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LA DIPLOMACIA ITINERANTE: DEL PACTO DE FAMILIA

AL CONGRESO AMERICANO DE LIMA (1831-1848)

GERMÁN A. DE LA REZA*

INTRODUCCIÓN dos de la asamblea limeña y su conexión


con los siguientes congresos americanos.1

E l presente artículo estudia el ciclo di-


plomático hispanoamericano compren-
Las conclusiones sostienen la relevancia
analítica de dicho ciclo diplomático en
un doble sentido: En el plano histórico,
dido entre el Congreso de Panamá (1826) ilustra la continuidad del movimiento in-
y el Congreso americano de Lima (1847- tegracionista hispanoamericano; en el ni-
1848), principalmente las iniciativas con- vel analítico, la contradicción entre los
federativas lideradas por México y Perú objetivos supranacionales y la búsqueda
y que se realizaron por medio de emba- de afirmación de las nuevas soberanías
jadas itinerantes. El propósito primordial contribuye a la explicación del fracaso
del trabajo es la clarificación de tres as- del conjunto de los congresos anfictió-
pectos poco conocidos de la historia de nicos. Aunque el periodo estudiado abarca
la integración latinoamericana: el influjo
del Congreso anfictiónico convocado por
Simón Bolívar sobre las estrategias inter-
nacionales de la primera mitad del siglo 1 Para una monografía consagrada al Congreso
XIX, los factores comunes del fracaso de americano de Lima, véase Nicolás García Sa-
las iniciativas anfictiónicas y la persisten- mudio, El primer Congreso Americano de Lima en
el año 1847-1848. De difícil localización es la obra
cia del movimiento unionista a lo largo de Eduardo Garland Roel, Los Congresos de Lima.
de los primeros cincuenta años de Inde- Dos autores le consagran capítulos completos:
pendencia. Las primeras secciones se Jesús María Yepes, Del Congreso de Panamá a la
Conferencia de Caracas 1826-1954, t. I, pp. 140-
consagran a la asamblea del Istmo, a su 151; y Francisco Cuevas Cancino, Del Congreso de
fallida reinstalación en Tacubaya y al lla- Panamá a la Conferencia de Caracas – 1826-1964,
mado Pacto de familia. Las secciones quin- t. I, pp. 221-246. Para el análisis de este periodo
nos basamos en las siguientes compilaciones de
ta y sexta analizan los principales resulta- documentos: El pacto de familia. Historia de un
episodio de la diplomacia mexicana en pro de
la anfictionía; Congresos americanos de Lima,
vols. I-II y Germán A. de la Reza, El Congreso de
* Profesor-investigador del Departamento de Eco- Panamá de 1826 y otros ensayos de integración
nomía, UAM Azcapotzalco. latinoamericana en el siglo XIX.

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GERMÁN A. DE LA REZA

poco más de dos décadas, el análisis se en la realización del Congreso de Lima


concentra en las tareas preparativas y (véase Cuadro 1).

Cuadro 1. Cronología del movimiento anfictiónico hispanoamericano


Comienza la negociación de los tratados confederativos bilaterales
1822 concluidos por la Gran Colombia con Centroamérica, Chile,
México y Perú, plataformas del Congreso de Panamá.
1824 Diciembre, 7 Bolívar convoca al Congreso de Panamá.
Se instala el Congreso anfictiónico y luego de 10 sesiones
1826 Junio, 22
concluye el 15 de julio con la firma de 4 tratados.
Arribo de los ministros a México para instalar la asamblea
1826 Agosto
de Tacubaya.
1828 Octubre, 9 Conferencia de clausura de la fallida asamblea de Tacubaya.
1830 Diciembre, 17 Fallecimiento de Bolívar y destrucción de la Gran Colombia.
Tratado comercial entre México y Chile. Incluye una cláusula de
1831 Mayo, 7 preferencia hispanoamericana, además del compromiso de acudir
a la asamblea americana.
M. Díez de Bonilla y J. Cañedo, representantes de México, parten
1831 Junio, 3 a Centroamérica y Sudamérica con el fin de negociar nuevos
tratados comerciales.
1832 Noviembre, 16 Tratado comercial entre México y Perú.
1833 Termina la misión de Díez de Bonilla sin resultados.
1836 Fracasa el tratado comercial con la Confederación Perú-Boliviana.
1837 Enero, 30 Suspensión de la misión de Cañedo.
La Cámara de diputados de México aprueba el relanzamiento
1839 Junio
de la iniciativa anfictiónica.
El canciller Cañedo invita a los gobiernos hispanoamericanos
1839 Agosto, 6
a enviar a sus delegados al congreso americano.
El gobierno mexicano reanuda las gestiones diplomáticas para
1842 Mayo organizar la asamblea americana enviando al sur a su emisario M.
Crescencio Rejón.
El gobierno neogranadino secunda la iniciativa enviando
1842
a T.M. Mosquera.
El gobierno mexicano instruye a Rejón su retorno al país,
1843
dando fin a las iniciativas diplomáticas mexicanas.
Invitación del gobierno peruano a la celebración
1846 Noviembre, 9
de la asamblea americana en su territorio.
Instalación del Congreso de Lima. Concluye el 1 de marzo de 1848
1847 Diciembre, 11
luego de 21 sesiones y la firma de 4 tratados.
Septiembre, Se reúne el Congreso continental en Santiago de Chile. Concluye
1856
15 el 3 de junio del 1857 con la firma de un tratado confederativo.
Se instala el Segundo Congreso de Lima, último esfuerzo
1864 Noviembre, 14 anfictiónico hispanoamericano. Sus labores concluyen el 13 de
marzo de 1865.

