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Ministerio de Defensa Nacional

La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Serie de Prospectiva Estudio No. 03


Dirección de Estudios Sectoriales
Ministerio de Defensa Nacional
General Freddy Padilla de León
Ministro (e)
Juan Carlos Pinzón Bueno
Viceministro para la Estrategia y Planeación
Karime Hassan Arias
Directora de Estudios Sectoriales (e)
Grupo de Investigación Sectorial y Fiscal
Álvaro Chaves Guzmán
Dora Elisa Laverde Moncada
Jorge Baquero Quiroga
Nicolás Maya Medina
Grupo de Análisis Estratégico
TC Pedro Villaquirán Ramos
TC Jorge Alberto Chacón Zapata
TC Dagoberto Blanco Barragán
CC Robert Miguel Castrillón Dussán
Manuel Domínguez Coral
Agradecimiento especial a
Diana Margarita Quintero Cuello

Diseño y diagramación
Imprenta Nacional de Colombia
Julio 2009
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Contenido

Resumen ejecutivo.............................................................................................................7
Introducción.....................................................................................................................11
1. Contexto Estratégico...............................................................................................13
Narcoterrorismo debilitado, pero la agresión continúa..........................................16
Jurisdicción subsidiaria................................................................................................16
Delincuencia común y multicriminalidad.................................................................17
Conciencia global.........................................................................................................18
Cambio climático..........................................................................................................19
Tecnología......................................................................................................................20
Las nuevas formas de guerra......................................................................................21
Cambios en el escenario estratégico global y regional............................................21
Adquisiciones militares en la región..........................................................................22
2. ¿Cómo enfrentar los retos de corto, mediano y largo plazo?............................23
2.1. Salto estratégico: La respuesta dinámica de corto plazo al sistema
rival.................................................................................................................................23
2.2. Enfrentando los retos de mediano y largo plazo: respuesta del
sector seguridad y defensa...........................................................................................24
2.2.1. Capacidades para alcanzar las metas estratégicas..........................................25
Consolidación definitiva..............................................................................................26
Protección de la soberanía..........................................................................................29
Reducción del crimen a través de la lucha contra sus diferentes
manifestaciones.............................................................................................................30
Fuerzas Armadas como herramienta de política exterior......................................32
Atención de desastres..................................................................................................32
Protección de recursos naturales................................................................................33
2.2.2. Políticas e iniciativas transversales...................................................................34

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La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

3. Implicaciones en el gasto futuro...............................................................................39


Escenario Papaya.............................................................................................................40
Escenario Papaya Partida................................................................................................43
Escenario Colombia Segura...........................................................................................45
Escenario Colombia Disuasiva......................................................................................45
Comparación de escenarios............................................................................................46
Conclusiones....................................................................................................................47
Bibliografía........................................................................................................................49
Anexo: Infraestructura para el despliegue...................................................................57

6 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Resumen ejecutivo

L
a seguridad, la estabilidad económica y la sostenibilidad fiscal son pilares fun-
damentales del patrimonio colectivo de una sociedad. Estos se constituyen en
condiciones necesarias para el estímulo de la inversión, la generación de empleo
y el crecimiento económico y en un sendero sostenible de ingresos fiscales y gasto
público redistributivo que garantice los derechos constitucionales fundamentales. Sin
estas condiciones no es posible alcanzar el desarrollo económico, el bienestar y la equi-
dad social de un país.
En este contexto, los logros alcanzados en desarrollo de la Política de Seguridad
Democrática (PSD) y de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
(PCSD) son evidentes. Sin embargo, pese a lo alentador de los resultados, todavía son
numerosos los retos en el camino para alcanzar la normalidad y la paz. Es claro que
para avanzar hacia este objetivo se requiere culminar el proceso encaminado a solucio-
nar la problemática de seguridad que afecta al país, también es necesario hacer frente a
factores coyunturales difíciles como la reducción en la cooperación militar enmarcada
en el Plan Colombia y estar preparado para enfrentar los retos que se avizoran en el
futuro cercano por efecto de la globalización.
En el corto plazo, la consolidación sostenida del territorio nacional y la neutraliza-
ción irreversible de la amenaza interna son los objetivos de seguridad nacional más im-
portantes. Para alcanzarlos, este gobierno se ha planteado un proceso interinstitucional
a nivel nacional, denominado Salto Estratégico.
En el mediano plazo, ante la necesidad de mantener al país en un estado de “norma-
lidad” se debe lograr la consolidación definitiva. Para estos efectos, la Fuerza Pública
debe tener una presencia permanente en todo el territorio, para lo cual debe contar
con una policía rural fortalecida. En complemento, se debe mejorar la capacidad de
despliegue de las FF. MM. y el apoyo de ingenieros militares en la construcción de in-
fraestructura básica en zonas apartadas del país.
Así mismo, teniendo en cuenta el cambio en el entorno estratégico regional, la ten-
dencia a la polarización política y las aspiraciones expansionistas manifiestas por al-
gunos países, tanto en términos ideológicos como territoriales, surge la necesidad de
hacer un mayor énfasis en la protección de la soberanía nacional. Este tipo de amenaza
se inserta en la tendencia de que las guerras son cada vez más complejas y combinan

Ministerio de Defensa Nacional 7


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

una serie de elementos que hacen que al mismo tiempo se enfrenten formas de guerra
convencionales y asimétricas. En este sentido, se debe considerar que, para proteger la
soberanía nacional de amenazas externas, las Fuerzas Militares deben contar con capa-
cidades para disuadir una posible agresión o para defender a la Nación en caso de que
esta ocurra.
En cuanto a la multicriminalidad, su impacto en la convivencia y seguridad ciudada-
na y las implicaciones transnacionales que conlleva su naturaleza, es necesario reducirla,
enfrentando sus múltiples manifestaciones. Esto requiere una permanente actualiza-
ción de los medios tecnológicos y del entrenamiento de la Fuerza Pública, además de
una adecuada definición y distinción de los roles y las misiones que cumplen la Policía
Nacional y las Fuerzas Militares. En ese sentido, se debe plantear un debate alrededor
de la creación de un Ministerio de Seguridad Pública que asuma los aspectos concer-
nientes a la seguridad interna.
En un mundo globalizado diversas amenazas requieren cierto nivel de cooperación
internacional para ser enfrentadas, ya que existe una corresponsabilidad para asegurar
la seguridad y el bien común a nivel mundial. En este sentido, el país está llamado
a colaborar para mejorar el ambiente de seguridad mundial aprovechando el cono-
cimiento que ha desarrollado en los últimos años de enfrentamiento a amenazas no
convencionales, que se manifiestan de manera similar alrededor del mundo. El que el
país sea parte de esta conciencia global le implica la necesidad de fortalecer las alianzas
internacionales y el papel de las Fuerzas Armadas en la política exterior. Dada la valiosa
experiencia acumulada por parte de la Fuerza Pública de Colombia en la lucha contra
amenazas de carácter irregular, las minas antipersona y fenómenos delictivos de gran
incidencia social como el narcotráfico o el secuestro, entre otros aspectos, son muchas
las áreas de cooperación en materia de defensa y seguridad que se pueden ofrecer en un
escenario global. No obstante, para que este conocimiento pueda ser ofrecido a países
extranjeros, bien sea recurriendo a los mecanismos bilaterales establecidos o a través de
foros multilaterales como la OTAN, es necesario fortalecer los mecanismos de diálogo
y contar con un portafolio que de manera clara presente la oferta de cooperación, así
como con las capacidades asociadas para prestarla.
Finalmente, otra tendencia de carácter global que tiene una incidencia importante a
nivel nacional es la del cambio climático, que ya ha comenzado a manifestarse a través
de un incremento en la frecuencia de desastres naturales y cambios en los patrones
climáticos del país. En este sentido la Fuerza Pública debe, por una parte, fortalecer
las capacidades de prevención, atención y mitigación de desastres naturales y por otra,
apoyar la protección de los recursos naturales dado que se vislumbra que en un futuro
cercano el cambio climático afectará de manera severa la disponibilidad de agua, que es
un recurso indispensable para la supervivencia de la población, y además su escasez será
causa probable de conflictos tanto internos como regionales.
Estos retos y la manera de enfrentarlos implican una serie de adaptaciones en la
estructura de la fuerza pública. Dicha adaptación significa, en algunos casos, abandonar
las funciones actuales, adquirir nuevas capacidades y evaluar el tamaño y la organización
más adecuados para atender las demandas de la manera más eficiente posible. Deter-

8 Resumen ejecutivo
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

minar los cambios necesarios en la estructura de fuerza del futuro, implica analizar de
manera integral la organización, el personal, los equipos y la tecnología, así como las
capacidades logísticas de cada una de las fuerzas.

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La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Introducción

L
a seguridad, la estabilidad económica y la sostenibilidad fiscal son pilares fun-
damentales del patrimonio colectivo de una sociedad. Estos se constituyen en
condiciones necesarias para el estímulo de la inversión, la generación de empleo
y el crecimiento económico y en un sendero sostenible de ingresos fiscales y gasto
público redistributivo que garantice los derechos constitucionales fundamentales. Sin
estas condiciones no es posible alcanzar el desarrollo económico, el bienestar y la equi-
dad social de un país.
La Política de Consolidación de la Seguridad Democrática ha permitido avanzar en
ese sentido. Hoy, gracias al círculo virtuoso que se ha generado entre seguridad y bien-
estar, los colombianos han recuperado la confianza y el país alcanzó en años anteriores
niveles de crecimiento económico que no se habían dado en décadas. Sin embargo, al
tiempo que se avanza en los logros de la Política, se hace necesario pensar en el futuro
de la Fuerza Pública, de cara a los retos que se plantean en el nuevo escenario estraté-
gico.
Conscientes de lo anterior, la Dirección de Estudios Sectoriales del Ministerio de
Defensa Nacional ha realizado un esfuerzo de recopilación de las diferentes visiones
que se tienen sobre las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Así, ha venido realizando
diferentes consultas y discusiones en la forma de conversatorios internos y externos,
en los que se han puesto de presente los temas atinentes a los roles y misiones que se
deben cumplir para encarar los retos y amenazas a la seguridad de hoy y de mañana.
Adicionalmente, a través de un seminario realizado con la Fundación Ideas para la Paz y
la Asociación Nacional de Instituciones Financieras el pasado mes de abril, se recopiló
información y visiones de diversos sectores del país.
Este documento pretende ser el primero de una serie de documentos sobre el futuro
de la Fuerza Pública, buscando generar debates alrededor de los interrogantes necesa-
rios para definir la estructura de Fuerza y enfrentar estos retos del futuro. El documen-
to está dividido en tres partes. En la primera se analiza el contexto estratégico, a través
de una evaluación de las tendencias globales, para plantear los retos que en materia de
seguridad se deben enfrentar en el futuro. La segunda parte presenta una discusión
sobre los cambios y adaptaciones que debe enfrentar la Fuerza Pública colombiana de
cara a las tendencias y los nuevos retos. En la tercera parte se introducen los debates en
torno a las diferentes alternativas que surgen, su impacto en el gasto y su sostenibilidad
en el futuro.

Ministerio de Defensa Nacional 11


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

1 Contexto Estratégico

L
os logros alcanzados en desarrollo de la Política de Seguridad Democrática
(PSD) y de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD)
son evidentes. Hoy, como producto del fortalecimiento de las capacidades de la
Fuerza Pública, de un trabajo conjunto y coordinado, de importantes esfuerzos fiscales
y de un decidido apoyo popular, se ha generado un nuevo contexto en el que no sola-
mente ha mejorado la percepción de seguridad y la confianza inversionista, sino que se
ha provocado un resquebrajamiento y debilitamiento de las organizaciones narcoterro-
ristas, y por consiguiente, de su capacidad de desestabilización del orden constitucional.
La drástica reducción en el número de atentados terroristas en el período 1998-2008 es
una de tantas muestras de dicho debilitamiento. (Gráfico 1).

