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“Los Principios Generales del Derecho en el Derecho

Administrativo peruano”
Jorge Danós Ordóñez1

Temario: 1.- Noción 2.- Recepción de los principios generales del ordenamiento
jurídico – administrativo peruano. 3.- Funciones que cumplen los principios generales
en el Derecho Administrativo peruano. a) Función informadora; b) Función
Interpretativa; c) Función normativa; d) Función integradora.

De conformidad con el temario de la sesión del Foro Iberoamericano de Derecho

Administrativo que nos convoca la presente ponencia tiene por finalidad describir en
forma sumaria el régimen de los principios generales del Derecho Administrativo
peruano con especial énfasis en el régimen de los principios del procedimiento
administrativo, los que han sido profusamente regulados en la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, vigente desde el año 2001, que consagra una
extensa relación de principios del procedimiento administrativo la que sin embargo no
tiene carácter exhaustivo, desarrollando la definición de cada uno los principios, así
como del ámbito y sus alcances.
1.- NOCIÓN.-
Entendemos por Principios Generales del Derecho a los valores fundamentales o
estructurales que sirven de soporte al ordenamiento jurídico. Al respecto son numerosas
las definiciones aportadas por la doctrina de autores renombrados que han estudiado la
materia, tal es el caso de los profesores: Nicolás Coviello2 quien los define como “los
principios fundamentales de la misma legislación positiva, que no se encuentran escritos
en ninguna ley, pero que son los presupuestos lógico necesarios de las distintas normas
legislativas, de los cuales deben deducirse exclusivamente en fuerza de la abstracción”,
De Castro quien los concibe como “las ideas fundamentales de la organización jurídica
de la nación” y García de Enterría quien considera que los principios: “expresan los
valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, aquéllos sobre los cuales se
constituyen como tal, las convicciones ético – jurídicas fundamentales de una
comunidad”3.
La doctrina se ha decantado entre dos posiciones bastante marcadas: (i) las corrientes
que adoptan una postura positivista conforme a la cual sólo reconoce carácter de
principios a los expresamente incorporados por el legislador al ordenamiento positivo o
los directamente inspirados en los textos legales y (ii) un segundo grupo de autores
compuesto por quienes parten de planteamientos iusnaturalistas según los cuales los
principios trascienden al ordenamiento jurídico. Al respecto, en opinión de Beladiez

1
Profesor categoría principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en
el curso de Derecho Administrativo. Presidente de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo.
Miembro del Instituto Chileno de Derecho Administrativo. Vicepresidente del Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo. Socio Estudio Echecopar abogados. datit@terra.com.pe
2
Nicolás Coviello. Doctrina General del Derecho Civil. UTEHA. México. 1949. pg. 98.
3
Citados por: Luis Ortega Alvarez. “La funcionalidad y eficacia de los principios generales del
Derecho”.En: Justicia Administrativa, Nº 15, 2002, pg. 5. Tomado de Eduardo García De Enterría.
Legislación Delegada, Potestad reglamentaria y control judicial. Tecnos Madrid. 2da edic. Madrid 1981,
pg. 32.
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Rojo4, en la actualidad la vieja polémica entre iusnaturalistas y positivismo ha perdido

su sentido, porque si se acepta que lo determinante para que una idea o valor sea
elevada a la condición de Principio General del Derecho no es que la misma se
encuentre recogida, expresa o implícitamente en los textos positivos, entonces se
reconocerá que los principios constituyen los valores o convicciones jurídico – éticos
propios de cada sociedad sin necesidad de que el legislador los incorpore expresamente
y que por ende constituyen el fundamento de su Derecho. La citada autora hace refiere
a jurisprudencia del Tribunal Supremo Español conforme a la cual: “Los Principios
Generales del Derecho son la atmósfera en la que se desarrolla la vida jurídica. El
oxígeno que respiran las normas, lo que explica que tales principios <<informen>> y
que la Administración esté sometida, no sólo a la ley, sino también al Derecho”5.
Los ordenamientos legales no tienden a definir a los Principios Generales del Derecho,
la Constitución peruana hace expresa remisión a ellos cuando establece que corresponde
a los jueces utilizarlos para suplir los vacíos del ordenamiento jurídico6 o cuando se
refiere a los principios que inspiran el régimen constitucional7, pero no aporta una
definición de los mismos, tampoco la legislación administrativa consagra una noción de
los principios, aunque como ya se adelantó la Ley Nº 27444 de Procedimiento
Administrativo General, contiene una extensa relación de principios del procedimiento
administrativo precisando el alcance de cada uno de los principios que consagra de
manera expresa. Sólo el Tribunal Constitucional peruano en una sentencia en la que
analiza las fuentes del Derecho en el ordenamiento jurídico nacional8 se ha referido a
los citados principios en los siguientes términos:
“42.Esta noción (los Principios Generales del Derecho) alude a la pluralidad de
postulados o proporciones con sentido y proyección normativa o deontológica que, por
tales, constituyen parte de núcleo central el sistema jurídico. Insertados de manera
expresa o tácita dentro de aquél, están destinados a asegurar la verificación
preceptiva de los valores o postulados ético-políticos, así como las proporciones de
carácter técnico-jurídico”.
Son principios “generales” porque a decir de García de Enterría9 “no determinan la
justicia al caso concreto” y según Suay Rincón10 porque “trascienden de un precepto
concreto, organizan y dan sentido a muchos”, y son principios “de Derecho”, porque
sostiene el primero de los autores citados que son principios de carácter técnico-
jurídico y no se trata de meros criterios morales.

