PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

MAESTRÍA EN REGULACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

PLAN DE TESIS: “El desarrollo de las Entidades Prestadoras de Servicios de

Saneamiento (EPS) y su efecto sobre la salud de niños menores de 5 años
en el Perú”

CURSO : SEMINARIO DE TESIS 1

ALUMNO : MARÍA FERNANDA GUERRERO PAZ
CÓDIGO : 20080824
PROFESOR : ALBERTO CAIRAMPOMA ARROYO
ASESOR TEMÁTICO : IVAN LUCICH

LIMA – PERÚ
2017

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 I. Delimitación de la investigación

1. Área(s) de investigación:

Las áreas de investigación son dos:

• El sector saneamiento, el cual incluye servicios de agua potable y
saneamiento.
• El sector salud, énfasis en los niños menores de 5 años.

2. Tema: El desarrollo de las Entidades Prestadoras de Servicios de

Saneamiento (servicio de agua potable y alcantarillado), medido a partir de
sus índices de gestión en niveles de competitividad y de calidad en prestación
de servicio: cobertura de agua potable, cobertura de alcantarillado,
continuidad y micromedición; y su relación con la salud de niños menores de
5 años ubicados en el ámbito de administración de cada EPS.

3. Título tentativo: “El desarrollo de las Entidades Prestadoras de Servicios de

Saneamiento (EPS) y su efecto sobre la salud de niños menores de 5 años
en el Perú”.

II. Planteamiento del problema

1. Descripción y planteamiento del tema (Contextualizar y delimitar el tema)

En el Perú existen 50 entidades prestadoras de servicios de saneamiento (EPS)

encargadas de brindar servicios de agua potable y alcantarillado, de las cuales 47
son empresas municipales, una está bajo gestión privada (Aguas de Tumbes S.A.
– EPS ATUSA), una está administrada por Junta de Acreedores (EPS Grau S.A.) y
SEDAPAL, Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima, la cual pertenece al

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ámbito del Gobierno Central. Al año 2014, las EPS se encontraban brindando sus
servicios de agua potable y saneamiento a un total de 19.2 millones de habitantes
(aproximadamente) dentro de su ámbito de atención, “de los cuales 17.4 millones
contaban con el servicio de agua potable y 16 millones con el servicio de
alcantarillado” (Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS), 2015), representando el 90% y 83% de cobertura de los servicios,
respectivamente, habiéndose también incrementado permanentemente en los
últimos 5 años, es decir, el sector saneamiento muestra una mejora a nivel nacional.
Sin embargo, si analizamos la cobertura de agua potable según EPS, se podrá
observar la heterogeneidad que existe entre ellas y su cobertura, ya que 28 EPS
tuvieron coberturas mayores a 90%, pero hubo aún EPS cuya cobertura fue menor
a 70%. Esto quiere decir que la producción de agua potable puede variar según
tamaño de cada EPS, lo cual afectaría a la población ubicada en su ámbito de
administración. Por ejemplo, SEDAPAL produjo en el 2014 el 50% del total del agua
potable, las EPS grandes representaron el 36,4%, las EPS medianas el 10.6% y las
pequeñas un 3.1%, siendo las EPS medianas y pequeñas las que presentaron
reducciones respecto al año anterior, a diferencia de SEDAPAL y las EPS grandes,
cuya producción se incrementó (Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), 2015a). Estos números muestran que existen diferencias entre el acceso a
los servicios de agua potable y los servicios de saneamiento, así como una brecha
entre el sector urbano y rural. Además, las EPS presentan índices heterogéneos en
competitividad y calidad en prestación de sus servicios de saneamiento, los cuales
determinan el desarrollo de las mismas.
Asimismo, en el año 2013, en el Perú se observó una reducción de 10.28% en el
número de niños menores de 5 años afectados con enfermedades diarreicas
agudas, mientras que en el 2005, el mismo indicador presentaba un incremento de
10.97%. Esto sería un indicador de un avance positivo frente a la situación de los
niños menores de 5 años, aparentemente, por un mayor control sobre sus causas.
Pero, ¿cuáles son esas causas?
Pese a que el Perú también logró disminuir la desnutrición crónica infantil (DCI), aún
se encuentra por debajo de diversos países de América Latina como Argentina,

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Brasil (5% de la población cada uno) y Colombia (9% de la población), entre otros,
sin alcanzar los niveles que poseen los países desarrollados (de acuerdo a datos
del Banco Mundial para el 2015) . Otro de los factores relacionados con la DCI es
la anemia, la cual sigue siendo un problema presente tanto en el ámbito urbano
como rural en el Perú. Cabe resaltar, “si adicionamos en el análisis la cantidad de
niños menores de 5 años en números absolutos, observaremos que las
prevalencias no reflejan siempre la magnitud real del problema” (Ministerio de Salud
(MINSA), 2014) . Ante esto, actualmente, todavía más de 7 millones de niños
menores de 5 años presentan DCI y si a los casos de desnutrición se le agregan
otros factores como el nivel de ingresos del hogar, la falta de establecimientos de
salud y la ineficiencia en los servicios de saneamiento, las consecuencias pueden
llegar a ser más graves e incluso mortales.
En este contexto, se da el interés por investigar ¿cuál es el efecto del desarrollo de
las entidades prestadoras de servicio de saneamiento sobre la salud de los niños
menores de 5 años? Ya que, en relación a lo visto, la mejora en los índices de
gestión de las EPS reguladas puede haber contribuido en la reducción del número
de niños menores de 5 años afectados con enfermedades diarreicas agudas en los
últimos años.

2. Justificación (¿Por qué se debe realizar la investigación?)

Pero, ¿por qué se consideraría este tema como relevante? La falta de cobertura y
calidad de los servicios de agua y saneamiento se relaciona con la calidad de vida
de los seres humanos, ya que afecta “la salud pública, las posibilidades de
supervivencia infantil y agudiza los niveles de pobreza” (Oblitas, 2010), pudiendo
limitar el crecimiento económico de diversos sectores de un país.
Ante esto, todos los habitantes deben tener acceso al agua, pues es una necesidad
básica; un recurso natural limitado; un bien público indispensable para lograr una
vida digna y saludable y es reconocido como un derecho humano (por la Asamblea
General de las Naciones Unidas). No obstante, el agua debe ser segura, “se define
como agua segura el agua apta para el consumo humano, de buena calidad y que

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no genera enfermedades. Es un agua que ha sido sometida a algún proceso de
potabilización o purificación casera” (Agencia Suiza para el Desarrollo y la
Cooperación (COSUDE) y Organización Panamericana de la Salud (OPS), 2007).
Es decir, el agua debe ser potable, sino podría tener graves efectos adversos en la
salud humana. Sin dejar de lado, la cantidad y la continuidad del servicio. Cabe
resaltar que, cuando existen instalaciones adecuadas de saneamiento, se
incrementa la presencia de retretes en los hogares, permitiendo así que los
excrementos humanos sean mejor eliminados y no entren en contacto directo con
otras partes del cuerpo, alimentos, vestimenta, entre otros elementos. Y, a su vez,
favorecerá a una mejor conservación del medio ambiente.
Es así que, el presente trabajo se centrará en la gestión del agua por parte de las
EPS (relacionada con la cobertura y calidad de los servicios de agua potable y
saneamiento) y su incidencia en la salud de niños menores de 5 años, medida a
partir del número de afectados con enfermedades diarreicas agudas (EDA). En el
Perú, a pesar de la reducción del número de niños menores de 5 años afectados
con enfermedades diarreicas agudas, aún sigue siendo un problema importante a
nivel social, porque cuando se analiza cada localidad se encuentran aún brechas.
Dichas enfermedades no sólo incrementan el número de afectados, además tienen
efectos negativos sobre el desarrollo de los niños, pudiendo terminar en muerte.
Asimismo, de acuerdo a un estudio realizado por la ONU (ONU - Agua, 2008), la
principal causa de las enfermedades diarreicas agudas son los hábitos de higiene,
cuyo requisito son los servicios de saneamiento. Con ellos se podrá también reducir
y/o prevenir las consecuencias de las EDA, como la desnutrición crónica infantil y la
anemia.
Por lo tanto, un mayor interés en el desarrollo de las EPS reguladas por SUNASS
puede ser determinante para mejorar la salud de los niños menores de 5 años, ya
que el acceso a los servicios de saneamiento y su continuidad es relevante en la
formación de políticas y estrategias relacionadas a la protección de la salud de la
población en el Perú, especialmente de la población más vulnerable: los niños. La
falta de monitoreo del abastecimiento de los servicios de saneamiento por parte del
ente regulador, puede implicar el requerimiento de mayores niveles de inversión en