800

700

600

500

400

300

200

100

0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfico 1. Número de atentados terroristas 1998-2008 Fuente: MDN

Los resultados no se limitan a la disminución de la capacidad desestabilizadora de los


grupos armados al margen de la ley; también se pueden evidenciar en otras iniciativas

Ministerio de Defensa Nacional 13


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

encaminadas a brindar una mayor protección a la población. En este sentido, el com-


portamiento de delitos de alto impacto social, entre los que se destacan el secuestro ex-
torsivo (gráfico 2) y el homicidio (gráfico 3), presenta una clara tendencia decreciente,
que en el año 2008 registró los niveles más bajos en las últimas dos décadas.
2002 88% 2008
2.000

1.800 1.708

1.600

1.400
1.258
1.200

1.000

800 759

600

400 377
290
230 197
200

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gráfico 2. Comportamiento del Secuestro Fuente: MDN

Homicidio

35,000

30,000
28,837
28,284

28,224

28,173

27,840
26,828

26,642

26,540
25,398

25,379

24,358
24,308

25,000
23,523
23,384

23,096
21,129

20,208

20,000
18,111
17,450

17,479

17,198
16,140
15,743

15,000
12,937
10,745

10,000
Número de homicidios
5,000

0
84

85

86

87

88
89

90

91

92

93
94

95

96

97

98

99

00

01

02

03
04

05

06

07

8
00
19

19

19

19

19
19

19

19

19

19
19

19

19

19

19

19

20

20

20

20
20

20

20

20
2,

Homicidio

Gráfico 3. Comportamiento del Homicidio 1984-2008


Con respecto al narcotráfico, la política también ha sido exitosa. En este sentido,
las acciones encaminadas a reprimir la estructura del narcotráfico en todos sus compo-
nentes y en particular los eslabones que generan un mayor valor agregado al negocio,
tales como las destrucciones de laboratorios (gráfico 4) y las incautaciones de drogas

14 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

4.000
3.675

3.500

3.046
3.000

2.500
2.198

1.908 1.964
2.000

1.472
1.500 1.373

1.000

500

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfico 4. Destrucción de laboratorios

300.000

257.939
250.000

206.062
200.000
171.549

148.167 145.360
150.000 139.430
139.935
126.148 149.302
127.876
95.387 113.977
100.000 100.999
90.301

50.000

767.5 501 721 734 482 548 696


0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

COCAINA (kg) HEROÍNA (kg) MARIHUANA (kg)


Gráfico 5. Incautación de drogas ilícitas Fuente: MDN

ilícitas (gráfico 5), han generado una disminución en sus ganancias extraordinarias y
una reducción en la calidad de la droga. De acuerdo con cifras publicadas por parte del
Departamento de Justicia de Estados Unidos, solo en el 2008 la cocaína incrementó
su precio en un 104,5%, para el período comprendido entre enero y diciembre. En la
medida que el Estado sea efectivo en este tipo de operaciones, los costos para los nar-
cotraficantes van a aumentar y el “clima de negocios” va a ser menos propicio.
Pese a lo alentador de estos y otros resultados, todavía son numerosos los retos en el
camino para alcanzar la normalidad y la paz. Es claro que para avanzar en este objetivo
se requiere culminar el proceso encaminado a solucionar la problemática de seguridad

Ministerio de Defensa Nacional 15


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

que afecta al país, la cual tiene lugar primordialmente en espacios del territorio nacional
alejados y/o de difícil acceso en los que la institucionalidad todavía está en construc-
ción y paralelamente se debe garantizar el sostenimiento de las capacidades existentes;
también es necesario hacer frente a factores coyunturales difíciles como la reducción en
la cooperación militar enmarcada en el Plan Colombia y estar preparado para enfrentar
los retos que se avizoran en el futuro cercano por efecto de la globalización.
Narcoterrorismo debilitado, pero la agresión continúa
A pesar de que el narcoterrorismo ha recibido golpes estratégicos que han reduci-
do drásticamente su capacidad desestabilizadora, tiene una naturaleza dinámica que le
permite adaptarse a las condiciones que le son impuestas. Es así como en respuesta a la
ofensiva militar sostenida que se adelanta en desarrollo de la PSD, ha venido eludiendo el
combate, actuando en pequeños grupos, negando los éxitos operacionales de la Fuerza
Pública, y acudiendo a estrategias de guerra proscritas por la comunidad internacional,
como la utilización sistemática de minas antipersona.
Sin embargo, su capacidad de adaptación no se limita a los aspectos militares o tácti-
cos; también incluye un aprovechamiento de vacíos legales o de otra índole para adelantar
acciones de guerra política y desprestigiar a las instituciones estatales, al Gobierno y a los
miembros de la Fuerza Pública en los escenarios locales e internacionales, particularmen-
te en aspectos relacionados con violaciones a los Derechos Humanos.
Jurisdicción subsidiaria
En el marco de la globalización, el respeto por la normativa atinente a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario se ha convertido en un imperativo éti-
co para los Estados. Esto ha generado, entre otros efectos, un consenso en torno a la ne-
cesidad de crear una jurisdicción penal subsidiaria a las jurisdicciones penales nacionales.
Dicha jurisdicción tiene por objeto evitar la impunidad ante la comisión de crímenes
contra la humanidad (genocidio, lesa humanidad, guerra y agresión) y su importancia
radica en que permite una adecuada administración de justicia, y con ello hace más
viable el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Formalmente, la jurisdic-
ción subsidiaria surgió el 17 de julio de 1998, con la suscripción del Estatuto de Roma,
que dio origen a la Corte Penal Internacional1.
En esencia, la Corte Penal Internacional es un órgano jurisdiccional de naturaleza
penal, distinta a cualquiera de los tribunales supranacionales existentes; a diferencia de
otras instancias como el Tribunal Internacional de Justicia2, su función no es resolver
conflictos entre Estados, sino juzgar la responsabilidad individual de las personas frente
a crímenes que socavan los principios más elementales de humanidad; su carácter es
supranacional, transnacional o global más que internacional3.
1 Para junio de 2008 108 países habían adherido a la Corte Penal Internacional mediante la suscripción del Estatuto de
Roma, de los cuales 30 son africanos, 14 asiáticos, 16 de Europa del Este, 23 de Latinoamérica y el Caribe y 25 de Europa
del Oeste y otros países. El Estado Colombiano es parte de la Corte Penal Internacional desde el 5 de agosto de 2002.
2 La Corte Internacional de Justicia es el órgano judicial principal de la Organización de las Naciones Unidas. Está encargada de
decidir conforme al Derecho Internacional las controversias de orden jurídico entre Estados y de emitir opiniones consultivas
respecto a cuestiones jurídicas que pueden serle sometidas por órganos o instituciones especializadas de la ONU. Sólo a manera
de ejemplo de la jurisdicción de este tribunal, puede mencionarse el fallo que emitió el 11 de junio de 1998 con relación a la
frontera terrestre y marítima entre Camerún y Nigeria. Ver http://www.icj-cij.org/homepage/sp/
3 CAZOR, K, BORDALÍ, A. (2002). La controversia sobre el Tribunal Penal Internacional. Ponencia presentada en el
coloquio organizado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile. Disponible en
http://mingaonline.uach.cl/pdf/revider/v13/art16.pdf.

16 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

No obstante, para algunos Estados la jurisdicción de la Corte está suspendida con


respecto a algunos delitos. Es el caso de Colombia, que suspendió hasta el mes de no-
viembre de 2009 la jurisdicción de la Corte con respecto a los crímenes de guerra. Pese
a dicha situación, Colombia siempre ha asumido una posición de compromiso con los
instrumentos internacionales de Derechos Humanos y DIH de los cuales hace parte
y con los órganos que componen el Sistema de las Naciones Unidas. En tal sentido,
además de estar abierta al escrutinio internacional, ha definido lineamientos claros de
política que no son contrarios a la noción de jurisdicción subsidiaria. Estos lineamien-
tos están enmarcados en la Política de Seguridad Democrática, que en sí misma es una
política de derechos humanos además de la hoja de ruta para el comportamiento indi-
vidual de los miembros de la Fuerza Pública.
Vale la pena recordar que el primer capítulo de la Política de Seguridad Democrática
establece que los Derechos Humanos son fundamento y la razón de ser del ordena-
miento constitucional y que por tanto su vigencia requiere ante todo la plena soberanía
democrática y la capacidad del Estado de hacer prevalecer el orden jurídico en todo el
territorio.
Delincuencia común y multicriminalidad
En el camino para alcanzar una paz sostenible, el narcoterrorismo es sólo uno de
los aspectos que el Estado Colombiano está enfrentando. También son importantes los
esfuerzos que adelanta en contra de las diferentes manifestaciones de la delincuencia
común, las cuales tienen una incidencia directa en la percepción de seguridad por parte
de la población.
De acuerdo a estudios criminológicos adelantados por parte de la Policía Nacional,
el fenómeno de la delincuencia común es el resultado de una convergencia de factores
sociales y de consumo. Los sociales tienen que ver con el desempleo, el desplazamiento
forzoso hacia las ciudades como producto de la violencia, y la generación de necesi-
dades insatisfechas en materia de vivienda, salud y educación; también con la llegada
a los núcleos urbanos de personas desmovilizadas de los grupos armados, que al no
contar con oportunidades de empleo y reintegración han venido conformando grupos
delincuenciales que operan en las ciudades. Los factores de consumo, de acuerdo con
patrones determinados por la Policía Nacional, paradójicamente son el efecto de las
facilidades que otorga la vida moderna a la población. Por ejemplo, la posibilidad de
retirar dinero en efectivo en la red de cajeros automáticos o la creciente incorporación
a la vida rutinaria de elementos portátiles de comunicación o de cómputo son elemen-
tos que facilitan el accionar de los delincuentes4. Todos estos factores contribuyen a un
incremento de la delincuencia común, que se evidencia principalmente en el aumento
de los índices de hurtos a personas, comercios y residencias.
A esta preocupación se suma el problema de la multicriminalidad, cuyas manifesta-
ciones ya se presentan en algunas zonas del país y lo harán en otras en el futuro cercano.
En gran medida, esto obedece a los efectos negativos de procesos imperfectos de des-
movilización, tales como la proliferación de armas livianas ilegales y al surgimiento de
disidencias y bandas criminales que persisten en desafiar la autoridad estatal.
4 POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA (2008). Revista Criminalidad. Volumen 50.

Ministerio de Defensa Nacional 17


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

100.289
91.503
84.103

69.711
61.508 61.736
55.087

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfico 6. Hurto común (incluye hurto a residencias, comercio y personas) Fuente: MDN

La multicriminalidad es una categoría referida al conjunto de actividades desarro-


lladas por parte de grupos organizados de manera corporativa, cuyo propósito es la
obtención de ganancias por la realización de actividades ilegales. A pesar de que el
narcotráfico engloba buena parte de estas actividades, el fenómeno también incluye
otros delitos como la corrupción de funcionarios y agentes públicos, las diversas mo-
dalidades de tráfico ilegal (personas, armas, fauna protegida, etc.), los fraudes, las mi-
graciones clandestinas, los delitos informáticos, la prostitución y la piratería intelectual,
entre otras conductas5.
La incidencia de esta amenaza en la seguridad del país cobra una gran trascendencia
primordialmente debido a tres factores: el uso que hace de la violencia para alcanzar sus
fines ilícitos, lo cual tiene un efecto negativo en la percepción de seguridad por parte de
la población; el fácil acceso de las organizaciones multi-criminales a tecnología de pun-
ta, que junto a otros factores les facilita la acumulación en lapsos relativamente cortos
de un inmenso poder, y la incidencia negativa que dichas organizaciones pueden ejercer
en las relaciones bilaterales con otros Estados.
Además de estos desafíos enmarcados por la coyuntura interna, también se deben
considerar muchos otros que se describen a continuación, que surgen del proceso de
globalización y de la visión multidimensional de la seguridad y la defensa. Esta nueva
perspectiva supone que además de los factores que tradicionalmente han sido consi-
derados, se deben contemplar otros que inciden directamente en el futuro que deberá
enfrentar la humanidad.

Conciencia global
En la coyuntura actual, uno de los cambios más importantes tiene que ver con la
generación de una conciencia global, que implica un desplazamiento de una cultura
donde priman las individualidades por parte de los Estados u otros actores, hacia otra
orientada a la cooperación internacional en busca de la seguridad y el bien común. Esta
5 FERRAJOLI, L. Criminalidad y globalización. Disponible en www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex115/BMD11510.pdf

18 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

conciencia global supone un cuidado mutuo por parte de los seres humanos que com-
parten la responsabilidad por la seguridad y el bienestar de los pueblos dondequiera que
vivan, e implica que las decisiones que afectan el interés global deben ser analizadas por
las instituciones multilaterales.

Cambio climático
La conciencia global ha puesto en el centro del debate el cambio climático y sus
diversos efectos. En este sentido, es un hecho comprobado que los cambios en la at-
mósfera de la Tierra, causados por el “efecto invernadero” y el deterioro de la capa de
ozono, entre otras manifestaciones, se constituyen en un gran desafío. Estos afectan
negativamente la vida económica y social de las personas, la salud pública y la prospe-
ridad de una nación y son probables detonadores de conflictos en un futuro cercano
al generar escasez de recursos indispensables para la vida y el desarrollo, tales como
agua, alimentos o materias primas. También tienen una incidencia directa en la mayor
ocurrencia de desastres naturales.
Solo a manera de ejemplo puede señalarse que los efectos del cambio climático en
América implicarían la desaparición en un período de 30 años de los glaciares intertro-
picales de los Andes, así como variaciones drásticas en los patrones de precipitaciones6.
Esta situación generaría serios problemas en la oferta de agua potable para uso domés-
tico y para el consumo hidroeléctrico en países como Bolivia, Ecuador, Venezuela, y
especialmente en México y Perú. De ahí que se estime que 77 millones de personas
sufrirían de escasez de agua en la región7. De igual forma, el cambio climático ha ge-
nerado un preocupante incremento en la ocurrencia de desastres naturales, tales como
huracanes de alta y muy alta intensidad (Emily en Yucatán, Katrina en el sur de Estados
Unidos y Stan y Wilma en el sureste mexicano), que traen consigo catastróficas conse-
cuencias que se han podido evidenciar en Nueva Orleans, Cancún y, más recientemente
en Centroamérica. En el caso de Colombia se ha visto una tendencia creciente en la
frecuencia de desastres naturales relacionados con el cambio climático8, para los que el
país debe estar preparado.
Sin embargo, a pesar de los efectos catastróficos que el cambio climático generaría
para la mayoría de los países del mundo, algunas naciones se verían favorecidas por este.
En este sentido, países como Rusia y Canadá podrían empezar a explotar áreas ricas en
recursos naturales que permanecen relativamente intactas, y otros países aprovecharían
el deshielo de los polos, que desde ya está abriendo gradualmente las aguas del Ártico
no solo creando oportunidades para la explotación de nuevos recursos, sino también
para el establecimiento de nuevas rutas de transporte marítimo que podrían reformar
el sistema de transporte global9.