4
Margarita Beladiez Rojo. Los principios jurídicos. Tecnos, Madrid, 1994, pg. 41 y ss.
5
Opus cit. Pg. 40.
6
Constitución. Art. 139º.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: ...8.- El principio de no
dejar de administrar justicia por vació o deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse los principios
generales del derecho y el derecho consuetudinario”.
7
Constitución. Art. 3º.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye a los
demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se funden en la dignidad del
hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma
republicana de gobierno.
8
Sentencia recaída en el Expediente Nº 047-2004-AI/TC, de 24 de abril del 2006.
9
Eduardo García De Enterría. Democracia, jueces y control de la administración. Civitas. Madrid. 1995,
pg 145.
10
José Suay Rincón. “La doctrina de los principios generales del derecho y su contribución al desarrollo
del derecho administrativo”. En: La protección Jurídica del Ciudadano (procedimiento administrativo y
garantía jurisdiccional). Estudios en Homenaje al Profesor Jesús González Pérez. Civitas. Madrid 1993,
Tomo I, pg. 380.
 3

El carácter “general” de los principios no impide que aparte de los principios que rigen
para todo el Derecho, como sucede con los principios de carácter constitucional
(soberanía del pueblo, estado democrático de derecho, etc.), puedan identificarse
principios específicos para los diferentes ámbitos del ordenamiento jurídico, como es el
caso singularmente de los principios generales del derecho administrativo (presunción
de legalidad, autotutela, etc.), que constituyen principios sectoriales que según sostiene
Alberto Real11 “fundamentan los institutos de esta rama del derecho y les confieren
atributos inequívocos de especificidad, que los distingan de los congéneres paralelos en
otros campos”, sin perjuicio de que al interior de la propia disciplina administrativa
debido a la amplitud de los temas que abarca sea necesario distinguir principios según el
tipo de actuación administrativa o sectores que puede comprender (principios del
procedimiento, de la contratación, de los servicios públicos, de la potestad
sancionadora, etc.) .
Según opiniones bastante difundidas en la doctrina, los Principios Generales del
Derecho a diferencia de las normas jurídicas no contienen una referencia concreta al
supuesto de hecho de su aplicación y una consecuencia jurídica, es decir carecen de un
antecedente, un consecuente y de una sanción, y por tanto no determinan
perentoriamente los comportamientos a adoptar, a diferencia de las normas que
establecen exactamente lo que debe hacerse. Sin embargo, no obstante carecer de
prescripciones concretas, los Principios Generales del Derecho tienen la misma fuerza
para obligar que las normas jurídicas, por ello los ordenamiento jurídicos les reconocen
la calidad de fuentes del derecho, y cuando están positivizados participan de la misma
posición en el ordenamiento jurídico que la norma que los recoge (jerarquía
constitucional, legal, etc.) y en caso de inobservancia pueden determinar la invalidez de
la norma contraria a sus prescripciones o la declaratoria de nulidad del acto
administrativo que haya sido dictado en contravención.
Sostiene Ortega Alvarez12 que la premisa de que la ausencia de supuestos de hecho y
consecuencias jurídicas determina que los Principios Generales del Derecho no sean
aptos para crear obligaciones jurídicas a los ordenamiento y por consiguiente otorgar
derechos subjetivos activos “no es predicable de la totalidad de los principios, pues, en
algunos casos, su función integradora incluye mandatos de realizar una determinada
conducta positiva. Es decir, la prohibición de actuar en contra se convierte al mismo
tiempo en una obligación de actuar a favor de dicho principio, otorgando a los sujetos
beneficiarios de tal obligación una acción para exigir su cumplimiento. Es el caso del
principio de igualdad o de no discriminación…..”.

2.- RECEPCIÓN DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN EL

ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO PERUANO.-
La puerta de entrada legislativa de los Principios Generales del Derecho en el Perú ha
sido muy semejante a los ordenamientos jurídicos de otros países, es decir a través de la
consagración en el plano legislativo de su función supletoria en caso de vacío o

11
Alberto Ramón Real. “Los principios generales de derecho en el Derecho Administrativo”. En: Los
principios generales de derecho en el derecho uruguayo y comparado. Fundación de Cultura
Universitaria. Montevideo. 2da edic. 2005, pg. 101. Este autor distingue entre principios universales o
omnivalentes que son comunes a todas las ramas del Derecho, los principios sectoriales que regulan los
diversos compartimientos en que se desdobla la ciencia jurídica y que pueden ser de derecho público o de
derecho privado y los principios típicos o exclusivos como es el caso de los principios del Derecho
Administrativo.
12
Opus cit, pgs. 14 y 15
 4

correctora de las deficiencias de las normas legales. Su recepción por el derecho

