importante, aunque siguen siendo más los niños que necesitan de este
tipo de prestaciones. Solidaridad para una Escuela digna en cambio, por el tipo de acciones que
realizó, benefició a 15 millones de niños. Si consideramos que ambos programas operaron en el
mismo número de escuelas, podemos llegar a la conclusión de que potencialmente hay la capacidad
de ampliar los beneficios del programa Niños en Solidaridad a una población similar. La
superación definitiva de las carencias que padece este grupo objetivo del programa, depende en
mayor medida de un cambio en las condiciones económicas desfavorables que enfrentan sus
familias. Sin embargo, al comparar el monto de los recursos ejercido por el programa con sus

18
realizaciones, el saldo parece positivo y revela el efecto multiplicador que puede tener el gasto
social cuando se combina con la participación social en el logro de metas de interés común.

b. Apoyo a la producción

Concebido como un instrumento integral de combate a la pobreza, que atacara no sólo sus
manifestaciones más extremas sino sus causas estructurales, el Programa Nacional de Solidaridad
contó desde su puesta en operación con programas de apoyo a la producción. Al reconocer que las
raíces de la pobreza había que buscarlas en la falta de oportunidades de empleo bien remuneradas y
en los problemas de productividad que presentaba el sector primario, como resultado del
agotamiento del modelo de explotación extensiva, el Programa incluyó desde su primer año
apoyos económicos para los productores agrícolas más pobres, que paulatinamente se fueron
extendiendo a otras actividades del sector primario, hasta que en 1992 se estableció el Fondo
Nacional de Empresas de Solidaridad, el esfuerzo más sistemático para reorientar las actividades
productivas de las comunidades más pobres.

La evolución que experimentaron los programas de la vertiente productiva de Solidaridad,

siguió las pautas que le marcó la experiencia misma de las acciones emprendidas. En el primer año
del Programa Nacional de Solidaridad, las acciones productivas virtualmente se redujeron al apoyo
a grupos de productores de maíz y frijol, el cual continuaría los años siguientes por medio de los
Fondos de Solidaridad para la Producción, dirigido en gran medida a la producción de
autoconsumo. La importancia de apoyar a estos campesinos se pone de manifiesto si consideramos
que esos años coinciden con un vacío institucional en el campo, provocado por la profunda
reforma que se llevó a cabo: entre la restructuración del Banrural, que signficó una reducción
importante de sus recursos crediticios, la desincorporación de la Aseguradora Nacional Agrícola y
Ganadera (Anagsa) y la instrumentación del Procampo, hubo una laguna de apoyos al campo que
cubrió muy parcialmente el programa de Fondos para la Producción.

En el segundo año de operación del Pronasol, era evidente que las acciones productivas
que fomentaba podían ampliarse más allá del ámbito de los cultivos de subsistencia. Esta incursión

19
de Solidaridad en otras actividades productivas resultaba además indispensable para reorientar los
patrones de producción poco rentables de los grupos más vulnerables, pues la reproducción de los
esquemas de autoconsumo y la baja productividad que caracterizaban a sus economías, hacía
imposible pensar en una efectiva erradicación de la pobreza sin fortalecer otras opciones de
producción y empleo. En este sentido, la creación de los Fondos Regionales de Solidaridad fue el
primer esfuerzo para procurar el cambio del perfil productivo de las áreas rurales más pobres,
mediante la introducción de cultivos comerciales y la exploración de alternativas productivas
congruentes con las potencialidades de cada región.

Si bien los Fondos Regionales no fueron creados para beneficio sólo de los grupos
indígenas, por apoyar actividades en las que éstos se ocupan mayoritariamente, su ejecución fue
confiada al Instituto Nacional Indigenista. Los Fondos apoyaron un conjunto amplio de actividades
primarias, que iban desde el cultivo de café y cacao o la explotación forestal, hasta el desarrollo de
la piscicultura rústica en estanques. Los Fondos partieron de la necesidad de apoyar actividades
que en muchas ocasiones eran el único vínculo de algunas regiones del país con el mercado, como
es el caso del cultivo de café en una zona de Chiapas. Los Fondos no siempre fueron utilizados
para mejorar las técnicas de producción o explorar nuevos cultivos o productos: en muchas
ocasiones fueron usados como fondos de contingencia frente a desastres naturales o cambios
bruscos en los precios de ciertos productos, circunstancias que tuvieron el efecto de reducir
drásticamente los ingresos de importantes grupos de productores pobres.

En 1992 se creó el instrumento más acabado del brazo productivo de Solidaridad, por el
potencial de transformación productiva que representaba: el Fondo Nacional de Empresas de
Solidaridad. El objetivo de Empresas de Solidaridad era aprovechar las energías sociales liberadas
mediante la organización comunitaria para la realización de obras de bienestar social, dirigiéndolas
a proyectos productivos. De la organización social para ejecutar obras de interés comunitario, se
buscaba pasar a la asociación con fines productivos. La experiencia de los años de operación del
Fonaes es muy rica, pero hay consenso en que aún no hay suficientes elementos para su
evaluación, en razón del tiempo de maduración que requieren éstos proyectos. Además es preciso
señalar que ésta fue la vertiente que contó con menos recursos del Programa. Por ello, su
evaluación debe considerar no sólo la magnitud y alcance de sus realizaciones, sino que éstas
fueron posibles con recursos relativamente escasos, lo que podría ser un índice indirecto de la
eficiencia potencial de las acciones productivas de Solidaridad.

20
1. Fondos de solidaridad para la Producción

Cuando el Banco Nacional de Crédito Rural4 cambió su política de otorgamiento de créditos, fue
necesario llenar la ausencia de apoyo institucional que había dejado en las zonas temporaleras,
donde habitan campesinos que poseen pequeñas parcelas de reducida productividad, destinadas
principalmente a la producción de autoconsumo. Así surgieron los Fondos de Solidaridad para la
Producción, concebidos como uno entre varios instrumentos destinados a corregir la tendencia al
deterioro de las economías campesinas y a propiciar bienestar y progreso en las comunidades
rurales. Los Fondos de Solidaridad debían utilizarse para apoyar la siembra de cultivos básicos. Tal
apoyo formaría parte del inicio de una nueva relación entre el Estado y los productores,
caracterizada por la responsabilidad mutua.

Los Comités de Solidaridad fueron la expresión concreta de esta nueva relación, puesto
que se constituían en lugares apropiados para la participación de la sociedad en la presentación de
proyectos, puesta en práctica y evaluación de los mismos, así como en la supervisión de la
adecuada aplicación de los recursos necesarios para hacerlos realidad. Se pensaba que si los
Comités funcionaban de acuerdo con el plan inicial, habrían de motivar a los campesinos para
dedicarse a las nuevas actividades productivas que se buscaba promover..

La corresponsabilidad significó, por parte del Estado, aportar recursos financieros y apoyo
técnico, mientras que los campesinos se comprometieron a dedicarse al cultivo de bienes básicos, y
a saldar en los plazos convenidos, sus deudas con la tesorería municipal. Los procedimientos
desplegados por las instancias comprometidas en el manejo de los Fondos de Solidaridad para la
Producción siguieron tres pasos:

a] Los acuerdos entre el gobierno y los productores se formalizaron, plasmándose en un

instrumento jurídico.
b] Se vigiló el uso dado a los recursos, a partir del análisis de rendimiento y capacidad de pago de
los productores, hasta su fase de aplicación y recuperación.
c] Se elaboraron informes periódicos para la comunidad, acerca de los logros conseguidos a partir
de la operación de los Fondos.