6 De acuerdo con lo establecido en diferentes estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, las
precipitaciones han aumentado en Norteamérica, algunas zonas de Centro y Suramérica y en el norte de Europa y han
disminuido en el área general del Mediterráneo, África Subsahariana y Medio Oriente.
7 ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Ver el documento Global Environment Outlook 3, producido por GRID-Arendal para el Programa de las Naciones Uni-
das para el Medio Ambiente. En www.grida.no/geo/geo3/english/569.htm
8 Los desastres relacionados con el cambio climático son las inundaciones, granizadas, sequías, huracanes, avalanchas,
deslizamientos e incendios forestales.
9 Ver documento Global trends 2025: A transformed world. Documento publicado por el National Intelligence Council en
el mes de noviembre de 2008.

Ministerio de Defensa Nacional 19


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0

Gráfico 7. Víctimas y desastres relacionados con el cambio climático Fuente: MDN


en Colombia 1998-2008

Tecnología
Otro aspecto que se debe tener en cuenta al determinar los retos en materia de de-
fensa y seguridad es la tecnología. En este sentido, factores como el incremento en el
número de interconexiones entre individuos, empresas y gobiernos, el reconocimiento
de la conectividad como un componente clave de la infraestructura pública y el acceso
casi universal a medios tecnológicos susceptibles de ser usados para fines que afecten la
seguridad y estabilidad de las naciones se convierten en desafíos que el país debe estar
preparado para enfrentar.
En el ámbito militar, los cambios generados por la tecnología han sido numerosos,
particularmente por efecto de la combinación de capacidades de información y comu-
nicación, que han generado dos nuevas dimensiones de la guerra: la espacial y la de in-
formación10. La tendencia da a entender que en los próximos años, y por varias décadas,
estas dimensiones serán utilizadas al máximo, principalmente porque quienes disponen
de ellas aumentan la capacidad ofensiva de sus armas de largo alcance.
El dominio del espacio les otorga a los Estados capacidades estratégicas de ob-
servación, antiobservación, posicionamiento, inteligencia, vigilancia, reconocimiento y
ataque11; la obtención de estas capacidades, así como la negación de la potenciales agre-
sores y al crimen trasnacional, ha venido motivando el uso de satélites, armas nucleares,
armas cinéticas y armas electromagnéticas dentro y desde la dimensión espacial.
Por otro lado, al estar los sistemas socioeconómicos del mundo cada vez más in-
terconectados, son altamente vulnerables a ataques cibernéticos de impacto nacional,
regional y mundial. El funcionamiento de estos sistemas depende en forma indispen-
sable de los medios tangibles e intangibles de la dimensión informática12. Por ende se
identifica una tendencia global por el dominio del espacio informático, que se enfoca,
10 MCKITRICK, J., BLACKWELL, J. y KRAUS, G. The Revolution in Military Affairs, pp. 7-12.
11 BOOT, M. War made New, 2006, p. 443.
12 Ibíd., pp. 307-308.

20 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

por un lado, en el ataque y defensa de los flujos de información y de la infraestructura


que los transmite, y por el otro en la manipulación y monitoreo del proceso cognitivo
que se genera en los receptores de dicha información13.
En dichas dimensiones, el diseño y construcción de nuevas generaciones de sistemas
de comando y control y su uso permanente, además de la disponibilidad de informa-
ción en tiempo real en una escala global, hará la respuesta a las amenazas convenciona-
les del siglo XXI más efectiva y oportuna.

Las nuevas formas de guerra


Desde la perspectiva de diversos analistas militares, en la coyuntura actual se presen-
ta una reconfiguración de los conflictos. Estos han dejado de ser de alta intensidad, en-
frentando a ejércitos organizados de diferentes Estados, para convertirse en conflictos
asimétricos o multivariantes, que difieren de la caracterización en blanco y negro que ha
tenido tradicionalmente la guerra14.
En realidad, lo que se evidencia es una combinación cada vez más frecuente de for-
mas de guerra altamente letales, que en la mayoría de los casos tienen lugar en las calles,
los campos y las casas de la gente. En dichos espacios se enfrentan oponentes estatales
a otros no estatales, que se benefician del mercado ilegal de armas y de la globalización
tecnológica para obtener capacidades armadas, explosivas, químicas, biológicas e infor-
máticas, entre otras. Teniendo en cuenta que la paz y la seguridad internacional se han
convertido en una preocupación global, esta asimetría supone un importante desafío
en el futuro cercano15.

Cambios en el escenario estratégico global y regional


Además de las preocupaciones emanadas de la conciencia global, surgen nuevas e
importantes necesidades como producto de los cambios en el ambiente geoestraté-
gico de las últimas décadas, que han incidido de manera determinante en la vida y el
comportamiento de los hombres y en el accionar de los Estados y las organizaciones.
Dichos cambios tienen como principal característica una compleja interdependencia
de procesos de diversa índole, que influyen en las concepciones geopolíticas, los equi-
librios y las relaciones regionales, los modos de vida, los valores y las percepciones en
torno a la seguridad y la defensa.
El efecto de esta interdependencia de los diversos procesos, que ha sido una cons-
tante en los últimos años, en el curso del presente siglo se ha hecho más visible. En
este sentido, conflictos y tensiones internacionales que permanecían en estado latente
recobraron nuevos aires y se radicalizaron los extremismos y las acciones de los dife-
rentes países para enfrentarlos. Dentro de la agenda internacional, se otorgó un lugar
preponderante al terrorismo, a los temas energéticos y a la geopolítica del petróleo;
también se generaron nuevos debates como producto de la conciencia global como la
necesaria transición hacia nuevas fuentes de abastecimiento energético a largo plazo y
a los derechos humanos, entre otros temas.

13 JOINT CHIEFS OF STAFF OF THE UNITED STATES. Information Operations. Washington D. C.: JCSUN, 2006, pp. 1-3.
14 HOFFMAN, Frank G, Hybrid Warfare and Challenges. JFQ / issue 52, 1st quarter 2009.
15 SMITH, R. The utility of force.

Ministerio de Defensa Nacional 21


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

En materia de defensa y seguridad, se dio un resurgimiento de amenazas irregulares


transnacionales por parte de actores no estatales y aumentó la posibilidad de una even-
tual interacción entre gobiernos de ciertos Estados considerados problemáticos “con
los desarrollos de armas no convencionales (en especial la tecnología nuclear y vectores
misilísticos de mediano y largo alcance) y con eventuales lazos tácticos o estratégicos
con grupos terroristas de alcance global como Hezbollah, Al Qaeda u otros por desa-
rrollarse16”.
De la coyuntura resultante, se presentó una reconfiguración de las relaciones inter-
nacionales, en la que emergieron grandes masas poblacionales con una marcada inci-
dencia en aspectos políticos, económicos y de seguridad; al mismo tiempo, se hizo evi-
dente una enorme con­centración del poder económico por parte de actores privados
con la capacidad y el poder para imponer sus propios intereses en el mercado global, se
radicalizaron las posiciones y los antagonismos políticos y se renovaron los riesgos a la
seguridad y la paz internacional.
Las anteriores tendencias tienen claros efectos en América Latina debido a dos he-
chos primordiales: una aparente falta de agenda regional para enfrentar el proceso de
globalización y la evidencia de que en las últimas décadas se han experimentado y se
continúan experimentando importantes cambios en los modelos de desarrollo y en las
formas de organización política17.
A la compleja situación resultante se han venido sumando nuevos elementos. De
una parte, por la incidencia en el ámbito regional de países cuyas demandas de materias
primas motivaron un incremento en los precios internacionales y un aumento de las
exportaciones regionales, y por la incidencia de los bienes producidos por dichos países
en los mercados donde las naciones de Latinoamérica venían incursionando. De otra
parte, por un incremento en los factores de inestabilidad regional que debilita las inicia-
tivas integracionistas y genera nuevos elementos de conflicto.

Adquisiciones militares en la región


El gasto consolidado en seguridad y defensa de Latinoamérica y el Caribe registró
un incremento del 91% en el período comprendido entre los años 2003 y 200818. Este
registro se debe principalmente a la renovación de muchos de los equipos convenciona-
les de diferentes países de la región, que durante la última década han buscado mejorar
y fortalecer sus capacidades estratégicas.
En este periodo evaluado, las renovaciones de equipo estratégico más relevantes
fueron realizadas por parte de México, Venezuela, Chile y Brasil y se centraron princi-
palmente en equipos relacionados con la vigilancia, la defensa aérea y el ataque aéreo.
En menores escalas, países como Ecuador y Argentina también iniciaron procesos
tendientes a mejorar su material estratégico.
Debido a las implicaciones para Colombia, se deben mencionar también los progra-
mas de modernización del equipo naval de Chile, Brasil y Venezuela, que tienen como
propósito hacer más efectiva su capacidad de control del mar.
16 FABIÁN CALLE en su artículo La estrategia de inserción de Irán en América Latina en el siglo XXI cita los riesgos
identificados en el Quadrennial Defense Review.
17 Op. cit. No. 8.
18 INTERNATIONAL INSTITUTE FOR STRATEGIC STUDIES –IISS-. (2009). The Military Balance 2009. IISS. Lon-
don: Routledge, 2009.

22 Contexto Estratégico
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

¿Cómo enfrentar
2 los retos de corto,
mediano y largo plazo?

T
al como se describe en la primera parte de este documento, la seguridad y
la defensa en Colombia se enfrentan a un escenario futuro extremadamente
complejo en el que interactúan nuevas y viejas amenazas. En buena parte del
mundo, se ha superado la etapa en la que ejércitos con fuerzas comparables se enfren-
taban y se ha iniciado otra en la que los combatientes, que en muchos casos no pueden
ser homologados con ejércitos, utilizan diferentes tipos de armas y de tácticas no con-
vencionales para alcanzar sus fines.
En este nuevo contexto, las guerras que se desarrollan siguiendo parámetros milita-
res convencionales permiten en la mayoría de los casos alcanzar victorias en el ámbito
militar; no obstante, en muy pocas ocasiones y tal como la historia reciente demuestra,
permiten obtener una victoria decisiva que a su vez permita cumplir los objetivos po-
líticos previamente definidos. Es por eso que el cambio y la adaptación de las fuerzas
militares a las condiciones actuales se han convertido en una prioridad19.
Dichos cambios no se limitan a los aspectos relacionados con la doctrina, el equi-
po y el personal militar y policial. También suponen un trabajo conjunto en el que las
instituciones armadas, de la mano con otras instituciones gubernamentales, desarrollan
acciones encaminadas a la obtención de dos objetivos básicos: una democracia más
robusta que facilite la gobernabilidad y una recuperación social que impulse la produc-
tividad económica.

2.1. Salto estratégico: La respuesta dinámica de corto plazo al


sistema rival
Durante los últimos años ha habido logros y avances significativos en materia de
seguridad que han debilitado la amenaza interna impuesta por los grupos narcoterro-
ristas. Se ha adquirido un mayor conocimiento sobre esta amenaza y sin embargo es
claro que hay una tendencia a la regionalización de la amenaza y que grupos como las
FARC y el ELN se han aliado con bandas criminales emergentes y por lo tanto se han
sumado al fenómeno de la multicriminalidad. Esto significa que la amenaza está mu-
tando constantemente, por lo que se requiere una adaptación dinámica que responda
a estos cambios.

19 SMITH, R. The utility of force.

Ministerio de Defensa Nacional 23


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

La consolidación sostenida del territorio nacional y la neutralización irreversible de


la amenaza interna son los objetivos de seguridad nacional más importantes en el corto
plazo. Para alcanzarlos, este gobierno se ha planteado un proceso interinstitucional a
nivel nacional, denominado Salto Estratégico. Este se constituye en un avance y en un
importante valor agregado al proceso de planeación y desarrollo de operaciones, que
por medio del concepto de pensamiento sistémico involucra a todas las instituciones
responsables de un proceso de planeación simultáneo20. Para estos efectos, crea un
sistema nacional de comando y control que en desarrollo de las operaciones se retroa-
limenta en tiempo real para producir decisiones dinámicas, de acuerdo con las caracte-
rísticas de las amenazas en cada región del país.
Con su desarrollo se pretende alcanzar dos importantes objetivos: mantener la ini-
ciativa estratégica, desarrollar una campaña nacional que tenga respuestas regionales
acordes con el tipo de amenazas presentes en cada zona. En este sentido, se articularán
y utilizarán con diferente intensidad los componentes militar, policial, social y de justi-
cia incorporados en la estrategia e identificar centros de gravedad de las organizaciones
terroristas, narcotraficantes y criminales, con el fin de hacer uso de la superioridad ma-
terial del Estado bajo el principio de inteligencia dominante.
Será fundamental el esfuerzo de contención que se realice en las zonas de frontera
y en otras áreas de valor estratégico, llevando siempre en paralelo la recuperación de la
seguridad con la recuperación social del territorio.