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PRIMER ESLABÓN DE LA ANFICTIONÍA de diez conferencias, y de la redacción y


firma de cuatro tratados de diferente al-
El célebre Congreso de Panamá, convo- cance, el areópago fue clausurado el 15
cado por Simón Bolívar el 7 de diciembre de julio del mismo año.
de 1824, tuvo como principales objeti- Para una parte de la élite independen-
vos la creación de una asamblea de ple- tista, los tratados componen una imagen
nipotenciarios y la puesta en pie de un ideal de cómo debían ser las relaciones
ejército confederado. La asamblea pre- internacionales y como tal sobrevive has-
tendía uniformar la política exterior de ta 1865. El más importante, el Tratado de
las nuevas repúblicas; el ejército unido unión, liga y confederación perpetua, ins-
aspiraba a neutralizar la amenaza de re- titucionalizaba el objetivo de preservar
conquista por parte de la Corona espa- “de manera defensiva y ofensiva, si esto
ñola. Ambos propósitos concitaron la era necesario, la soberanía e independen-
participación de cuatro países: Gran Co- cia de todas y de cada una de las potencias
lombia (las actuales Colombia, Ecuador, confederadas”. Los artículos 13°, 16° y 20°
Panamá y Venezuela), Perú, México y especificaban las modalidades de con-
la Federación Centroamericana (Costa certación entre los confederados; los ar-
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras tículos 23° y 24° definían los derechos
y Nicaragua). de los ciudadanos (los mismos en todos
Chile y las Provincias Unidas del Río de los países confederados); el artículo 28°,
la Plata (actual Argentina), recelando del finalmente, codificaba la política exte-
protagonismo grancolombiano, y del Bra- rior de las nuevas repúblicas. La Conven-
sil, poco interesado en promover un or- ción de Contingentes, así como el Concier-
ganismo que integrara a los hispanoame- to a que se refiere el artículo 2º de la Con-
ricanos, declinaron la invitación. Inglaterra vención, que eran los códigos defensivos
y los Países Bajos, por su parte, remitie- de la confederación, asentaban los dere-
ron un observador cada uno; en un caso chos de los ejércitos, las normas de su
con nombramiento oficial, en el otro sin reclutamiento y la organización de la de-
credenciales para evitar fricciones con fensa en general. El segundo de estos tra-
España y sus aliados. Los representantes tados, calificado como “reservado”, con-
de Estados Unidos, nombrados tardía- signaba con cierto detalle las aportaciones
mente, no llegaron a las sesiones por cau- de cada país al levantamiento de una
sa de fallecimiento y de arribo extempo- fuerza confederada. Su propósito era ha-
ráneo a la sede de la asamblea.2 Luego cer creíble la intervención de los aliados
en Cuba y Puerto Rico para liberarlos de la

2 Los ministros plenipotenciarios fueron: por Co-


lombia, Pedro Gual y Pedro Briceño Méndez;
por Perú, José María Pando, Manuel Lorenzo Edward Dawkins y los Países Bajos a Jan Verveer,
Vidaurre, y en reemplazo del primero, Manuel aunque este último carecía de acreditación ofi-
Pérez de Tudela; por México, Mariano Miche- cial. Breves biografías de los ministros se en-
lena y José Domínguez Manso; por Centro- cuentran en Horacio Clare Jr., Los delegados
américa, Pedro Molina y Antonio Larrazábal; al Congreso Anfictiónico de Panamá en 1826.
por Estados Unidos, Richard C. Anderson y John Facsímil de los Protocolos firmados en Panamá
Sergeant. Inglaterra envió como observador a el 15 de julio de 1826.

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dominación española. El Concierto a que miento de Bolívar (17 de diciembre de


se refiere el artículo 11º del Tratado de 1830), el canciller mexicano Lucas Ala-
unión estipulaba, por su parte, las condi- mán retomó la estafeta del proyecto con-
ciones de reunión de la asamblea en Ta- federativo apelando a una estrategia en
cubaya, México.3 tres partes denominada Pacto de familia
El 15 de junio, las delegaciones acor- y que tenían por objetivo la instalación
daron dividirse para permitir que uno de la Asamblea de Tacubaya.6 La prime-
de los ministros regresara a su país para ra consistía en promover un sistema co-
apuntalar la ratificación de los acuerdos, mercial exclusivamente hispanoamerica-
y el otro acudiera a la nueva sede en Mé- no. El primer tratado con ese objetivo lo
xico. Según las autoridades de Acapulco, firmaron en Santiago de Chile el 7 de
estos últimos desembarcaron en agosto mayo de 1831, Miguel Ramos Arizpe co-
de 1826 y se trasladaron a la capital mexi- misionado por México, y Joaquín Cam-
cana para preparar las labores congre- pino, ministro de relaciones exteriores
sales, agregándoseles en enero de 1827 de Chile.7 Sus principales normas estipu-
uno de los plenipotenciarios de Estados laban el compromiso de acudir a la si-
Unidos.4 Luego de dos años de espera, guiente asamblea y crear una excepción
ocupados en insistir en las ratificaciones, hispanoamericana a la cláusula de la na-
salvo la Gran Colombia ninguno de los ción más favorecida.8 Esta última pre-
países confederados aprobó los docu- tendía neutralizar la cláusula promovida
mentos del Istmo. Como resultado, la activamente por Estados Unidos en su
asamblea de Tacubaya nunca pudo insta- papel de fiscalizador de las concesiones
larse y en octubre de 1828 los plenipo- de ventajas especiales entre los países
tenciarios cancelaron el primer intento surgidos de la América española.
de integración hispanoamericana.5 El segundo componente del Pacto se
dio a conocer en mayo con el envío de
la invitación a la asamblea a los gobier-
LA DIPLOMACIA MEXICANA nos de Bolivia, Buenos Aires, Centro-
américa, Gran Colombia, Chile, el Perú y
El fracaso de la primera anfictionía no
implicó, por tanto, la desaparición de su
necesidad. Semanas después del falleci-
6 El término pacto de familia ya existía como figu-
ra en la diplomacia europea, donde designa-
ba a las alianzas borbónicas de España y Francia
generalmente contra Inglaterra. V. Vicente Atard
3 Para el texto de los cuatro tratados del Istmo, Palacio, El tercer Pacto de Familia.
véase: El Congreso de Panamá 1826, pp. 405-416, 7 Plenos poderes a don Miguel Ramos Arizpe,
416-418, 419-426 y 426-431. México, 26 de enero de 1831, ibid., p. 15. Para
4 Acudieron a México Michelena, Domínguez un análisis de esta iniciativa, véase: Josefina Z.
Manso, Gual y Larrazábal. Tudela se quedó en Vázquez, “El pacto de familia. Intentos mexicanos
Panamá hasta que se le autorizó regresar a Lima. para la integración hispanoamericana 1830-
Germán A. de la Reza, “Más allá de la negligencia 1847”, Revista de Indias, vol. LI, núm. 193, 1991,
racional. La Asamblea de Tacubaya, 1826-1828”, pp. 545-570.
Estudios de Historia Moderna y Contemporánea 8 Tratado de Amistad y Comercio entre los Esta-
de México, núm. 30 julio-diciembre, pp. 12-14. dos Unidos Mexicanos y la República de Chile,
5 Ibid., pp. 5-45. ibid., pp. 111-117.