4
Banco Nacional de Crédito Rural.

21
1.1 Recursos del programa

De acuerdo con cifras de la Sedesol,5 en el período 1989-1993 los créditos a la palabra destinados
a la siembra de cultivos básico pasaron de 395.4 a 617.7 millones de nuevos pesos, registrando una
tasa de crecimiento promedio anual de 16%. Los recursos federales manejados por el programa de
Apoyo a la Producción se incrementaron año con año a una tasa muy similar a la del ramo XXVI
en conjunto, por lo que fueron una proporción constante dentro de la inversión federal total del
Programa Nacional de Solidaridad. En 1990 esta proporción fue de 12.06% y para 1994 el
estimado era de 12.4%. Considerando la crítica situación por la que atravesó el agro mexicano en
esos años, representaron un importante paliativo mientras se ensayaban nuevos instrumentos de
política agrícola, como el Procampo, creado en 1993.

Por otra parte, en 1993 el número de beneficiados con este programa productivo fue de un
millón de campesinos, que cultivaban cerca de tres millones de hectáreas en 1 620 municipios de
casi todos los estados de la República. En 1994 el número de beneficiarios se duplicó, a partir de
un crecimiento de los Fondos de 78 por ciento.6

1.2 Canalización de los recursos de los Fondos

de Solidaridad para la Producción.

Entre 1989 y 1993 los estados que absorbieron 64.2% de los recursos federales destinados a la
producción de básicos fueron Michoacán, Durango, Chihuahua, Guanajuato, Sinaloa, Zacatecas,
Chiapas, Oaxaca, México y Durango, entidades con distintos grados de desarrollo
socioeconómico, por lo que no se puede afirmar que el criterio de asignación de los recursos haya
sido el grado de desarrollo o nivel de marginalidad social. En todo caso, se puede decir que, con
excepción de Campeche, son importantes productores de maíz y frijol. Habría que agregar que la
producción de básicos en esas entidades se lleva a cabo principalmente en zonas de temporal.

En un segundo grupo, desde el punto de vista del apoyo financiero que reciben, se situaron
Yucatán, San Luís Potosí, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Tlaxcala, Jalisco, Tamaulipas, Quintana Roo
y Sonora, que absorbieron 25.9% de los recursos federales en el periodo 1989 y 1993. En este

5
Sedesol, La solidaridad en el desarrollo Nacional, separata de actualización, México, 1994
6
Ibid pág. 7.

22
grupo no se apreció con claridad un criterio definido en la asignación de recursos; tan es así, que
en él se encuentran cinco estados con bajo desarrollo socioeconómico y cinco con alto.

Además de esta aparente ausencia de criterios socioeconómicos en la asignación de los

recursos, llama la atención la presencia en este grupo de Guerrero y Jalisco. Aun cuando ambos
estados destacan por sus grandes volúmenes de producción de granos básicos en zonas
temporaleras, las condiciones de los productores guerrerenses son mucho más precarias; sin
embargo, recibieron una asignación muy similar de recursos a lo largo del periodo (2.9% Guerrero
y 2.5% Jalisco). Además de esta disparidad, los dos estados han tenido un desarrollo totalmente
opuesto, ya que Guerrero tiene un nivel de bienestar muy bajo, mientras que Jalisco tiene uno de
los más altos del país.

El tercer grupo concentró 9.9% de la inversión total ejercida por el programa Fondos para
la Producción durante el cuatrienio 1989-1993. En él se encuentran básicamente estados de alto
nivel de desarrollo socioeconómico: Nayarit, Coahuila, Morelos, Nuevo León, Aguscalientes,
Colima, Baja California Sur y Querétaro, y dos de bajo nivel de desarrollo medido en términos de
incidencia de la pobreza: Tabasco y Veracruz. Con excepción de Nayarit, Coahuila y Veracruz, en
las demás entidades la producción de básicos, si bien es principalmente de autoconsumo, es poco
relevante, por lo que resulta comprensible, a partir de este criterio, que a ellas se haya destinado la
menor proporción de recursos del programa. No es el caso, ciertamente, de Veracruz, entidad que
en función de los objetivos del programa debió haber recibido más apoyo. El único estado de la
República que no fue beneficiado por los Fondos para la Producción fue Baja California, que no es
productor de básicos.

Por su parte, la inversión estatal representó 23.40% de la inversión total de Fondos para la
Producción, a pesar de que en algunas entidades la inversión ejercida por los gobiernos estatales
fue ligeramente mayor a la federal, como en Michoacán, Estado de México, Guanajuato,
Zacatecas, Tamaulipas, Hidalgo, Morelos, Aguscalientes, Baja California Sur, Querétaro, Tabasco
y Chiapas.7 De la inversión estatal, 68.7% se repartió entre Michoacán, México, Guanajuato,
Chihuahua, Zacatecas, Chiapas, Sinaloa, Puebla, Durango e Hidalgo; 21.8% se ejerció en
Campeche, San Luís Potosí, Guerrero, Jalisco, Tamaulipas, Yucatán, Oaxaca, Quintana Roo,
Morelos y Sonora; el restante 9.2% lo absorbieron: Tlaxcala, Veracruz, Nuevo León,
Aguscalientes, Baja California Sur, Querétaro, Coahuila, Colima, Nayarit y Tabasco.
7
En los casos de Quintana Roo, Veracruz y Nuevo León el monto de la inversión federal fue igual a la estatal.

23
2. Programa de Apoyo a Productores Forestales

En las diversas regiones forestales del país la población es predominantemente indígena; la gran
mayoría carece de títulos de propiedad y por ende su situación jurídica es incierta. La inseguridad
en la tenencia y uso de la tierra ha sido motivo de numerosos conflictos intercomunitarios y de
movilizaciones campesinas; esta inestabilidad, además de que afecta el aprovechamiento de los
recursos forestales y las condiciones de vida de la población, ha influido en la enajenación de
dichos recursos y en el cambio de uso de suelo para fines agrícolas y ganaderos.

El sector forestal también ha sufrido una fuerte baja en su producción, debido a la carencia
de fuentes suficientes de financiamiento, infraestructura y tecnología; a ello ha contribuido la
ausencia de una política de conservación y manejo adecuado de los recursos, así como la
explotación irracional de grandes concesionarios madereros y aun de los mismos ejidatarios y
comuneros. Lo anterior ha propiciado que en México haya altas tasas de deforestación y bajas
tasas de reforestación; por ejemplo, en 1990 se perdieron 370 000 hectáreas, y 298 000 en 1991.8

Esta dramática situación, agudizada desde la década anterior, propició que se reconociera
que, sin minimizar el deterioro ecológico, era urgente apoyar esta actividad productiva de la que
dependen (directa e indirectamente) alrededor de 1.7 millones de mexicanos que habitan los
bosques y las selvas.9 En este contexto, y como parte del Plan Nacional de Reforestación
anunciado por el Ejecutivo federal, el Programa Nacional de Solidaridad instrumentó en 1990 el
Programa de Apoyo a Productores Forestales.10

2.1. Funcionamiento del Programa.

El objetivo central de este programa era reforzar o ampliar la capacidad productiva de las
organizaciones forestales, básicamente integradas por indígenas y campesinos de bajos recursos,
así como promover una cultura forestal más amplia; por ello se condiceraba importante el

8
Secretaría de Desarrollo Social, op. cit. pág. 132. En 1991 se estimó, que la causas de la deforestación eran: desmontes (85.3%), tala ilegal
(5%), incendios (2.5%), plagas y enfermedades (2.2%) y demás factores (5%).
9
Según información proporcionada por la Dirección General de Evaluación y Seguimiento, Sedesol, 1994.
10
Ibid. La actividad forestal se desarrolla potencialmente en 140 millones de hectáreas, lo que equivale al 72% del territorio nacional, no
obstante, hasta 1991, sólo el 35% de estas tierras, es decir, cerca de 48 millones de hectáreas, están arboladas.

24
compromiso de los posibles beneficiarios con los proyectos de restauración y conservación del
patrimonio forestal.

En el trabajo operativo de este programa participaron la Secretaría de Agricultura y

Recursos Hidráulicos, el Instituto Nacional Indigenista (responsable de la administración,
ejecución y comprobación de los recursos asignados), la Secretaría de Desarrollo Social (mediante
la Coordinación Regional del Programa de Apoyo a Productores Forestales) y un representante del
gobierno estatal correspondiente.