2.2. Enfrentando los retos de mediano y largo plazo: respuesta del


sector seguridad y defensa
La primera parte de este documento hizo un recuento de los retos y amenazas para
los que debe estar preparado el país en el mediano y largo plazo. Para aproximarse a
ellos, esta sección los convierte en metas, de manera que al alcanzarlas, la Fuerza Públi-
ca logre garantizar la protección de la población.
Ante la necesidad de mantener al país en un estado de “normalidad”, es decir, una
vez se alcancen los objetivos de seguridad nacional de corto plazo y los niveles de inse-
guridad y violencia relacionados con la amenaza narcoterrorista hayan disminuido sig-
nificativamente, la primera meta es la de lograr la consolidación definitiva. Teniendo
en cuenta el cambio en el entorno estratégico regional, la tendencia a la polarización
ideológica y las aspiraciones expansionistas manifiestas por algunos países, tanto en tér-
minos ideológicos como territoriales, pone de presente la necesidad de hacer un mayor
énfasis en la protección de la soberanía nacional. Este tipo de amenaza se inserta
en la tendencia de que las guerras son cada vez más complejas y combinan una serie de
elementos que hacen que al mismo tiempo se enfrenten formas de guerra convenciona-
les y asimétricas. Por lo tanto, es previsible que actores externos aprovechen elementos
remanentes de la confrontación armada interna para adelantar sus acciones.
Otra amenaza que se identificó en la primera sección tiene que ver con las manifes-
taciones de la multicriminalidad, su impacto en la convivencia y seguridad ciudadana y
20 Teniendo en cuenta que el compromiso de coordinación y trabajo conjunto es indispensable para el éxito de la campaña,
en su planeación vienen participando desde el principio y en estrecha coordinación las Fuerzas Militares, la Policía Na-
cional, la Agencia Presidencial para la Acción Social e incluso la Fiscalía General de la Nación.

¿Cómo enfrentar los retos


24 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

las implicaciones transnacionales que conlleva su naturaleza. Es por esto que la tercera
meta consiste en reducir la criminalidad, enfrentando sus múltiples manifesta-
ciones.
En un mundo globalizado amenazas como la multicriminalidad requieren cierto ni-
vel de cooperación internacional para ser enfrentadas, ya que existe una corresponsa-
bilidad para asegurar la seguridad y el bien común a nivel mundial. En este sentido,
el país está llamado a colaborar para mejorar el ambiente de seguridad mundial apro-
vechando el conocimiento que ha desarrollado en los últimos años de enfrentamiento
a amenazas no convencionales, que se manifiestan de manera similar alrededor del
mundo. El que el país sea parte de esta conciencia global le implica la necesidad de
fortalecer las alianzas internacionales y el papel de las Fuerzas Armadas en la
política exterior.
Finalmente, otra tendencia de carácter global que tiene una incidencia importante a
nivel nacional es la del cambio climático. De la necesidad de prepararse para enfrentar
lo que esto implica surgen dos metas. La primera responde a la tendencia creciente de
la frecuencia de desastres naturales, que requiere que la Fuerza Pública fortalezca las
capacidades de prevención, atención y mitigación de desastres naturales para así
cumplir a cabalidad su papel dentro del dispositivo nacional en esta materia. La segun-
da meta es la de proteger los recursos naturales dado que se vislumbra en un futuro
cercano que el cambio climático afectará de manera severa la disponibilidad de agua,
que, por una parte, es un recurso indispensable para la supervivencia de la población,
y, por otra, su escasez es causa probable de conflictos tanto internos como regionales.
Para alcanzar estas metas, la Fuerza Pública debe contar con una serie de capaci-
dades particulares, que a su vez contienen elementos comunes y transversales. Vale la
pena aclarar que la capacidad está determinada tanto por equipos como por entrena-
miento, mantenimiento y doctrina. En palabras del historiador militar Max Boot: “la
naturaleza de la guerra siempre estará determinada por la interacción entre los guerre-
ros y sus herramientas, no por las herramientas solas21”.
Así mismo, es necesario adaptar la estructura de fuerza a las nuevas demandas. Di-
cha adaptación implica, en algunos casos, abandonar las funciones actuales, adquirir
nuevas capacidades y evaluar el tamaño y la organización de fuerza más adecuados
para atender las demandas de la manera más eficiente posible. Determinar los cambios
necesarios en la estructura de Fuerza del futuro implica analizar de manera integral la
organización, el personal, los equipos y la tecnología, así como las capacidades logísti-
cas de cada una de las Fuerzas.
2.2.1. Capacidades para alcanzar las metas estratégicas
La naturaleza diversa de los desafíos futuros implica que las acciones para enfren-
tarlos deben adelantarse recurriendo a las capacidades específicas de cada Fuerza o a
la acción conjunta. A continuación se hace una descripción general de las capacidades
necesarias para alcanzar las metas enunciadas anteriormente, de cara a los principales
retos estratégicos que se vislumbran en el futuro.

21 BOOT, Max War made New pg. 439.

Ministerio de Defensa Nacional 25


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Consolidación definitiva
Como se mencionó anteriormente, el primer paso para garantizar la consolidación
en el tiempo es el control real de las áreas más apartadas del país. Para estos efectos,
la Fuerza Pública debe tener una presencia permanente en todo el territorio, para lo
cual debe contar con una policía rural fortalecida. En complemento se debe mejorar la
capacidad de despliegue de las FF. MM. y el apoyo de ingenieros militares en la cons-
trucción de infraestructura básica en zonas apartadas del país.
En desarrollo de la función que constitucionalmente le ha sido encomendada a la
Policía Nacional, es necesario que esa institución alcance una cobertura total de los
centros poblados hasta el nivel de corregimientos, con puestos fijos de vigilancia, un
mayor pie de fuerza y dispositivos en zonas de frontera. De igual forma, es fundamental
el diseño de dispositivos policiales para la vigilancia de zonas rurales apartadas y con
baja concentración de población, y el fortalecimiento del papel policial en la protección
de los recursos naturales en todo el territorio nacional. La Policía rural funciona actual-
mente a través del Cuerpo de Carabineros con escuadrones móviles, cuyo accionar se
concentra en los corredores de movilidad de los grupos armados ilegales.
Sin embargo, en la medida en que las amenazas se transformen, los miembros de la
Policía Nacional dedicados a la seguridad rural reenfocarán la capacidad ya construida
en la solución de problemas más comunes de la población y en apoyo al desarrollo de
las actividades productivas de estos últimos, lo que estrechará los vínculos con las co-
munidades; de esta forma, la Policía Nacional será un facilitador del desarrollo nacional,
además de un garante del progreso económico y social y la convivencia pacífica.
Las áreas más apartadas del país no son necesariamente aquellas más lejanas del
centro; también pueden serlo las que carecen de infraestructura vial, fluvial o aérea.
Estas condiciones no solo impactan el desarrollo económico y social, sino que limitan
la capacidad de despliegue de las Fuerzas Militares. El Anexo 1 ilustra un ejercicio hi-
potético que pretende reflejar la capacidad de despliegue actual de las Fuerzas Militares
en función de la infraestructura existente, y la dificultad para acceder a algunas zonas
del país. Para atender estas zonas, que en muchos casos corresponden a áreas fronteri-
zas, las Fuerzas Militares deben tener una capacidad de despliegue rápido que permita
responder a eventos o emergencias.
De manera puntual, la capacidad de despliegue consiste en mover tanto los medios
como la logística para sostener operaciones en un punto determinado en el menor
tiempo posible. Esto se traduce en el suficiente apoyo logístico para que los medios y
los hombres que se despliegan puedan permanecer por el tiempo que se requiera en un
lugar determinado22. En la medida en que el país no cuente con la infraestructura para
realizar un despliegue, este siempre deberá adelantarse recurriendo a los medios aéreos,
lo cual, además de ser más costoso, en algunos casos impone limitaciones.

22 A manera de ejemplo, cuando se despliega una unidad mínima de combate con aviones K-fir, no solo es necesario que
exista una pista con las condiciones técnicas necesarias, sino que con anterioridad se haya llevado al sitio de despliegue
al grupo aposentador, encargado de adecuar instalaciones para el alojamiento de las tripulaciones, así como el equipo de
apoyo terrestre aeronáutico necesario para alistar las aeronaves. Esto puede tomar varios días y depende de la disponibi-
lidad de transporte aéreo. .

¿Cómo enfrentar los retos


26 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Ahora bien, para que la consolidación sea definitiva y el país se encuentre por fin en
un estado de normalidad, es necesario el compromiso de todas las instituciones estata-
les. Sin embargo, el papel del Sector Seguridad y Defensa es condición necesaria para
que el esfuerzo interinstitucional sea sostenible.
En este sentido, vale la pena resaltar que el 4% de la población colombiana vive en el
58% del territorio, que es en gran medida el que se está recuperando en el momento23;
en principio se compone de aquellas zonas alejadas de la geografía nacional que han
sufrido la influencia de las organizaciones armadas al margen de la ley y el narcotráfi-
co. En la medida en que la población de dichas áreas se vea afectada por un déficit de
infraestructura productiva y una insuficiente presencia de las instituciones estatales, es
proclive a verse afectada de nuevo por los grupos armados ilegales. De ahí que resulte
imperioso que la Fuerza Pública reoriente sus esfuerzos para sostener la consolidación
haciendo presencia en las zonas apartadas y apoyando el desarrollo del país.
Para estos efectos, las Fuerzas Militares podrían conformar centros de despliegue
militar que actúen como polos de desarrollo. Sin embargo, para cumplir este propósito,
debe existir la infraestructura necesaria que facilite los flujos comerciales y el sopor-
te logístico de las unidades. Otros campos de acción para las Fuerzas Militares en el
ámbito del desarrollo son por ejemplo el desminado y el apoyo a proyectos básicos de
infraestructura a lo largo del país.
Un factor que amerita una especial atención es la presencia de minas antipersona,
dado que de acuerdo a estimativos del Comando General de las Fuerzas Militares,
aproximadamente el 60% del territorio nacional está cubierto por este tipo de arte-
factos. Con la capacidad de desminado humanitario actual (una compañía) trabajando
constantemente, se puede esperar que aun en 200 años se presenten eventos lamenta-
bles a causa de estas minas24; de ahí la importancia de fortalecer la capacidad de desmi-
nado. En la tercera parte del documento se ilustra cómo el fortalecimiento de esta capa-
cidad, multiplicándola por siete (de manera que cada división cuente con una compañía
de desminado), tiene un impacto relativamente bajo en el gasto en seguridad y defensa.
De otra parte, en esos territorios que históricamente han carecido de una adecuada
presencia estatal, posiblemente como efecto de una insuficiente representación políti-
ca y poblacional, los ingenieros militares podrían cumplir un rol preponderante en la
construcción de infraestructura básica (acueductos, redes eléctricas y alcantarillado en
comunidades apartadas) y productiva (vías, puertos, aeropuertos). De esta forma se
podría dar una respuesta en el corto plazo a las necesidades más sentidas de la pobla-

23 Este cálculo obedece a la relación entre población y extensión del territorio de los departamentos del oriente del país
(Arauca, Casanare, Meta, Vichada, Guainía, Caquetá, Putumayo, Vaupés, Guaviare y Amazonas).
24 Un pelotón desmina en promedio al año un área de 41.000 m2; una compañía de 4 pelotones realiza un avance promedio
de 164.000 m2 al año. El 60% del área rural del país equivale a 685.048.8 km2, y se estima que está minada. Dada la ca-
pacidad de desminado enunciada anteriormente, se estima que se podría desminar el país completo en 595.000 años. Sin
embargo, el cálculo de tiempo estimado que duraría una compañía desminando Colombia consta de múltiples variables
difíciles de apreciar, incluyendo el hecho de que actualmente se continúa instalando minas de forma indiscriminada.
Con base en las áreas donde las FARC han tenido mayor presencia en los últimos años, se estima que las áreas críticas
con presencia de minas suman alrededor de 440 km2. Desminar esta extensión, dado el desempeño antes mencionado,
tomaría 380 años.

Ministerio de Defensa Nacional 27


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

ción, limitando los intentos de resurgimiento de los grupos armados ilegales y garanti-
zando la presencia y posibilidad de despliegue hacia las fronteras.
Para estos fines es indispensable la organización de una brigada de ingenieros que
centralice y oriente los trabajos de los batallones de construcciones, indispensables en el
apoyo a la reconstrucción nacional. Esto plantea discusiones sobre el entrenamiento y
la utilización del recurso humano con el que actualmente cuentan las Fuerzas Militares
en actividades de tipo más “social”, dado que una vez no existan requerimientos para
un pie de fuerza tan grande, este podría adaptarse a otro tipo de misiones, acercándose
aún más al desarrollo económico y social del país. Una ilustración del apoyo de las
Fuerzas Militares en el desarrollo se hace en la tercera parte del documento.
Por otra parte, el papel de la Policía Nacional es vital en la construcción de la con-
vivencia ciudadana y la legitimidad del Estado a través de su rol de policía comunitaria.
En este contexto la convivencia es “la cualidad que tiene el conjunto de relaciones
cotidianas que se dan entre los miembros de una sociedad cuando se han armonizado
los intereses individuales con los colectivos; por lo tanto, los conflictos se resuelven de
manera constructiva. Este concepto resalta además la noción de vivir en medio de la
diferencia, la cual tampoco riñe con el uso regulado de la fuerza del que las sociedades
democráticas han revestido al Estado para garantizar el libre ejercicio de la libertad y los
derechos de los ciudadanos”25.
Sin embargo, no basta con la presencia del policía; se requiere que este cuente con
la capacidad para atender las necesidades de la comunidad. En tal sentido, los policiales
deben capacitarse en materia de resolución de conflictos, provisión de información,
orientación en torno a procesos comunitarios, diagnóstico de necesidades comunita-
rias, instrucción pedagógica sobre las reglas de convivencia y ser en general personas
íntegras y modelos de ciudadano ejemplar.
Para que la Policía Nacional pueda cumplir dicho objetivo en todo el territorio na-
cional, es necesario fortalecer el rol del policía comunitario y otorgar incentivos para
que los miembros de la Institución (de cualquier nivel) estén a gusto en todas las re-
giones del país, dado que en general se considera como castigo el ser asignado a áreas
apartadas. Los incentivos que se determinen para apoyar este propósito pueden ser de
tipo económico, con medios para facilitar el contacto del personal con sus familiares o
mediante la asignación de miembros de la misma comunidad para prestar el servicio de
policía en determinadas áreas.
Por las mismas dificultades de acceso a todo el territorio nacional, la Fuerza Públi-
ca debe apoyar la movilidad de las comunidades que habitan en áreas alejadas. Dicho
apoyo se materializa en servicios como el que presta Satena, que a través de sus rutas
sociales cubre las necesidades de transporte de la población ubicada en sitios a los que
no llegan las aerolíneas comerciales, o garantizando la seguridad en los ríos, habilitán-
dolos como corredores para el transporte de mercancía y personas donde no existen
carreteras.

