RELACIONES CÍVICO MILITARES EN TIEMPOS DE INSEGURIDAD

Por Margaret Daly Hayes, Georgetown University.

Creo que hay acuerdo en que los roles de la fuerzas de seguridad - fuerzas armadas y policía - son
elementos fundamentales de nuestro concepto de Estado y de gobernabilidad. Existe consenso y
acuerdo en que la defensa de la nación es una obligación del soberano como lo dijo Adam Smith hace
más de 300 años[1] y que las fuerzas militares no son más que un instrumento del Estado por medio
del cual éste ejerce su derecho legítimo del uso de la fuerza.

En la práctica, las relaciones civiles y militares en la ecuación de gobernabilidad están determinadas

durante la formación de la nación y su modalidad de gobierno y a lo largo de su historia. Sin embargo,
hoy día el conjunto de desafíos y amenazas que enfrentamos como naciones son muy diferentes y
mucho más variadas, multidimensionales, que antes cuando la principal preocupación fue da defensa
de fronteras o la estabilidad interna.

Cuando se empeña en la institucionalización de la democracia, la autonomía militar tiene que

evolucionar en la dirección de una institución más atenta a la voluntad, liderazgo, reglas y procesos del
pueblo, de la nación. La capacidad civil para ejercer este liderazgo y de integrar los esfuerzos de
gobierno y de la nación también tiene que crecer. La relación civil-militar tiene que evolucionar,
acompañando estos cambios.

La institución militar es una organización profundamente tradicional, jerárquica y burocrática y este

cambio no es fácil. El instrumento militar tiene sus origines en la antigüedad. La relación de fuerzas
armadas con sus líderes evolucionó a lo largo de la historia pasando por los periodos de los imperios
antiguos al Estado moderno, del conflicto geográfico entre Estados de los siglos XVI al XX a la época
contemporánea de la globalización donde ahora se enfrentan y es común hablar de las amenazas
transnacionales y asimétricas.[2]

La institución es además una jerarquía autoritaria. Está controlado desde su cúpula y los que tienen el
menor incentivo para el cambio son ellos que controlan las posiciones de liderazgo. Es contrario a toda
su experiencia y todo su aprendizaje. En casi todas las instituciones, la testarudez de sus líderes
incomoda a los jóvenes, pero la organización no premia a quienes van en contra a la autoridad. Por
todas estas razones, la institución difícilmente cambia por dentro. El cambio en las instituciones
militares y policíacas es trabajo de una generación. Lo importante es entonces buscar los puntos de
entrada en donde se puede comenzar a cultivar el cambio.

La naturaleza de las inseguridades actuales

Yo soy partidaria de las definiciones multidimensionales de inseguridad en el hemisferio. En el mundo

globalizado de hoy no podemos hablar de "defensa" como una actividad aislada en las fronteras del
estado-nación o de la soberanía. La naturaleza del conflicto ha cambiado y los grupos que desafían a
nuestra soberanía -constitucional más que territorial- han cambiado mucho.

Los militares hablan de la guerra de cuarta generación (4GW) en que los grupos usan las redes de la
sociedad -políticas, económicas, sociales y militares-, para convencer a nuestros lideres que sus (mejor
dicho nuestros) objetivos estratégicos o no son posibles de alcanzar, o son demasiado costosos. No
tratan de ganar militarmente, pero si tratan de debilitar al sistema para poder aprovechar todas sus
facultades e instituciones con impunidad.[3] Sir Rupert Smith llama esto "war amongst the people" o
guerra dentro del pueblo. El enemigo en la 4GW opera como las redes ilícitas de traficantes,
contrabandistas, criminales que mi amigo Moisés Naim dice están secuestrando a la economía
mundial.