Entre esas organizaciones forestales se encontraban ejidos, comunidades, pequeños

propietarios, sociedades de producción rural y de productores forestales ejidales, así como uniones
de ejidos y asociaciones rurales de interés colectivo, que en todo proyecto ejecutado por el
programa participaron con un porcentaje de la inversión.

2.2. Principales realizaciones.

En su primer año de operaciones, el programa de Apoyo a Productores Forestales invirtió en 16

estados de la República 4, 983, 100 pesos. Cuatro entidades concentraron 42.65% del monto total
ejercido: Nuevo León, Michoacán, Oaxaca y Durango. Otra cuarta parte de las entidades apoyadas
por el programa ese año, Chiapas, Quintana Roo, Coahuila y Nayarit recibieron recursos
equivlalentes al 26.02% del total nacional.

Por su parte, los productores forestales de Querétaro, Tabasco, Guerrero y Guanajuato

captaron 20.4%. Los estados menos favorecidos financieramente en 1990 fueron Puebla,
Campeche, Veracruz e Hidalgo, que recibieron el 10.8% del total ejercido ese año.

En lo que respecta a la participación financiera de los beneficiarios, en 1990 el conjunto de

la inversión nacional de los productores forestales representó 31.85% de la inversión de la
Federación. De esta manera, el monto global de las acciones del Programa en 1990 se aplicó a 35
organizaciones forestales, beneficiando a 39 126 personas de 85 municipios; se reforestaron 12
108 hectáreas, se instalaron 58 viveros y se produjeron 13 003 000 plantas.

25
 En 1991, la cobertura del programa se amplió a 19 estados; se incorporaron Jalisco, Estado
de México y Tlaxcala. El volumen de esta inversión federal se incrementó en 260% con relación al
año anterior, es decir, fue de 12 216 800 pesos.

Poco más de un tercio de las entidades beneficiadas por el programa (siete)11 recibió
62.56% de la inversión (8 094 300 pesos); un número similar de estados12 concentró 26.20% (3
587 600 pesos), mientras que en las cinco entidades restantes se distribuyó sólo 4.15% de la
misma (534 900 pesos), en este grupo destacaron Tlaxcala, Tabasco y Guanajuato. Para los
productores forestales de Tlaxcala, 1991 fue el único año que recibieron apoyos, mientras que para
los de Guanajuato fue el último (ambos percibieron entre 1990 y 1991 267 000 pesos).

Frente al notable incremento de la inversión federal en ese año, la participación económica

de los productores también aumentó, al grado que se mantuvo constante en relación con aquella,
es decir, fue de 30.39%. Sin embargo, no obstante que en 1991 se triplicó el número de
organizaciones, ya que participaron 109, la cobertura municipal no se concretó en la misma
proporción pues sólo participaron 94 municipios; tampoco hubo cambios significativos en relación
con los beneficiarios, incluso se reforestaron 8 485 hectáreas, es decir, 3 623 menos que en 1990.

En 1992 la inversión total ejercida se incrementó 3.42%, en relación con el año anterior, y
268% respecto al primer año de instrumentación del programa de Apoyo a Productores Forestales.
No obstante esto, se redujo el apoyo a 16 de las entidades;13 además, se hizo más evidente la
disparidad en la canalización de los recursos, ya que mientras Campeche, Durango, Michoacán,
Quintana Roo y Veracruz14 concentraron 64.34% de los mismos (8 608 000 pesos), Coahuila,
Guerrero, México, Nuevo León y Oaxaca absorbieron 25.36% (3 392 900 pesos), Jalisco, Puebla
y Tabasco 8.83% y, como grupo menos favorecido, Nayarit, Hidalgo y Querétaro que sólo
recibieron 1.45%.

La inversión de los participantes en ese año fue ligeramente menor a la de 1992: 3 833 000
pesos, equivalentes a 28.65% de lo aportado por la Federación; se integraron a los trabajos del
programa 63 organizaciones forestales de 70 municipios, y, a diferencia del año anterior, casi se

11
Las entidades beneficiadas fueron Durango, Guerrero, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Querétaro.
12
Campeche, Coahuila, Chiapas, Hidalgo, Jalisco, Nuevo León y Veracruz.
13
Guanajuato, Tlaxcala y Chiapas fueron las entidades que no participaron este año de los recursos del Programa de Apoyo a
Productores Forestales.
14
Estas entidades representan el 31.25% de las que participaron este año en el Programa de Apoyo a Productores Forestales.

26
duplicó el número de hectáreas reforestadas: 15 446; el número de personas beneficiadas fue de 61
264.

En 1993 la inversión del Programa de Apoyos a Productores Forestales fue de 8 871 300
pesos, cantidad menor a la de 1992, pero mucho mayor a la del primer año de operación del
programa. En consecuencia se redujo su cobertura a 15 estados.15 Durango, Michoacán y Quintana
Roo concentraron 47.93% de las inversiones de ese año (4 252 600 pesos); Chihuahua, Hidalgo,
Jalisco y Nayarit recibieron 5.32% (472 000 pesos). Los ocho estados restantes captaron 46.74%
de los mismos recursos.

Un total de 50 organizaciones forestales aportaron 2 462 200 pesos, equivalentes a 27.75%

de la inversión federal, y se beneficiaron 68 507 personas al reforestar 366 896 hectáreas forestales
de 72 municipios del país.

En suma, la corresponsabilidad tanto del gobierno como de los productores forestales fue
una realidad, pues la cobertura (94 municipios de 20 estados) y el monto total de los recursos
ejercidos en el cuatrienio 1990-1993, que ascendió a 51 984 700 pesos (22.72% de parte de los
productores forestales participantes y 77.28% de la Federación), se expresó en logros concretos, al
beneficiar a 109 organizaciones forestales y reforestar 402 935 hectáreas.

Al margen de estos resultados, quizá lo más valioso de este programa de Apoyo a

Productores Forestales, como en los demás programas productivos instrumentados por el
Programa Nacional de Solidaridad, fue que el gasto social ejercido por la Federación trascendiera,
no sólo porque fue más y estuvo mejor orientado, sino porque contemplaba y estimulaba la
participación activa de los productores bajo el nuevo esquema de corresponsabilidad con el que
operaron. Según evaluaciones parciales, esto dio como resultado la recuperación del dinero
invertido por el gobierno federal; además, las ganancias se quedaron en las propias comunidades
para ser reutilizadas en obras de beneficio colectivo.

3. Programa de Apoyo a los Productores de Café.

15
Campeche y Querétaro dejaron de recibir este año los apoyos del Programa de Productores Forestales, y se integró a la lista, por
primera vez, el estado de Chihuahua.

27
Otra línea de trabajo puesta en práctica con recursos del Pronasol por medio del INI, fue la de
apoyo a cafeticultores, indígenas y no indígenas, que vivían en extrema pobreza en varias entidades
del país, principalmente de Puebla, Hidalgo, Veracruz, San Luis Potosí, Chiapas, Oaxaca,
Guerrero, Puebla, Jalisco Nayarit, Querétaro y Colima. El programa tuvo como objetivos
fortalecer los procesos organizativos y ampliar la participación de los cafeticultores en las fases de
producción, industrialización y comercialización directa del café. La grave caída de los precios del
café en el mercado internacional y el retiro de las instituciones oficiales de crédito y
comercialización, motivaron la presencia de los Fondos en este rubro.