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el sector, con el fin de evitar el aumento del número de proyectos no ejecutados y
de las brechas existentes entre los sectores urbano-rural e incluso dentro de los
mismos sectores. Tal es la brecha que, el 17 de febrero de 2017, el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y el Grupo Agua organizó el taller
para recoger aportes para la formulación del reglamento del Decreto Legislativo N°
1280 – Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento,
donde SUNASS presentó las nuevas funciones del regulador y su nuevo ámbito de
acción, siempre que el D.L. 1289 permita el paso del ámbito urbano al rural y de las
entidades prestadoras de servicios de saneamiento a todo tipo de prestadores de
servicios de saneamiento (públicos, privados o mixtos). De esta manera, se busca
alcanzar una gestión más integral de los servicios de saneamiento a nivel nacional.1
Para esto, será necesario evaluar los índices de gestión de las EPS, tanto en niveles
de calidad como de competitividad: cobertura de agua potable, cobertura de
alcantarillado, continuidad y micromedición. Estos índices permitirán conocer el
desarrollo de las EPS y si se lograrán cumplir las metas de gestión junto a los
objetivos del sector saneamiento (como mejorar los niveles de cobertura y de la
calidad en la prestación de los servicios).
Finalmente, si bien el desarrollo de las EPS puede tener un efecto en el número de
niños con EDA en una población determinada, no es el único factor que debe ser
analizado. También se tomarán en cuenta otras variables de control que podrán ser
evaluadas en este trabajo, por ejemplo: el nivel de ingresos por hogar; el nivel de
educación de los padres de familia, el tipo de vivienda en la que se encuentra el
niño(a), la heterogeneidad que existe en la población peruana; entre otros
determinantes.

3. Pregunta (principal) de la investigación (¿Cuál es el problema(s) jurídico(s)

principal(es) que se pretende investigar?)

1En: http://www.sunass.gob.pe/websunass/index.php/noticias/item/1056-sunass-dio-aportes-para-reglamento-
del-decreto-1280

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¿Cuál es el efecto del desarrollo de las entidades prestadoras de servicio de
saneamiento sobre la salud de los niños menores de 5 años?

III. Hipótesis (respuesta a priori o tentativa al problema planteado)

La hipótesis nula (𝐻0 ) de la presente investigación es que el desarrollo de las

entidades prestadoras de servicios de saneamiento es un determinante de la
presencia de EDA en niños menores de 5 años en el Perú. Es decir, los índices de
gestión de las EPS, tanto en niveles de calidad como de competitividad, tienen un
efecto estadísticamente significativo en la salud de niños menores de 5 años en el
Perú.
Es así que, dentro de este escenario, la hipótesis alternativa (𝐻1 ) será que un mejor
desarrollo de las EPS es independiente de los cambios positivos que puedan darse
en la salud de los niños menores de 5 años.

IV. Objetivo General (“Determinar”, “analizar”, “proponer”, etc.)

El objetivo general de este trabajo es determinar y cuantificar el efecto del desarrollo

de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) sobre la salud de
niños menores de 5 niños en el Perú.

V. Motivación (razones personales que me llevan a realizar la

investigación)

En esta sección quiero expresar los motivos que me han impulsado a centrarme en
las dos áreas de investigación y, de manera más específica, en el tema de la
presente tesis.
En primer lugar, durante mi carrera de economía empecé a preocuparme por la
calidad de vida de las personas, en especial, aquellas que forman parte de los
sectores con escasos recursos y zonas de alto riesgo. Por ello, mi tesis trabajada
en pregrado para optar por el título profesional tuvo como objetivo cuantificar el

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efecto del acceso a los servicios de salud sobre la tasa de mortalidad infantil,
definida por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) como el número de
muertes de menores de un año de edad respecto al número de menores de un año
nacidos vivos, especialmente en aquellas regiones pobres a nivel monetario. Pude
profundizar mi interés por el sector salud y aprendí sobre la importancia del
desarrollo de infantes y niños menores de 5 años de vida, ya que la tasa de
mortalidad infantil no está relacionada solamente con factores biológicos. Factores
del nivel económico, social y cultural pueden tener consecuencias sobre el
desarrollo físico y cognitivo de los menores de 5 años de vida, no sólo a corto plazo.
En segundo lugar, tuve la oportunidad de ampliar mi formación profesional al
comenzar mis estudios de posgrado en la maestría de Regulación de los Servicios
Públicos. Decidí estudiar dicha maestría debido a la importancia que poseen los
servicios públicos en la sociedad y la falta de políticas adecuadas que permitan
mejorar los niveles de vida de manera equitativa en la población peruana. Es así
como he desarrollado mi interés en el sector saneamiento, el cual involucra el
servicio de agua potable y de alcantarillado, planteándome preguntas como: ¿por
qué estudiar la relevancia de la cobertura, acceso y calidad del agua? Asimismo,
esta maestría me ha permitido conocer que la economía provee las herramientas
necesarias para poder mejorar su gestión, a partir de sus diversas teorías y métodos
de investigación.
En tercer lugar, he buscado centrarme en el desempeño de las EPS y su relación
con la salud de niños menores de 5 años en el Perú, ya que tengo un fuerte interés
por realizar investigaciones que puedan mostrar, principalmente, la importancia de
mejorar la accesibilidad a recursos que son básicos, como el agua, para la calidad
de vida de las personas.
El último motivo es lograr ser magíster y en un futuro, llegar a ser parte de proyectos
en empresas relacionadas a los sectores pertenecientes al área de investigación
del presente trabajo, donde pueda desarrollar de manera práctica lo aprendido.

VI. Preguntas secundarias

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 ¿Cómo se encuentra estructurado el sector salud en el Perú?
 ¿Qué son las enfermedades diarreicas agudas (EDAs) y cuáles son sus causas
y consecuencias?
 ¿Qué instituciones y normativas conforman el sector saneamiento en el Perú?
 ¿Qué es una Entidad Prestadora de Servicio de Saneamiento (EPS) y cómo es
su funcionamiento en el Perú?
 ¿Cómo han ido evolucionando el desarrollo de las EPS y las EDAs, en el Perú?
 ¿Por qué es relevante vincular el sector salud y el sector saneamiento a través
de la prevalencia de EDAs en niños menores a cinco años en el Perú y el acceso
al agua apta para el consumo humano?

VII. Objetivos específicos

 Explicar la estructura y el régimen del sistema de salud en el Perú para identificar

los principales responsables del sector.
 Definir las enfermedades diarreicas agudas (EDAs) e identificar sus causas y
consecuencias, de manera específica en niños menores de 5 años.
 Describir el sector saneamiento en el Perú, así como los servicios, instituciones,
leyes y normas relacionadas en la consolidación del sector, que permita
identificar los principales actores del sector saneamiento y las brechas existentes.
 Definir las entidades prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS), sus tipos,
funciones e índices de gestión.
 Analizar la evolución de los índices de gestión de las EPS y de la prevalencia de
las EDAs en niños menores de 5 años de edad en el Perú.
 Determinar la importancia del vínculo del sector saneamiento y el sector salud a
través de la aplicación de un modelo teórico y metodológico que vinculen las dos
variables principales de esta investigación: la prevalencia de las EDAs en niños
menores de cinco años y el desarrollo de las EPS en el Perú.