Para combatir a las redes ilícitas se necesita un gobierno tan ágil e interconectado como las bandas y
organizaciones criminales. Requiere la integración de todos los elementos de poder y de capacidad del
estado. Los ingleses, y ahora la OCDE, hablan de una movilización "Whole of Government" (del
gobierno entero). Estos conceptos están orientados hacia la seguridad ciudadana. La seguridad física
es un factor necesario, pero no suficiente en la construcción de seguridad ciudadana. Estoy segura de
que los desafíos que México enfrenta hoy día demandan respuestas basadas en el concepto de
"gobierno entero" y no únicamente de las fuerzas públicas. Reconocemos que las policías sólo no son
capaces de controlar el problema -no son dimensionados para esto y tampoco les corresponde actuar
en todos los aspectos del problema. La onda de violencia y criminalidad requiere colaboración e
integración de entidades de inteligencia, de transacciones financieras, de controles fronterizos y
portuarios y marítimos; políticas económicas y sociales que incentivan a la juventud para no entrar en
las pandillas y Maras; inversión en actividades productivas y creación de trabajos; control de armas
legales y ilegales. Requiere también la movilización de la sociedad contra las actividades criminales o
ilegales y a favor de atender a las debilidades estructurales que contribuyen a la violencia y la
criminalidad. Significa que tenemos que hablar del sector seguridad en todas sus dimensiones -policía,
justicia, penitenciarios, vigilancia fronteriza, etc., y tenemos que integrar los esfuerzos de los
elementos del sector hasta que puedan funcionar eficientemente y eficazmente. Tenemos que
integrar no sólo a los militares, sino también, y mucho más a las policías, que son la primera instancia
de actividad contra estas amenazas y son menos profesionales, menos entrenados, menos estudiados,
y menos bien pagados.

¿Qué es lo que se entiende por la frase "control civil"? Las relaciones entre el Estado y su instrumento
militar son mucho más complejas hoy día por el desarrollo mismo del Estado, de la administración
pública, y de los problemas que éste tiene que afrontar. Contemplando la relación civil-militar,
debemos reformular las fronteras entre los fines políticos (política o "policy") y la ejecución de éstos
por las fuerzas militares, siempre apoyada por una eficiente administración pública. En esta situación,
¿qué es, y qué significa el "control civil"? Estas palabras se deben definir y emplearse con cuidado.

Yo creo que lo que se entiende comúnmente (que el civil manda....) no es lo que se quiere decir con la
frase "control civil." En el uso común de la frase, la palabra control se refiere más bien a la conducción
y a la ejecución de las organizaciones, y a la implementación o ejecución de las leyes y reglamentos
que la sociedad legisla o impone. Lo que se debe entender es la "conducción civil" de la política y de las
fuerzas; el liderazgo civil del tema, ejercido por los políticos electos. Por otra parte, la palabra civil es
una referencia legal-institucional, y no personal. Se refiere a una sociedad que actúa en la democracia
moderna vía sus representantes electos. Es decir, es lo "cívico", más que lo civil, y no discrimina entre
el ciudadano no uniformado y el ciudadano uniformado. Se entiende, por supuesto que el gobierno
esté ocupado por civiles...

Quizás "conducción cívica" del sector seguridad sea una definición más correcta. Este concepto esta
apoyado en la literatura. La teoría convencional o "normal" del control civil, descrita por Samuel
Huntington, supone una autonomía para la institución militar en lo que se refiere a la ciencia
profesional militar[4]. Los políticos, según Huntington, representando a la nación, deciden las políticas,
y son las fuerzas armadas quienes las ejecutan. De allí su autonomía; en la ejecución de las misiones y
las operaciones indicadas por las políticas.

Desde el comienzo, la teoría de la autonomía de las fuerzas armadas ha sido controvertida y fue
cuestionada casi inmediatamente en la década de los sesentas por el sociólogo, Morris Janowitz.
Janowitz argumentaba que la profesión militar se ha transformado desde la posición tradicional del
guerrero heroico a una función que incluye características que se pueden calificar como directivo-
administrativas. Sugiere que las fuerzas armadas tienen que abrirse a la sociedad, desarrollar cada vez
más conocimientos civiles y que sin un trabajo conjunto de la sociedad y las fuerzas armadas, éstas ya
no son eficientes.