Entre las adaptaciones que se tuvieron que hacer destaca la incorporación al programa de
productores con menos de 10 hectáreas que no recibieron atención del Banrural o del
Bancomext.16 Para la ejecución del programa confluyeron instancias de los gobiernos estatales,
dependencias federales y organizaciones regionales, todas ellas participantes en los 52 grupos
operativos regionales y en el Grupo Operativo Nacional, que fueron espacios de planeación,
evaluación y desarrollo donde dialogaron las centrales campesinas, los gobiernos federal y estatales
y 4 128 comités locales de Solidaridad. En ese proceso participaron aproximadamente 250
organizaciones nacionales, así como productores de los comités locales de Solidaridad y los
Fondos Regionales de Solidaridad.17
Este programa operó con diversos subprogramas: el Emergente de Heladas, el de Apoyo a
la Producción, el de Corte y Acarreo y el de Acopio y Comercialización. Entre 1989 y 1990 los
recursos autorizados para ellos fueron de 81 844 000 pesos, de los cuales 8 966 200 fueron
recuperados y empleados en el ciclo siguiente. Con ellos se beneficiaron 185 226 productores de 2
878 localidades de 401 municipios de Puebla, Veracruz, San Luis Potosí, Hidalgo, Oaxaca,
Chiapas, Guerrero, Colima, Querétaro, Nayarit, Jalisco y Tabasco.

a] El subprograma de Acopio y Comercialización se inició en 1989 como una forma de

apoyar a las organizaciones para que realizaran estas actividades, antes en manos de
acaparadores locales y regionales o de organizaciones poco efectivas y viciadas. El primer año
operó con 9 800 000 pesos que se entregaron a 59 organizaciones, 22 de ellas en Chiapas, 25 en
Oaxaca y las 12 restantes en Veracruz, Puebla, San Luis Potosí y Guerrero. Los compromisos
de las organizaciones para la recuperación se cumplieron en un 90%, de modo que 40% de los

16
Consejo Directivo del INI, op. cit.
17
Ibid..

28
 recursos fueron reasignados para promover proyectos productivos relacionados a la actividad
cafetalera.

De esta forma, para el ciclo 1992-1993 se contó con 5 963 700 pesos recuperados del ciclo
1991-1992, y que sumados a los recursos frescos aportados por Solidaridad dieron un total de
26 369 010 pesos con los que se atendieron a 335 organizaciones de 11 estados cafetaleros del
país.18

Para el ciclo 1993-1994 se aplicaron 18 millones de pesos autorizados por Solidaridad y

9.2 correspondientes a las recuperaciones generadas en el ciclo anterior, en beneficio de 75 470
productores que cultivaron 201 052 hectáreas; tales recursos fueron entregados a las
organizaciones y no a los productores directos. Hasta abril de 1994, este subprograma había
erogado 54 669 030 pesos, de los cuales 32.16% provenía de Solidaridad, 32.28%
correspondía a recuperaciones del presupuesto de Solidaridad anterior, 19.2% era
financiamiento de Fidecafé, y el 16.36% eran recuperación del Fidecafé del año anterior.19

b] El subprograma Emergente de Heladas se puso en marcha ante la helada que, poco

después de haberse entregado los recursos para el acopio y la comercialización en 1989, afectó
a más de 100 000 hectáreas sembradas de café. Consistió en recursos para la siembra de maíz
intercalado en los cafetos dañados. Se entregaron 7 627 700 pesos de manera individual, con el
aval de las asambleas comunitarias y con el compromiso de reintegrar los recursos prestados;
además de los recursos para maíz se otorgaron otros para la rehabilitación de los cafetos. Con
estos apoyos se beneficiaron 1 337 localidades de 100 municipios de los estados de Hidalgo,
San Luis Potosí, Puebla y Veracruz.

Para 1991, en torno a este subprograma se habían formado más de 1 680 Comités de
Solidaridad, que agrupaban a 80 613 productores con alrededor de 73 673 hectáreas. En el
subprograma Emergente de Heladas para 1993-1994 se usaron 69 054 390 pesos, que aunados
a 33 416 300 pesos de la recuperación del ciclo anterior, beneficiaron a 191 106 productores,
cubriendo un total de 345 272 200 hectáreas en 4 164 localidades de 392 municipios.20

18
Ibid.
19
Ibid.
20
Ibid.

29
 c] El subprograma de Apoyo a la Producción se propuso como un medio para incorporar a
los productores de café en condiciones de extrema pobreza a las actividades que antes
desempeñaba Inmecafé. Se hizo la transferencia de equipo y maquinaria y se apoyó la
fertilización y el corte de café. Se contó para ello con un presupuesto de 33 876 700 pesos, que
beneficiaron a 92 691 productores de 281 municipios de las 12 entidades cafetaleras. Para el
ciclo 1992-1993 se aprobaron 56 978 496.31 pesos en beneficio de 136 637 productores, con
173 328.8 hectáreas de cultivo en 2 772 localidades de 360 municipios de 11 estados del país.
Para el ciclo 1993-1994 se autorizaron 69.1 millones de pesos, con los que se atendió a 203 650
productores que sembraron 345 272 hectáreas. En comparación con el ciclo 1992-1993 hubo un
incremento de 62.8% de los recursos; un aumento de 6.5% en el número de productores
beneficiados, y 21% más en hectáreas atendidas.21

d] El subprograma de Corte y Acarreo se inició en el ciclo 1992-1993 por demanda de los

propios productores ante la caída de los precios internacionales de café. Se trataba de un apoyo
directo a las organizaciones en el que participó Fidecafé. El monto total ejercido fue de 68 204
367.53 pesos, de los cuales 51 221 856.25 fueron aportación de Solidaridad. Con ello se
benefició a 206 310 productores, con 350 616.4 hectáreas, en 3 861 localidades de 412
municipios de 11 entidades: Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Puebla, Guerrero, Hidalgo, San Luis
Potosí, Nayarit, Jalisco, Colima y Querétaro.

Para este subprograma, en el ciclo 1993-1994 se autorizaron 69.1 millones de pesos, 36.2
de Fidecafé y 32.9 de Solidaridad, mismos que se emplearon para apoyar a 203 650 productores
con 345 mil 272 hectáreas de 392 municipios cafetaleros. Esto significó un incremento de 10%
en productores, superficie y localidades beneficiadas por este subprograma. También como
apoyo a los productores de café en la búsqueda de nuevos instrumentos financieros, hasta abril
de 1994 se constituyeron 19 cajas solidarias, que incorporon a 269 cajas locales con un
patrimonio de 9 803 580 pesos, para beneficio de 13 157 productores.22

4. Los jornaleros agrícolas.

El campo mexicano se caracteriza por la presencia polarizada de dos sectores: el moderno

agroexportador y de agricultura comercial para el mercado interno, y el tradicional y mayoritario,

21
Ibid.
22
Ibid.

30
donde domina la producción para la subsistencia. Los pequeños propietarios, los ejidatarios, los
comuneros, los campesinos y los campesinos sin tierra que requieren de trabajo asalariado para
vivir, forman parte de los jornaleros agrícolas que recorren el país en la búsqueda de opciones de
empleo.

Actualmente se calcula que casi 69.6% de la población económicamente activa que se

ocupa en el sector agropecuario trabaja, siempre o en alguna época del año, como jornalero
agrícola. Ello significa que están en esa situación 3.6 millones de jefes de familia, además de sus
esposas e hijos.

Entre los jornaleros es posible distinguir tres tipos de migrantes: el llamado "golondrino",
que sigue los ciclos agrícolas que empiezan en Sinaloa, continúan en Sonora, Baja California y
terminan en Estados Unidos; el segundo tipo lo constituyen los jornaleros que trabajan sólo uno o
dos ciclos agrícolas y regresan a su lugar de origen, donde cuentan con una parcela que por lo
general apenas les permite subsistir; por último, está la migración interregional, que tiene ciclos
temporales y periódicos en los que se contratan los jornaleros.

Los estados con fuerte expulsión de jornaleros son: Michoacán, Oaxaca, Guerrero,
Zacatecas y Durango, todos ellos con índices de marginación alta y muy alta. Sus polos de
atracción se localizan en Sonora, estado de baja marginación, Sinaloa, de marginación media, así
como en estados y regiones con rangos de pobreza extrema muy baja, baja o media, como Baja
California, Baja California Sur, Tamaulipas y la Comarca Lagunera, región limítrofe entre Durango
y Coahuila, estados con alta y baja marginación. Aunque en menor proporción, las ricas regiones
agrícolas de los estados de Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Veracruz, Nayarit, Puebla, Tabasco y
Chiapas, son también zonas de fuerte atracción para la población jornalera.