VIII. Estado de la cuestión o estado del arte

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En relación al tema trabajado en esta investigación, se ha podido encontrar una
variedad de investigaciones realizadas tanto a nivel internacional como nacional. En
dichas investigaciones se emplean distintas bases de datos y metodologías pero se
mantienen las variables principales: número de casos de niños que han presentado
enfermedades diarreicas agudas y el acceso al servicio de agua potable y de
saneamiento.

Dentro de la literatura internacional relacionada a este trabajo se tiene el documento

de trabajo del Banco Mundial realizado por T. Merrick y titulado “The effect of piped
water on early childhood mortality in urban Brazil, 1970-1976” (Merrick, 1984), se
quiso analizar el impacto del acceso a agua entubada en los hogares urbanos sobre
la mortalidad de los niños. Cabe indicar que otra de los importantes patrones de
mortalidad en Brasil son las diferencias de clases debido a los ingresos, lo cual
influye mucho en la esperanza de vida de la población. Asimismo, la salud de los
infantes y niños depende de otras variables como el nivel nutricional tanto de la
madre como del niño, la calidad de entorno en el que viven, los cuidados de la salud
a los cuales se tienen acceso y la educación de los padres. A través de diversos
estudios se muestra que las enfermedades diarreicas son las principales causas de
muerte post-neonatal en diferentes ciudades, principalmente en las más pobres.
Esto demuestra el vínculo entre la nutrición deficiente y los factores ambientales,
siendo más propensos a contraer infecciones asociadas, en su mayoría, al consumo
de agua insegura, saneamiento deficiente e infraestructura de vivienda no
adecuada.

Es así que, para demostrarlo empíricamente, se trabajó con datos sobre la

proporción de niños supervivientes y otras variables de la submuestra de madres
de 20 a 29 años del Censo de población brasileña de 1970 y la Encuesta Nacional
de Hogares de 1976. Se utilizó como metodología: las técnicas de regresión
analítica de trayectoria que servirán para testear un modelo recursivo que vincula la
oferta y la demanda de agua entubada, controladas con diversas variables a nivel
de hogar y de comunidad, para poder examinar el efecto conjunto de las variables
sobre la mortalidad infantil. Modelo en el cual, se mide la mortalidad a partir de una

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proporción estandarizada propuesta por Trussell y Preston. A su vez, se clasificaron
los efectos en diversas categorías: efectos totales, efectos directos y efectos
indirectos. Esto es importante y apropiado porque permite no sólo determinar el
efecto que tiene el acceso al agua a través de un sistema de tuberías sobre la
mortalidad infantil, sino que también busca aclarar las funciones que desempeñan
diversas variables de oferta y demanda que pueden afectar a dicho acceso. Es así
como las relaciones de causa entre la mortalidad, el acceso al agua entubada y las
variables determinantes de hogar y comunidad se resumen en las siguientes
ecuaciones que especifican las tres variables endógenas del modelo:

(1)𝐹𝑌𝑖 = 𝑓[𝐹𝐸𝐷𝑖 , 𝑇𝐴𝑋𝑗 ]

(2)𝑊𝐴𝑇𝐼 = 𝑤[𝑀𝐸𝐷𝑖 , 𝐹𝐸𝐷𝑖 , 𝐹𝑌𝑖 , 𝑊𝑆𝑗 ]

(3)𝐶𝑀𝑖 = 𝑐[𝑀𝐸𝐷𝑖 , 𝐹𝐸𝐷𝑖 , 𝐹𝑌𝑖 , 𝑊𝐴𝑇𝑖 , 𝑇𝐴𝑋𝑖 ]

En la primera ecuación (1) se observan los ingresos del padre (𝐹𝑌) explicada por
su nivel de educación (FED), el cual muestra la influencia de las características
individuales en los ingresos, y el impuesto al valor agregado per cápita en el estado
donde reside (TAX), representando las diferencias regionales en productividad de
la industria manufacturera en Brasil y su impacto en los ingresos. La segunda
ecuación (2) pertenece a las variables del hogar relacionadas con la demanda de
agua (WAT): FY, FED y MED (educación de la madre), así como la variable
relacionada al abastecimiento de agua a nivel comunitario (WS). La tercera
ecuación (3) representa la mortalidad infantil (CM), la cual depende de variables
exógenas de hogar, como FED y MED, variables exógenas a nivel comunitario
(TAX) y variables endógenas a nivel de hogar: FY y WAT. Ante esto, se concluyeron
diversos puntos: primero, que las variables domésticas exógenas como la
educación de los padres son las que tienen un mayor efecto total sobre las
diferencias en la mortalidad infantil (a mayor nivel de educación, menor será la tasa
de mortalidad de los infantes y niños). Segundo, el acceso a agua entubada tiene
un impacto significativo pero secundario en la tasa de mortalidad. Finalmente, que
las variables de nivel comunitario tienen una menor influencia significativa sobre los

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diferenciales de la mortalidad infantil (siendo la mayor parte del efecto indirecto: el
acceso al agua que tiene el hogar).

Un siguiente trabajo a utilizar es el documento “Does piped water reduce diarrhea

for children in rural India?” trabajado por J. Jalan y M. Ravallion (Jalan & Ravallion,
2003), en el cual se explica que, de acuerdo a la Organización Mundial de la Salud,
alrededor de cuatro millones de niños menores a cinco años de edad mueren de
diarrea, principalmente en países en desarrollo. Aparentemente el agua potable no
segura es una de las principales causas de estos casos. Ante esto, se busca
promover programas públicos de salud y de infraestructura de agua potable y
saneamiento para extender el acceso a una mayor población, teniendo como
principal objetivo: medir los efectos sobre la salud infantil del acceso al agua
corriente. Sin embargo, en este artículo también se resalta cómo la salud de los
niños no depende únicamente de un solo factor. Las inversiones públicas pueden
tener impacto sobre la mejor de la salud de los niños, pero los factores
proporcionados por los padres también pueden ser un determinante de su salud.

Se plantea un modelo conductual de salud infantil, en el cual, el estado de la salud

del niño (h) depende de su acceso a agua entubada (w), del gasto de los padres en
la salud de los niños (s) y de un grupo de características propias del individuo y del
ambiente (x). Esta última variable, podría tener relación con la educación de los
padres, la cual también está conectada con la variable w, el acceso a agua
entubada. Esto se debe a que, por ejemplo, una madre bien educada sabe cómo
hacer que el agua sea segura para el consumo humano y cómo tratar enfermedades
como la diarrea. La función de producción propuesta es:

ℎ = ℎ(𝑠, 𝑤, 𝑥)

Para demostrar que esta relación existe, se utilizó la metodología de evaluación de

impacto “propensity socre matching methods”. Fueron identificados dos grupos:
aquellos hogares donde el agua llega mediante un sistema de tuberías (𝐷𝑖 =
1 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 ℎ𝑜𝑔𝑎𝑟 𝑖)y aquellos que no cuentan con dicho sistema (𝐷𝑖 = 0). Los

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hogares con agua entubada (denominado “grupo tratado”) son comparados con los
hogares sin ese recurso (“grupo de control”, a partir de la metodología de “propensity
score”. Para ello, se utilizó una encuesta de los hogares a cargo del Consejo
Nacional de Investigación Económica Aplicada de la India en 1993-1994. Esta
encuesta es representativa a nivel nacional pues recoge información muy detallada
sobre la educación y el estado de salud. Las estimaciones de la regresión logit
indican que el resultado binario toma el valor 1 si el hogar tiene el acceso al agua
entubada y 0, en otro caso. Los regresores comprenden una gran variedad de
características del entorno, tanto de las aldeas encuestadas como de los hogares.