El exministro español, Narcís Serra, comenta que "mientras Morris Janowitz es un motivo de guía y de
inspiración (para países latinoamericanos), no puede serlo, hoy día, Samuel Huntington. Es decir, si se
sostiene la tesis de que las fuerzas armadas sólo son eficientes si son autónomas, no se está en
condiciones de abordar con éxito el proceso de encaje de las fuerzas armadas en la democracia. Es
necesario sumar un proceso de transformación profesional al de adecuación a las normas
democráticas de funcionamiento."[5]

Narcis Serra tiene razón. El concepto de autonomía facilitó abrir una brecha entre la sociedad y sus
fuerzas armadas, El propósito de separación y autonomía ha contribuido a que los civiles no participen
en el debate legítimo de las políticas nacionales de defensa y por lo tanto, ha contribuido a la falta de
gobernabilidad en temas de defensa en un gran número de países.

Tenemos que repensar el cómo integrar al brazo militar a la sociedad, y cómo lograr la colaboración en
la toma de decisiones políticas y militares en sistemas democráticos. ¿Cómo debería de ser? Los
autores que tratan de la conducción cívica en democracia hablan de responsabilidades.

El canadiense Douglas Bland, observa que la conducción exitosa de las relaciones político-militares se
logra cuando hay una clara responsabilidad compartida entre líderes civiles y líderes militares.[6] Las
responsabilidades instrumentales y el producto de la conducción y gestión de políticas, planes,
programas, presupuestos, y de la evaluación de resultados, o sea, la gobernabilidad y su ejecución.
Tanto civiles como militares deberían de participar de estas actividades y deben ejercer el liderazgo y
la gestión en la elaboración y ejecución de una política de defensa; deben participar en definiciones de
fines, opciones, y medios (ends, ways, means).

Richard Kohn, sostiene que el equilibrio entre conducción, gestión y ejecución es, "mas que un hecho;
un proceso." El proceso incluye (1) una cadena de mando en la cual el jefe de gobierno ocupe la cima;
y delega al Ministro de Defensa (preferiblemente un civil); (2) las decisiones para iniciar o terminar una
guerra (yo agregaría, para usar las fuerzas armadas con otros propósitos) corresponden a los civiles
electos; (3) las decisiones relativas a la política militar -o sea, todas las decisiones que afectan la
dimensión, forma, organizaciones, carácter, armamento y procedimientos operativos internos de la
institución militar- también corresponden a los civiles electos.[7] No como una imposición, sino con
responsabilidad compartida.

Por otra parte, nuestros colegas argentinos, Ernesto López y Marcelo Saín, han advertido[8] que la
ausencia de procesos en los sistemas de gobierno latinoamericanos es una variable crucial (en las
relaciones entre civiles y militares) que no ha sido reconocida suficientemente. Si el control civil es algo
que todavía debe construirse en America Latina, este va a depender de: (1) la forma de normas y
prácticas ejecutadas por políticos y militares y adaptadas al ejercicio de este control; (2) la
construcción de regímenes institucionales legales y sistemas políticos, que contribuyan a establecer
una democracia sin limitaciones o deformaciones; (3) la institucionalización de cargos y cuadros de
personal profesional permanente y político en los Ministerios de Defensa -o sea, cuando existe una
institucionalización y profesionalización de los procesos de gobernabilidad en el sector.

El sector defensa no debe de ser diferente de otras instituciones del sector público. ¿Por qué no tener
civiles y militares trabajando juntos en el asesoramiento del Ministro, en el asesoramiento de los
parlamentos, colaborando en los think tanks y en la elaboración de las políticas y estrategias?
¡Colaborémonos!
En resumen, la conducción política del sector defensa es el proceso, el objetivo es institucionalizar
procesos democráticos en el proceso. Las decisiones que civiles y militares tienen que tomar son
decisiones relativas a la política, a las alternativas para la ejecución de la política y a la materialización
de la misma. Hay acuerdo, en principio, en que la política debería venir del sector político
representando al pueblo, y que los civiles y militares que actúan en el sector defensa tienen que
colaborar, hablar, discutir las alternativas de ejecución.