Entre los jornaleros agrícolas hay indígenas y campesinos muy pobres, con tierras y sin
ellas, trabajadores especializados o no, migrantes temporales, cíclicos o ya asentados, hombres y
mujeres, adultos, ancianos y niños, trabajadores individuales, grupales o familiares. No obstante, a
pesar de esta heterogeneidad, las condiciones de trabajo de este conglomerado se ubican en un
marco jurídico que no reconoce las características del trabajo asalariado en el campo, ni tampoco
las relaciones que se establecen entre el trabajador y los dueños de los campos agrícolas. Tanto el
artículo 123 de la Constitución, que protege a quienes viven del esfuerzo de su trabajo, como el
capítulo VIII del título sexto de la Ley Federal del Trabajo, que centra su atención en los

31
trabajadores del campo que trabajan de planta, no contienen ninguna disposición que reglamente,
proteja y salvaguarde los derechos de los trabajadores estacionales.23

La ausencia de protección jurídica y social agrava las condiciones en que viven y laboran
los jornaleros agrícolas. Rasgos comunes de esta situación la constituyen el trabajo eventual, con
pago por jornada o a destajo; la fata de pago del séptimo día ni vacaciones; horarios que casi
siempre exceden las 8 horas; remuneraciones que, aunque superiores a las de su lugar de origen,
no alcanzan a cubrir los gastos de los períodos de paro forzado; la temprana y frecuente
incorporación de los niños al trabajo (desde los 5 años); el trato despótico; la falta de equipo
adecuado en la realización de trabajos riesgosos, y la carencia de servicios y protección médico-
hospitalaria en caso de enfermedad,24 entre otros.

Las condiciones de vida de este grupo de la población son tan deplorables que como las
laborales. Los trabajadores migrantes empleados por las empresas agrícolas del noroeste del país,
2
por ejemplo, viven y pernoctan en galerones divididos en cuartos de 2 o 3 m , hechos de lámina de
cartón o con materiales de desecho como plástico o cartón y, algunas veces, de material pre-
fabricado, pero siempre inadecuados para las condiciones climáticas. Son construcciones, además,
que casi siempre carecen de agua potable, servicios sanitarios y mobiliario. El hacinamiento, la
promiscuidad e insalubridad, son situaciones constantes en la vida de los jornaleros.

Los magros ingresos de las familias jornaleras traen aparejada la desnutrición o una
deficiente alimentación. El problema se agudizó con la especulación de precios en las tiendas
concesionadas, instaladas dentro de los campos, lo que deteriora aún más la capacidad de consumo
de los jornaleros.

Sin educación, e imposibilitados por mejorar sus niveles educativos por sus condiciones de
trabajo, los jornaleros están incapacitados también para la defensa de sus derechos; con frecuencia

23
Programa Nacional de Solidaridad con los jornaleros agrícolas, 1994
24
Los jornaleros agrícolas, que por ley deberían tener acceso a los servicios médicos del Seguro Social, bajo el
régimen obligatorio dentro del cual se inscribe la seguridad y protección social para los trabajadores del campo, se
ven sujetos a la arbitrariedad de los dueños de los campos agrícolas quienes por medio del sistema de pases
controlan el acceso de los trabajadores a los servicios médicos y sólo los otorgan en casos extremos. Este
procedimiento, además, no prevé el pago de incapacidades ni la atención de enfermedades crónicas o
degenerativas, casi siempre presentes entre la población jornalera por sus condiciones de vida y trabajo.

32
son arrestados y confundidos con trabajadores ilegales centroamericanos sólo por no hablar bien
español o por carecer de identificación, por ejemplo.

Víctimas de todo un sistema: el de los enganchadores que les consiguen los empleos, el de
los transportistas que los trasladan a sus lugares de trabajo; el de los dueños y capataces de los
campos; el de los líderes sindicales que poco o nada hacen por sus agremiados, este grupo de la
población es de los más vulnerables de la sociedad, y en esa medida se consideraron sujetos
prioritarios del Programa Nacional de Solidaridad.

4.1. Solidaridad con los jornaleros agrícolas.

El programa de Solidaridad con Jornaleros Agrícolas25 entró en operación el 18 de mayo de 1990

como parte del esfuerzo del gobierno federal por combatir la pobreza extrema de los más de 3
millones de jornaleros agrícolas que existen en el país. Planeado inicialmente para el noroeste, su
objetivo era atender las necesidades de los jornaleros agrícolas en su ciclo migratorio. Sin
embargo, su cobertura se amplió para incluir otras entidades, entre las que figuraron las expulsoras
de mano de obra jornalera. A partir de los problemas de este grupo de población, el programa tuvo
un enfoque integral de tal suerte que sus líneas de trabajo incluyeron acciones relativas a la
vivienda y al saneamiento ambiental; la alimentación y el abasto, la salud y la seguridad social; la
educación, la cultura y la recreación; el empleo, la capacitación y la productividad, así como la
procuración de justicia.

Los objetivos generales del programa fueron impulsar el desarrollo integral de los
asalariados del campo; apoyar las acciones que incrementaran la productividad, la modernización y
el desarrollo de sus comunidades rurales, e influir en el mejoramiento de sus condiciones de vida y
trabajo con el fin de que este grupo tuviera mayores oportunidades y acceso al bienestar social.
Para este propósito se instrumentó un conjunto de acciones estratégicas apoyadas en un amplio
esfuerzo de promoción, coordinación y concertación, en el cual participaron los tres niveles de
gobierno, las dependencias gubernamentales responsables, el conjunto de los agentes sociales
comprometidos en este asunto y, por supuesto, la propia población jornalera.
25
La información y los datos aquí empleados fueron proporcionados por la coordinación general del Programa
Nacional de Solidaridad con los Jornaleros Agrícolas; mismos que, si bien no concuerdan con la información de
Cuenta Pública proporcionada por la Dirección General de Evaluación y Seguimiento de la SEDESOL, fueron
tomados por el Consejo Consultivo porque a juicio nuestro resultan más completos.

33
 La participación social se promovió y generó a partir de los Comités de Solidaridad y de la
constitución de redes de promoción social que, de acuerdo con las características de los jornaleros,
los capacitaron para la presentación y solución de sus demandas por medio del trabajo comunitario
y de una mayor participación social, promoviendo con ello nuevas formas de organización social.
Entre las estrategias particulares del programa destacaron la investigación, la promoción social, la
capacitación, la programación y la organización social.

Entre 1990 y 1993, el programa Jornaleros Agrícolas operó en 76 municipios de 9 estados

de la República: Sinaloa, Durango, Morelos, Baja California, Nayarit, Sonora, Guerrero, Oaxaca y
Veracruz. En Sinaloa se cubrieron 7 municipios, donde el número de campos agrícolas atendidos
aumentó de 36 en 1990 a 120 en mayo de 1993; además de esos campos se atendieron 6
localidades. En Morelos, el programa abarcó 8 municipios y 11 localidades. En Baja California la
cobertura se concentró en el municipio de Ensenada, donde se trabaja, entre campamentos y
colonias de jornaleros, en 51 unidades. En Durango, desde 1991 se atiende un albergue en la
localidad de Canantlán y, en coordinación con el Instituto Nacional Indigenista, en los municipios
de Pueblo Nuevo y Mezquital se dió seguimiento a los jornaleros en sus lugares de origen. En
Nayarit, el programa está presente en 6 municipios donde se cubrieron 20 unidades de trabajo. En
Sonora se atendió el poblado Miguel Alemán, en el municipio de Hermosillo. En Guerrero se
abarcaron 81 localidades de 10 municipios. En Oaxaca se operó en 62 localidades de 30
municipios. En Veracruz se trabajó en 34 localidades de 12 municipios.