En una primera regresión se pudo observar que el hecho que las familias cuenten
con un sistema de tuberías depende si la aldea es grande, si tienen una escuela
secundaria cerca, un banco, un teléfono o un mercado. En una segunda regresión,
se encontró que la prevalencia de diarrea entre los niños pertenecientes a familias
con agua entubada es dos veces más alta para los que se encuentran en el quintil
más pobre que los más ricos. Se encontró un gran impacto diferenciado en la
duración y prevalencia de diarrea entre los hogares donde la mujer no tiene
educación y donde sí la tiene. Mientras que con cierto nivel de educación, no hay
diferencia en los resultados de la salud infantil dentro de aquellos que cuentan con
el sistema de tuberías para llevar agua de consumo humano a sus hogares. A través
de las metodologías y los datos trabajados, se concluyó que la prevalencia de la
duración de la diarrea en niños menores de cinco años en la India rural disminuye
en el caso de las familias con agua entubada en sus hogares, a diferencia de
quienes no cuentan con dicho tipo de recurso. Asimismo, se pudo reconocer la
importancia de la educación en temas de salud por parte de los padres, lo cual
resalta la importancia de combinar las inversiones públicas relacionadas a la
infraestructura de agua potable y saneamiento con la promoción eficaz de
capacitación en temas de cuidado de la salud.

También se tiene el trabajo “A logistic analysis of diarrhea incidence and Access to

water and sanitation” por R. Fuentes, T. Pfütza y P. Seck (Fuentes, Pfütze, & Seck,

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2006), se realizó un análisis de la incidencia de la diarrea y el acceso al agua y
saneamiento. Se menciona nuevamente que la diarrea es uno de los problemas de
salud más comunes. Además, sus efectos tienen diversas consecuencias como la
desnutrición, el retraso en el crecimiento de los niños, debilita el sistema
inmunológico del menor haciendo que éste sea más vulnerable a otro tipo de
enfermedades, pudiendo conducir a un círculo vicioso y llegar hasta la muerte. Más
que ser una enfermedad, en el trabajo se define la diarrea como un síntoma, puesto
que existen diversas enfermedades que pueden desencadenar una diarrea, pero en
su mayoría hace referencia a una infección gastrointestinal. Esto se debe a agentes
que en su mayoría se propagan a través del agua contaminada, aún más en países
en desarrollo donde los niños sufren en promedio tres episodios por año. Pese a su
reducción a lo largo de los años, aún sigue siendo la segunda causa de muerte
infantil. Es por ello que, el documento busca analizar el impacto que tiene el agua y
el saneamiento en el desarrollo humano y así determinar si la infraestructura de
agua potable y saneamiento tiene o no efectos adversos en la supervivencia de los
niños.

Para desarrollar el objetivo principal del trabajo, se usaron diversas encuestas

demográficas y de salud de 24 países de “Demographic and Health Surveys” (DHS)
y técnicas estadísticas relacionadas con la medicina y modelos de elección. Para
este estudio, se centraron en niños menores a cinco años al momento de la
entrevista y la variable principal es la incidencia de diarrea en dichos niños (la
variable dependiente, 𝑌). Mientras que las variables de control (las variables
independientes, 𝑥𝑖 ), fueron a nivel individual y de hogar, entre ellas están: la
educación de la madre, edad de la madre al momento del nacimiento del niño, sexo
del niño, conocimientos de la madre en terapias de rehidratación, la religión de la
madre, acceso a electricidad, tipo de piso en la vivienda, tipo de instalación de agua
en el hogar y la posición en la distribución de la riqueza. La metodología utilizada
para capturar el efecto del agua y saneamiento fue un modelo probabilístico
(regresión logística), el cual es aplicado también en la literatura económica. Se
escogió esta estimación porque el resultado de interés toma dos posibles estados:
si el niño tuvo un episodio de diarrea en las dos últimas semanas previas a la

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encuesta (𝑌 = 1) o no presentó ningún episodio de diarrea en el mismo período
(𝑌 = 0). Este modelo logístico permite realizar estimaciones cuando la variable
dependiente tiene esta particular característica (conocidos también como modelos
binarios), midiendo la probabilidad de elegir una opción sobre otra con métodos de
máxima verosimilitud. El modelo planteado formalmente es:

𝑃𝑟𝑜𝑏 (𝑌 = 1) = 𝐹(𝑥, 𝛽) 𝑦 𝑃𝑟𝑜𝑏 (𝑌 = 0) = 1 − 𝐹(𝑥, 𝛽)

Donde,
𝐹(𝑥, 𝛽) = exp(𝑥𝑖′ 𝛽) /[1 + exp(𝑥𝑖′ 𝛽)]
Los parámetros se estiman haciendo uso de métodos de máxima verosimilitud y
representan el riesgo relativo en la variable dependiente relacionado al cambio en
una característica particular. Es decir, el riesgo de un niño menor de 5 años de sufrir
un episodio de diarrea, según diferentes fuentes de agua e instalaciones sanitarias.
Los resultados obtenidos fueron significativos y permitieron encontrar que la
incidencia de diarrea se reduce en gran medida si la fuente de agua es provista a
través de tuberías en zonas como Malawi, Namibia y Zimbabue (reducción de
aproximadamente 20%). En otras zonas como Indonesia, el agua embotellada
redujo el riesgo de enfermarse en un 43% frente a cualquier otro tipo de fuente de
agua potable. Esto se debe a que el agua embotellada es la fuente de agua más
segura, pero también representa la fuente más cara. Asimismo, fuentes de agua no
compartidas reducen el riesgo de diarrea en alrededor de 25%, lo cual indica que
existen externalidades negativas en fuentes de agua compartidas. Esto se da como
parte del problema de los bienes comunes, ya que las personas no internalizan los
costos asociados con el mantenimiento de la fuente. Se observó que en algunos
lugares, el número de casos también se reduce si los habitantes tienen una fuente
de agua dentro de sus viviendas, lo cual involucraría un efecto riqueza.
Ante esto, se concluyó que los constantes casos de diarreas traen consigo
profundas consecuencias y su reducción es importante para la prestación de
servicios de salud pública y análisis de proyectos relacionados con el
abastecimiento de agua y saneamiento. La reducción en el número de incidencias
de diarrea en niños menores de 5 años reducirá la presión en los sistemas de salud

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pública, especialmente en los países en desarrollo, proporcionando ahorro de
recursos para el mediano y largo plazo.

Otro trabajo relevante es “Estimating the impact of unsafe water, sanitation and
hygiene on the global burden of disease: evolving and alternative methods”
elaborado por T. Clasen, A. Pruss-Ustun, C. Mathers, O. Cumming, S. Cairncross y
J. Colford (Clasen et al., 2014), el cual tuvo como principal objetivo estimar la carga
global de enfermedades y sus factores de riesgo asociados. Esto es importante,
puesto que la carga global de enfermedad (The global burden of disease –GBD)
brinda herramientas para poder cuantificar la pérdida de salud a partir de diversas
enfermedades, lesiones y otros factores, como la diarrea, infecciones respiratorias,
sarampión, tétano, etc. A principios de los años 90 la Organización Mundial de la
Salud (OMS) tomó el primer estudio de GBD, el cual evaluó la mortalidad y
morbilidad asociada con 131 principales enfermedades y lesiones. Esta información
permitió al Banco Mundial poder estimar el costo-efectividad de diversas
intervenciones para más de 100 países en diferentes etapas de desarrollo. Este
análisis incorporó diversas innovaciones en la evaluación de la GBD, como el uso
de DALYs (Disability adjusted life years) como unidad de medida de la suma de los
años de vida perdidos por muerte prematura (Years of life lost - YLL) y los años
vividos con discapacidad ponderada por su gravedad (Years lived with disability -
YLD). Se desarrollaron estimaciones consistentes de incidencia, prevalencia y
duración de enfermedades y lesiones. En el 2000-2004 se estimó nuevamente GDB,
tal que 97 de las 136 causas se fueron actualizando. Para el estudio de GBD del
2010, principales investigadores de GBD se trasladaron a la recientemente
organizada Institute for Health Metrics and Evaluation (IHME) y se trabajó en
colaboración con la OMS.