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Uruguay. El documento advertía que era asamblea. El primer resultado de sus es-
necesario quitar brillo y difusión al evento fuerzos lo alcanzó el 16 de noviembre,
para tomar desprevenidas a las potencias cuando suscribió con Manuel del Río el
extranjeras y así poder desarrollar con Tratado México-Perú, aunque casi inme-
éxito los planes confederales. Concreta- diatamente el dinamismo de la iniciativa
mente, recomendaba que el congreso se empezó a decaer. La creación de la Con-
compusiese de “conferencias permanen- federación Perú-Boliviana en 1836 pare-
tes y, por decirlo así, privadas”.9 ció ofrecerle la oportunidad de relanzar
El 3 de junio, Alamán echó a andar la el proyecto y propuso al nuevo país la
tercera parte mediante el envío de Ma- ampliación del tratado concluido previa-
nuel Díez de Bonilla a Centroamérica y mente. El gobierno de la Confederación
Gran Colombia, y de Juan de Dios Cañe- conducido por Andrés de Santa Cruz
do al resto de Sudamérica. El propósito aceptó la oferta y nombró como pleni-
de estas embajadas itinerantes, figura que potenciario a Manuel Lorenzo Vidaurre,
ya había empleado Bolívar entre 1822 y antiguo ministro plenipotenciario en el
1824, era negociar y suscribir tratados co- Congreso de Panamá. Durante la nego-
merciales similares al chileno, convertidos ciación, empero, Vidaurre exigió que se
en la plataforma de la Confederación.10 eliminara toda pretensión confederativa,
En cumplimiento de su encargo, Díez de oponiéndose a un aspecto esencial de
Bonilla llegó a Guatemala y negoció con las negociaciones.11 Poco después, el can-
ese país un tratado comercial que consig- sancio por las gestiones infructuosas y
naba los mencionados objetivos confe- la falta de instrucciones desde el 30 de
derativos. Sin embargo, no logró que enero de 1837, condujeron a la suspen-
se firmara el acuerdo a causa de las re- sión de la misión de Cañedo.
clamaciones guatemaltecas por la pose-
sión de Chiapas y Soconusco. Ante la
desaparición de la Gran Colombia en NUEVOS INTENTOS DIPLOMÁTICOS
1830 y careciendo de instrucciones para
tratar con los estados herederos de esa A finales de la década, nuevas agresiones
república, regresó a México dos años de las potencias europeas, en particular
después de su partida, sin ningún resul- el bloqueo anglo-francés de los puertos
tado y dando por concluida la misión. de Veracruz y Buenos Aires, llevaron a
Cañedo llegó al Perú el 12 de abril Cañedo, entonces canciller de México,
de 1832 y se quedó por espacio de un a relanzar el proyecto anfictiónico. En
lustro gestionando la participación en la junio de 1839, la cámara de diputados

11 Cañedo al Secretario General del Presidente


9 Circular de la Cancillería de México, México, 13 Andrés de Santa Cruz, Lima, 14 de noviembre
de mayo de 1831, ibid., pp. 123-125. de 1836. Manuel L. Vidaurre a Cañedo, Lima,
10 Instrucciones a Juan de Dios Cañedo y Manuel 4 de enero de 1837. Contra proyecto de Trata-
Díez de Bonilla, México, 3 de junio de 1831, ibid., do entre México y la Confederación Perú-Bo-
pp. 129-137. liviana, ibid., pp. 244-245, 248-250 y 250-255.