positivo se produjo a través del establecimiento en el Código Civil de la obligación de
los jueces de no dejar de resolver por vacío o deficiencia de las fuentes legales situación
en las cual estarían obligados a acudir a los Principios Generales del Derecho o a la
analogía. Así lo establece el Código Civil peruano vigente desde 198413 y la
Constitución peruana14, que recoge la misma regla de su predecesora la Carta de 1979
que fue la primera en constitucionalizarlos15.
En el ordenamiento jurídico – administrativo, la primera norma de procedimiento
administrativo que con carácter general rigió en nuestro país, el denominado
Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado
mediante el Decreto Supremo Nº 006-67- SC, vigente desde el año 1967 no hizo
referencia de manera expresa a Principios del Derecho Administrativo. Es recién con la
Ley Nº 25035, denominada Ley de Simplificación Administrativa, promulgada en junio
de 1989, que se positivizaron principios generales otorgándoles expresamente el
carácter de obligaciones para la Administración Pública, con el propósito de que
mejorase su funcionamiento.
La citada Ley de Simplificación Administrativa consagró cuatro principios generales de
carácter transversal y por ende de gran impacto para el funcionamiento de todas las
entidades de la Administración Pública con el objeto de agilizar su funcionamiento y
facilitar el acceso de los particulares a las dependencias administrativas. Tal es el caso
de los principios de: (1) Presunción de veracidad, que consiste en suponer que el
particular dice la verdad cuando acude a realizar un trámite ante una entidad
administrativa, lo que admite prueba en contrario; (2) La eliminación de exigencias y
formalidades costosas, por la vía de suprimir requerimientos innecesarios en los
trámites que realice el particular; (3) La desconcentración de los procesos decisorios a
través de la transferencia de las facultades de gestión y resolución hacia los niveles de
jerarquía inferior de las entidades para que los órganos de dirección puedan
concentrarse en tareas de planeamiento, supervisión, coordinación y fiscalización, y (4)
La participación de los ciudadanos en el control de la prestación de los servicios por
parte de la Administración Pública.
El Reglamento de la citada Ley de Simplificación Administrativa tradujo a varios de los
Principios reseñados en normas concretas de actuación, estableciendo obligaciones para
la Administración Pública y otorgando derecho a los particulares para exigir su
cumplimiento. Como se puede apreciar el legislador de ese etapa interesado en mejorar
sustancialmente el funcionamiento de la Administración Pública en lugar de introducir
reformas a las normas generales de procedimiento administrativo, que incluso estaban
reguladas por disposiciones de carácter meramente reglamentario, optó por la técnica de
consagrar un conjunto de principios de carácter vinculante y aplicables a todas las
entidades administrativas. La trascendencia que adquirieron los citados Principios de
Simplificación Administrativa queda evidenciado en la constatación de que hasta la
fecha continúan rigiendo porque han sido recogidos por la vigente Ley de
Procedimiento Administrativo General.

13
Código Civil. Título Preliminar. Art. VIII.- Los jueces no pueden dejar de administrar justicia por
defecto o deficiencia de la ley. En tales casos, deben aplicar los principios generales del derecho y,
preferentemente, los que inspiran el derecho peruano.
14
Art. 139º, numeral 8), glosado en el pié de página 4.
15
En el artículo 233º, numeral 6).
 5

Siguiendo con esta reseña de la historia de la recepción de los Principios Generales del
Derecho Administrativo en el ordenamiento peruano, cabe hacer mención a un hecho
legislativo de carácter anecdótico que se produjo mediante la aprobación de la Ley Nº
26654 de 1996, que dispuso la incorporación de un Capítulo I denominado “De los
principios generales” en el Título Preliminar de la entonces Ley de Normas Generales
de Procedimiento Administrativos, que paradójicamente casi no contenía principio
general alguno de trascendencia, porque pronto quedó en evidencia que el verdadero
propósito de los propulsores consistía en introducir reglas que prestaran soporte jurídico
a la reelección del entonces gobernante de turno.
Pero el hito más importante en la recepción de los Principios Generales por la
legislación positiva administrativa peruana lo constituye la entrada en vigencia en
Octubre del año 1991 de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General (en adelante: LPAG), que consagra un verdadero régimen de los principios del
procedimiento administrativo consistente en:
- El establecimiento de una extensa relación de principios acompañados de sus
correspondientes definiciones, reconociendo expresamente la existencia de otros
Principios Generales del Derecho Administrativo no enunciados por la citada norma.
- La consagración de la mayor parte de las funciones que toca cumplir a los principios
enunciados: (i) interpretativa, (ii) integradora y (iii) como fuente del derecho.
- El establecimiento de principios especiales que disciplinan el ejercicio de la potestad
sancionadora de la administración pública.
- El mandato legal expreso para que la Administración Pública desempeñe sus
funciones acatando los principios.
Respecto de la relación de principios consagrados por la LPAG16, esta ley ha cuidado de
precisar que el citado elenco de principios del procedimiento administrativo tiene

16
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin

perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron conferidas.

1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y
garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo.
La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el
régimen administrativo.

1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el
esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.

1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen

obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida
proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
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1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de
discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.

1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma
favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus
derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados
dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.

1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se

presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por
esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en
contrario.

1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus

representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos
actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación
del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la
buena fe procesal.

1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación

de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que
dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento.