A lo largo de los estudios se hicieron ajustes a algunos factores, no obstante, no

hubo cambios en el alcance de las enfermedades asociadas con agua, saneamiento
e higiene como las enfermedades diarreicas, tracoma y gusanos intestinales. Otras
enfermedades como la malaria y el dengue no fueron incluidas (pese a ser también
enfermedades relacionadas al agua y saneamiento), debido a la falta de información

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para realizar estimaciones no sesgadas. Tampoco se incluyó la desnutrición, a
pesar del gran número de muertes anuales por malnutrición debido al consumo de
agua insegura, servicios de saneamiento inadecuados y la falta de higiene. Si nos
centramos principalmente en las estimaciones de las diarreas, en comparación con
el año 1990, la mortalidad por enfermedades diarreicas disminuyó en un 41.9% (de
2.5 millones a 1.4 millones de casos) en el 2010, permitiendo que tanto la carga por
enfermedades diarreicas y la carga atribuida al acceso a agua y servicios de
saneamiento no adecuados caigan fuertemente. Esto ha permitido que las cifras de
mortalidad infantil también se reduzcan en gran medida a lo largo de los años.

Lo importante de las estimaciones elaboradas por estudios GDB es que son

consistentes con la reducción de otras enfermedades infantiles relacionadas, con
tendencias y proyecciones. Por tal motivo, se busca mejorar las estimaciones a
través de una evolución continua y nuevos enfoques alternativos como el modelo
de intervención poblacional. Este modelo proporciona la estimación de la
prevalencia de enfermedades en un escenario específico a partir del
establecimiento de una población contrafactual, permitiendo también incorporar
diferentes covariables en el análisis como variables de control. Por ello, se concluye
que el cálculo y elaboración de estudios de GDB, así como sus mejoras y los nuevos
enfoques son relevantes por dos motivos: primero, para asegurar que la política
sobre intervenciones (como las relacionadas al servicio de agua potable y
saneamiento) se base en métodos transparentes. Segundo, porque a partir de los
resultados obtenidos, se podrá monitorear el progreso de las estadísticas y
establecer prioridades, permitiendo mejorar los sistemas de salud y promover la
reducción de diferencias dentro de la población.

Finalmente, respecto a la literatura internacional se tiene “The join effects of wáter

and sanitation on diarrhoeal disease: a multicountry analysis of the Demographic
and Health”, realizado por J. Fuller, J. Westphal, B. Kenney y J. Eisenberg (Fuller,
Westphal, Kenney, & Eisenberg, 2015) análisis realizado por Fuller, Westphal,
Kenney y Elsenberg. Este trabajo se centra en las enfermedades diarreicas como

17
una de las principales causas de mortalidad en niños menores de 5 años en los
países en desarrollo de todo el mundo. Asimismo, se menciona que esto se debe
básicamente a dos motivos: falta de agua limpia y la ausencia de servicios de
saneamiento adecuados. Ante esto, el principal objetivo de este documento es
evaluar si los efectos de tener acceso al agua y a infraestructura de saneamiento
actúan de manera independiente o sinérgicamente. Asimismo, se ha evaluado si
estos efectos cambian según sea el país y/o el tiempo. Para esto, se utilizaron como
referencia cuatro estudios en los cuales se usaron diferentes metodologías.

Se utilizó una base de datos formada a partir de encuestas demográficas y de salud

(Demographic and Health Survey, DHS) realizadas entre los años 1986 y 2013 en
más de 90 países en desarrollo. Las entrevistas para obtener los datos se realizaron
de manera similar que en el Perú, ya que las características de los hogares, la
información demográfica y de salud se obtuvo de mujeres elegibles de 15 a 49 años
pertenecientes a los hogares encuestados. Las enfermedades diarreicas fueron
medidas preguntando a las madres de niños menores de cinco años, si sus hijos
presentaron o no cuadros diarreicos en las últimas dos semanas anteriores a la
entrevista. Sobre las fuentes de agua potable y servicios de saneamiento se
midieron al preguntar a los entrevistados sobre la fuente principal para poder hacer
uso del agua potable y el tipo de instalaciones de saneamiento que tenían en el
hogar.

Cabe resaltar que, para cada encuesta, se construyó un índice socioeconómico a

partir de diferentes componentes como edad de la madre, nivel de educación, tipos
de “activos” en los hogares o si el niño cuenta o no con un seguro. Incluyendo
también la fuente de agua potable e instalaciones de saneamiento en el índice. Se
utilizó la regresión de Poisson modificada para poder evaluar el impacto que tiene
el agua y la infraestructura de saneamiento sobre la salud de los niños menores de
cinco años, a partir de la prevalencia de diarrea. Una vez construida la base de
datos, se aplicaron cuatro metodologías. En primer lugar, se estimó tanto por
encuesta específica, 217 encuestas de 74 países tuvieron datos de diarrea, acceso
o no al agua potable, acceso a servicios de saneamiento. En segundo lugar, se

18
trabajó con las encuestas combinadas, esto es, se hizo un análisis pool. En tercer
lugar, se hizo uso de tendencias longitudinales, ya que es importante investigar las
tendencias dentro de cada país, pues se están utilizando diferentes países en
diferentes puntos del tiempo. Las encuestas tomadas fueron de los últimos diez
años, para considerar los datos más relevantes para las condiciones actuales,
conseguir un tamaño de muestra suficiente para aplicar la metodología y evitar la
sobrerrepresentación de algunos países. Como cuarta metodología, se realizó un
análisis de efectos independientes y de efectos conjuntos del agua y saneamiento.

Los resultados variaron según método y datos trabajados, sin embargo, se confirmó
que la infraestructura de agua y saneamiento disminuye el riesgo de enfermedades
diarreicas en niños menores de cinco años y que probablemente, ambos servicios
operan de manera independiente, pero si las intervenciones de agua y de
saneamiento se combinan, podrían maximizarse el número de casos de
enfermedades diarreicas prevenidas en los niños.

Para la literatura nacional se ha tomado en consideración dos artículos

pertenecientes a la Revista Peruana de Epidemiologia. En primer lugar, en el
artículo “Influencia del acceso a servicios de agua y desagüe sobre las atenciones
por enfermedad diarreica aguda en establecimientos del Ministerio de Salud.
Estudio ecológico: Perú, enero a diciembre de 2007” realizado por W. Ramos, W.
Valdez, J. Miranda y J. Tovar (Ramos, Valdez, Miranda, & Tovar, 2010), como su
mismo nombre lo indica, se tuvo objetivo el determinar la influencia del acceso a
servicios de agua y saneamiento en las enfermedades diarreicas agudas (EDAs).
Esto se debe a que los autores consideran que el agua es un recurso esencial para
la vida y debe ser consumido en su mejor estado (potable y suficiente) y a su vez,
debe ser accesible. El agua segura es vital para el ser humano pues es necesaria
no sólo para el consumo humano sino también para otras actividades básicas como
la higiene personal, lavado de alimentos, limpieza del hogar y otros diversos usos
domésticos. Si el agua no se encuentra en buen estado, la vida de las personas
podría estar en riesgo (especialmente, los lactantes y niños, población en estado

19
vulnerable y/o adultos mayores), exponiéndose a diversos tipos de virus, parásitos,
bacterias y otros microorganismos que puedan dañar el sistema inmunológico.