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dictaminó favorablemente sobre el pro- chos estados [de América] y estreche


yecto unionista y la necesidad de profun- fuertemente sus vínculos de fraternidad”.
dizar el trabajo realizado por México an- No todos los países manifestaron igual
te los gobiernos sudamericanos. Apoyado beneplácito. Venezuela se negó a parti-
en ese consenso, el 6 de agosto Cañedo cipar aduciendo impedimentos internos
invitó a los gobiernos de Chile, Buenos y volvió a insistir en que “un simple Con-
Aires, Ecuador, Nueva Granada, Venezuela greso de conferencias” era “ineficaz y
y Uruguay, y en nota separada, al Perú, superfluo” para resolver los problemas de
Bolivia y Centroamérica, a que enviaran seguridad hispanoamericanos.13
a sus delegados a la asamblea americana. Para evitar que decayera la iniciativa,
Conocedor de la renuencia con que se el General Antonio López de Santa Anna
veía la plaza de Tacubaya, evitó señalar nombró a Manuel Crescencio Rejón co-
la sede y concentró sus esfuerzos en mo representante de México ante las re-
instalar el congreso que “circunstancias públicas del sur y Brasil. Sus instrucciones,
fortuitas” habían entorpecido hasta en- redactadas por José María Bocanegra a
tonces, pero que era necesario para el principios de mayo de 1842, tenían un
“engrandecimiento y ventura de la Amé- punto de convergencia: “dar a este con-
rica en general”.12 tinente la importancia y respetabilidad
La invitación de Cañedo caló por pri- que justamente merece”. Casi al mismo
mera vez en el ánimo de los países de la tiempo, el gobierno neogranadino nom-
otrora América española. Nueva Grana- bró a Tomás Cipriano de Mosquera como
da aceptó nombrar a sus representantes ministro plenipotenciario y lo envió a Li-
y se postuló como anfitrión sin dejar de ma y a Santiago con iguales intenciones.
advertir que los tiempos del régimen an- Al momento de su encargo, Rejón era uno
fictiónico habían pasado. La cancillería de los constitucionalistas más destaca-
ecuatoriana, más entusiasta, ofreció la dos de México. Mosquera, por su parte,
ciudad de Quito y prometió el concurso había sido uno de los generales del ejér-
de sus delegados. Meses después de cito de Bolívar, tenía amplia experiencia
concluir la invasión y destrucción de la diplomática y en años venideros sería pre-
Confederación Perú-Boliviana, el gobier- sidente de su país en cuatro ocasiones.14
no de Chile se sumó al proyecto y reco-
mendó como sede a Lima. Bolivia tam-
bién se mostró de acuerdo con participar
en una asamblea que sentara las bases 13 Nota de la Cancillería neogranadina, Bogotá,
de “un derecho público que rija a di- 14 de agosto de 1839. Nota de la Cancillería
ecuatoriana a la de México, Quito, 29 de octubre
de 1839. Nota de la Cancillería chilena a la de
México, Santiago de Chile, 9 de abril de 1840.
12 Dictamen de la Comisión de la Cámara de Nota de la Cancillería boliviana a la mexicana, La
Diputados, México, 26 de junio de 1839. Circular Paz, 9 de junio de 1840. Nota de la Cancillería
de Cañedo a los Cancilleres de seis repúblicas venezolana a la mexicana, Caracas, 7 de mayo de
sudamericanas. Nota de Cañedo al Canciller del 1841. Ibid., pp. 295-300 y 305-313.
Perú. Nota de Cañedo al Canciller de Bolivia. 14 Cuevas Cancino, “Estudio Preliminar”; Instruc-
Nota de Cañedo al Canciller de la República ciones a Rejón, México, 1º de mayo de 1842,
Centroamericana, 31 de agosto, ibid., pp. 285- ibid., pp. 69 y 316-32, respectivamente. Mos-
287, 289-292 y 294-295. quera fue presidente de Nueva Granada y

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Rejón se convenció de la hostilidad CONGRESO AMERICANO DE LIMA


del gobierno de Venezuela a poco de lle-
gar a su capital el 5 de septiembre de La primera invitación exitosa en dos dé-
1842. Semanas después informó a su can- cadas la envió el ministro de relaciones
cillería que Caracas no sólo se oponía a la exteriores del Perú el 9 de noviembre de
asamblea, sino que buscaba impedir que 1846 a los gobiernos de Bolivia, Chile,
los delegados de otros países acudiesen Ecuador, Nueva Granada, Venezuela, Ar-
a la asamblea de Lima. A principios de gentina, Estados Unidos, Centroamérica,
1843, se retiró de la república sudameri- México y Brasil. La convocatoria tenía por
cana no sin antes anunciar que había eje los planes españoles de reconquista
logrado el objetivo de “promover la concu- del Ecuador, y no así la invasión de Es-
rrencia de cuatro repúblicas que con Mé- tados Unidos a México, cuyas primeras
xico formasen cinco para el estableci- hostilidades no eran bien conocidas en
miento de una gran asamblea americana”.15 el sur del continente.16 El texto, heredero
Camino a México, pasó por Centro- del paradigma panameño, era breve y se
américa y quiso ampliar el número de concentraba en la necesidad de reunir
participantes a la asamblea americana. “un Congreso que pueda fijar, de un mo-
Poco previsor, su gobierno le instruyó en do sólido las bases de la futura tranqui-
marzo de 1843 que suspendiera toda lidad y seguridad de los pueblos”.17 De
gestión y volviera al país. Por esas fechas los países convidados, acreditaron a sus
México empezaba a sumergirse en el pe- delegados el país anfitrión, Bolivia, Chile,
riodo de inestabilidad que precedería a Ecuador y Nueva Granada.18 La Argenti-
la invasión de Estados Unidos de 1846- na respondió que “las circunstancias en
1848 y a la amputación de grandes ex- que se halla[ba]” no le permitían “ocupar-
tensiones de su territorio. El desistimien- se de este asunto”. Venezuela volvió a ne-
to iba a determinar que la instalación de la gar su participación por considerar que
asamblea no contara con el país que la asamblea no podía generar “resulta-
la había propuesto una y otra vez des- dos prácticos y eficaces”. Los restantes
de 1831. gobiernos hispanoamericanos dieron a
conocer su rechazo de manera tardía o,
como México, simplemente no respon-
dieron a la invitación.