25 PNUD (2008, mayo). Gobernabilidad local, convivencia y seguridad ciudadana.

¿Cómo enfrentar los retos


28 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Protección de la soberanía
En respuesta a los desafíos que sugiere el nuevo orden mundial y a la reconfiguración
de los poderes regionales, las Fuerzas Militares deben dar un mayor énfasis al rol consti-
tucional que les ha sido encomendado de proteger la soberanía y el territorio nacional.
Para estos efectos, se debe tener en cuenta que la amenaza a la que se hace frente toma
muchas formas; ya no se puede hablar de un conflicto regular basado únicamente en las
capacidades estratégicas convencionales de los ejércitos, sino de una combinación de
formas de guerra no convencionales o asimétricas, que van desde la guerra de guerrillas
que el país ha aprendido a enfrentar, hasta guerras biológicas, químicas y cibernéticas.
Para proteger la soberanía nacional de amenazas externas, las Fuerzas Militares de-
ben contar con capacidades para disuadir una posible agresión o para defender a la
Nación en caso de que esta ocurra. A pesar de que en los últimos años se ha llevado a
cabo el mayor fortalecimiento de la seguridad en tres décadas, este permitió un desa-
rrollo muy limitado de las capacidades estratégicas convencionales, en la medida que las
adquisiciones de equipo se enfocaron en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico.
El efecto de estas decisiones fue un incremento en la brecha existente con respecto a
países vecinos, que además de estar alineados ideológicamente en una tendencia contra-
ria a la que ostenta Colombia, han venido fortaleciendo sus aparatos militares. Sin que
signifique entrar en una carrera armamentista, Colombia debe adquirir una capacidad
disuasiva creíble que le permita convencer a un adversario potencial que en caso de una
agresión el costo a pagar sobrepasa los eventuales beneficios del ataque.
Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter híbrido de las formas de guerra actual,
para que Colombia adquiera una capacidad estratégica no se deben cambiar las capaci-
dades existentes o comenzar de cero. En este sentido, los esfuerzos deben encaminarse
a la obtención de dos objetivos primordiales: mantener las capacidades actuales que le
dan una ventaja comparativa en términos de fuerzas especiales y operaciones asimétri-
cas, y desarrollar otras capacidades de tipo convencional y algunas no convencionales
que se encuentran limitadas. Estas acciones deben estar acompañadas por una flexibi-
lización en la organización de las Fuerzas Militares, orientando los esfuerzos hacia una
lógica conjunta. El reto consiste en lograr un equilibrio entre las capacidades conven-
cionales y las no convencionales.
Todo esto supone esfuerzos importantes en materia de entrenamiento y una integra-
ción combatiente-equipo acorde con la realidad tecnológica militar vigente. Adicional-
mente, dado que la defensa de la soberanía implica el desarrollo de operaciones defen-
sivas y ofensivas, es necesario considerar la creación y reestructuración de unidades con
responsabilidad principal sobre todos los sectores fronterizos.
Para estos efectos se debe avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de vigi-
lancia, control de fronteras y monitoreo satelital, así como las de movilidad, contramo-
vilidad y cobertura. También se deben fortalecer o adquirir capacidades para la defensa
contra armas químicas y biológicas y la defensa aérea, incluyendo armas, equipos de
vigilancia y alerta temprana. De igual forma, es necesario reforzar la capacidad de gue-
rra electrónica, de guerra de superficie y guerra antisubmarina, así como la proyección

Ministerio de Defensa Nacional 29


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

de fuerza, la defensa de costas, las operaciones de información y la guerra cibernética.


Además, se debe profundizar el desarrollo de las capacidades ya existentes en operacio-
nes especiales, aerotácticas, de movilidad y nocturnas.
Paralelamente, es necesario plantear una distribución geográfica de la Fuerza acorde
con las necesidades estratégicas. Esto puede realizarse bajo la forma de centros de des-
pliegue militar que concentren la fuerza en sitios estratégicos, de manera que puedan
responder a cualquier eventualidad en las fronteras de manera rápida y efectiva. Es
importante anotar que lo anterior implicaría cambios en la jurisdicción territorial actual
de las Fuerzas Militares pasando a una jurisdicción sobre teatros de operaciones26 que
se activarían en caso de una agresión externa.
Todo lo anterior plantea una serie de debates en torno a la priorización al momento
de adquirir las capacidades, dadas las restricciones presupuestales. Estos debates deben
darse no solo en la Fuerza Pública y en el Ministerio de Defensa Nacional, sino que de-
ben abrirse a un público calificado. Para estos efectos, se debe seguir una metodología
clara que pueda sustentar la justificación de las opciones escogidas.
A manera de ilustración, en la tercera parte de este documento se hace una modela-
ción del impacto económico que implica la defensa de la soberanía con una capacidad
defensiva o una capacidad disuasiva, y en su defecto el riesgo de no tener ninguna.
Reducción del crimen a través de la lucha contra sus diferentes manifestaciones
Como se mencionó en la primera parte de este documento, en el curso de los últi-
mos años las organizaciones criminales han venido innovando en sus métodos delicti-
vos y han incorporado a su accionar elementos de última tecnología; estos factores han
producido un incremento en su flexibilidad, creatividad y poder. En aras de enfrentar
de manera adecuada el reto que esto supone, se requiere una permanente actualización
de los medios tecnológicos y del entrenamiento de la Fuerza Pública, además de una
adecuada definición de los roles y las misiones que cumplen la Policía Nacional y las
Fuerzas Militares.
La tecnificación implica, entre otros aspectos, el fortalecimiento de las capacidades
de vigilancia, comando, control, comunicaciones e inteligencia, y la conectividad a bases
de datos para consulta de antecedentes de personas, vehículos y de otra índole en tiem-
po real. Para maximizar las ventajas que estos elementos ofrecen, en paralelo se deben
realizar esfuerzos políticos encaminados a fortalecer los mecanismos de cooperación
internacional, dado que la mayoría de las manifestaciones de este fenómeno delictivo
tienen y seguirán teniendo en el futuro un carácter transnacional.
Debido a los roles y misiones que le han sido encomendados, se prevé que el mayor
esfuerzo en la lucha contra la multicriminalidad recaiga en cabeza de la Policía Nacio-
nal. De ahí la importancia de que la institución policial inicie un proceso de adaptación,
considerando cuatro aspectos determinantes: la adopción de un rol eminentemente
preventivo en el servicio policial, encaminado a evitar la comisión de hechos criminales,
más que reaccionar ante su ocurrencia, como sucede actualmente; la consolidación del
esquema de servicio policial comunitario como alternativa para trabajar de la mano con
la comunidad en la solución de los problemas de seguridad y convivencia que la misma
26 Un teatro de operaciones es un área donde se llevan a cabo operaciones militares.

¿Cómo enfrentar los retos


30 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

comunidad haya diagnosticado, de manera que crezca la confianza en la Institución y


se facilite la lucha contra la criminalidad; el acceso a tecnología de punta que mejore los
niveles de eficiencia y utilidad en la prestación del servicio, tanto en la fase preventiva
como en la investigativa y judicial, a través del fortalecimiento de la capacidad de crimi-
nalística27 y; las alianzas y acuerdos internacionales con organizaciones policiales como
Interpol, Ameripol, Europol y otras fuerzas de policía, que deben mantenerse siempre
vigentes para contrarrestar la naturaleza transnacional del crimen.
En el futuro resulta de la mayor importancia empezar a contestar algunos interro-
gantes en torno a la manera en que la Policía Nacional debe asumir el reto que plantea
la multicriminalidad. En materia de lucha contra el narcotráfico, por ejemplo, es ne-
cesario cuestionarse qué parte de la cadena se debe atacar y si labores de erradicación
manual como las que se adelantan actualmente son óptimas en el mediano plazo.
En lo que respecta a la seguridad ciudadana, las inquietudes surgen en torno a la
combinación óptima entre hombres y medios tecnológicos con miras a obtener resul-
tados sin desperdiciar recursos, y en torno a la necesidad de llegar a un consenso sobre
la forma en que se determina el número óptimo de policías necesarios en el país, bien
sea mediante un estándar internacional o con mecanismos de demanda social y oferta
institucional, que implican grandes inversiones en materia de sistemas de información.
En la tercera parte del presente documento se ilustra de manera general el impacto en
el gasto en seguridad del incremento en el pie de fuerza de la Policía y su tecnificación
para atender las amenazas que supone la multicriminalidad.
En cuanto al papel de las Fuerzas Militares en la lucha contra la multicriminalidad, se
debe decir que este se circunscribe a la protección de la infraestructura económica es-
tratégica, la protección y vigilancia de fronteras, el control territorial en áreas apartadas
y al apoyo a la Policía Nacional cuando las acciones criminales desborden su capacidad
de respuesta. En este sentido, es de particular importancia el control sobre los corredo-
res de tráfico de ilícitos que, en general, atraviesan áreas apartadas y despobladas.
Dicho énfasis implica la necesidad de que se lleve a cabo un debate sobre el control
fluvial, teniendo en cuenta que por la falta de cobertura de la infraestructura vial del
país, en más del 50% del territorio la mayoría de los desplazamientos deben hacerse
por vía fluvial. En el marco de dicho debate se debe analizar en cabeza de quién debe
quedar el rol de controlar los ríos en las zonas desprotegidas, y cómo se daría la tran-
sición entre el control actual que ejerce la Infantería de Marina hacia un control más
policial, ya que la primera, por su naturaleza, debe enfocarse en el control de corredores
fluviales de frontera en el futuro.
En la medida en que los roles de la Policía deben diferenciarse de aquellos de las
Fuerzas Militares, en un futuro es necesario plantear un debate sobre la creación de un
Ministerio de Seguridad Pública con responsabilidad sobre la seguridad y convivencia
en el país y dejar al Ministerio de Defensa Nacional la responsabilidad de la defensa de
amenazas externas y la seguridad en las fronteras.

27 Se refiere a investigación de escenas de crimen: levantamiento de evidencia y laboratorios.

Ministerio de Defensa Nacional 31


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Fuerzas Armadas como herramienta de política exterior


Dada la valiosa experiencia acumulada por parte de la Fuerza Pública de Colombia
en la lucha contra amenazas de carácter irregular, las minas antipersona y fenómenos
delictivos de gran incidencia social como el narcotráfico o el secuestro, entre otros as-
pectos, son muchas las áreas de cooperación en materia de defensa y seguridad que se
pueden ofrecer en un escenario global. No obstante, para que este conocimiento pue-
da ser ofrecido a países extranjeros, bien sea recurriendo a los mecanismos bilaterales
establecidos o a través de foros multilaterales como la OTAN, es necesario fortalecer
los mecanismos de diálogo y contar con un portafolio que de manera clara presente la
oferta de cooperación.
Además de mejorarse la relación bilateral de Colombia con gobiernos extranjeros y
con instituciones internacionales, al exportar el conocimiento adquirido con el esfuer-
zo de tantos años, la Fuerza Pública proyectaría su legitimidad y competencia a nivel
internacional. Sin embargo, en el evento de que se solicite la cooperación de Colombia
para atender situaciones de emergencia humanitaria o apoyar operaciones de estabiliza-
ción y mantenimiento de paz, es necesario que la Fuerza Pública desarrolle capacidades
que le permitan una mayor interoperabilidad28 con fuerzas aliadas internacionales. Esto
implica que además de mejorar en factores básicos como el bilingüismo, se deben es-
tandarizar procedimientos operacionales y doctrina para ese tipo de misiones, así como
compatibilizar numerosos equipos y mejorar el conocimiento de la normativa legal
internacional.
En el mismo sentido, para fortalecer los lazos regionales y diseminar el conoci-
miento adquirido en los últimos años, el país podría establecer escuelas regionales
de entrenamiento militar y policial, tales como la Escuela Conjunta de Helicópteros,
las Escuelas de Combate Táctico en la Selva y en Alta Montaña, la Escuela Contra el
Narcotráfico, la Escuela de Combate Fluvial, la Escuela de Interdicción Marítima, la
Escuela de Derechos Humanos y el Centro de Análisis de Narcotráfico. Es de señalar
que algunos de estos centros de instrucción ya existen o están en proyecto de creación.
Atención de desastres
Por efectos del cambio climático, la ocurrencia de desastres naturales es cada vez
mayor. De ahí la importancia de que la Fuerza Pública cuente con unas capacidades y
un entrenamiento adecuado para desempeñar el rol de apoyo que le corresponde den-
tro del Sistema de Prevención y Atención de Desastres29.
En la fase de prevención, la Fuerza Pública a través de la Policía Nacional primor-
dialmente debe constituirse en el vector que trasmita a las comunidades vulnerables los
mensajes contenidos en las campañas de prevención. En complemento, debe prestar
asesoría a los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres
en el diseño de una estructura de mando y control adecuada, así como en labores de
28 Vale la pena mencionar que interoperabilidad según las definiciones de la OTAN es la habilidad de los sistemas, unidades
o fuerzas de proveer y aceptar servicios de otros sistemas, unidades o fuerzas y utilizar los servicios intercambiados
para permitirles operar juntos efectivamente. Terry MOON, Suzanne FEWELL, Hayley REYNOLDS. The What, Why,
When and How of Interoperability. Defense and Security Analysis, Volume 24, Number 1 (2008), pp. 5-17.
29 Los parámetros que rigen la participación de las Fuerzas Militares en la prevención y atención de desastres están conteni-
dos en la Directiva Permanente del Ministerio de Defensa Nacional N° 300-08/2006.