Ante esto, para alcanzar el objetivo planteado, se utilizó el número de atenciones

por EDA en el año 2007 en los establecimientos del MINSA para cada una de las
25 regiones del Perú. Primero se realizó un análisis estadístico descriptivo de las
variables a utilizar:

- Variable dependiente: la tasa de atenciones por EDA en establecimientos del

MINSA en el período enero – diciembre del 2007
- Variables independientes: porcentaje de viviendas que no tienen acceso a agua,
porcentaje de viviendas con acceso no continuo (acceso menor a 12 horas) y
porcentaje de viviendas que no tienen un desagüe en sus hogares.
Para tener los datos de población y acceso a los servicios de agua potable y
alcantarillado se usó el XI Censo Nacional de Estadística e Informática

Las metodologías utilizadas consistieron en trabajar un modelo de regresión lineal

múltiple basado en correlaciones bivariadas para considerar así las principales
variables explicativas de su variable dependiente. El uso de modelos no lineales no
dio una mejor explicación de la tasa de atenciones por EDA respecto al modelo
lineal. Dentro de los resultados se pudo observar que las variables independientes
seleccionadas fueron significativas como predictores del número de casos atendido
por EDA, en un 40.8% a nivel de toda la población y de manera más específica en
niños menores de cinco años, pero sólo en un 25.1%. De acuerdo a esta
investigación, se podría decir que dentro de este grupo específico de la población
influyen bastante las conductas y hábitos que tienen los niños dentro de esa edad.
En los primeros cinco años de vida se suelen llevar las manos a la boca, estar
jugando en el suelo o con las mascotas, lo cual expone directamente al menor a
diversos microorganismos esto muy independiente de si tiene o no acceso a
servicios de agua potable o desagüe en su hogar.

Estos resultados nos muestran la importancia que tienen tanto el acceso al agua
como su calidad en términos de continuidad. Es decir, no sólo influye el tener agua

20
potable en los hogares sino también contar con un número adecuado de horas de
dicho recurso en el hogar para poder cubrir las necesidades básicas de la población.

En segundo lugar, se escribió el artículo titulado “Determinantes sociales de la

enfermedad diarreica aguda, cómo identificar el riesgo y la protección para la
intervención sanitaria multivalente en los niños menores de tres años en el Perú”
por los autores C. Mariños, J. Uchuya, J. Medina, M. Vidal y W. Valdez (Mariños,
Uchuya, Medina, Vidal, & Valdez, 2014), en el cual se busca resaltar las causas
principales de mortalidad y de problemas en la salud, principalmente, de la
enfermedad diarreica aguda (EDA) a través de diversos determinantes sociales de
la salud, los cuales incluyen determinantes sociales, políticos, económicos, medio
ambientales y culturales. Estos determinantes permitirán ver los estratos en la
población, lo cual involucra diferencias en poder y acceso a los recursos, según
género, origen, discapacidad, entre otros, siendo la principal causa de la inequidad
en salud. Los determinantes sociales influyen en gran medida en el estado de la
salud de la población, es por eso que reconocerlos permitirá una mejor atención de
las personas y reducirá el número de problemas de salud.

Uno de los mayores problemas de salud es la EDA, la cual se puede desencadenar

en cuadros de deshidratación, desnutrición e incluso la muerte, si es que no se trata
adecuadamente y se produce pérdida de líquidos y electrolitos en grandes
cantidades. Sus principales causas son la desnutrición y las infecciones, muchas
veces originadas por el consumo de agua contaminada o por microorganismos,
mostrando una mayor prevalencia en ausencia de servicios de agua potable y de
saneamiento. No obstante, no sólo la presencia de estos servicios ayuda a reducir
el número de casos de diarrea, puesto que los hábitos de higiene como el lavado
de manos o el almacenamiento de la comida en condiciones adecuadas también
pueden ser desencadenantes de EDA. La lactancia materna exclusiva durante los
primeros meses de vida o vacunas antirrotavíricas son eficaces para evitar las EDA,
motivo por el cual el Perú implementó la promoción de estas vacunas desde el 2009.
Otro problema es que a pesar que en el Perú se ha venido observando una buena

21
evolución de la economía a nivel nacional, aún se tiene una alta concentración del
ingreso en las zonas urbanas.

Para alcanzar el objetivo de este artículo, se usó la Encuesta Demográfica y de

Salud Familia – ENDES 2012, con la cual se pudo obtener las variables que hacen
referencia al estado de las madres e infantes, en términos de salud. La variable
dependiente fue la EDA en menores de tres años de edad y como variables
explicativas se consideraron aquellas sobre las cuales es posible intervenir
(incluidas también en el Plan Articulado Nutricional). El modelo a estimar fue una
regresión logística múltiple a nivel nacional como macrorregional, donde se
agruparon regiones con características semejantes: Costa norte (Tumbes, Piura,
Lambayeque y La Libertad); Lima Callao; Costa Sur (Ica, Arequipa, Moquegua y
Tacna); Sierra norte y central (Cajamarca, Ancash, Huánuco, Pasco y Junín); Sierra
sur (Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Cusco y Puno) y Oriente (Amazonas,
Loreto, San Martín, Ucayali y Madre de Dios). Con esto, se pudo identificar los
siguientes resultados significativos:

- A nivel nacional: Tres factores determinantes de riesgo de la EDA en menores

de tres años a nivel nacional: infección respiratoria aguda (IRA), madre de 18 a
29 años de edad y encontrarse en la región Selva baja o alta. Y un determinante
protector: la lactancia materna exclusiva.
- A nivel de macrorregiones: los principales determinantes de riesgo fueron el
almacenamiento de basura sin recipiente específico para ello, IRA, población de
tres años, el tipo de almacenamiento del agua para beber, viviendas en zonas
rurales y el material de la vivienda (si es de madera, caña o estera). Mientras que
dentro de los determinantes protectores significativos se tuvo el lavado de manos,
vacuna contra Rotavirus completa y la lactancia materna exclusiva.
Ante estos resultados, la Dirección Ejecutiva de Inteligencia Sanitaria de la Dirección
General de Epidemiología (DGE), concluye que es de suma importancia el
identificar los determinantes de las enfermedades como la EDA en el Perú, mientras
más local se pueda identificar los determinantes será mejor. Esto hará posible la
realización de proyectos de inversión con un impacto efectivo según cada contexto

22
geográfico, no sólo de atención de la enfermedad sino también de prevención de la
misma, mediante la educación y la higiene personal.

IX. Marco Teórico (desarrollar brevemente los conceptos que son la base y
los principales para su investigación).

El sector salud en el Perú

El sector salud “es el espacio social de confluencia de personas, organizaciones y
entidades, que realizan actividades (todas o algunas de ellas) relacionadas
directamente con la salud pública e individual en el país, o que repercuten
indirectamente en ella. No se establecen necesariamente entre ellas, una relación
de dependencia orgánica, funcional o jurídica, sino de coincidencia de acciones”
(Ministerio de Salud (MINSA), 2011).
Se encuentra dividido en: sector público y privado. A su vez, el sector público se
encuentra dividido en un régimen contributivo indirecto y en un régimen contributivo
directo (sistema de seguridad social). El régimen contributivo indirecto, también
conocido como régimen subsidiario, tiene como fuentes al gobierno, contribuciones
gubernamentales y los hogares, donde podrán ser atendidos: la población no
asegurada a cambio de un pago subsidiado de montos variables, según la
discrecionalidad de las organizaciones y la población afiliada al Seguro Integral de
Salud (SIS). Este tipo de seguro atiende a los trabajadores del sector informal,
aquellos dedicados al autoconsumo, los autoempleados, a la población más
vulnerable, que proviene de zonas rurales o urbanas marginales que enfrentan un
mayor nivel de pobreza, incluyendo mujeres y varones mayores de 17 años que
vivan en situación de pobreza o pobreza extrema, siempre y cuando no posean el
seguro brindado por EsSalud. Para este servicio se hace uso de la red de
establecimientos (hospitales e institutos especializados) que se encuentran en
diversas partes del país, pertenecientes al Ministerio de Salud (MINSA) y a las
Direcciones Regionales de Salud (DIRESAS), encargadas de diseñar y ejecutar
políticas de salud priorizando la atención de las personas más vulnerables.