16 El Congreso de Estados Unidos declaró la guerra


a México el 13 de mayo de 1846; México hizo lo
propio el 23 de mayo.
17 Nota circular de invitación, Lima, 9 de noviem-
Estados Unidos de Colombia entre los años 1845- bre de 1846, Congresos americanos de Lima,
1849, 1861-1863, 1863-1864 y 1866-1867. pp. 179-180.
Los otros países eran Chile, Perú, Bolivia, 18 Ministro de Relaciones Exteriores argentino a su
15 Argentina y Brasil. Cf. Oficio de Rejón a su homólogo del Perú, Buenos Aires, 17 de enero
Cancillería, Caracas, 4 de noviembre de 1842, de 1848; Departamento de Relaciones Exterio-
Oficio de Rejón a su Cancillería, Caracas, 27 res de Venezuela a su homólogo del Perú, Cara-
de noviembre de 1842, ibid., pp. 330-331 cas, 18 de febrero de 1847, ibid., pp. 181-182;
y 345-346. 217-218.

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Los delegados a la asamblea de Lima dencias y que la paz se había visto turbada
fueron: Manuel Ferreyros (Perú), José de en el continente.
Ballivián (Bolivia), Diego J. Benavente
(Chile), Pablo Merino (Ecuador) y José F. En semejante situación nada más na-
Martín (Nueva Granada). La asamblea se tural y necesario […] que dejar el es-
instaló el sábado 11 de diciembre de 1847 tado de aislamiento en que se han
en la casa particular de Ferreyros, situa- hallado y concertar medios eficaces pa-
ra estrechar sólidamente su unión,
da en Lima en la calle de la Concepción,
para sostener su independencia, su so-
sin que se conozcan los motivos de que beranía, sus instituciones, su dignidad
no dispusiera de un edificio público. Las y sus intereses.
conferencias, veintiuna en total, se reali-
zaron de manera continua con sólo dos Conforme al ideal que había presidido la
interrupciones: del 11 al 16 de diciembre organización del Congreso de Panamá,
y del 10 al 17 de enero de 1848. Después se reconocía que las nuevas repúblicas
del 24 de enero, fecha de conclusión de “no pueden considerarse sino como par-
las labores formales, los delegados se tes de una misma Nación”.19
reunieron dos veces más: el 8 de febrero La novedad del Tratado de Confede-
para firmar los cuatro tratados genera- ración respecto del que se había nego-
les y el 1 de marzo para la conferencia ciado en 1826 era su mayor atención a
de clausura. las relaciones entre los aliados. Los ar-
tículos 4º, 9º, 10º a 14º y 22º buscaban
normar los conflictos entre las nuevas
CREACIÓN DE LA SEGUNDA LIGA repúblicas. El artículo 10°, típicamente
ANFICTIÓNICA
anfictiónico, establecía que en caso de
conflicto entre dos o más países, “los Go-
El Tratado de Confederación entre las biernos de las demás Repúblicas Confe-
Repúblicas del Perú, Bolivia, Chile, Ecua- deradas interpondrán sus buenos oficios
dor y Nueva Granada, el más importan- directamente o por medio de sus Pleni-
te acuerdo de la asamblea y por el cual potenciarios”. Si esa mediación no resul-
se creaba la segunda liga anfictiónica his- taba suficiente, “entonces el Congreso de
panoamericana, se componía de una ex- Plenipotenciarios, examinando los mo-
posición de motivos y 24 artículos. El tivos en que cada una de las Repúbli-
enfoque general y las provisiones del do- cas interesadas funde su pretensión, da-
cumento retomaban con pocas diferen- rá la decisión que hallare más justa”.20
cias el propósito panameño de articular
y coordinar las fuerzas defensivas de los
hispanoamericanos para evitar ser vícti-
mas de su aislamiento. En la introducción, 19 Protocolos de las sesiones del Congreso Ame-
los delegados reconocían que, después ricano de 1847, Preámbulo del Tratado de Con-
federación, Lima, 8 de febrero de 1848, ibid.,
de más de dos décadas de independen- pp. 228-293 y 301-302.
cia, estas repúblicas habían sufrido usur- 20 Sobre el mecanismo de solución del controver-
paciones y violaciones a sus indepen- sias de este tratado, véase Enrique Lagos Va-
lenzuela, 1938, “El Arbitraje internacional de
América”, Anales de la Facultad de Derecho, vol.