1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer
el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no
incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías
del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.

En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una
garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente

deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar
todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por
los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar

por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar
también al interés público.

1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos
los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas
que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean
excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus
representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.

1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán
ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán
ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
 7

carácter meramente enunciativo porque deja la puerta abierta para la aplicación de otros
Principios Generales del Derecho Administrativo17, como sucede con los principios
específicos que disciplinan el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa
contemplados por el artículo 230º de la LPAG, o aquellos principios que están
expresamente consagrados en otros dispositivos administrativos especiales, como es el
caso de los principios recogidos en el artículo 3º de la norma legal que regula las
contrataciones y adquisiciones del Estado que dispone expresamente la aplicación a los
procedimientos administrativos de selección de contratistas (licitación, concurso
público, etc.) de los principios de “moralidad, libre competencia, imparcialidad,
eficiencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario entre todos los
contratistas”.
La Comisión que elaboró el anteproyecto que dio origen a la vigente LPAG de manera
deliberada sólo incorporó principios que regulan la actividad o actuación administrativa,
es decir que tienen repercusión en los procedimientos administrativos, excluyendo a los
principios que informan la organización de la Administración Pública tales como:
descentralización, desconcentración de procesos decisorios, jerarquía, coordinación,
etc., porque entendieron que se trataba de principios que no correspondían a una ley
reguladora de las actuaciones en general de la administración pública porque serían mas
bien apropiados para alguna futura ley que estableciera las bases generales de la
administración pública en el Perú.

Los principios generales del procedimiento administrativo consagrados por la LPAG

tienen por objeto acentuar el carácter servicial de la Administración Pública en favor de
los ciudadanos, que son los destinatarios o beneficiarios de la correspondiente actividad
administrativa, lo que se pone de manifiesto en el énfasis garantista de su redacción y se
verifica en el establecimiento a los largo del texto de la LPAG de obligaciones y
deberes que se le imponen a las autoridades y funcionarios en la tramitación de los
procedimientos administrativos.
Cada uno de los principios del procedimiento administrativo enunciados expresamente
por la LPAG es acompañado de su respectiva definición lo que permite precisar los
alcances, procurar el mejor cumplimiento de las funciones que la ley asigna a los

1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos

similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán
convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.

1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los

administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo
tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado
final que se obtendrá.

1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos

administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad
administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea
veraz.
17
Dice el numeral 1) del art. II de la Ley de Procedimiento Administrativo General que el procedimiento
administrativo se sustenta fundamentalmente en la relación de principios que establece la ley “sin
perjuicio de la vigencia de otros Principios Generales del Derecho Administrativo” y en el último párrafo
del numeral 2) del mismo artículo se reitera que “La relación de principios anteriormente enunciados no
tiene carácter taxativo”.
 8

principios y facilitar su aplicación por parte de los operadores públicos (administración

y jueces) o privados. Es previsible que debido al carácter esencialmente dinámico de los
principios su contenido sea progresivamente enriquecido por la jurisprudencia o la
propia práctica administrativa, como ya ha sucedido con algunos de los citados
principios, principalmente los que constituyen proyecciones de principios
constitucionales (debido proceso, etc.), en virtud de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional recaída en procesos constitucionales para la tutela de derechos
fundamentales.
La mayor parte de los principios del procedimiento administrativo enunciados por la
LPAG aunque tienen operatividad por sí mismos y determinan, en muchos casos,
obligaciones y deberes genéricos de actuación para las entidades de la Administración
Pública en sus relaciones con los particulares, encuentran su desarrollo en mandatos
concretos en el cuerpo de la citada ley. Tal es el caso, entre varios otros, del principio de
verdad material que obliga a la Administración a resolver ajustándose a los hechos
reales, sin limitarse a los a los que hayan sido alegados y probados por los interesados,
para lo cual debe agotar todos los medios a su alcance para recopilar toda la prueba
vinculada al asunto sometido a su conocimiento. Dicho principio tiene manifestaciones
prácticas en el artículo 163º de la LPAG que faculta a la Administración para que de
oficio pueda producir pruebas, a fin de obtener un conocimiento cabal de los hechos, en
el artículo 167º que permite solicitar documentos a otras autoridades y en el artículo
169º que faculta requerir a los administrados su colaboración para la obtención de
pruebas.