Entre las actividades más relevantes del programa durante este período destacaron: 10 500
obras de infraestructura en Sinaloa, Durango, Morelos, Baja California y Sonora; de las cuales,
90% correspondieron a viviendas e introducción de servicios básicos. Se realizaron también 170
mil acciones de promoción social en las nueve entidades que abarca el programa; del total de esas
acciones, 585 correspondieron a las investigaciones para la elaboración de los diagnósticos
estatales de las regiones-objetivo y de los estados de Hidalgo, Puebla, Baja California Sur, Jalisco,
San Luis Potosí, Guanajuato y Chiapas.

En materia de saneamiento ambiental, se emprendieron 24 466 acciones en las entidades-

objetivo del programa; además, se instrumentaron 53 546 acciones para la alimentación y abasto,
75 mil en materia de salud y 1 822 de educación.

34
 Hasta 1993 se habían creado 429 Comités de Solidaridad, la mayoría en los campos de
Sinaloa, aunque sólo funcionan durante las temporadas de zafra. Para vincular las acciones
realizadas en las zonas de atracción con las efectuadas en las de expulsión se crearon además 150
comités promotores de la organización en estas últimas. También en Sinaloa, con la red de
Promoción Social, fue posible incrementar en 430% la atención médica a los jornaleros agrícolas
en las unidades del sector salud; así, en 1993, se canalizaron 17 213 enfermos y 4 922 niños
desnutridos a dichos centros. En ese mismo año se realizaron 2 091 campañas para el saneamiento
ambiental, 921 para el fomento a la salud y se dieron 6 331 pláticas de orientación nutricional.

Entre las acciones de promoción social destacaron las realizadas en Morelos, donde los
promotores impulsaron 176 campañas de saneamiento ambiental, 96 de fomento a la salud, 208
pláticas de orientación nutricional y 83 cursos de capacitación para la salud. En Durango, la
promoción social dio como resultado 64 campañas de saneamiento ambiental, 27 de fomento a la
salud, 71 pláticas de orientación nutricional y se facilitó la atención médica a 1 406 personas. En
Baja California, la población del Valle de San Quintín se benefició con 46 campañas de
saneamiento ambiental y 70 de salud; y, en el marco del Programa Emergente de Atención a
Jornaleros y Damnificados, se dió consulta médica a 2 242 personas y se enviaron 429 niños
desnutridos a centros de salud; además se puso en práctica un programa de empleo emergente para
los jornaleros que quedaron sin trabajo por las inundaciones de principios de 1993. En Nayarit y
Sonora se instrumentaron acciones similares. En cuanto a Oaxaca, Guerrero y Veracruz, en 1993
se iniciaron los trabajos de promoción para la participación organizada de la comunidad y la
formación de Comités de Solidaridad.

Como actividades de apoyo a los jornaleros, en el estado de Morelos se impulsaron 8

proyectos productivos, 3 de los cuales son para empresas de servicios; y en Sinaloa se encuentran
en proceso de análisis 62 perfiles de proyectos productivos.

Con estas acciones el número de beneficiarios llegó a 233 178 en 1993. De éstos, 60%
correspondieron a población del estado de Sinaloa; en Durango se atendió a 4 314 personas; en
Baja California fueron 30 611; en Morelos 14 934, 7 137 y se sensibilizaron 1 049 más; en Oaxaca
se atendieron a 3 507 personas y se sensibilizaron otras 21 mil; en Veracruz se atendieron 36 501
personas, y en Guerrero se sensibilizó a otras 12 mil. Con las redes de promoción social se planeó
atender en 1994 a 607 320 personas tanto de zonas de atracción como de expulsión.

35
 Entre las obras más significativas en materia de bienestar social figuraron: en el estado de
Sinaloa 252 comedores, 252 literas, 23 módulos sanitarios, 11 plantas potabilizadoras y 11
módulos de usos múltiples; con los dueños de los campos se concertó, además, la creación de 36
consultorios médicos y 56 guarderías; el DIF por su parte instaló 2 cocinas populares.

En Morelos se construyeron un albergue y una nave habitacional para otro, 230 pies de
casa, 424 sanitarios secos, una red de electrificación y 2 redes de agua potable. En Durango, un
albergue con 2 naves habitacionales, una cocina-comedor, una guardería, un consultorio médico,
un módulo de servicios sanitarios, regadera y lavaderos, y un teatro al aire libre. En Baja California
se construyeron 892 letrinas, 13 módulos sanitarios, 6 redes de agua potable y se adquirieron 6
camiones recolectores de basura. En Sonora, una unidad de servicios integrales para jornaleros
agrícolas, además de la introducción de servicios de drenaje, electricidad y pavimentación.

Entre 1990 y 1993, la inversión total ejercida para el cumplimiento de esas acciones fue de
32 206 600 pesos, de los cuales 19 824 500 fueron de origen federal y 12 382 100 estatal. Durante
el mismo período, el programa contó además con 6 398 900 pesos aportados por los dueños de los
campos y los jornaleros agrícolas. Del total de la inversión ejercida, Sonora y Sinaloa captaron
75.3% de los recursos, repartido en proporciones similares, y el resto se distribuyó en los estados
de Baja California (11.7%), Morelos (12.1%) y Durango que recibió menos del 1.0% del total.

c. Solidaridad en el desarrollo regional

1. Fondos Regionales de Solidaridad

Para abatir el rezago económico de los productores más pobres en general, y de los indígenas en
particular, en marzo de 1990 se crearon los Fondos Regionales de Solidaridad, con los siguientes
objetivos:

1. Financiar directamente los proyectos de las organizaciones y comunidades indígenas con

criterios de rentabilidad y de diversificación productiva, a fin de crear una base económica que
permita su propio desarrollo.
2. Propiciar que los beneficios derivados de esas acciones productivas contribuyan a capitalizar a
las propias organizaciones y comunidades.

36
3. Contribuir a la generación de empleos para mejorar las condiciones de vida de la población
indígena. En el área de la organización los Fondos se propuso fortalecer la autonomía de las
organizaciones y comunidades indígenas; lograr que éstas se conviertan en interlocutoras del
sector público en los tres niveles de gobierno; alentar su participación en la planeación del
desarrollo; propiciar la distribución de los recursos entre diversas organizaciones para evitar que se
concentren en las que ya tenían acceso a otras fuentes de financiamiento; y lograr el
reconocimiento formal de las figuras asociativas determinadas por las organizaciones, para ser
sujetos de financiamiento.26

Los Fondos estuvieron bajo la administración y supervisión directa de las organizaciones y

comunidades indígenas regionales. Operaron con una dotación anual de capital aportado por el
Programa Nacional de Solidaridad y su recuperación ingresó a los Fondos para incrementar su
autonomía y capital. Las modalidades de recuperación se definieron en cada Fondo de acuerdo con
las características de los proyectos.27 La distribución de recursos entre los Fondos se hizo de
acuerdo con una normatividad general, que señalaba que ningún proyecto podía recibir más de
20% del monto total con que contaba un Fondo, ni 10% si la organización solicitante ya tenía
otros proyectos apoyados por este mismo Fondo. Los Fondos Regionales se administraron con la
misma lógica que los demás Fondos, mediante los Comités de Solidaridad del Pronasol, sólo que
con el apoyo técnico del Instituto Nacional Indigenista.

Además del INI y del Programa Nacional de Solidaridad, participaron en los Fondos
instituciones federales y estatales, así como organizaciones civiles dedicadas a la promoción del
desarrollo y a la prestación de servicios de asistencia técnica en cada microrregión.28 A partir de
1993, contribuyeron con los Fondos organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Agrícola.