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El artículo 7° insistía en el respeto de las Congreso para que controlase “el mayor
fronteras heredadas de la Colonia o el uti de los males que sufren las repúblicas
possidetis juris, reflejo de las tensiones do- hispanoamericanas [...] las frecuentes re-
minantes en la mesa de negociaciones. voluciones”. Luego de un apretado inter-
Los artículos 7° y 8°, en particular, po- cambio de opiniones, el pleno rechazó
nían un candado a la eventual restaura- ese empoderamiento porque “podría aca-
ción de la Confederación Perú-Boliviana, rrear más problemas que soluciones y
preocupación central de Chile y de sus crear un precedente peligroso para la li-
aliados en Perú y Bolivia. Según la primera bre determinación de cada país”.22 Me-
disposición, las “repúblicas que habiendo rino y Ferreyros retomaron el asunto el
sido partes de un mismo estado al pro- 20 de diciembre, esta vez en la forma de
clamarse la independencia, se separaron la cláusula democrática. Según su pro-
después de 1810, serán conservadas en puesta, para conservar “el sistema demo-
los límites que se les hubieren recono- crático” americano, era necesario que los
cido”. La segunda advertía que aquel go- países se comprometiesen “mutuamen-
bierno que quisiera “reunir dos o más de te a no permitir que dicho sistema fuese
las repúblicas confederadas en un solo destruido”. La cláusula tampoco se acep-
estado, o dividir en varios estados alguna tó porque implicaba un principio de in-
de dichas repúblicas, o segregar de al- tervención en los asuntos internos.23 Co-
guna de ellas para agregar a otra de las mo conclusión, la asamblea refrendó en
mismas repúblicas o a una potencia ex- el artículo 12º “el pleno derecho” de las
tranjera uno o más puertos, ciudades o repúblicas a ejercer su independencia y
provincias”, debía contar con la declara- soberanía, no pudiendo “intervenir en sus
ción de las demás repúblicas de que ese negocios internos, ni los gobiernos de las
cambio no era perjudicial “a los intere- otras repúblicas, ni el Congreso”.
ses y seguridad de la Confederación”.21 Cabe precisar que los compromisos
El respeto a las soberanías constituyó en materia de relaciones exteriores eran
la piedra de toque del Congreso. El 16 de relativamente elevados. El inciso tercero
diciembre, Ballivián propuso facultar al del artículo 1º, así como los artículos 3º
y 4º adoptaron un enfoque activo en los
asuntos de defensa común. Obsérvese
IV, núm. 13-16, enero-diciembre, 1938. Obsér- que esto contradecía la posición de algu-
vese que el mecanismo era idéntico al de Pana- nos gobiernos, en particular del perua-
má y éste al propuesto por el duque de Sully
y el abate Saint-Pierre, dos de los principales no, cuyo canciller, José G. Paz Soldán,
proyectistas de la integración europea. Según el
primero, la pacificación europea dependía de
un consejo de arbitraje internacional, instancia
donde debían estar representados todos los
países miembros. El artículo 8º del Proyecto de 22 Observaciones hechas por algunos de los pleni-
Paz Perpetua de Saint-Pierre, por su parte, es- potenciarios i estractadas de los protocolos del
tipulaban el juicio arbitral para la solución de 16 i 20 de diciembre, Protocolos del Congreso
las diferencias entre los países. V. De la Reza, La de Lima, José V. Lastarria et al., Colección de
invención de la paz, pp. 13-20. ensayos y documentos, pp. 82-83.
21 Tratado de Confederación, Lima, 8 de febrero 23 Protocolo de la Conferencia del 20 de diciem-
de 1848, Congresos americanos de Lima, op. cit., bre, Protocolos del Congreso de Lima, Lastarria
301-311. et al., ibid., pp. 83-84.

FUENTES HUMANÍSTICAS 40 DOSSIER 63


GERMÁN A. DE LA REZA

había instruido a sus ministros que fue- ventajas a nivel hispanoamericano, éstas
ran “muy circunspectos y previsores en tendrían que ser aplicadas al comercio
nuestra política”, y que las medidas del con ambas potencias. Sin sorpresas, las
Congreso no buscaran “alarmar a la Euro- instrucciones peruanas eran terminantes:
pa ni prestarle armas para que conspire evitar a todo trance que el Congreso se
y obre abiertamente contra nosotros”.24 ocupara de los asuntos comerciales.26
En la misma fecha, el 8 de febrero, se La política hacia los países ausentes se
rubricaron la Convención Consular (9 ar- consignó en el artículo 23° del Tratado
tículos), la Convención de correos (10 de Confederación. A diferencia del Tra-
artículos) y el Tratado de Comercio y Na- tado de Panamá, se buscó asociar a las
vegación (16 artículos).25 Este último, pri- naciones ausentes apelando a los buenos
mordial para revertir la indiferencia sisté- oficios de los países signatarios: se pidió
mica de los hispanoamericanos, tampoco al gobierno de Chile que enviara los tra-
pudo concitar el suficiente respaldo. tados a Buenos Aires para su posible
Cuando se insistió en mejorar su conte- adhesión, a Ecuador para que hiciera lo
nido, el gobierno peruano instruyó a su propio con Centroamérica, a Nueva Gra-
delegado sobre no profundizar en el te- nada con Venezuela, eventualmente Mé-
ma por su complejidad y por constituir xico, y a Perú con Brasil. Respecto de Es-
una fuente de fricciones. Según el mi- tados Unidos, cuyo ejército empezaba a
nistro de Hacienda de ese país sólo desocupar México luego de imponerle
“un caso podría haber en que fuese posi- a ese país el ominoso Tratado Guadalupe
ble que una resolución comprendiese a Victoria del 2 de febrero de 1848 (median-
todas las naciones contratantes, y sería te el cual obtenía la mitad del territorio
el de avenirse ellas a abolir toda traba y mexicano a cambio de 15 millones de
todo derecho en materias comerciales”; dólares), los plenipotenciarios propusie-
ese avenimiento era “imposible” y desa- ron que se comunicara a ese país el re-
consejaba que las concesiones recíprocas sultado del Congreso “cuando los gobier-
tuvieran vigencia prolongada. En reali- nos de las repúblicas confederadas lo
dad, esta preocupación tenía que ver con juzgasen conveniente”.27
el posible incremento de las exportacio-
nes de Gran Bretaña y Estados Unidos.
Dado que el Perú había otorgado a am-
bos países el trato de la nación más fa-
vorecida, en caso que su delegado al
Congreso de Lima negociara importantes

24 Instrucciones del Plenipotenciario del Perú, 26 Correspondencia del Ministerio de Hacienda del
Lima, 30 de noviembre de 1847, Protocolos del Perú, Lima, 3 de enero de 1848, Protocolos del
Congreso de Lima, Lastarria et al., ibid., p. 87. Congreso de Lima, Lastarria et al., Colección de
25 Convención Consular, Convención de correos, ensayos y documentos, op. cit., pp. 92-96.
Tratado de Comercio y Navegación, Congresos 27 Francisco de Paula González Vigil, 1856, “Paz
americanos de Lima, ibid., pp. 312-319, 320-323, perpetua o Confederación americana”, Lasta-
324-333. rria et al. (eds.), ibid., p. 327.

