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OBSERVATORIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIALCentro de

Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario Año 1, junio 2006, Nº
1Av. Jaimes Freire Nº 2940, Tel 2412429 – 2413175.
www.cedla.org¿Fin de la libre contratación? EL DECRETO 28699
NO GARANTIZA LA ESTABILIDAD LABORAL Bruno Rojas,
Investigador del CEDLAEl D.S. 28699 que, según el gobierno de Evo
Morales establece el fin de la librecontratación y por tanto garantiza
la estabilidad laboral, no contribuye a superar la situaciónde
inestabilidad y precariedad laboral de los trabajadores, toda vez que
esta situación fueresultado de la aplicación del modelo neoliberal en
su integralidad expresado en un procesode extrema flexibilización
laboral en consonancia con la liberación de mercados, la
aperturairrestricta de la economía al comercio mundial y a la
inversión extranjera y, la reforma delEstado traducida en la
privatización de las empresas públicas. Es decir, mientras no
seafecte estructuralmente el contenido y políticas del modelo
neoliberal vigente desde 1985 ylas limitaciones del capitalismo
atrasado por su vocación primario exportadora, lainestabilidad laboral
y las condiciones de trabajo actuales altamente depauperadas
tenderána mantenerse.El decreto que deroga el artículo 55 del D.S
21060 y el artículo 39 del D.S. 22407, que fueincluido en el programa
de gobierno del MAS y ratificado en la oferta gubernamental en
los100 primeros días de gestión, es en apariencia uno de los
planteamientos que muestra lavoluntad política del gobierno de Evo
Morales por transformar las condiciones laborales delos trabajadores
y trabajadoras y mostrarse como un gobierno proclive a los intereses
de laclase obrera. Empero, es necesario recordar que la demanda
central de gran parte de lasorganizaciones laborales estuvo y está
referida a la abrogatoria total del D.S 21060 en elentendido de que
esta disposición que dio origen a la aplicación de medidas de
ajusteestructural y reformas de enajenación de los recursos
naturales, constituye la razón históricaque explica el estado de
pobreza y desprotección de la fuerza laboral en el país.El reino de la
libre contrataciónDesde 1985, con el D.S. 21060, la relación laboral
(trabajadores – empleadores) en el país yla suerte de los
trabajadores y trabajadoras, estuvieron marcadas por la libre
contratación.El artículo 55 disponía que “Las empresas y entidades
del sector público y privado podránlibremente convenir o rescindir
contratos de trabajo con estricta sujeción a la Ley Generaldel Trabajo
y su Decreto Reglamentario….”, fijando de esta manera una de las
condicionesimportantes para una mayor acumulación de capital de
los empresarios cual es una fuerzade trabajo barata. Una lectura
atenta de este artículo revela que la libre contratación nocontradecía
a la Ley General del Trabajo y que era incapaz, por su menor
jerarquía jurídica,de inhabilitarla. Sin embargo, durante los 21 años
de neoliberalismo, esta disposición comoparte de una política más
amplia de liberalización de mercados a favor de los empresarios,fue
asumida como un derecho absoluto de éstos desconociendo la
legislación laboralboliviana vigente que por principio (en el marco de
la normativa burguesa) protege losderechos de los trabajadores. 1