¿Cómo enfrentar los retos


32 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

planeación y entrenamiento; en caso de desastres naturales de tipo hidrológico también


debe suministrar asesoría técnica y científica en la detección, evaluación y mitigación
de daño a través de la Armada Nacional30. De otra parte, con el objeto de buscar un
mayor cubrimiento y mejorar la disponibilidad de medios, la Fuerza Pública debe poner
a disposición del Sistema medios de transporte y/o evacuación de carácter preventivo y
acoplar sus sistemas de comunicación a las redes de alertas e información.
En la Fase de Emergencia, la Fuerza Pública no solo debe contar con la capacidad
de despliegue rápido; también con la capacidad suficiente para mantener el control del
orden público y  garantizar el aislamiento del área geográfica del desastre. Esto implica
entre otras misiones mantener el control de las vías de comunicación aérea, fluvial, ma-
rítima y terrestre; prestar apoyo en el mantenimiento de la normalidad de los servicios
públicos y en las operaciones de búsqueda, rescate, evacuación y transporte de víctimas
por vía aérea, fluvial, marítima o terrestre y participar en la instalación y operación de
puestos de primeros auxilios. De igual forma, en esta fase la Fuerza Pública también
debe apoyar la organización de áreas de evacuación y el suministro de alojamientos
temporales, operar puestos de recepción y distribución de abastecimientos básicos y
participar en la evaluación de daños y elaboración de censos para establecer el impacto
del desastre.
En la Fase de Mitigación, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional deben contar
con la capacidad de apoyar las actividades de reconstrucción que involucran la aseso-
ría, mano de obra, equipos de ingenieros y supervisión en los trabajos de remoción de
escombros. De igual forma, deben contribuir en la reparación de construcciones, de
ser necesario realizar nuevas obras civiles de carácter prioritario para la comunidad y
realizar el transporte de insumos críticos como alimentos, medicinas, estructuras, en-
tre otros. Así mismo, debe contar con la capacidad de repliegue oportuno del área en
lo concerniente a la seguridad, alojamiento y estructuras básicas temporales, redes de
comunicación, de emergencia, entre otros, para contribuir a la normalización de la vida
ciudadana.
Actualmente, las capacidades designadas exclusivamente a la atención y prevención
de desastres se encuentran en una etapa embrionaria y se hace evidente la necesidad de
una mayor concentración de esfuerzos coordinados en este sentido. Es de señalar que
el equipo existente para cumplir estas misiones no es suficiente y en muchos casos no
cumple con las especificaciones necesarias para adelantar adecuadamente las labores.
En materia de entrenamiento, los avances aún son incipientes.
Protección de recursos naturales
También como consecuencia del cambio climático, en el futuro próximo los recur-
sos naturales demandarán más atención en términos de su protección y conservación. 
En este sentido, la Fuerza Pública podría desempeñar roles relacionados con la protec-
ción de recursos hídricos y bosques, del medio ambiente marino y submarino, de las
zonas insulares, de las playas y zonas de bajamar, los cuales eventualmente se conver-
tirán en recursos estratégicos nacionales. Esta protección se puede fortalecer a través
30 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, Guía de actuación y protocolos del alto Gobierno en
caso de un desastre.

Ministerio de Defensa Nacional 33


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

del Cuerpo de Guardacostas de las Brigadas Fluviales de la Armada Nacional, al igual


que con los batallones de alta montaña y cuerpos de guardabosques.  Por otra parte,
la Policía Nacional podría fortalecer su función de policía ambiental y ecológica, para
educar a la ciudadanía en el cuidado de los recursos naturales.
En este caso también surgen debates alrededor de una redefinición de roles y el for-
talecimiento de algunas especialidades dentro de la Fuerza Pública, lo que implica una
revisión de la estructura de fuerza.
2.2.2. Políticas e iniciativas transversales
Las capacidades arriba enunciadas deben estar soportadas por elementos de carácter
transversal en términos de la logística, el personal y la organización de la Fuerza. Estos
elementos incluyen el sostenimiento de las operaciones, la necesidad de la centraliza-
ción de adquisiciones y el mantenimiento aeronáutico; también el fortalecimiento de
las iniciativas de investigación, el desarrollo en ciencia y tecnología, el fortalecimiento
de la educación, el entrenamiento y la doctrina, el mejoramiento de las condiciones de
bienestar y moral y la infraestructura necesaria para responder a la organización de la
Fuerza.
Para lograr un adecuado sostenimiento de las operaciones, ante todo se requiere
garantizar el mantenimiento de los equipos y de la infraestructura existente; de esta for-
ma será posible contar con trenes de mantenimiento adecuados que permitan sostener
el nivel de alistamiento, posibiliten el cumplimiento de las misiones de la Fuerza Pública
y sostengan los resultados operacionales. Sin embargo, esto no significa una simple
acumulación de inventarios; se refiere más a consolidar la capacidad logística de mante-
nimiento que ha desarrollado la Fuerza Pública en los últimos años. En este propósito
debe considerarse la necesidad de asumir los costos emanados de la reducción de la
cooperación económica de EE.UU. en materia militar a través del Plan Colombia, que
no es nada diferente que asumir el mantenimiento de los equipos que fueron cedidos
al país en el marco de dicha iniciativa.
En lo que hace referencia a la centralización, el país ha acumulado una serie de
capacidades logísticas y de mantenimiento que deben ser reforzadas para mejorar la
eficiencia en el uso de los recursos. De ahí la importancia de fortalecer los esfuerzos
logísticos conjuntos y de buscar la independencia para reducir costos y ganar un mayor
nivel de autonomía. En este sentido, en el curso de los últimos años se han desarrollado
esfuerzos logísticos que cobijan a las Fuerzas Militares y a la Policía; el Silog (Sistema de
Información logística) permite hacer seguimiento a los inventarios de la Fuerza Pública,
de manera que se haga un mejor uso de estos. En la medida en que dicho sistema se
fortalezca y aumente su cobertura (actualmente en 63%), se incrementará la eficiencia
y la transparencia en la utilización de los recursos.
Por otra parte, dado que muchas de las adquisiciones del Sector se hacen de manera
descentralizada, es necesario discutir si en adelante estas deben realizarse de manera
centralizada, ya que existen experiencias exitosas en este sentido. En el futuro es de-
seable que esta función se fortalezca, de manera que haya una ventaja comparativa, se
eviten duplicidades y mejore la compatibilidad entre algunos sistemas de las diferentes
Fuerzas.

¿Cómo enfrentar los retos


34 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

En materia de mantenimiento aeronáutico, puede señalarse que cada una de las


Fuerzas tiene una capacidad independiente, al punto que en ocasiones servicios que se
realizan de manera autónoma por parte de alguna de las Fuerzas son contratados en el
exterior por otras. Con el fin de evitar estas duplicidades y fortalecer las economías de
escala, se debe plantear la posibilidad de desarrollar una capacidad de mantenimiento
aeronáutico conjunto. Esto implicaría o bien que la capacidad existente se traslade
en su totalidad a una sola Fuerza que les preste el servicio a las demás, o bien que se
fortalezca el centro de mantenimiento conjunto con las capacidades específicas que aún
tienen algunas de las Fuerzas.
Otros temas transversales a considerar son los de ciencia y tecnología, dado su
inmenso potencial para el desarrollo de las sociedades modernas y de las industrias mi-
litares. En este sentido, pese a que la capacidad existente en el país para generar nuevo
conocimiento es insignificante31, se vienen implementando diversas iniciativas tanto a
nivel estatal como del Sector Defensa con las que se pretende reducir estas falencias.
Una de estas iniciativas es la creación del Sistema Educativo de las Fuerzas Armadas
(SEFA), el cual busca fortalecer la estructura educativa de la Fuerza Pública para que el
recurso humano militar y policial cuente con la capacidad para adelantar tareas de in-
vestigación, desarrollo tecnológico e innovación, a fin de generar conocimiento propio
y trascendente. La otra iniciativa importante es la creación y consolidación del Grupo
Social y Empresarial de la Defensa, el cual cuenta con empresas como Indumil, CIAC y
Cotecmar, que además de incentivar la investigación y desarrollo tecnológico promue-
ven el desarrollo social y económico de las zonas del país más vulnerables.
Para que estas iniciativas puedan concretarse, es necesario considerar dos pilares
fundamentales: la disponibilidad de recursos económicos y humanos que soporten di-
chas actividades y la formulación de estrategias a nivel nacional e internacional enfoca-
das a la transferencia de tecnologías y capacidades. Un ejemplo de esto es la política de
offsets que es una herramienta clave para la transferencia de tecnología. Esta consiste
en establecer acuerdos de cooperación industrial que comprenden “el rango entero
de beneficios industriales y comerciales otorgados a gobiernos como compensación
por la compra de un bien o sistema de defensa32”. De esta forma, en el marco de una
adquisición de un bien de defensa, el país comprador puede exigir, como parte de las
condiciones de compra, una compensación a la firma que ofrece el bien33.
Al fortalecer estas iniciativas se contribuye al desarrollo del país de manera más
significativa, por lo que es de la mayor importancia comenzar un debate acerca de la

31 Según el Consejo Privado de Competitividad, “Colombia presenta un claro atraso en el gasto público y privado en investi-
gación y desarrollo (I&D). El gasto total, como proporción del PIB, es de 0.37%, por detrás de las principales economías
de la región (como Brasil, con 0.8%, o Chile, con 0.7%) e incluso del promedio latinoamericano (0.5%). El país también
está rezagado en la proporción de estudiantes y graduados en ciencias básicas, en el número de investigadores, en la pro-
porción de académicos con grados doctorales, en el número de publicaciones en revistas científicas, en la obtención de
patentes y en el número de empresas con certificados ISO, entre otros indicadores de ciencia, tecnología e innovación”.
32 U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE. (1999). Defense Offsets Disclosure. Disponible en http://www.bis.doc.gov/
defenseindustrialbaseprograms/osies/offsets/1999defoffdisclosureact.htm
33 En esencia, las posibilidades de acuerdos de cooperación se pueden catalogar en offsets directos (compensaciones rela-
cionadas directamente con el sistema adquirido) y offsets indirectos (compensaciones que no están relacionadas con el
sistema adquirido y que se pueden materializar en inversión en sectores civiles, comercio de bienes y transferencia de
tecnología). MDN Directiva Permanente: Lineamientos para la implementación de acuerdos de cooperación industrial -
Offsets.

Ministerio de Defensa Nacional 35


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

relevancia de darle un impulso adicional al componente de desarrollo de ciencia y tec-


nología en el sector seguridad y defensa.
Otros factores transversales clave para mantener una Fuerza Pública que responda
a las necesidades de la población son el fortalecimiento de la educación, del entre-
namiento, de la capacitación y la doctrina. Al fortalecerse la educación, además de
mejorarse la calidad del servicio que la Fuerza Pública está en capacidad de ofrecer, se
amplía el panorama y la visión de los militares y policías con respecto a las amenazas
que deben enfrentar; a través del entrenamiento, se mejora la efectividad de la respuesta
de la Fuerza Pública a las diferentes amenazas que plantea el nuevo escenario; y a través
de la capacitación se incrementan las capacidades adquiridas, brindando especialización
en áreas específicas.
La doctrina, puente de unión entre la filosofía y la práctica, permite una permanente
estandarización e institucionalización de procesos y procedimientos y mejora la relación
entre la legalidad y la cultura militar, y se obtiene como resultado una mayor legitimidad.
Con la adecuada combinación de todos estos elementos, será más fácil responder a los
retos que impone el deber de garantizar la seguridad en su definición más amplia.
Resulta obvio que profundizar en la elaboración de una doctrina conjunta y en los
estándares educativos es clave; también lo es la gestión y educación humana por com-
petencias34, a través del mejoramiento de los procesos educativos en las escuelas de
capacitación y formación de oficiales y suboficiales y los cursos reglamentarios de as-
censo. Su combinación permitirá una formación integral de los cuadros de mando,
de forma que los futuros líderes sean capaces de asimilar las exigencias de los avances
tecnológicos, puedan tener una mejor interacción en cualquier escenario de los cam-
pos del poder y puedan tomar de manera acertada decisiones estratégicas. Esto debe
complementarse con la definición de las competencias genéricas que deben poseer los
aspirantes a la carrera militar35.
Tener una Fuerza Pública profesional no solo implica que esté bien entrenada y
educada, sino que además cuente con altos niveles de bienestar y moral. Por una parte,
para incentivar la incorporación a la Fuerza, deben existir condiciones que la hagan
competitiva en el mercado laboral. Por otra parte, para que se mantengan altos niveles
de moral es necesario prestarles a los miembros de la Fuerza Pública servicios adecua-
dos de sanidad, tanto física como sicológica, dada la naturaleza de su trabajo; la moral
y bienestar también incluyen una adecuada defensa jurídica que los proteja en caso de
quedar involucrados en situaciones que lo ameriten y actividades de diversa índole que
permitan el esparcimiento por parte de los miembros de la Fuerza Pública y sus fami-
lias. Por último, es necesario preparar a aquellos que se retiran o se jubilan para que se
inserten de nuevo a la vida civil y puedan vincularse al mercado laboral.
En caso de que en el mediano plazo el país decida que lo más adecuado para enfren-
tar los retos futuros sea un desmonte parcial del pie de fuerza en favor de una mayor
tecnificación, se hace necesario plantear el debate sobre el tipo de compensación que se
les daría a aquellos que sean licenciados y la forma en la que se insertarían de nuevo a
34 Conversatorio Futuro Ejército Nacional realizado el 03 de febrero en la Dirección de Estudios Sectoriales del Ministerio
de Defensa con asistencia de oficiales superiores.
35 Artículo 27, Decreto 1428 del 27 de abril de 2007.