Pero la LPAG no se restringe a establecer una extensa relación de principios del

procedimiento administrativo con carácter meramente enunciativo desarrollando su
definición, porque adicionalmente establece las funciones que deben cumplir los citados
principios de carácter: normativo, interpretativo y supletorio, conforme será materia de
análisis mas adelante en la presente ponencia. También considera a los Principios del
Derecho Administrativo en general dentro de la relación de fuentes del procedimiento
administrativo, con la prevención de que junto con la jurisprudencia, las resoluciones
dictadas por tribunales administrativos que establezcan criterios interpretativos de
alcance general y los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades que absuelven
consultas sobre la interpretación de normas jurídicas, los Principios generales del
Derecho Administrativo (y no sólo los principios de procedimiento) constituyen fuentes
del Derecho que sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicación del
ordenamiento jurídico.
Asimismo, además de los Principios del Procedimiento Administrativo, la LPAG en el
Capítulo dedicado a regular la potestad sancionadora también ha consagrado una
relación de principios específicos que tienen por finalidad disciplinar el ejercicio de la
citada potestad y que de conformidad con las corrientes doctrinales modernas
constituyen en su mayor parte la adaptación de los principios garantistas del derecho
penal para su aplicación en el ámbito de lo administrativo sancionador. Al igual que
con los principios del procedimiento administrativo general, varios de los principios que
el artículo 230º de la LPAG denomina “Principios de la potestad sancionadora
administrativa”, constituyen la proyección al campo de lo administrativo sancionador
de principios de indudable entronque constitucional (legalidad, debido procedimiento,
irretroactividad, non bis in idem, etc.), vínculo que el Tribunal Constitucional se ha
encargado de poner en evidencia en numerosas sentencias que ha expedido recaídas en
 9

procesos constitucionales en los que se demandaba la tutela contra actuaciones

sancionadoras arbitrarias.
El carácter vinculante de los Principios expresamente consagrados por la LPAG es
reiterado el artículo 75º18 al establecer una relación de deberes de las autoridades en los
procedimientos administrativos entre los que se cuenta la obligación de desempeñar sus
funciones ciñéndose a los principios del procedimiento administrativo.
Pero no sólo la LPAG se refiere a los Principios de Derecho Administrativo en el
ordenamiento jurídico peruano, también la ley reguladora del proceso contencioso
administrativo, en el precepto en que regula el principio de integración conforme al cual
los jueces no pueden dejar de resolver en caso de defecto o deficiencia de la ley,
dispone que en tales casos están obligados a aplicar los principios del Derecho
Administrativo. Similar es la regulación contenida en el Código Tributario porque en
su Título Preliminar contiene una norma que dispone que en caso de vacíos de las
normas tributarias las entidades administrativas o jurisdiccionales encargadas de
resolver los asuntos sometidos a su conocimiento aplicarán supletoriamente en primer
lugar los Principios del Derecho Tributario, y en su defecto, los Principios del Derecho
Administrativo y los Principios Generales del Derecho

Adicional a la LPAG son numerosas las normas sectoriales que en el ordenamiento

jurídico – administrativo peruano han consagrado principios del derecho circunscritos a
su ámbito específico, generalmente acompañados de su respectiva definición para
facilitar su aplicación por los operadores. . Tal es el caso como ya se mencionó de la ley
de contrataciones y adquisiciones del Estado que regula los procedimientos de compras
estatales y la celebración de contratos de obra y que consagra una relación de principios
que rigen tanto los procedimientos administrativos de selección de contratistas como el
proceso de ejecución contractual, varios de los cuales, entre los que se cuenta los
principios de (i) eficiencia y transparencia en el manejo de recursos; (ii) la
imparcialidad y (iii) el trato justo e igualitario frente a los postores, con el objeto de
reguardar el buen uso de los recursos públicos, tienen un origen directo en la
Constitución, conforme lo ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional19.

Algunos otros ejemplos de normas legales que consagran principios especiales para los
sectores, actividades o procesos que constituyen el objeto de su regulación en ámbitos
específicos del ordenamiento administrativo, lo constituye la Ley Nº 27783, Ley de
Bases de Descentralización que establece un conjunto de principios rectores del proceso
de descentralización20; también es el caso de leyes relativamente recientes como la Ley
Nº 29090, Ley de regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones aprobada
con el objeto de simplificar y agilizar los procedimientos administrativos que con la
finalidad de obtener las licencias de habilitación urbana y de edificación se tramitan

18
LPAG. Art. 75.- Deberes de las autoridades en los procedimientos. Son deberes de las autoridades
respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes: ….2. Desempeñar sus
funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo previstos en el Título Preliminar de
esta ley.
19
Hemos trabajado el tema en: “El régimen de los contratos estatales en el Perú”, publicado en AAVV
Derecho Administrativo Contemporáneo. Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo. Palestra
Editores. Lima. 2007, pgs. 92 y 93. La sentencia del Tribunal Constitucional citada es la recaída en el
Exp. : Nº 020-2003-AI/TC de 17 de mayo del 2004, cuyo texto se puede revisar en:
http://www.tc.gob.pe/cgi-bin/searchtout.cgi
20
Principios que caracterizan el citado proceso como: dinámico, permanente, irreversible, democrático,
integral, subsidiario y gradual.
 10

ante las municipalidades y que ha cuidado de establecer una relación de principios

específicos21 que rigen la actuación de las entidades de la administración pública
competentes para ejecutar las tareas encomendadas por la citada ley, señalando que
también serán de aplicación los principios de la LPAG.