2. El artículo 55 fue ratificado posteriormente en el D.S. 22407 (art.

39) y en la Ley deInversiones (art. 13), aprobados en 1990 durante el
gobierno de Jaime Paz Zamora,señalando una vez más la sujeción
de la libre contratación a la legislación laboral, aunque yaen la
práctica, los empresarios habían adoptado de facto la flexibilización
en el uso ygestión de la fuerza de trabajo. No hay duda que los
empresarios recogieron una lecturatotalmente interesada y parcial de
esta disposición al asumir la libre contratación como unamedida
separada e independiente de la normativa laboral, vinculada más
bien a la libreoferta y demanda y a la libertad de empresa. De esta
manera, se promovió el despido detrabajadores y la negación de sus
derechos aduciendo estar obrando correctamente alaplicar la
norma.En tal sentido, son innegables las consecuencias negativas
provocadas en la dinámica yestructura de los mercados de trabajo
actuales y en las condiciones laborales de lostrabajadores, al
extremo que se tradujeron en formas ilegales de uso de la fuerza de
trabajocomo la subcontratación de empresas que concentran
trabajadores al margen de losderechos normados y de artesanos y
trabajadores a domicilio sujetos a un acuerdo civil y nolaboral. Estos
efectos hablan por sí solos del desconocimiento de la normativa
laboral,acción que inspiró a organizaciones empresariales a plantear
una reforma y“modernización” de la Ley General del Trabajo acorde
a “los cambios y retos actuales” dela economía mundial y la
globalización. El interés actual de los empresarios y delcapitalismo
parece orientarse más a una modificación sustancial de la legislación
laboralque, a mantener el artículo en cuestión.Es preciso señalar que
el desconocimiento de la legislación laboral como efecto de lalibertad
de contratación no obedece a un comportamiento individual o
gremial, sino esparte de una praxis mayor que hace a una concepción
integral del capitalismo actual quetiene su sustento en la
exacerbación de una serie de libertades económicas afines a
losintereses de los empresarios y a la acumulación de capital. Es
decir, la libertad de “conveniro rescindir contratos de trabajo”
trascendió la normativa laboral boliviana y por tantosupera la misma
medida contenida en el artículo 55.Alcances y límites del Decreto
Supremo 28699Un análisis detallado del D.S. 28699 permite plantear
las siguientes puntualizaciones:• El Decreto Supremo 28699
formalmente deroga “el Artículo 55 del Decreto Supremo Nº 21060
del 29 de agosto de 1985 y el Artículo 39 del Decreto Supremo Nº
22407 del 11 de agosto de 1990” (art. 14) y, establece al mismo
tiempo “la concordancia y aplicación del artículo 13 de la Ley Nº 1182
(Ley de Inversiones) a la estricta sujeción a la Ley General del
Trabajo y sus disposiciones reglamentarias” (art.1). El artículo 13 de
la Ley de Inversiones que es casi una réplica del articulo 55 al
establecer la libre contratación como garantía de la inversión nacional
y extranjera, no es derogado ya que, un decreto como el que
analizamos tiene menos jerarquía que una ley y lo que si puede hacer
es reglamentar u operativizar un determinado artículo o un conjunto
de artículos. En este sentido, al no ser derogado el mencionado
artículo y sólo concordado, deja abierta la posibilidad de ser
interpretada y asumida desde las prácticas empresariales que han
hecho de la libre contratación un criterio de competitividad, como una
norma vigente.• Es importante recordar que el artículo 55 del D.S.
21060 también sujetaba la libre contratación a la Ley General del
Trabajo y sus decretos reglamentarios, sin embargo, la 2