La organización de los Fondos Regionales en muchas comunidades indígenas tuvo como

antecedente los Comités Comunitarios de Planeación (Cocoplas), donde se agruparon
organizaciones indígenas que participaron de los Fondos Comunitarios de Proyectos Productivos,
impulsados desde 1986 por el INI, y cuyos objetivos fueron similares a los del Pronasol. Ello
permitió contar con una base organizativa y que en 1990 se constituyeran los primeros 82 Fondos

26
Instituto Nacional Indigenista, Memoria, México, 1994.
27
Convenio INI-Sedesol, 1992.
28
Ibid.

37
Regionales. Estos se formaron previa firma de un Convenio de Concertación y Transferencia de
Recursos entre las organizaciones, el INI y la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto.
En ese momento quedaron legalmente constituidas y representadas alrededor de 850
organizaciones indígenas con sus respectivos consejos directivos. En estos consejos se agruparon
185 comités comunitarios de planeación, 114 cooperativas, 100 comunidades y 92 uniones de
ejidos, que en total representaron 57.8% de las organizaciones participantes; otro 42.2% lo
integraron ejidos, sociedades de solidaridad social y de producción rural, así como unidades
agroindustriales manejadas por mujeres.29

1.1. Los Fondos en operación.

Durante 1990 se iniciaron 216 proyectos productivos: 57 agrícolas, dirigidos a cultivos básicos,
hortícolas y frutícolas; 56 de comercialización; 53 pecuarios; 22 para la adquisición de
infraestructura productiva, y 12 de pesca. 49% de estos proyectos se realizaron en Oaxaca; 18%
en Chiapas; 14% en Puebla y el restante 19% en Guerrero, Jalisco, Nayarit, Michoacán y
Veracruz.30 En 1991 se trabajó en el fortalecimiento de los proyectos gestados el año anterior y se
establecieron 17 Fondos más, de modo que para 1991 ya existían 99 Fondos Regionales, con
presencia en 3 703 comunidades en 738 municipios de 20 entidades del país. Con los Fondos se
apoyaron 1 380 proyectos productivos, generados por 1 118 organizaciones. En ese momento ya
había 2 333 organizaciones afiliadas a los Fondos, con 511 333 productores indígenas.31

En el trienio 1990-1992 el crecimiento de los Fondos llegó a 120 y su cobertura territorial

a 4 619 localidades en más de 900 municipios de 22 estados de la República. En ellos se integraron
2 697 organizaciones que agruparon a 695 175 productores indígenas. Con los recursos de los
Fondos se emprendieron 2 000 proyectos, para beneficio de 1 482 organizaciones y de 586 621
personas.32

Para diciembre de 1993 los Fondos eran 140, con presencia territorial en 23 estados, 1 186
municipios y 7 324 localidades. En ellos participaron 4 414 organizaciones indígenas, con 1 148
694 socios. El número de proyectos autorizados era de 5 148, para beneficio directo de un 1 066
29
Sedesol, op. cit.
30
Ibid.
31
Ibíd.
32
Ibid.

38
799 productores. El número de beneficiarios indirectos de esos proyectos se calcula en 5 518 276
personas, lo que arroja la cifra total de 6 585 075 beneficiarios estimados.33

1.2. Distribución de los Fondos.

Los Fondos Regionales de Solidaridad se distribuyeron en toda la República, en lo que constituye

un esfuerzo por identificar potencialidades regionales y otorgar los apoyos financieros necesarios
para su desarrollo, con pleno respeto a las decisiones de las comunidades. Los Fondos Regionales
impulsaron proyectos de muy diverso tipo, que tradicionalmente quedaban fuera de los esquemas
de financiamiento de la banca de desarrollo. La importancia de los Fondos se aquilata en su justa
dimensión, al revisar su número y distribución a lo largo del país.

El mayor número de Fondos operó en Oaxaca que contó con 24 (17.14%); Chiapas con 19
(13.57%); Veracruz con 11 (7.85%); Guerrero con 10 (7.14%); Puebla con 9 (6.42%); Chihuahua
con 7 (5.03%); Tabasco con 7 (5.03%), Yucatán con 7 (5.03%), y Campeche con 6 (4.28%), que
significaron 71.40% del total de los fondos. El resto estuvo distribuido en: Sonora con 5 (3.59%);
Durango con 4 (2.85%); Hidalgo con 4 (2.85%); México con 4 (2.85%): Michoacán con 4
(2.85%); Nayarit con 4 (2.85%); Quintana Roo con 4 (2.85%); San Luis Potosí con 4 (2.85%);
Querétaro con 2 (1.42%): Baja California con uno (0.71%); Guanajuato con uno (0.71%); Jalisco
con uno (0.71%); Morelos con uno (0.71%), y Sinaloa con uno (0.71%).

Lo anterior significa que Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, México, Hidalgo y
Guerrero, entidades con muy alta y alta marginación y donde habita 80.77% del total de indígenas
del país, concentraron 62.85% de los Fondos; 61.35% de los proyectos realizados hasta diciembre
de 1993; 87.88% de los beneficiarios directos, y 85.4% de los beneficiarios indirectos.34

El número de organizaciones promedio por Fondo es de 31.53: cada uno tiene en promedio
8 204 socios, pero en realidad existe una gran variedad de situaciones. Así, por ejemplo en los
extremos están Jalisco (donde un solo Fondo agrupa a 175 organizaciones) y Nayarit (que tiene
una organización por cada Fondo). En el caso de los socios, hay lugares donde el promedio por

33
Consejo Directivo INI, Documento Interno, 1994,
34
Con base en datos del Consejo Directivo del INI, op. cit. y de Conapo, Indice de marginación municipal, México, 1993.

39
Fondo es de apenas 963 personas, como Baja California, mientras que en otros, como San Luis
Potosí, es de más de 30 mil.35

La relación entre el número de indígenas y el total de organizaciones y beneficiarios de los

Fondos Regionales en cada entidad confirma la diversidad de niveles y formas organizativas entre
la población indígena nacional, al tiempo que pone de manifiesto que la organización de los
Fondos y su número de beneficiarios, más que seguir una lógica de distribución de acuerdo con la
concentración de población indígena en cada entidad, se basó tanto en la capacidad de gestión de
las organizaciones, como en el grado de incidencia que tuvo la acción institucional sobre la
población indígena.

1.3. Características de los proyectos impulsados

por los Fondos.

Los proyectos emprendidos fueron también muy diversos, de modo que, hasta marzo de 1994, en
el marco de los 140 Fondos existentes, se registraron como autorizados 5 417 proyectos, de los
cuales 30.68% eran agrícolas: 19.36%, pecuarios; 6.86%, de servicios; 4.54%, artesanales; 2.56%,
pesqueros; 2.03%, agroindustriales; 0.75%, forestales; y 33.19% de otras actividades. Las
organizaciones comprendidas en estos proyectos fueron 3 827, con cobertura en 6,424 localidades
de 1 128 municipios y con 999 438 beneficiarios directos.36

La inversión total de los 5 417 proyectos autorizados para 1994 fue de 471 106 490, de los
cuales 38.64% provino de las propias comunidades; 54.88% lo aportó el Programa Nacional de
Solidaridad, por medio de los Fondos Regionales, y 6.48% provino de otras fuentes. Las
organizaciones que asumen un porcentaje mayor del costo de sus proyectos fueron las de los
estados de Hidalgo (57.07%); Veracruz (56.05%); Baja California (47.82%), y Puebla (45.63%).
Las de menor aportación fueron de Durango (19.40%) y Jalisco (22.39%).37 Otra vez los estados
de Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Yucatán, Puebla, México, Hidalgo y Guerrero, donde viven
80.80% de los indígenas del país, concentraron 63.06% de los proyectos autorizados y 79.32% del