En nuestra opinión, incluso podría afirmarse que en el ordenamiento jurídico peruano en

las materias de carácter administrativo se ha producido en lo que va de esta década una
amplia difusión de la práctica de que los nuevos cuerpos legales que abordan la
regulación de una determinada materia contengan una relación de principios ad hoc que
inspiran la comprensión de sus alcances y facilitan su operatividad por parte de los
operadores. Sin lugar a dudas se trata de una corriente legislativa inspirada en la LPAG,
que como ya se ha dicho ha sido el primer cuerpo legal que consagró una extensa
relación de principios de Derecho específicos del procedimiento administrativo.
Constituye ejemplo de la anotada tendencia un buen número de las disposiciones
dictadas por los organismos reguladores de servicios públicos y de concesiones de
infraestructura en ejercicio de sus potestades normativas, especialmente los reglamentos
de carácter autónomo que se dictan regulando el trámite de diversos procedimientos
administrativos especiales los que por regla general son aprobados cuidando de
consagrar una relación de principios que tienen por objetivo constituir los parámetros o
pautas para la aplicación e interpretación del reglamento en cuestión, los mismos que se
aplican sin perjuicio de que puedan ser de aplicación supletoria los principios del
procedimiento administrativo previstos en la LPAG u otros principios del Derecho
Administrativo.

Como se puede apreciar en el Derecho Administrativo peruano existe una marcada

preferencia por el desarrollo legislativo de los principios en lugar de su enunciación o
descubrimiento por la jurisprudencia. La razón de esta preferencia porque las normas
legales que regulan las materias centrales del Derecho Administrativo contengan su
propia relación de principios ad hoc reside en que en nuestro ordenamiento la
jurisprudencia no ha cumplido el rol capital que ha desempeñado en otros países, como
es el caso paradigmático del Consejo de Estado de Francia que como señala el profesor
García de Enterría22 creó el Derecho Administrativo Francés sobre la base de la
exposición y sistematización de principios o criterios de decisión de formulación de
carácter esencialmente jurisprudencial antes que legal. En el Perú la jurisprudencia
emitida por los tribunales que conocen de los procesos para el control judicial de las
actuaciones de la administración pública no ha cumplido dicho rol por diversas razones
cuyo análisis en profundidad excedería los alcances de la presente ponencia, pero que
podemos sistematizar en: (i) la relativamente juventud de la regulación vigente desde el
año 2002 de un marco legal moderno que regula el proceso contencioso administrativo;
(ii) la inexistencia de requisitos que demande la especialización de los magistrados
competentes para resolver los procesos contencioso administrativos y el hasta hace poco
relativamente reducido número de juzgados y salas dedicadas a la materia, y (iii) la
ausencia de publicidad de las sentencias recaídas en procesos contencioso
administrativos, lindante con la clandestinidad, lo que trae como consecuencia que en el
Derecho Administrativo peruano muy pocas veces se pueda utilizar una sentencia del

21
Principios de: Unidad, Transparencia, Participación y Subordinación, con sus correspondientes
definiciones.
22
En: Prólogo a la obra del profesor Franck Moderne Principios Generales del Derecho Público. Editorial
Jurídica de Chile. 2005, pg. 14.
 11

Poder Judicial como precedente jurisprudencial, fuente de principios o criterios para

resolver controversias en materia administrativa.

El papel no cumplido por los órganos especializados en lo contencioso administrativo

del Poder Judicial ha sido tímidamente sustituido por la jurisprudencia de algunos
tribunales administrativos, que en el ordenamiento peruano tienen la calidad de órganos
administrativos competentes para resolver las controversias que se generan en ámbitos
muy técnicos y especializados respecto de los cuales el legislador considera necesario el
pronunciamiento en última instancia administrativa de tribunales conformados por
funcionarios seleccionados por su conocimiento técnico en la materia23, lo que de
manera indirecta facilitaría su resolución en caso la controversia sea llevada ante el
Poder Judicial .

Sin embargo ha sido el Tribunal Constitucional peruano quien especialmente durante

esta década ha cumplido un rol destacado en el enunciado jurisprudencial de los
Principios del Derecho Administrativo o del Derecho Público en general, claro esta
principalmente respecto de los principios que se derivan del ordenamiento
constitucional y que constituyen la clave de bóveda de importantes sectores del
ordenamiento administrativo, como sucede con los principios constitucionales que
inspiran el régimen de la contratación estatal, de los servicios públicos, del régimen de
los funcionarios y servidores públicos, de la potestad sancionadora, etc., entre otros
campos del Derecho Administrativo.

El poco relevante papel cumplido hasta la fecha por la jurisprudencia de los tribunales
ordinarios competentes en materia contenciosa administrativa para establecer los
principios del Derecho Administrativo por las razones antes reseñadas, determina que
no compartamos las críticas formuladas por el profesor Ochoa Cardich quien cuestiona
que la LPAG haya consagrado lo que denomina una “codificación” de principios del
procedimiento administrativo, basándose en que tomando como referencia que en
Francia el desarrollo de los principios del derecho constituyó una creación
jurisprudencial del Consejo de Estado, en consecuencia considera que hubiera sido
mejor “optar en esta materia por un desarrollo judicialista en base a la jurisprudencia de
los tribunales administrativos y del Tribunal Constitucional”24.