23
En el caso del régimen contributivo directo, éste se divide en dos subsistemas: el
seguro social con provisión tradicional (EsSalud) y el seguro con provisión privada
a través de Entidades Prestadoras de Salud (EPS). EsSalud es un organismo
público descentralizado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
ofrecido a los trabajadores del sector formal, a quienes ya se jubilaron y sus
familiares en sus propios establecimientos, cuya misión es buscar el bienestar de la
población asegurada, mediante una gestión eficiente y transparente.2 Sin embargo,
a partir de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en el año 1997, el sector
privado ha ofrecido a los trabajadores sus servicios por medio de las EPS como
alternativa frente al servicio prestado por EsSalud. Dentro de este régimen también
se encuentran los policías, militares y sus dependientes en su propio subsistema de
salud por la Sanidad de las Fuerzas Armadas (FFAA) y de la Policía Nacional del
Perú (PNP), adscritas al Ministerio de Defensa y al Ministerio del Interior,
respectivamente.
En relación al sector privado, se tiene dos divisiones: el sector privado lucrativo y el
sector privado sin fines de lucro. En el sector privado lucrativo se encuentra aquella
población con capacidad de pago, formada por: las EPS; aseguradoras privadas;
clínicas privadas; policlínicos; consultorios médicos y odontológicos; laboratorios;
servicios de diagnóstico por imágenes o los establecimientos de salud de empresas
mineras y petroleras. Dentro de este grupo también se encuentran los prestadores
informales que ofrecen medicina tradicional como los curanderos, parteras o
hueseros. El sector privado sin fines de lucro, es aquel sector formado para la
población sin capacidad de pago, por lo que está representado por asociaciones
civiles no lucrativas y prestan, en su mayoría, servicios de primer nivel. Entre dichas
asociaciones se encuentran: Organismos no gubernamentales (ONG); las
Compañías de Bomberos Voluntarios; organizaciones de algunas iglesias como la
Agencia Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales (ADRA), organización
independiente establecida por la Iglesia Adventista del Séptimo Día y apoya el
desarrollo de los más necesitados sin hacer diferencias étnicas, por preferencias

2 Tomado de la página web del Seguro Social de Salud EsSalud: http://www.essalud.gob.pe/nuestra-institucion/

24
políticas o religiosas; o Cáritas del Perú, institución perteneciente a la iglesia católica
que busca promover programas para beneficiar a los más pobres; entre otras.
Pero, dentro de esta clasificación, ¿quiénes deben tener seguro? En el año 2009,
de acuerdo a la Ley Marco Aseguramiento Universal en Salud, se busca garantizar
como derecho de toda persona a acceder a prestaciones básicas esenciales de
salud a través de un seguro social de manera universal. Esto es,
independientemente de su estado laboral, nivel de ingreso, origen étnico, entre otras
características (Alcalde, Lazo, & Nigenda, 2011).

Gráfico N° 1: Sistema de salud en el Perú

Fuente: Alcalde, Lazo-González y Nigenda, 2011.

Los principales responsables del sector salud son el Estado, el Poder Ejecutivo y el
Ministerio de Salud. El Estado se encarga de establecer la política nacional de salud
y a través del poder ejecutivo, se determina la normativa y se supervisa la aplicación

25
de dicha política, para facilitar el acceso de toda la población a los servicios de
salud.
El Ministerio de Salud es un órgano del poder ejecutivo y de acuerdo al artículo N°
2 de la Ley del Ministerio de Salud (Ley N° 27657), este ministerio es el ente rector
del sector, por lo que como Autoridad Sanitaria Nacional tiene como objetivo cubrir
las necesidades de salud de las personas y garantizar un nivel óptimo de los
servicios de salud prestados (Ministerio de Salud (MINSA), 2011).

Las Enfermedades Diarreicas Agudas (EDAs)

La diarrea es una enfermedad infecciosa intestinal y se define como “la deposición,
tres o más veces al día (o con una frecuencia mayor que la normal para la persona)
de heces sueltas o líquidas. La deposición frecuente de heces formes (de
consistencia sólida) no es diarrea, ni tampoco la deposición de heces de
consistencia suelta y pastosa por bebés amamantados” (Organización Mundial de
la Salud - OMS, 2013). Existen cuatro tipos clínicos de enfermedades diarreicas:

Gráfico N° 2: Tipos de enfermedades diarreicas

Diarrea acuosa aguda: puede durar varias horas o días (incluye el

cólera)

Diarrea con sangre aguda: conocida también como diarrea disentérica

Tipos de
o disentería.
Enfermedades
Diarreicas Diarrea persistente: tiene una duración de 14 días o más.

Diarrea crónica: dura más de 30 días y está relacionada con otro tipo de
enfermedades como enfermedades inflamatorias intestinal, trastornos
de la motilidad intestinal, tumores intestinales, entre otras.
Fuente: OMS, 2013
Elaboración: Propia

Para términos de este trabajo, se hará énfasis en los dos primeros tipos que son las
enfermedades diarreicas agudas (EDAs), de acuerdo al MINSA: La diarrea acuosa
aguda es aquella que se presenta con mayor frecuencia y se manifiesta a través de

26
deposiciones líquidas que no contienen sangre, acompañada de vómitos, fiebre,
ausencia de hambre y deshidratación. Dentro de este tipo de EDA se encuentra el
cólera, la cual es una EDA severa que implica un tratamiento rápido, ya que causa
deshidratación grave. La diarrea disentérica, a diferencia de la diarrea acuosa
aguda, es una diarrea con sangre, la cual presenta otros síntomas como la fiebre y
malestar corporal general. Asimismo, ambos tipos de diarrea, en comparación con
la diarrea persistente, tienen una duración menor a 14 días, siempre y cuando se
acuda al establecimiento de salud más cercano y reciba el tratamiento con
hidratación y antibióticos, más adecuado, según sea el caso.

Factores Determinantes de las EDA

Entre las principales causas de las EDA, se puede enumerar cuatro (Secretaría de
Salud, 2015):
Gráfico 3: Causas de las enfermedades diarreicas agudas

Fuente
de agua

Causas
Otras Infección
de las
causas
EDAs

Malnutrición

Fuente: Secretaría de Salud, 2015.

Elaboración: Propia

a. Fuente de agua: el agua contaminada por heces humanas que provienen de

aguas residuales, fosas sépticas o de letrinas, así como las heces de
animales, son una causa grave y peligrosa de EDA.
b. Infección: se da en el sistema digestivo, y puede haber sido originada por
bacterias, virus o parásitos (como rotavirus o Escherichia coli), mediante el

27
 consumo de alimentos o agua contaminados, puesto que es más común en
zonas donde el agua limpia es escasa para poder beber, lavar o cocinar.
c. Malnutrición: aquellas personas que sufren de EDA presentan, en su
mayoría, malnutrición. Esto los vuelve más vulnerables a padecer de
malnutrición y a contraer nuevamente alguna EDA, convirtiéndose en un
círculo vicioso.
d. Otras causas: puede contagiarse de una persona a otra, debido a la falta de
un nivel de higiene adecuado. También, alimentos mal almacenados, en
condiciones poco o nada higiénicas son causantes de EDA.

Tal como se puede observar, las causas de esta enfermedad son principalmente
por falta de agua, la cual tiene relación con malas prácticas de higiene y la no
disponibilidad de fuentes de agua “segura” y de servicios de saneamiento.
Asimismo, son enfermedades prevenibles y tratables, que no deberían terminar en
muerte.