¿Cómo enfrentar los retos


36 de corto, mediano y largo plazo?
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

la vida civil. La tercera parte de este documento plantea un escenario en el que se lleva
a cabo este desmonte parcial.
Por último, y no porque sea de menor importancia, se debe señalar que la tenden-
cia mundial apunta a unas fuerzas militares que operen bajo una lógica conjunta y en
donde la infraestructura de la Fuerza Pública sea acorde a sus funciones y tamaño. La
operación se basa en una doctrina conjunta que reconoce los efectos fundamentales y
beneficiosos del trabajo en equipo y la suma de esfuerzos, así como la sincronización e
integración de las operaciones militares en tiempo, espacio y propósito36. El país debe
preguntarse si este esquema es el adecuado para enfrentar los retos futuros, y en caso
de que lo sea, es necesario considerar los cambios en la infraestructura asociados al tipo
de organización que esto implica.
En la medida en que se migra de un esquema de jurisdicción territorial a uno de
centros de despliegue que actúan en teatros de operaciones predeterminados para con-
trolar zonas apartadas, es necesario evaluar si la infraestructura existente responde a
las demandas de seguridad y defensa, tanto por sus especificaciones técnicas como por
su función y ubicación. En ese sentido, el Ministerio de Defensa Nacional ha comen-
zado a impulsar la iniciativa de Modernización de Infraestructura del Sector Defensa
(Imised), que consiste en cambiar infraestructura en áreas urbanas, donde se ha perdido
el carácter estratégico de la unidad, para ubicarla donde tiene un mayor valor estratégi-
co, utilizando herramientas financieras modernas.
Los elementos anteriores incluidos en los componentes de estructura de fuerza de-
ben estar siempre presentes para poder cumplir las metas que garantizarían que a me-
diano y largo plazo se dé una adecuada protección a la población del país.

36 Wade, N. (2003). The joint forces & operational warfighting smartbook. The Lightning Press.

Ministerio de Defensa Nacional 37


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

3
Implicaciones en el
gasto futuro

E
n las secciones anteriores se planteó un panorama en el que la Fuerza Pública
tiene una serie de opciones para enfrentar los retos venideros. Estas opciones
no son viables, a menos que se tenga en cuenta la realidad presupuestal como
una variable para priorizar y tomar decisiones.
A partir del año 2007, con la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática
y los recursos extraordinarios recibidos gracias al impuesto al patrimonio por $8.2 billo-
nes ($7.5 billones en precios constantes de 2006), el gasto en defensa y seguridad pasó
de 3.4% del PIB en 2006 a 3.9% en 200837. Gracias a estos recursos, la participación de
la inversión en el gasto del sector pasó de 8 a 14% en promedio, dado el énfasis para
mejorar nuestras capacidades para enfrentar la amenaza interna.
Sin embargo, se ha descrito una serie de retos y necesidades que, al momento de
querer enfrentarlos, genera un interrogante clave: ¿Cuál es el nivel de gasto necesa-
rio para que los resultados alcanzados sean irreversibles, y al mismo tiempo se
garanticen las capacidades para enfrentar los retos futuros?
Teniendo en cuenta la complejidad de esta pregunta, la Dirección de Estudios Secto-
riales del Ministerio de Defensa diseñó un modelo, completamente parametrizable, para
proyectar el gasto al año 2040 bajo diversos escenarios. El modelo es una herramienta
que permite reflexionar sobre las opciones para tomar decisiones bajo incertidumbre.
Los resultados que arroja el modelo son casos hipotéticos que podrían presentarse en
el futuro, generados a partir de información disponible en el presente.
Así, considerando algunas de las posibilidades surgidas de las necesidades expuestas
anteriormente, el modelo sugiere una serie de combinaciones de diferentes efectos que
permiten crear escenarios alternativos de futuro. Los efectos se dividen en dos: los
primeros, relacionados con situaciones exógenas con impacto en el sector, tales como
la multicriminalidad o una agresión externa de tipo convencional; los segundos, con
cambios en la estructura de Fuerza que permiten enfrentar de mejor manera las situa-
ciones del futuro.
Los diferentes escenarios se crean combinando efectos asociados al tamaño del pie
de fuerza, la adquisición o reemplazo de equipos, y nuevos roles y misiones que podría
37 Cifras de acuerdo con la propuesta metodológica para la medición del Gasto en Defensa y Seguridad del DNP y el MDN,
Documento Serie de Prospectiva No. 01. Enero 2009.

Ministerio de Defensa Nacional 39


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

asumir la organización para adaptarse a los requerimientos futuros. Cada uno de los
efectos se suma a una tendencia pasiva del gasto que refleja el tamaño de gasto nece-
sario para sostener las capacidades que existen hoy en día. Dicha tendencia incluye el
pasivo pensional del sector en el mediano plazo, los costos de mantenimiento y logística
de la estructura de Fuerza actual, y los costos asociados a la reducción de la cooperación
de los EE. UU., a través del Plan Colombia.
25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000

0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
Fuerza Pública
Fuerza Pública con mantenimiento
Fuerza Pública con mantenimiento y Nacionalización de Plan Colombia
Total Gasto en defensa y seguridad

Gráfico 8. Tendencia pasiva del gasto en defensa y seguridad

La gráfica 8 presenta la tendencia en billones de pesos de 2007, que en porcenta-


jes del PIB corresponde a un 3.9% en el año 2008 y 1.3% en 204038. El solo hecho
de mantener las capacidades actuales hace que en el mediano plazo no se prevea una
reducción significativa del gasto del sector, ya que así se “normalice” la situación de
seguridad, esta “normalidad” tiene unos costos asociados, tal como se describió en el
párrafo anterior.
A partir de esta tendencia pasiva, se pueden construir infinidad de escenarios. Para
efectos de este documento, se describirán cuatro escenarios. Es importante señalar que
todos tienen en común el supuesto de que hacia el año 2014 se ha minimizado la ame-
naza de los grupos armados al margen de la ley.
Escenario Papaya
Este escenario parte del supuesto de que hay un escalamiento de la delincuencia
urbana y el narcotráfico a partir de 2014, debido a las mutaciones de la amenaza que se
mencionaron en la primera parte del documento. Por esta razón, se incrementa el pie
de fuerza de la Policía Nacional de manera paulatina, de manera que en el año 2017 se
38 Aquí se adoptó la proyección de PIB del Ministerio de Hacienda, que consiste en un crecimiento constante a una tasa del
3% real anual.

40 Implicaciones en el gasto futuro


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

han incorporado 80.000 hombres adicionales y en 2021 se cuenta con una Fuerza total
de 264.500 hombres.
Se supone también que no hay cambios en la postura estratégica del país, de manera
que se continúa haciendo énfasis en la seguridad interna, y no se considera hacer frente
a los retos que imponen los cambios geopolíticos regionales. Dado que ha disminui-
do la amenaza que suponían los grupos armados al margen de la ley, se incluye una
reducción del pie de fuerza del Ejército Nacional y de la Infantería de Marina a partir
de 2014, que llega a un nivel mínimo de 230.000 efectivos en 2019. En cuanto a la tec-
nificación de las Fuerzas Militares, se mantienen los niveles actuales. A este escenario
se le ha dado el nombre coloquial de “papaya”, teniendo en cuenta las implicaciones
que estas señales podrían tener en un mundo globalizado y sobre todo, considerando el
desbalance estratégico regional.
Es de la mayor importancia aclarar que para las reducciones de pie de fuerza de las
Fuerzas Militares, el modelo incluye un esquema de incentivos que consiste en licenciar

25.000.000

20.000.000

15.000.000 Total gasto en


Defensa y Seguridad
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS
10.000.000

5.000.000

0
40
38
32
28
24

36
22

34
30
26
14

20
18
10

12

16
08
04
02

06
00
98

20
20
20
20
20

20
20

20
20
20
20

20
20
20

20

20
20
20
20

20
20
19

4.5%
GDS/PIB
4.0% GFP/PIB
3.9%
3.6% 3.7%
3.6%
3.5% Pasivo GDS/PIB
3.3% 3.4% 3.2%
3.1%
3.0% 3.0%
2.9%
2.9% 2.7%
2.5% 2.5%
2.3%
2.5% 2.2%
2.1%
2.0% 2.2% 1.9%
2.1%
1.9%
1.5% 1.7%
1.5%
1.4%
1.0% 1.3%

0.5%

0.0%
24

28

32
22

40
14

38
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18

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04

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20

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20
20

20
20

20
20
20
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20

20
20

20
20

20
20

20
20

20
19

Gráfico 9. Escenario Papaya en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB

Ministerio de Defensa Nacional 41


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

45.000.000

40.000.000

35.000.000

30.000.000

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000
Total Gasto en Defensa y
Seguridad
5.000.000
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS
0
00

02

04

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98

14
06

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24
22
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20

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26

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20

20

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19

20
20

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20
20
20

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20

20

20
20

20

20
20

20

20
14.0%

12.0%
11.5%

10.0%

GDS/PIB
8.0% GFP/PIB
Pasivo GDS/PIB

6.0%

4.9%

4.0% 3.6% 3.7% 3.9%


3.3% 3.4% 3.5%
3.1% 3.2% 3.1% 2.9%
2.8%
2.5%
2.0% 2.3% 2.1%
2.9% 1.8%
2.5%
2.2% 2.1%
1.9% 1.7%
1.5% 1.4% 1.3%
0.0%
00

02

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98

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26

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20
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19

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20

20

20
20

20

20

20
20

20

Gráfico 10. Escenario Papaya Partida en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB

al 20% de los soldados al séptimo año de servicio, a quienes se les ofrece una indem-
nización del orden de los $22.000.000 por persona. Esto incluye el valor de una forma-
ción técnica39 que facilite la reinserción de los soldados a la vida civil.
Si se agregan los cambios modelados en el pie de Fuerza de la Policía Nacional y del
Ejército Nacional, en el neto, lo que se obtiene es un aumento en el total de hombres
de la Fuerza Pública, cuya prioridad es enfrentar las amenazas que supone la multi-
criminalidad.
39 Se supone costo promedio de una carrera técnica con una duración de dos años, que a precios de 2008 es de $2.000.000.

42 Implicaciones en el gasto futuro


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000
Total Gasto en Defensa
y Seguridad
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS

40
38
32
28
24

36
22

34
30
26
14

20
18
10

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16
08
04
02

06
00
98

20
20
20
20
20

20
20

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20
20
20

20
20
20

20

20
20
20
20

20
20
19

4.5%

4.0% 3.9%
3.6%
3.7% 3.6%
3.5% 3.5%
3.3% 3.4%
3.1% 3.0% 3.0%
3.0%
2.8%
2.9% 2.6%
2.5% 2.5% 2.5%
2.2%
2.5%
2.1%
2.0% 2.2%
2.1%
1.9%
1.5% 1.7%
1.5%
1.4%
1.3%
1.0%

0.5%

0.0%
24

28
22

32

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14

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10

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08

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18

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16
06
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20

20

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20
20

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20

20

20
20

20
20

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20

20
20

20
20
19

GDS/PIB
GFP/PIB
Pasivo GDS/PIB

Gráfico 11. Escenario Colombia Segura en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB

Bajo este escenario, el total de gasto del sector alcanzaría niveles de 3.6% del PIB,
para luego reducirse a niveles de 2.7% en el año 2022 y 1.9% en 204040.
Escenario Papaya Partida
Este escenario replica las condiciones del anterior y supone que las señales que per-
miten inferir que el país no toma en cuenta cambios en el escenario regional son perci-
bidas por otros países y alguno de ellos decide “partir la papaya”. La agresión externa
hipotética ocurriría en el año 2018, el cual coincide con la terminación del proceso de
ajustes en el pie de fuerza de las Fuerzas Militares.