Actividades para mejorar las relaciones cívico-militares

Dejemos de hablar de Control Civil sin especificar los ambientes de operación, responsabilidades y
procesos. Lo que queremos es la subordinación de las entidades autorizadas a usar la fuerza a la
autoridad política del país - a la constitución y a los ciudadanos, ellos representados por el presidente
electo y sus legisladores, por los ocupantes de puestos de gobierno. Pero hay que reconocer que en
muchos casos, estos son las patas débiles de la estructura. El argumento muchas veces está menos
relacionado con las fuerzas armadas en sí y más con los líderes políticos que no ejercen sus
responsabilidades en el sector seguridad y defensa; que optaran por darles a las fuerzas de defensa
una autonomía casi total. Si es así, el discurso, el debate, tiene que orientarse a consensuar y persuadir
que la responsabilidad de la política de defensa pertenece - es obligación -- de los políticos, los electos,
los gobernantes. El peso de tomar la iniciativa cae en los hombros de los políticos, y ellos se tienen que
preparar. Tienen que invertir en la conducción política y en el conocimiento del sector seguridad.

Para los civiles, y sobre todo para nosotros académicos, esto significa que tenemos que ampliar el
debate para comenzar a pedir el cambio; demandar unas políticas de defensa y seguridad adecuadas a
los tiempos modernos y a los desafíos contemporáneos que son multidimensionales y requieren
respuestas multidimensionales.

A la vez, tenemos que usar nuestros análisis de las condiciones y de los procesos para formular
propuestas capaces de traducirse en propuestas de leyes y en prácticas de administración y de
gobierno. El debate sobre la nueva visión de conducción cívica y de responsabilidades compartidas
tampoco debe hacerse con enfrentamientos. Enfrentarse con las fuerzas, sólo criticarlas, no es ni
buena conducción civil ni conducente al respeto mutuo necesario para que los cambios se tomen en
serio. Genera de por sí resistencia. Hay que motivar el cambio con incentivos positivos.

Una visión de gobierno integrado

El proceso de elaboración de políticas de seguridad adecuadas para el presente pasa por la evocación
de un debate nacional sobre la visión del país, de su posición en el mundo, de sus ambiciones. De allí
uno puede comenzar a analizar y diseñar las capacidades necesarias para enfrentar los desafíos, las
fortalezas y debilidades de las instituciones, de la legislación vigente, de los procesos internos, etc.

En esta visión, la seguridad es la variable dependiente, el resultado y consecuencia del funcionamiento

de muchos componentes de un sistema complejo que es la sociedad y el gobierno contemporáneo.
Frente al papel de las fuerzas armadas tenemos que preguntarnos ¿Cuál es la fuerza, su función, los
roles, las misiones que la fuerza pueda emprender?

Los cambios del siglo 21, los cambios en otras fuerzas, los cambios en los principales desafíos y
amenazas, urgen un re-pensamiento de la doctrina, de la organización, preparación y despliegue de las
fuerzas militares y de seguridad. Invita a una co-evolución de capacidades de policía, fuerzas armadas y
de otras instituciones. El objetivo principal debería ser el fortalecimiento de éstas, más que el no
involucrar a los militares. Sin embargo, quizás sea necesario usar la fuerza militar mientras se fortalece
las policías y las respuestas sociales y económicas....
Políticas de defensa

Con una visión, se puede comenzar a elaborar una política de defensa y de seguridad. La experiencia
en la región sugiere que sin consenso previo, no es muy probable que salga una política ejecutable. Y
aún con consenso es difícil. Las experiencias de otros países pueden ser útiles. Por ejemplo, en la
década de los 90 Chile mudó su consenso nacional y político de defensa en cuanto el envío de tropas al
exterior con un argumento que similar al siguiente:

Chile hoy en día es un país comerciante; depende del comercio internacional para su crecimiento
económico y social;

Es del interés nacional de Chile mantener estable y funcionando el comercio internacional, sobre todo
en regiones con las cuales Chile comercia (Asia y el pacifico).

Siendo esta estabilidad internacional de interés nacional, es obligación de Chile contribuir a la

estabilidad internacional y esto puede incluir el envío de tropas chilenas en operaciones de paz
siempre cuando éstas sean solicitadas por la ONU.

El resultado fue la adopción de procedimientos de la ONU para la preparación de tropas (UNSAS) que
permitieron que Chile movilizara su batallón al MIF (fuerza marítima de intercepción) en unas 48
horas. Para demostrar lo heroico que es, les costó a otros países hasta un año para preparar su
despliegue en MINUSTHA (misión de paz de Naciones Unidas en Haití).