3. aplicación de este artículo concretado en las prácticas de los

empleadores, evitó la relación con la normativa laboral pese a su
rango de ley.• El decreto adquiere el rango de “Disposición
Reglamentaria de la Ley General del Trabajo” y por el que el artículo
13 de la Ley de Inversiones debe “estar totalmente enmarcada a
todos los conceptos y procedimientos definidos en la presente
disposición reglamentaria de la Ley General del Trabajo” (art. 8) y “se
debe aplicar en el concepto y disposiciones de esta norma”.
Asimismo dispone que, en caso de incumplimiento de esta norma por
parte de los empleadores, estos se hacen pasibles a sanciones. Por
definición, una “Disposición Reglamentaria” regula o reglamenta una
norma o varias normas similares, pero nunca la cambia o las
reemplaza, esto quiere decir que, el contenido del artículo 13 no
tendrá alteración alguna y se mantendrá vigente.• La nueva
disposición reconoce y ratifica las características centrales de la
relación laboral y el ámbito de aplicación establecidos en el D.S.
23570 (26/06/93), por lo que no añade nada nuevo ni corresponde a
la situación actual de los mercados de trabajo que muestran diversas
formas de uso y gestión de la fuerza de trabajo.• El decreto incorpora
y reconoce explícitamente los principios del derecho laboral lo que
permitiría el establecimiento de un probable escenario favorable de
protección de los trabajadores y sus derechos y donde la intervención
del Estado aparece como uno de sus atributos principales. Cualquier
situación de negociación individual o colectiva y de conflicto laboral
podrían orientarse por estos principios de tal modo que favorezca a
los trabajadores. En perspectiva, estos principios podrían fortalecer
también los argumentos legales de los trabajadores y sus
organizaciones para la defensa y conquista de derechos.• Otro
elemento de relevancia del decreto se refiere a proteger y reconocer
a los trabajadores insertos en formas de trabajo encubiertas en una
relación civil o comercial (subcontratación, trabajadores a domicilio),
siguiendo los principios establecidos en esta disposición. Si esta
norma se complementara en la práctica con la movilización de los
inspectores de trabajo en visitas de control en las empresas podría
avanzarse en la protección de un ejército importante de trabajadores
sujetos a formas de contratación aparentemente de naturaleza civil.•
A través del reconocimiento de las diversas formas de pago por el
uso de la fuerza de trabajo como salario o remuneración, el decreto
busca ratificar la protección a todos aquellos trabajadores
contratados bajo una relación civil (pago por obra, por porcentaje
entre otros) aunque deja el resquicio del salario en especie (“cuando
esté permitido”) como una de las alternativas de remuneración,
cuando esta modalidad oculta una de las peores formas de
subvaloración del salario y la sobreexplotación de los trabajadores•
Se ratifica asimismo, la obligación que tienen los inversionistas “de
dar estricto cumplimiento al régimen de seguridad social vigente en
el país” (inciso III, art. 8), planteamiento que complementa el artículo
13 de la Ley de Inversiones. El “régimen de seguridad social vigente”
no es precisamente favorable a los trabajadores porque rompe con
los principios de solidaridad, universalidad e intervención estatal que
protegen la fuerza laboral y condena a alrededor del 80% de la
población ocupada a no gozar de un seguro de jubilación. 3