Discrepamos de la citada crítica por las siguientes razones: (i) porque como señala el
profesor García de Enterría la formulación en el plano legislativo de los Principios del
Derecho Administrativo constituye una corriente que se está desarrollando cada vez con
mayor frecuencia en el Derecho Comparado, debido a que los principios “se positivizan

23
Tal es el caso del Tribunal Fiscal, del Consejo de Minería, del Tribunal de contrataciones del Estado,
del Tribunal Registral, del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Industrial, entre
otros.. Hemos analizado el régimen de los tribunales administrativos y su rol como mecanismos de
control de la administración pública en: “El proceso contencioso administrativo en el Perú”, publicado en
AAVV: “ Derecho Procesal. II Congreso Internacional. Lima, 2002. Fondo de desarrollo editorial de la
Universidad de Lima, pgs. 373 y 374.
24
En: “Los principios generales del procedimiento administrativo”, publicado en AAVV. Comentarios a
la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley 27444. Segunda parte. Ara editores. Lima 2003,
pg. 63. En el pié de página 74 en la pg. 64 reitera que: “A nuestro juicio la LPAG no debe constituir un
código omnicomprensivo ni sustituir al rol de la jurisprudencia en materia de la definición y desarrollo de
los principios del procedimiento administrativo”.
 12

para ordenar la aplicación de las innumerables normas de un sector determinado” 25; (ii)
no puede tomarse la sin lugar a dudas valiosa experiencia del Consejo de Estado
Francés en la enunciación de los principios centrales de la disciplina administrativa
como criterio exportable mecánicamente a los demás países, porque se trata de una
práctica que se justifica por las insuficiencias propias de las leyes en países que no
acostumbraban codificar su Derecho Administrativo, por dicha razón señala De la Cruz
Ferrer26 que en Francia los principios del Derecho Administrativo surgen históricamente
por dos causas solidarias la una con la otra, de un lado la insuficiencia característica de
la ley en materia administrativa (carencia de un ordenamiento escrito o ausencia de una
codificación en el pleno legislativo) y la ausencia de proclamación de los principios
fundamentales sobre los que descansaba la sociedad política y, consiguientemente, de
las garantías de los derechos que no habían sido abordados por las tres leyes
Constitucionales de la en ese momento denominada III República; en la misma línea
Santamaría Pastor27 refiere que en Francia los principios surgen “como resultado de la
labor de sistematización y comentario que la doctrina hace sobre las decisiones del
Consejo de Estado” en el contexto de una legislación ocasional, imperfecta y
fragmentaria, mientras que en otros países como Alemania e Italia, incluso España, “el
papel de la doctrina ha sido más activo aún supliendo en ocasiones a una jurisprudencia
que no ha estado a la altura de las circunstancias”; (iii) finalmente, cabe recordar la
afirmación de Suay Rincón28 conforme a la cual “del mismo modo que los jueces no
crean leyes, tampoco crean principios generales. Su función no es inventar estos (el juez
no se reconoce como creador sino como servidor de los Principios Generales del
Derecho), sino propiamente hallarlos o describirlos…tarea con la que cuenta con el
inestimable apoyo de la doctrina científica, fuente auxiliar del derecho”, en su opinión
los jueces y la doctrina “…no crean en realidad nada que no esté ya en el ordenamiento
jurídico. Su función consiste en ir determinando caso por caso los principios
generales…”.

3.- FUNCIONES QUE CUMPLEN LOS PRINCIPIOS GENERALES EN EL

DERECHO ADMINISTRATIVO PERUANO.-
Conforme se ha señalado anteriormente la LPAG peruana consolida expresamente la
mayor parte de las funciones o rol que corresponde cumplir a los Principios Generales
del Procedimiento Administrativo, que obviamente resultan extensivas a los Principios
del Derecho Administrativo en general.

(a) Función Informadora del ordenamiento jurídico.-

Como los principios constituyen los fundamentos, las bases del ordenamiento jurídico
les corresponde fundamentar o inspirar a dicho ordenamiento. Dice el profesor Franck
Moderne29 que al ser los “elementos estructuradotes o condensadores de las ideas

25
En: Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas . Cuadernos Civitas. Madrid. 1999,
pg. 107.
26
En: “La elaboración y desarrollo de la teoría de los principios generales del derecho público francés”.
Revista de Administración Pública. Nº 111, Madrid, CEC, 1986, pgs. 443 y 444.
27
En: Principios de Derecho Administrativo. Vol I. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces. Tercera
Edición. Madrid 2002, pg. 164 y 165. Dice: “El Derecho Administrativo ... no tiene su origen en una
construcción legislativa, sino en una lenta e irregular construcción jurisprudencial”.
28
En: “La doctrina de los principios generales del derecho y su contribución al desarrollo del derecho
administrativo”, publicado en AAVV. La protección Jurídica del Ciudadano (procedimiento
administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en Homenaje al Profesor Jesús González Pérez.
Civitas. Madrid 1993, Tomo I, pgs. 382 y 385.
29
Franck Moderne. Principios Generales del Derecho Público. Editorial Jurídica de Chile. 2005, pg. 8.
 13

básicas del ordenamiento” tienen “un valor – guía para el legislador”, por tanto ejercen
un rol de coordinación, de sistematización y de puesta en coherencia lógica del derecho
o de una rama del derecho.

Este rol informador o fundamentador de los principios esta recogido en la LPAG

cuando en el numeral 1) del artículo IV de su Título Preliminar establece que el
procedimiento administrativo “se sustenta fundamentalmente” en los principios que
consagra.