Renovación del profesionalismo

Uno de los argumentos más fuertes para cambios es que La Profesión está cambiando. En el caso de
las fuerzas militares, las operaciones de paz han servido como mecanismo de exposición a las nuevas
doctrinas y prácticas de las fuerzas militares de países como Canadá, Dinamarca o Suecia, que
participan mucho en estas operaciones.

Entre las lecciones claramente aprendidas están la necesidad de trabajar conjuntamente con fuerzas
terrestres, aéreas y marítimas; integralmente y inter-operativamente con fuerzas de otros países, y
también con elementos civiles, ya sea entidades de gobierno, organizaciones intencionales, y
organizaciones no-gubernamentales. Para la policía, el modelo profesional también está cambiando,
con orientación hacia la prevención, la gestión moderna, y el enfoque de la policía trabajando con la
comunidad.[9]

Renovación de las leyes

Entre los obstáculos a la reforma está, muchas veces, la legislación vigente que fue elaborada hace
tiempo para otras condiciones. Si una de las razones para que la fuerza militar mexicana no participe
en operaciones de paz es porque la constitución lo prohíbe, habría que considerar si esta cláusula
continúa siendo pertinente en el siglo 21. En muchos casos las leyes orgánicas, escritas en otros
momentos, requieren revisión. No deberíamos criticar a la fuerza si está obedeciendo la ley, pero sí
tenemos que entender los incentivos que la ley señala. Un colega del Senado norteamericano comentó
hace tiempo, que "para cambiar el sistema, hay que cambiar la ley."

De nuevo, hay que investigar el tema, para poder ofrecer alternativas prácticas, y hay que crear un
ambiente de diálogo que busque consenso en las alternativas ofrecidas.
Conocer a las fuerzas mejor que ellos se conocen

No se puede introducir o promover reformas a una institución que uno no conoce muy, muy bien. Para
lograr la "transformación" de mentalidades, hay que trabajar con los detalles de la organización. Aquí
hay una gran necesidad de abrir líneas de investigación que transparenten cómo es la vida militar o
policíaca; los procesos de las instituciones, los obstáculos al cambio, reconociendo tanto lo bueno
como lo que necesita mejorar. Una fuerza debería ser comparada con otros modelos, y no sólo contra
un ideal imaginado. Hemos dejado demasiado de este trabajo a los medios de comunicación.
Celebramos el inicio de diálogo y análisis que se ha incorporados a esta conferencia y que se realiza en
el Colectivo de Análisis de la Seguridad.

Un área de análisis, entre muchas, podría ser la actualización la justicia militar. Un argumento para
actualizar los códigos y procedimientos de justicia militar es que la situación actual resulta en muchos
daños (y críticas) a las fuerzas por razones de violaciones de derechos humanos. Pero para cambiar la
ley sin hacer más daño, hay que conocer los detalles de la ley y los remedios en sus pormenores. No es
tema de columna de comentario de prensa, sino tema de estudio pormenorizado de la ley, de sus
consecuencias, de las prácticas, de las alternativas, etc.

En EUA, y más tarde en Canadá y en Europa, fueron los discípulos del sociólogo Morris Janowitz que
legitimaron el estudio al interior de las fuerzas. Su preocupación fue, por una parte, la calidad de vida
del militar (o de la militar) y de su familia. Abrieron toda una línea de investigación en la calidad de
atención sanitaria; tratamiento de reclutas; calidad de educación militar en todos los niveles, calidad
de vida (alojamiento, vida social, salarios, etc.) en las bases, análisis de comando y control en las
instituciones, etc. Las iniciativas y los estudios del Seminario Inter-Universitario de Fuerzas Armadas y
Sociedad (IUS) podrían tener interés para la comunidad mexicana.[10]

El desafío académico

Una fortaleza de la escuela anglo-sajona de estudios de seguridad es que los departamentos de

estudios de relaciones internacionales incluyen bastantes cursos relativos al uso de la fuerza militar en
la historia y en la actualidad. La fuerza militar es un instrumento legítimo de la relación internacional
en ese ambiente. No ha sido siempre así en las disciplinas en América latina, y entiendo porqué. Pero
el momento es propicio para un mayor enfoque por parte de la universidad, la comunidad académica,
y los "think tanks" en el funcionamiento de las instituciones y la identificación de cambios que
pudiesen contribuir a mejorar la gobernabilidad y servir mejor a los intereses y necesidades de las
poblaciones.