40 Se supone un crecimiento del PIB por ciclos entre 2 y 5%.

Ministerio de Defensa Nacional 43


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

30.000.000

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000
Total Gasto en Defensa
y Seguridad
Total Fuerza Pública
Pasivo GDS
0

40
38
32
28
24

36
22

34
30
26
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20
18
10

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16
08
04
02

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00
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20
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20

20

20
20
20
20

20
20
19

4.5%

4.0%
3.9%
3.6% 3.7%
3.7%
3.5% 3.6%
3.5%
3.3% 3.4%
3.1% 3.2%
3.0% 3.0%
2.8% 2.8%
2.9% 2.6% 2.5%
2.5%
2.4%
2.5%
2.0% 2.2%
2.1%
1.9%
1.5% 1.7%
1.5%
1.4%
1.3%
1.0%

0.5% GDS/PIB
GFP/PIB
Pasivo GDS/PIB
0.0%
24

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32
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38
36
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08

18

26
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02

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0

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3
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20

20
20

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20
20
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20
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20
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20

20

20
20
20

20
20

20
19

Gráfico 12. Escenario Colombia Disuasiva en pesos constantes de 2007 y como porcentaje del PIB.

Bajo este escenario, el total de gasto del sector alcanzaría niveles de 11.5% del PIB
en un solo año (2018). Además, se modela el efecto negativo que la confrontación ten-
dría sobre el crecimiento económico41.

41 El conflicto externo replica los efectos en el GDS que se presentaron durante el conflicto con el Perú entre 1932-1933,
por ser esta la única referencia de conflicto internacional con que cuenta el país. En ese caso, el incremento del GDS fue
de 111% en el primer año y 147% en el segundo. Se modela exactamente el mismo incremento. Además, para estimar el
efecto negativo de un conflicto externo sobre el comportamiento porcentual del PIB, se evaluaron conflictos bilaterales
recientes (Kuwait y el Líbano) durante períodos de seis años. Teniendo en cuenta que la naturaleza de los conflictos es
diferente, en la evaluación se contemplaron casos en los que se presenta una agresión a un Estado por parte de otro y
donde hay afectación del aparato productivo del país agredido.

44 Implicaciones en el gasto futuro


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Escenario Colombia Segura


Este escenario supone que el país se ha preparado con suficiente anticipación para
enfrentar los retos venideros. Adicional a una recomposición en el pie de fuerza tan-
to de las Fuerzas Militares como de la Policía Nacional, el escenario Colombia segura
plantea la adquisición de una capacidad defensiva y tecnificación a todos los niveles, a
partir de 2011, y durante tres años. Se incluyen además la repotenciación de los equipos
adquiridos una vez estos han cumplido su vida útil (25 años después). La capacidad
defensiva en este escenario consiste en el fortalecimiento de la capacidad de vigilancia,
detección y alerta temprana del espacio aéreo, la capacidad defensiva frente a blindados,
la capacidad de defensa antiaérea, la defensa naval y la defensa de costas.
Este escenario ilustra el hecho de que la Fuerza Pública se prepara para algunas si-
tuaciones. Así, está en capacidad de enfrentar en el corto plazo los retos que suponen el
desbalance regional (adquiriendo una capacidad defensiva), la multicriminalidad (forta-
leciendo la policía tanto en pie de fuerza como en tecnificación), y el apoyo al desarrollo
económico del país y la consolidación definitiva (fortalecimiento ingenieros militares).
En el largo plazo este escenario supone la adaptación de las Fuerzas Militares a los nue-
vos retos, como la protección de la soberanía y la atención de desastres.
Bajo este escenario, el total de gasto del sector alcanza niveles de 3.6% del PIB en
2012, para luego reducirse a niveles de 3.0% en el año 2022 y finalmente a niveles de
2.1% en 2040.

50.000.000

45.000.000

40.000.000

35.000.000

30.000.000

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000 Escenario Papaya


Escenario Papaya Partida
Pasivo GDS
0
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32
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40
14

38
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08

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02

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04

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00

06
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20

20
20

20
20
20
20

20

20

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20

20
20

20
20

20
20

20
19

Gráfico 13. Comparación escenarios Papaya y Papaya Partida en pesos constantes de 2007.

Escenario Colombia Disuasiva


Este escenario se construye a partir del anterior e incluye adicionalmente la adqui-
sición de una capacidad estratégica disuasiva que les permita a las Fuerzas Militares y a
la Policía Nacional contar con mejor tecnología para enfrentar de manera más eficiente
los retos y participar de manera más activa en el escenario global a través de operacio-

Ministerio de Defensa Nacional 45


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

nes de mantenimiento de paz, por ejemplo. La capacidad disuasiva incluye la capacidad


defensiva del escenario anterior y adicionalmente el fortalecimiento de la capacidad
de respuesta a ataques aéreos, la capacidad de movilidad y cobertura y la capacidad de
apoyo de fuego.
Bajo este escenario, el total de gasto del sector alcanza niveles de 3.7% del PIB en
2018, para luego reducirse a niveles de 2.4% en 2040.
Comparación de escenarios
A través de la comparación de los escenarios descritos anteriormente, es posible
analizar el impacto a largo plazo de las decisiones de política. Por supuesto que este
modelo está basado en supuestos y no incluye todas las variables que afectan el gasto,
pero sus resultados son ilustrativos.
Por ejemplo, al comparar el escenario papaya y el escenario papaya partida, es posi-
ble inferir el riesgo que asumiría el país de optar por una solución similar a la modelada
(ver el área sombreada en el gráfico 13).
Cuando la comparación se hace en términos del valor presente neto de cada uno de
los escenarios, entre 2008 y 204042, como muestra el gráfico 14, el escenario más costo-
so es aquel en el cual el país decide asumir el riesgo de una confrontación externa y este
se materializa (escenario Papaya Partida).
Finalmente, si el país se inserta en las dinámicas globales y enfrenta los retos que
supone el futuro, debería encontrarse frente a escenarios similares a los descritos como
“Colombia Segura” o “Colombia Disuasiva”.

$ 339
$ 340

$ 330
$ 321

$ 320

$ 307 1
$ 310
2
3
$ 300 4
$ 293

$ 290

$ 280

$ 270
Escenario1Papaya Escenario 2Colombia Escenario 3Colombia Escenario
4 Papaya
Segura Disuasiva Partida

Gráfico 14. Comparación escenarios según VPN (billones de pesos 2007).

42 El Valor Presente Neto se calcula utilizando una tasa de descuento del 9.06% correspondiente a la tasa TES 2020.

46 Implicaciones en el gasto futuro


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Conclusiones

E
ste documento plantea una serie de tendencias y amenazas que deben ser en-
frentadas por el país en el corto, mediano y largo plazo, las cuales están enmar-
cadas en un nuevo escenario estratégico. De la adecuada respuesta que dé el
Estado, y en particular la que dé el sector defensa y seguridad, dependerán la garantía
del bienestar y la protección de la población y el desarrollo económico del país.
Teniendo en cuenta que una adecuada preparación para enfrentar las amenazas de
mediano y largo plazo supone haber alcanzado los fines previstos en los objetivos de
seguridad nacional de corto plazo, es necesario concretar los esfuerzos de consolida-
ción, definir las nuevas prioridades y los cambios necesarios en la organización de la
Fuerza Pública. Esta definición también debe realizarse en torno a las capacidades que
deben proveer esfuerzos de fortalecimiento o adquisición.
El documento plantea en su desarrollo una serie de retos estratégicos en los que se
enmarcan las amenazas y tendencias identificadas. De igual forma, introduce debates
asociados a los retos estratégicos, que se pueden categorizar en cuatro aspectos primor-
diales: recurso humano (incorporación, tamaño, preparación, bienestar), equipamiento
(militar y policial), logística (infraestructura y adquisiciones) y organización de la Fuerza
Pública.
Pero además de estos elementos estrictamente descriptivos, el documento pone de
presente que una vez se cumplan los objetivos de política previstos, es decir, se cumpla
con las metas del Salto Estratégico, es necesario adecuar la estrategia para responder a
otras demandas que hasta el momento han sido dejadas en un segundo plano, teniendo
en cuenta los siguientes elementos:
• La acción continua de la Fuerza Pública es condición necesaria mas no suficiente
para garantizar la consolidación.
• Frente a un contexto hemisférico cambiante, el país está asumiendo un riesgo
al no fortalecer su capacidad disuasiva. Los costos de un conflicto externo son
mucho más altos que el costo de dicha capacidad.
• Si bien la tendencia mundial es hacia las guerras asimétricas, en América Latina
existe una tendencia hacia la preparación para enfrentar conflictos convencio-
nales.

Ministerio de Defensa Nacional 47


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

• La multicriminalidad supone una redefinición del papel desempeñado por las


Fuerzas Militares y la Policía en términos del control fluvial, del control territo-
rial y de fronteras y del control del espectro electromagnético.
• Es necesario generar eficiencia en las Fuerzas Militares a través de la organi-
zación conjunta (operaciones, inteligencia, doctrina, educación, entrenamiento,
logística y mantenimiento).
• La consolidación de la participación del país en la comunidad internacional
requiere una cooperación más activa, para la cual el país puede aprovechar la
experiencia derivada de tantos años de confrontación interna, para compartir
su conocimiento. Además, es necesario fortalecer sus capacidades para poder
operar de manera combinada con Fuerzas Multinacionales.
• El componente tecnológico es primordial en los esfuerzos de lucha contra las
amenazas y como componente esencial del desarrollo del país y de las Fuerzas.
• Se debe evaluar el valor estratégico de la ubicación del dispositivo militar actual
para brindar una adecuada respuesta al nuevo escenario estratégico.
• Es necesario fortalecer la legitimidad de las instituciones armadas a través de una
formación que garantice un acercamiento a la población y genere su confianza.
• Se debe contar con una defensa jurídica firme para los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional.
• El aumento en la frecuencia de desastres naturales y los cambios en los patrones
climáticos demandan de la Fuerza Pública una respuesta y por lo tanto el forta-
lecimiento de sus capacidades para atender dichos retos.
• Ante el hecho de que la seguridad es condición indispensable para el desarrollo
del país, es necesario garantizar su sostenibilidad económica.
• La permanencia de condiciones de convivencia pacífica y desarrollo económico
solo se logra mediante una constante inversión en seguridad.
• Por último, históricamente la financiación de la seguridad y la defensa se ha dado
a través de impuestos temporales y respondiendo a coyunturas, por lo que se
hace necesario que se destine un flujo constante de recursos que responda a las
necesidades del sector.
Se espera que este sea solamente el primero de una serie de documentos, con el pro-
pósito de generar debates en torno a estos temas, de manera que en un futuro cercano
el país cuente con una visión clara de cómo se estructurará el sector seguridad y defensa
en función de los retos y amenazas que tendrán impacto sobre el bienestar y seguridad
de la población.

48 Conclusiones
La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

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Ministerio de Defensa Nacional 55


La Fuerza Pública y
los Retos del Futuro

Anexo

Anexo: Infraestructura para el despliegue


Para hacer un análisis de la infraestructura necesaria para poder desplegar una fuer-
za, es necesario tener en cuenta, entre otras variables, consideraciones de tipo geográ-
fico, de manera que se pueda ilustrar los puntos hacia los cuales debe desplegarse la
Fuerza y la manera de hacerlo.
En el mapa podemos encontrar:
• Vías principales, secundarias u otras vías que permiten desplegar tropas por vía
terrestre
• Aeropuertos y bases aéreas
• Estaciones navales, batallones fluviales y puestos fluviales de control

Puntos de despliegue
Representan los aeropuertos más lejanos en cada triángulo del mapa, que a la vez
H son los puntos más distantes del centro del país, con la capacidad para recibir todo
tipo de aeronaves. Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional tendrían una capaci-
dad total (recurriendo a la totalidad de sus medios aéreos propios, incluyendo las
aeronaves de Satena en caso de requisición y las de cooperación internacional) de
desplegar por vía aérea unos 5.726 hombres armados y equipados en una rotación.
Sin embargo, si se utilizan únicamente las aeronaves medianas y pesadas, dicha capa-
cidad se reduce a 1.005 hombres.
Representan los puntos más distantes de la red vial colombiana donde no hay aero-
H puertos. Suponiendo un despliegue completo de las tropas a alguno de estos puntos
por vía terrestre y recurriendo a la totalidad de los medios blindados de transporte
de personal43, las Fuerzas tendrían una capacidad de desplegar aproximadamente
1.454 hombres. El tiempo de despliegue dependería de la distancia y del estado de
las vías (pavimentada o destapada), entre otros factores.

43 Para un despliegue pueden utilizarse diferentes medios terrestres para el desplazamiento de las tropas. No obstante,
solamente se recurre a los medios blindados de transporte de personal porque brindan mayor seguridad y protección a la
integridad física de las unidades.

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Donde:

Fuertes militares existentes


Batallón fluvial
Aeropuerto y/o base militar aérea (Tolemaida, Apiay y Larandia)
Aeropuerto y/o base militar aérea con
Puestos fluviales capacidad de aterrizaje de aviones
Cantones Militares Existentes

58 Anexos
H Estos puntos tienen por objeto ilustrar diferentes lugares en la geografía colombiana
en donde no existe ningún tipo de infraestructura (aérea, vial o fluvial). A estos pun-
tos, el despliegue solamente puede ser realizado por medio de helicópteros. Si todos
los helicópteros de las Fuerzas (incluyendo los de cooperación internacional) son
utilizados para hacer un despliegue a alguno de estos puntos, se tendría la capacidad
de transportar aproximadamente 2. 967 hombres en una rotación.
Es importante tener en cuenta que para un despliegue realizado en su totalidad por
medios helicoportados, el abastecimiento de combustible es esencial, dado que la
autonomía de estos equipos oscila entre 2 y 3 horas. Por este factor, las Fuerzas
tienen previstos diferentes puntos de suministro de combustible a lo largo y ancho
del país.