(b) Función Interpretativa.-

Constituye una de las funciones mas características de los Principios en base a la cual
precisan el significado o determinan el alcance de las normas escritas, así como su
sentido y finalidad, obligando a interpretar las leyes de acuerdo a ellos. Esta función ha
sido expresamente prevista en el numeral 2) del artículo IV del Título Preliminar en la
parte que establece que: “Los principios enunciados servirán también de criterio
interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las
reglas de procedimiento”.

Dice Beladiez Rojo30 que la consecuencia práctica de atribuir fuerza a los principios
para obligar a que los operadores interpreten las normas jurídicas de conformidad a
ellos reside en que “…el intérprete tiene que elegir entre todos los sentidos posibles que
pueda tener un acto jurídico (normativo o no), aquel que sea mas acorde con los
Principios Generales del Derecho; obligación que, si no es cumplida, podrá ser exigida
jurídicamente por quien se vea afectado por el acto incorrectamente interpretado”.

( c ) Función Normativa.-
Conforme a la LPAG los Principios del Derecho Administrativo y los del procedimiento
administrativo cumplen dos funciones de carácter normativo: (i) De una parte
constituyen parámetros para la generación de otras normas jurídicas, establecen
directivas para orientar la expedición de disposiciones reglamentarias ; así como (ii)
constituyen fuentes subsidiarias del Derecho, en este último caso contribuyendo a dotar
de sentido a otras normas jurídicas.

La dos manifestaciones de la función normativa de los citados principios están

recogidas en: (a) el numeral 3) del artículo II del Título Preliminar de la LPAG que
regula las relaciones entre la Ley de Procedimiento Administrativo General y las otras
normas especiales de procedimiento, en el que se dispone que “Las autoridades
administrativas al reglamentar los procedimientos especiales cumplirán con seguir los
principios administrativos” y en el numeral 2) del artículo IV anteriormente citado en el
que se establece que los principios servirán también “como parámetros para la
generación de otras disposiciones administrativas de carácter general” ; así como en (b)
los numerales 2.10 y 3) del artículo V del Título Preliminar de la LPAG que establece
una relación de fuentes del procedimiento administrativo entre las que considera
expresamente a los Principios Generales del Derecho Administrativo, disponiendo que
junto con otras fuentes como la jurisprudencia, las opiniones y los procedentes
vinculantes “sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento
positivo al cual se refieren”.

30
Margarita Beladiez Rojo, opus, cit, pg. 110.
 14

En opinión de Prieto Sanchis31 en su dimensión normativa los principios cumplen dos

funciones: “…o bien los principios son una norma primaria llamada a disciplinar
directamente un supuesto de hecho cualquiera o bien representan una norma secundaria
que permite o contribuye a dotar de sentido a otra disposición normativa, limitando o
ampliando su significado lingüístico, o incluso anulándolo si resulta por completo
incompatible con el sentido del principio”.

El carácter de fuente autónoma de los principios del Derecho Administrativo estriba no

sólo en la capacidad para poder imponer obligaciones a la administración pública en
garantía de los derechos de los particulares, sino señala Ortega Álvarez 32 en que
también actúan como guías de los agentes productores de otras fuentes del derecho,
como la ley y el reglamento, porque como los principios ocupan en la jerarquía de las
fuentes el rango de la fuente formal que los consagra (constitucional, legal,
reglamentario, o jurisdiccional, etc.) se erigen en parámetros y guías de otras fuentes
del derecho de rango subordinado. Tal es el caso de los principios constitucionales
respecto de toda norma de rango legal y de los principios del procedimiento
administrativo consagrados por la LPAG que constituyen parámetro obligado para la
expedición de toda norma infralegal o reglamentario.

(d) Función Integradora.-

Constituye históricamente la función más tradicional de los principios en virtud de la
cual actúan como derecho supletorio en caso de defecto o vacío de las normas. En la
LPAG se dispone en el art. IV.2 que “Los principios señalados servirán también …para
suplir los vacíos en el ordenamiento jurídico” y en el artículo VIII.1 también del Titulo
Preliminar se establece que “las autoridades administrativas para resolver las cuestiones
que se le propongan en caso de deficiencia de fuentes deberán acudir a los principios de
procedimiento administrativo previstos en esta ley y en su defecto a las fuentes
supletorias del Derecho Administrativo ”. Conforme se ha señalado anteriormente los
citados preceptos de la LPAG tienen como fuente de inspiración el numeral 8) del
artículo 139º de la Constitución que consagra la integración de las lagunas del derecho
por el juez en base a los Principios Generales del Derecho.

Finalmente, es pertinente señalar que las principios de Derecho Administrativo cumplen

las funciones reseñadas en base a lo que establece la LPAG, sin perjuicio del carácter
multifuncional y versátil que Balaguer Callejón33 les atribuye y que tiene como
consecuencia que puedan ser aplicables en sus diferentes funciones dependiendo de
cuáles sean las exigencias del Derecho en un momento determinado.

31
Luis Prieto Sanchís. Sobre principios y normas. Problemas del razonamiento jurídico. CEN. Madrid.
1992, pg. 155.
32
Opus cit, pg. 9.
33
María Luisa Balaguer Callejón. Interpretación de la Constitución y ordenamiento jurídico. Tecnos ,
Madrid, 1997, pg 128.