4. • El decreto ratifica y especifica el pago de todos los beneficios

sociales que correspondan en caso de despidos (justificados) de los
trabajadores y establece una sanción pecuniaria (multa) cuando el
empleador incumpla con el plazo para el pago del finiquito y
beneficios adicionales. Asimismo, en caso de despidos injustificados,
el trabajador podría optar por dos posibilidades: el cobro de los
beneficios sociales correspondientes o la reincorporación inmediata,
fijándose nuevamente sanciones (multa) en caso de incumplimiento
por parte de los empleadores. Si bien ambas normas se orientan a
proteger a los trabajadores y evitar los despidos indiscriminados al
margen de la normativa laboral, resultará muy difícil en la práctica el
pleno cumplimiento de esta normativa toda vez que los empleadores
podrían optar fácilmente por los contratos a plazo fijo o por servicio a
fin de evitar la cobertura de los beneficios sociales fijados por ley en
caso de un contrato indefinido. La situación de los trabajadores
muestra que en el año 2001, según información del INE, 4 de cada
10 tenían contratos eventuales y 6 no figuraban en planillas. Los
contratos eventuales continuos que no están contemplados en la Ley
General del Trabajo, fue la figura predominante utilizada por los
empleadores, particularmente en la industria manufacturera, con el
propósito de evitar el pago de beneficios sociales. Asimismo, el
promedio de años de antigüedad desde el año 1999 hasta el 2001
había disminuido a menos de 5 años, lo que reflejaba una tendencia
en los empleadores a deshacerse de los trabajadores más antiguos
y optar por otros nuevos bajo nuevas reglas protegidas por la libre
contratación.• El decreto reconoce la estabilidad laboral para todos
los trabajadores asalariados aunque sujeta a la “naturaleza de la
relación laboral” establecida por la Ley General del Trabajo que
dispone varios tipos de contrato obviamente no todos con carácter
indefinido. Queda pendiente en manos del Poder Ejecutivo la
elaboración de un Reglamento que norme “la forma y los alcances de
la estabilidad laboral” (inciso II, art. 11). Es importante tomar en
cuenta que la estabilidad laboral va más allá de su reglamentación o
de un artículo específico porque en 21 años de neoliberalismo en el
país fue la expresión del modelo económico en su integralidad que
disminuyó el empleo público al reducir la participación del Estado en
la economía, debilitó la industria nacional concentrando la producción
en pequeñas empresas con bajo nivel de competitividad, apostó a la
inversión extranjera directa que generó poco empleo y provocó en las
ciudades el crecimiento irrefrenable de las actividades informales de
subsistencia debido al desempleo creciente. La inestabilidad e
inseguridad laboral actual es un problema de calidad de empleo
consistente en un conjunto de condiciones laborales (salario justo,
jornada laboral semanal de 48 horas, acceso a beneficios sociales
colaterales y seguridad social de corto y largo plazo) orientadas a la
protección de la fuerza laboral y no es solamente un acto de ejercicio
o reglamentación jurídica.• El decreto establece también que los
reglamentos internos de las entidades comprendidas en la Ley
General del Trabajo deben ser actualizados en un plazo de 30 días
en función del decreto analizado una vez aprobado el “Reglamento
Específico” que proponga el Poder Ejecutivo. Es de esperar que la
reglamentación que se emita absuelva las dudas existentes sobre los
alcances específicos del decreto y norme el mismo a favor de los
trabajadores aunque con el antecedente que se lo hará en el marco
de ajustar o reformar la libre contratación como principio de relación
laboral. 4

5. • El decreto en cuestión no hace alusión alguna sobre la situación

de los empleados públicos y la vigencia del Estatuto del Funcionario
Público que restringe en el país el ejercicio de los derechos
individuales y colectivos de estos trabajadores. Por información
complementaria se sabe que el gobierno estaría estudiando la
pertinencia del Estatuto mencionado.• El decreto deja fuera a los
trabajadores informales que en el ámbito urbano del país constituyen
el 65% de la población ocupada. Estos trabajadores que son parte de
pequeñas unidades económicas reproducen empleos precarios y al
margen de la normativa laboral.• El decreto no tiene carácter
retroactivo, es decir, todos/as aquellos/as trabajadores que fueron
despedidos en aplicación del artículo 55 antes de esta disposición,
no podrán ser reincorporados o poder presentar una demanda en
este sentido.Por todo lo señalado, el D. S. 28699 muestra algunos
avances en términos de proteger laestabilidad laboral como uno de
los derechos de los trabajadores, sin embargo, deja grandesdudas
respecto a la vigencia de la libre contratación al reglamentar y no
abrogar el artículo13 de la Ley de Inversiones; por lo que resulta difícil
afirmar que a partir de esta disposiciónse pueda garantizar la
estabilidad laboral de los trabajadores. En el contexto actual
deprofunda precarización laboral, el decreto es insuficiente para
proteger el derecho a untrabajo estable de los/as trabajadores/as,
mientras se mantenga el modelo neoliberal que esla causa principal
de la flexibilización laboral y de la negación de los derechos laborales.
Lavoluntad política del Gobierno expresada en el decreto, no se
complementa precisamentecon otras disposiciones como el
incremento reducido del salario mínimo nacional que casino tendrá
impacto alguno en la magra economía de los trabajadores y las
medidas de“nacionalización”, privatización de El Mutún y el Plan
Nacional de Desarrollo quemantienen la gran propiedad privada
nacional y extranjera, base de la explotación de
los/astrabajadores/as. 5