35
Consejo Directivo del INI, op. cit.
36
Ibid.
37
Ibid.

40
presupuesto autorizado para 1994.38 En la práctica el tipo de proyectos apoyados por los Fondos
Regionales de Solidaridad, su éxito y la recuperación del dinero fueron muy variables. Ciertamente
hubo algunos muy exitosos, pero en muchos otros los recursos se asignaron a procesos
productivos locales, no necesariamente rentables, en regiones y comunidades que producen sólo
para la subsistencia. En estos sitios los apoyos productivos fueron la vía para gestar y apoyar
procesos organizativos. Así, por ejemplo, a mediados de 1993 los Fondos Regionales habían
financiado 4 224 proyectos, con una inversión total de 204 782 700 pesos. De los proyectos, 562
(13.30%) tuvieron recuperación de 100%; otros 1 597 (37.80%) alcanzaron una recuperación de
35.5%. y 2 040 (48.29%) sólo recuperaron 8.4%.39

1.4. Apoyos a la comercialización

En regiones donde los proyectos productivos generaron excedentes, o cuya producción se destinó
básicamente al mercado, los Fondos Regionales de Solidaridad fueron insuficientes, por lo que se
destinaron recursos adicionales del Pronasol al apoyo a la comercialización. Esto permitió crear las
condiciones para el fortalecimiento de organizaciones comercializadoras regionales, como la
Coesco de Chiapas, conformada por 17 Fondos Regionales, y las nacionales, que se dedicaron a la
comercialización de pimienta, miel y vainilla, cuya producción se destinó al mercado
internacional.40 Así, durante 1993, se apoyaron 234 organizaciones, que reunieron el esfuerzo de
24 440 productores, para la comercialización de más de 15 productos (pimienta, vainilla, miel,
zanahoria, mamey, papa, jitomate, papaya, melón, etc.), que en conjunto sumaron 6 007 toneladas
con valor de 13 678 740 pesos. La estrategia de apoyo a la comercialización de vainilla, miel y
pimienta generó, además, la creación de 120 centros de acopio que dieron empleo temporal a 360
productores que trabajaron en la recepción, almacenamiento, y embarque .41

De hecho, el avance organizativo de los participantes en los Fondos Regionales se empezó

a manifestar en septiembre de 1992 cuando, con motivo de la Tercera Semana de Solidaridad, los
consejos directivos de todo el país se reunieron para intercambiar experiencias e identificar
problemas comunes. Un tema fue precisamente el de la comercialización, por lo que propusieron al
presidente de la República la creación de un Fondo para la comercialización y la transformación de
productos, la creación de infraestructura de acopio y la instrumentación de programas para abrir
38
Ibid.
39
Ibid.
40
Instituto Nacional Indigenista, op. cit.
41
Consejo Directivo del INI, op. cit.

41
caminos a las comunidades. El Fondo Financiero de Apoyo a la Comercialización empezó con 10
millones de nuevos pesos aportados por el Pronasol en apoyo a los Fondos Regionales de
Solidaridad.

Otra de las tareas que se fijaron a partir de entonces las organizaciones congregadas en los
Fondos, fue la de buscar su reconocimiento por parte de las diferentes instancias y órganos de los
gobiernos federal, estatal y municipal. Desde entonces buscaron una figura jurídica que les
permitiera obtener otro tipo de financiamientos gubernamentales y privados, nacionales y
extranjeros para su que su desarrollo se extienda más allá de la duración del Programa.42

Entre las experiencias de comercialización están la de los productores de pimienta que,

organizados en la Unión Nacional de Organizaciones Productoras de Pimientas (que agrupa a 32
organizaciones de los estados de Tabasco, Veracruz, Puebla, Chiapas, Oaxaca y Campeche)
manejaron un Fondo de 5 millones de pesos; la de los productores de miel orgánica y no orgánica
que, reunidos en la Unión Nacional de Apicultores Indígenas, sumaron más de 45 organizaciones
del sureste del país, además de otras de Veracruz, Puebla, San Luis Potosí, Morelos, Jalisco y
Oaxaca (en la primera etapa, las organizaciones del sureste lograron producir y comercializar 2
320 toneladas de miel por un valor de 5 934 805 pesos) y la de los vainilleros que reunía a 27
organizaciones, con 1 500 miembros, de los estados de Oaxaca, Puebla y Veracruz.43

2. Proyectos ecológicos

En cuanto a apoyos productivos a la población indígena, algunas experiencias se dirigieron a

impulsar proyectos que buscaron tanto la viabilidad económica como la ecológica con base en la
cultura y los métodos tradicionales de producción. En el campo de la agricultura ecológica se
elaboran proyectos de apoyo al café, la vainilla, el mamey y la zarzamora orgánicos en Puebla,
Oaxaca, Veracruz y Jalisco. Para el cultivo de plantas nativas y foráneas se profundizó la
investigación en Veracruz, Oaxaca y Yucatán, con la palma Camedor, la reforestación
multipropósito y el manejo de la selva-pradera. Para la conservación y producción de plantas
medicinales se tienen proyectos en Oaxaca, Michoacán, Yucatán y Veracruz, principalmente.

42
Instituto Nacional Indigenista, op. cit.
43
Ibid.

42
 Para apoyar la participación de los indígenas en las áreas protegidas con el objeto de
dejarlas bajo su resguardo, producción y protección, se trabajó en las reservas del Pinacate, de
Bahía Lobos y otras, localizadas en Sonora, Jalisco y Oaxaca. En el resguardo de las especies de
flora y fauna en peligro de extinción se trabajó con la abeja melipona y el venado cola blanca en
Yucatán, Jalisco y Nayarit. La posibilidad del ecoturismo se comenzó a explorar en Quintana Roo.
Aunque el número de proyectos fue reducido y el presupuesto asignado a éstos fue de apenas 648
340 pesos para 1994, significaron una línea de nuevas opciones de desarrollo indígena.44

3. Proyectos forestales

El trabajo para la protección de los bosques indígenas es otra de las vertientes de apoyo del
Pronasol en zonas indígenas. El Programa Nacional de Reforestación se inició en 1990 con la
participación de 31 organizaciones y un presupuesto de 6.4 millones de pesos, de los cuales 23%
correspondió a aportación social; En 1992 la cobertura se amplió a 75 organizaciones forestales de
19 entidades federativas, y para 1993 se habían logrado las siguientes metas: reforestación de 366
896 hectáreas: la producción de 12 277 000 plantas; la apertura de 169 km de caminos, y la
realización de 5 estudios de Manejo forestal integral; ello se logró con la participación de 50
organizaciones forestales de 16 entidades federativas y con un presupuesto de Solidaridad de 14.8
millones de pesos.45

En 1994, hasta el mes de abril, se trabajó con 40 organizaciones de los estados de

Durango, Coahuila, Nuevo León, Chihuahua, Campeche, Tabasco, Quintana Roo, Jalisco.
Michoacán, Nayarit, Puebla, Hidalgo, Guerrero, Oaxaca, Veracruz y Estado de México; se
produjeron 12 380 000 plantas y se reforestaron 4 025 hectáreas. Como apoyos complementarios
se abrieron 93 kms. de caminos y se realizaron dos estudios de manejo forestal integral.46

4. Proyectos con mujeres

44
Ibid.
45
Ibid.
46
Ibid.

43
El trabajo con mujeres consistió en asesoría, capacitación y promoción. Con el Proyecto de
Registro de Organizaciones de Mujeres Indígenas se ubicó su cobertura, las demandas no
atendidas, el monto y la intención de sus proyectos; el proyecto se hizo en Michoacán, Querétaro,
Guanajuato, San Luis Potosí, Hidalgo, Veracruz, Puebla y el Estado de México; abarcó también
un diagnóstico sobre las necesidades de capacitación de las mujeres indígenas así como una
investigación bibliográfica y seis monografías temáticas que enriquecen el acervo documental
sobre el tema. El programa amplió su cobertura en coordinación con el Programa de Mujeres en
Solidaridad. La Comisión Nacional de Derechos Humanos, la fracción femenil de la CNC y otras
organizaciones sociales y dependencias públicas.

Los proyectos forestales que tuvieron un fuerte componente de género así como los de tipo
ecológico tuvieron apoyos de INI-Solidaridad y de agencias internacionales de financiamiento
como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa Mundial de
Alimentos y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Agrícola, entre otros.

44