64 FUENTES HUMANÍSTICAS 40 DOSSIER


LA DIPLOMACIA ITINERANTE: DEL PACTO DE FAMILIA AL CONGRESO A MERICANO DE LIMA (1831-1848)

EPÍLOGO ficar los tratados de Panamá: algunos le-


gisladores observaron en 1827 que las
En un fracaso similar al Congreso de 1826, contribuciones de cada país a la confor-
sólo Nueva Granada ratificó la totalidad mación del ejército confederado eran
de los tratados; el resto los desechó con excesivas, al tiempo que recelaban de las
excepción de la Convención Consular
Consular. La eventuales facultades de la asamblea de
similitud de los acuerdos negociados en plenipotenciarios.29
ambos congresos alcanzaba también a sus Sin duda, estos rechazos no hacían sino
desenlaces y en los dos casos se desan- reflejar la difícil avenencia entre el pro-
daban los pasos dados en el sentido de ceso de consolidación de las nuevas repú-
proteger a Hispanoamérica frente a la blicas y la necesidad de reforzarse ante la
coerción extranjera. Guardando sus dife- amenaza externa; entre estados celosos
rencias de contexto y detalle, ambos fra- de sus prerrogativas y una asamblea de
casos pueden verse como el resultado del plenipotenciarios que pretendía coordi-
tono defensivo y las aspiraciones suprana- nar sus políticas exteriores y uniformizar
cionales de los tratados confederativos. sus regímenes comerciales. Los términos
Una nota del ministro de Relaciones Ex- en contradicción habían estado presen-
teriores de Chile, enviada a su plenipo- tes en 1826 y volverían a manifestarse en
tenciario el 10 de septiembre de 1848 y el Congreso continental de Santiago de
conocida también por el representante Chile, celebrado entre el 15 de septiem-
peruano, objetaba la posibilidad de apli- bre de 1856 y el 3 de junio de 1857, y en
car un embargo comercial a la potencia el segundo Congreso de Lima, organiza-
agresora porque “la suspensión del co- do a su vez entre el 14 de noviembre de
mercio con una nación como Inglaterra, 1864 y el 13 de marzo de 1865. Substan-
Francia y los Estados Unidos, podría ser ciemos esta idea.
un mal más grave para algunas repúbli- Al igual que las ocasiones precedentes,
cas americanas que para la potencia ofen- el Congreso continental pretendía crear
sora”. También recusaba el artículo 3º una “Unión [confederativa] de las repú-
porque establecía una blicas americanas” en un sentido anfic-
tiónico. Además del país organizador, dos
autoridad anticonstitucional, depositan-
do en el Congreso de Plenipotenciarios
un poder soberano que dará leyes a to-
dos los gobiernos [y podría] poner a di-
29 Las razones por las cuales se frustró el Congreso
anfictiónico de 1826 son diversas. Para algunas de
chas repúblicas en estado de guerra.28 ellas, véase, entre otros: José María Tornel, Bre-
ve reseña histórica de los acontecimientos más
No fueron muy distintas las razones que notables de la nación mexicana desde el año
de 1821 hasta nuestros días; Pedro A. Zubieta,
tuvo el congreso mexicano para no rati- Congresos de Panamá y Tacubaya: Breves datos
para la historia diplomática de Colombia, segun-
da edición, p. 131; Yepes, Del Congreso de Pa-
28 Carta del Plenipotenciario de Chile al del Perú namá a la Conferencia de Caracas 1826-1954,
con observaciones relativas al Tratado de Con- op. cit., p. 116; Manuel Medina Castro, Estados
federación, 10 de septiembre de 1848, Protoco- Unidos y América Latina, Siglo XIX, p. 186; y
los del Congreso de Lima, Lastarria et al., op. cit., Cuevas Cancino, Del Congreso de Panamá, op.
pp. 96-102. cit., pp. 141-142.

FUENTES HUMANÍSTICAS 40 DOSSIER 65


GERMÁN A. DE LA REZA

repúblicas acreditaron a sus representan- contraba bajo ocupación francesa y la isla