El gobierno y sus instituciones deben de estar sujetos al análisis con motivo de identificar cómo puede
servir mejor al pueblo. Reconocemos la necesidad de análisis de fortalezas y debilidades en el
funcionamiento de las diferentes instituciones que pertenecen al sector seguridad. El debate tiene que
buscar la creación de consensos a niveles nacionales estatales y locales. Creo firmemente que más que
críticas, tenemos que buscar remedios, si no soluciones, y ser capaces de proponer políticas y prácticas
posibles que tengan posibilidades de contribuir a mejorar la seguridad.

Entendemos que la inseguridad tiene costos enormes para la sociedad, su desarrollo, su crecimiento y
su competitividad. La seguridad es el variable dependiente en la ecuación de gobernabilidad. Depende
del buen y coordinado funcionamiento de todas las fuerzas de la nación.

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[1] Adam Smith, Inquiry into the wealth of Nations: El capítulo en el cual analizan las "obligaciones del
Monarca" a menudo se omite en las versiones editadas del texto.
[2] Ver Martin van Creveld, The Rise and Decline of the State (Cambridge: Imprenta de la Universidad
de Cambridge, 1999) para una excelente descripción de la evolución del Estado desde la tribu a través
de la monarquía hasta la democracia y su actual estado de declinación.
[3] T.X. Hammes, The Sling and the Stone: On War in the 21st Century (St. Paul, MN: Zenith Press,
2004).
[4] Eliot A. Cohen habla de la teoría de Samuel Huntington como la "teoría normal". Ver Eliot A.
Cohen, Supreme Command: Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime (New York: The Free
Press, 2002).
[5] Narcís Serra, presentación en la ceremonia de graduación, Centro de Estudios Hemisféricos de la
Defensa, marzo 2001, y confirmado en varios trabajos escritos del ministro.
[6] Douglas L. Bland, "Patters in Liberal Democratic Civil-Military Relations", Armed Forces and Society,
Vol.27, No.4 (Summer 2001) pages 525-540.
[7] Richard H. Kohn, "How Democracies Control the Military," Journal of Democracy 8:4 (1997) pages
140-153.
[8] Ernesto López, "Latin America: Objective and Subjective Control Revisited," en David Pion-Berlin,
ed., Civil-Military Relations in Latin America: New Analytical Perspectives (Chapel Hill and London:
North Carolina University Press, 2001). Marcelo Fabián Saín, "Las Fuerzas Armadas en la Argentina:
Los dilemas de la reforma militar en una situación de crisis," Security and Defense Studies Review
[http://www3.ndu.edu/CHDS/journal/index.htm], Vol. 2, No.2 (Winter 2002).
[9] Ver Police Executive Research Forum (www.policeforum.org) para profundizar este tema.
[10] Ver Inter-University Seminar on Armed Forces and Society (http://www.luc.edu/orgs/ius/) y su
revista Armed Forces and Society.

CURRICULUM
Margaret d. Hayes

País: Estados Unidos

Institución / Cargo: EBR Associates
Presidente
Dirección Postal: 1595 Spring Hills Road, #250
Vienna, VA 22182 - USA
Teléfono: 703-287-0383 / 703-893-6800 / Fax: 703-821-7742
E-mail: mdhayes@ebrinc.com
Dra Margaret Daly Hayes es vicepresidenta de EBRINC, una consultora en temas de política, defensa y
seguridad, y Presidenta de EBR Asociados, su componente internacional. De noviembre de 1997 a
marzo 2004, sirvió como primera Directora de el Center for Hemispheric Defense Studies de la
National Defense University. Como Directora, ella desarrolló el currículo del Centro y estableció una
amplia red de civiles y militares dedicados al estudio y análisis de la seguridad y la defensa a lo largo
del hemisferio.