tes: Ecuador y Perú. El factor aglutinante de Santo Domingo había sido invadida
era, de nueva cuenta, la ambición territo- por España, país que a su vez estaba en
rial de algunas potencias y las expedicio- guerra con Perú y Chile. En referencia a
nes de filibusteros en América Central, esas agresiones, el Tratado estipuló “la ne-
vistas como “la guerrilla de avanzada” de cesidad de no conceder ni aceptar de
Estados Unidos,30 “más segura” y “sin res- ninguna nación el protectorado o la su-
ponsabilidad” política para ese país.31 De perioridad en detrimento de su inde-
esta manera, al asentar las bases de la pendencia y soberanía”. Tampoco en esta
convergencia tripartita, el Tratado de Con- ocasión los tratados suscritos por los de-
federación Continental instituyó una Liga legados fueron aprobados por las cáma-
de los Estados Latinoamericanos con un ras de los países contratantes.33
congreso permanente. Casi como res- Hacia 1867, los gobiernos de Colom-
puesta al Congreso de Lima, evitó com- bia y Perú intentaron instalar una quin-
promisos importantes en materia defen- ta asamblea de plenipotenciarios, pero la
siva.32 A pesar de ello, disensos entre los iniciativa no tuvo eco y en adelante His-
países miembros y problemas de inter- panoamérica pospuso toda iniciativa in-
pretación del Tratado hicieron que el tegracionista.34 Hecho visible incluso para
único acuerdo del Congreso no fuera ra- sus propios contemporáneos, el declive
tificado por los países miembros. del movimiento confederativo se vio es-
El segundo Congreso de Lima pudo timulado por el proceso de diferenciación
aglutinar a un número más importante y la rivalidad de los estados del subcon-
de países: Perú, Bolivia, Chile, Colombia, tinente, así como por la desaparición de
Ecuador, El Salvador, Guatemala y Vene- la amenaza de reconquista.35
zuela. El Tratado de Unión y de Alianza
Defensiva, resultado de una cincuentena
de conferencias, retomó la tarea de con-
federar a los países hispanoamericanos 33 Los tratados del segundo Congreso de Lima
con el fin de detener las intervenciones fueron cuatro: Tratado de Unión, Tratado de so-
extranjeras. En esa época, México se en- bre conservación de la paz entre los Estados de
América Contratantes, Tratado de Correos y
Tratado de Comercio y Navegación.
34 Iniciativas posteriores se concentraron en el
30 Francisco Bilbao, Iniciativa de la América. Idea de desarrollo del derecho internacional mediante
un Congreso Federal de las Repúblicas, Lastarria “congresos jurisconsultos”. Algunos de ellos tu-
et al., Colección de ensayos y documentos, op. cit., vieron una amplia repercusión, como el Congre-
pp. 281, 290. so de 1877, compuesto de 117 conferencias.
31 José M. Samper, “La Confederación Colombiana”, 35 Según algunos analistas, la capacidad de resis-
Lastarria et al., ibid., p. 364. tencia a la intervención foránea convirtió a las
32 Esta posición fue criticada por la Sociedad confederaciones en innecesarias. Sobre esta
Santiago, cuyos informes señalaron la falta de posición, véanse: Juan M. Carrasco Albano, Me-
compromiso del tratado. Cf. Bruno Larraín et moria presentada ante la Facultad de Leyes de la
al., 1856, “Informe sobre el Proyecto de Tratado Universidad de Chile sobre la necesidad i objetos
de Unión Americana celebrado en 1856 entre de un Congreso sud-americano, Santiago, 1855,
las Repúblicas del Ecuador, Perú y Chile, leído p. 261, y Juan Bautista Alberdi, “Memoria sobre
a la Junta Directiva de la Sociedad de Unión la conveniencia i objetos de un Congreso Jeneral
Americana y aceptado por ésta”, Lastarria et al., Americano, leída ante la Facultad de Leyes de la
ibid., p. 134. Universidad de Chile para obtener el grado de

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LA DIPLOMACIA ITINERANTE: DEL PACTO DE FAMILIA AL CONGRESO A MERICANO DE LIMA (1831-1848)

OBSERVACIONES FINALES tración de los planes anfictiónicos se de-


bió a la acción legislativa de los gobier-
Las iniciativas diplomáticas analizadas nos, lugar de expresión de las aspiraciones
componen un proceso vasto y complejo, soberanas de cada república. En su con-
lo cual nos impide hacer enunciados ca- junto, el ciclo anfictiónico se presenta co-
tegóricos. Sin embargo, aclaran algunos mo una faceta clave para la comprensión
aspectos importantes del primer movi- de las primeras aspiraciones internacio-
miento integracionista hispanoamerica- nales de Hispanoamérica!
no. La investigación revela, en primer lu-
gar, el grado y las formas de la influencia
del Congreso de Panamá sobre las opcio- BIBLIOGRAFÍA
nes de política exterior de las repúbli-
cas hispanoamericanas. La impronta de Alberdi, Juan Bautista, “Memoria sobre la
la asamblea del Istmo no actúa exclusiva- conveniencia i objetos de un Congreso
mente como fuente de inspiración, sino Jeneral Americano, leída ante la Facul-
como una agenda pendiente que tres tad de Leyes de la Universidad de Chile
sucesivos congresos intentaron validar para obtener el grado de licenciado”,
con fines estratégicos. Santiago de Chile, Imprenta del Siglo,
El siguiente asunto de este estudio, el 1844. Recogida por José V. Lastarria et
papel jugado por el Congreso de Lima en al., Colección de ensayos y documentos
la continuidad del ideario integracionis- relativos a la Unión i Confederación de
ta, se observa sobre todo en las nume- los pueblos hispano-americanos, Santia-
rosas iniciativas confederativas que con- go de Chile, Imprenta Chilena, 1862.
dujeron a la Asamblea de Lima y, que a Atard Palacio, Vicente, El tercer Pacto de
pesar de su frustración, mantuvieron vi- Familia, Madrid, Marsiega, 1945.
va la opción anfictiónica. Bilbao, Francisco, Iniciativa de la América.
Un tercer aspecto del tema y que arro- Idea de un Congreso Federal de las
ja luz sobre las causas del fracaso del ciclo Repúblicas, París, 1856. Recogido por
de congresos americanos, es el antago- José V. Lastarria et al., Colección de
nismo entre los propósitos confederati- ensayos y documentos relativos a la
vos y la afirmación de las facultades Unión i Confederación de los pueblos
soberanas de los nuevos estados. La im- hispano-americanos, Santiago de Chile,
portancia de ese factor la resume el he- Imprenta Chilena, 1862.
cho de que, en todos los casos, la frus- Carrasco Albano, Juan Manuel, Memoria
presentada ante la Facultad de Leyes
de la Universidad de Chile sobre la
licenciado”, Lastarria et al., op. cit., pp. 239, 288. necesidad i objetos de un Congreso sud-
Según otros autores, la pérdida de soberanía a americano, Santiago de Chile, Anales
favor de Estados Unidos, país cuya importancia de la Universidad de Chile, 1855.
parecía comprometer el futuro de Hispanoamé-
rica, las hacía cada vez más necesarias. José Clare Jr., Horacio, Los delegados al Con-
M. Samper, “La Confederación Colombiana” y greso Anfictiónico de Panamá en 1826.
Francisco Bilbao, Iniciativa de la América. Idea Facsímil de los Protocolos firmados en
de un Congreso Federal de las Repúblicas, ambos
en Lastarria et al., ibid., pp. 281 y 361-364.

FUENTES HUMANÍSTICAS 40 DOSSIER 67


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