Importancia de las EDAs

Una de las consecuencias de las EDAs es la deshidratación, porque durante el
período que dura la diarrea, la persona va perdiendo agua y electrolitos (sodio,
bicarbonato, potasio y cloruro) a través de las heces líquidas, el sudor, vómito, orina
o respiración. La deshidratación puede ser incipiente (sin síntomas); moderada
(sed, piel menos elástica, ojos hundidos) y grave (extremidades húmedas y frías,
palidez, pulso acelerado). Las EDA son un problema fundamental en la sociedad,
ya que son una de las causas más relevantes de mortalidad en menores de cinco
años, junto con las enfermedades de infección agudas (como neumonía) y el
paludismo (conocido como malaria).
Pero, ¿por qué es tan importante hacer énfasis en los casos de EDA en menores
de cinco años? La Organización Mundial de la Salud (OMS) denomina a los
primeros cinco años de vida del ser humano como “primera infancia”. Esta etapa es
relevante, pues no sólo depende de la salud materna y su adecuada atención
prenatal (dejando de lado el consumo de alcohol y tabaco), sino que a partir del

28
nacimiento del infante, influyen mucho las condiciones de nutrición del infante y el
entorno en el que crezca. Por tal motivo, es importante mantener un ambiente
adecuado para el infante, ya que su desarrollo es un factor “determinante social”
tanto de su salud como de su bienestar y capacidad para aprender a lo largo de su
vida, los cuales forman la base del desarrollo de todo ser humano.3 Es así que, ante
condiciones óptimas, los niños a medida que van creciendo (niños entre cuatro y
cinco años de edad), se van volviendo menos inmunes a las enfermedades y están
menos expuestos a elementos infecciosos al presentar un comportamiento de
menor exposición: mano - boca (Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), 2015b), a diferencia de los recién nacidos, quienes presentan más riesgos
durante sus primeros 28 días de vida (período neonatal).
De acuerdo a la OMS (Organización Mundial de la Salud - OMS, 2016),
aproximadamente 45% de las muertes de niños menores de cinco años están
relacionadas con la malnutrición, falta de higiene, agua insalubre. Los niños
menores de cinco años presentan una mayor probabilidad de morir si pertenecen a
una zona rural u hogares de bajos recursos en el sector urbano.
Las enfermedades causadas por estos factores pueden ser curadas a través de
tratamientos simples para la población.
Gráfico 4: Medidas de prevención y promoción de la salud

3 Tomado de la página web de la Organización Mundial de la Salud:

http://www.who.int/maternal_child_adolescent/topics/child/development/10facts/es/

29
 Consumir
alimentos
preparados
higiénicamente
Servicios de Higiene
saneamiento personal
adecuados
Prevención
de las EDAs
Colocar la
basura en Usar agua
un lugar desinfectad
destinado a
para ello
Limpiar
depósitos
de agua

Fuente: Secretaría de Salud, 2015.

Elaboración: Propia

Como se ha podido observar, prevenir las EDAs no es difícil, básicamente depende

de: la higiene personal; la limpieza del ambiente que se habite; la manera en la que
se conserve el agua de consumo (ya que su mantenimiento y desinfección es
realmente importante para evitar este tipo de infecciones intestinales); evitar el
consumo de alimentos contaminados y la disposición correcta de las excretas. Cabe
resaltar, la importancia de la colaboración de toda la población y de las autoridades,
ya que sin una educación sobre salud, especialmente en infecciones, no se podrá
poner en práctica de manera adecuada todas las formas de prevención de las EDAs.
Por ello, es necesario hacer énfasis en la provisión de los servicios necesarios tanto
para tratar las enfermedades que puedan derivar de dichos factores como para
prevenirlas, de una manera equitativa. Es así como el sector salud está altamente
relacionado con el sector saneamiento, puesto que muchas enfermedades, entre
ellas las enfermedades diarreicas agudas, se pueden prevenir con el acceso a
servicios de saneamiento asequibles y de calidad.

El sector de saneamiento

30
En el Perú, se define “sector de saneamiento” como aquel encargado de prestar de
manera regular lo siguiente:

- Servicio de abastecimiento de agua potable: dividido en el sistema de producción

(captación y tratamiento de agua cruda) y sistema de distribución
(almacenamiento y conducción hasta el usuario).
- Servicio de alcantarillado sanitario y pluvial: lo integran tres sistemas: sistema de
recolección (conexiones en los hogares y redes); sistema de tratamiento y
disposición de las aguas servidas y el sistema de recolección y disposición de
aguas de lluvias.
- Servicio de disposición sanitaria de excretas: conformado por el sistema de
letrinas y fosas sépticas.

De acuerdo a la Ley General de Servicios de Saneamiento (Ley N° 26338), los

servicios prestados por el sector de saneamiento son declarados como “servicios
de necesidad y utilidad pública y de preferente interés nacional, cuya finalidad es
proteger la salud de la población y el ambiente” (Congreso de la República del Perú,
1994).

Dicha prestación se divide según el ámbito: urbano o rural. En el ámbito urbano, se

identifican tres etapas para la consolidación del sector: Primera etapa (1980 – 1990);
Segunda etapa (1990 – 2000) y Tercera etapa (2000 – 2008). Estas etapas
comenzaron con la presencia de diversos eventos: acciones de grupos terroristas,
desastres naturales relacionados con el fenómeno de El Niño, la hiperinflación y
separación del sistema financiero internacional, desarrollándose cada etapa de la
siguiente manera:

Gráfico N° 5: Etapas para la consolidación del sector de saneamiento

31
 •A inicios de esta década, los servicios eran administrados desde el
Gobierno Central por el Ministerio de Fomento y Obras Públicas
(MFOP), siguiendo un modelo de manejo global de los servicios: servicio
público financiado y subsidiado por el Estado.
•En el año 1981, mayor descentralización con la creación de la empresa
Primera etapa estatal Servicio Nacional de Abasteimiento de Agua Potable y
Alcantarillado (SENAPA), la cual concentró las responsabilidades
1980-1990 rectoras, reguladoras y de prestación de servicios, con 15 empresas filiales
(entre ellas, SEDAPAL) y 10 unidades operativas.
•El 11 de abrill de 1990, la "Ley de Organización y Funciones del
Ministerio de Vivienda y Construcción", ordenó la transferencia de las
empresas filiales, excepto SEDAPAL y unidades operativas a los
gobiernos locales a nivel provincial y distrital.
•Dada la hiperinflación, se aplicó un ajuste en agosto de 1990 y se
desarrolló una política económica de apertura a los mercados
internacionales.
•Se buscó mayor participación del sector privado, realizándose la
privatización de los servicios como electricidad y telefonía, donde el
Estado asumía una función promotora, reguladora y supervisora.
Segunda etapa
•La nueva constitución en el año 1993, ratificó la responsabilidad de los
1990-2000 gobiernos municipales en la prestación de los servicios de agua potable y
alcantarillado , lo cual causó que se establecieran diversas empresas sin
viabilidad económica y financiera.
•En el año 1992 se crea la Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento como regulador del Estado y se desactiva SENAPA.
•El 24 de julio de 1994 se da la Ley N° 26338 "Ley General de Servicios
de Saneamiento", organizándose un total de 45 empresas en el sector.
•Se consolidó la institucionalidad del órgano rector creándose en el año
2002 el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y la
Dirección Nacional de Saneamiento (DNS).
•Se organiza el Programa Agua para Todos (PAPT), el cual es nombrado
Tercera etapa responsable de proyectos priorizados por la Dirección Nacional de
2000-2008 Saneamiento (DNS).
•Se crea el Fondo de Inversión Social en Saneamiento (INVERSAN).
•Se simplifica el sistema tarifario, haciendo énfasis en el Plan Maestro
Optimizado (PMO), estableciéndose que toda información regulatoria
debía estar disponible para el público en general.

Fuente: Oblitas, 2010

Elaboración: Propia

En el caso del ámbito rural, a partir de 1970, la prestación de los servicios de agua
potable y saneamiento estuvo a cargo del Ministerio de Salud (MINSA), a través de
la Dirección de Saneamiento Básico Rural (DISABAR) (Barrantes, R., Bustamante,
A., Conterno, E. y Tamayo, G., 2000). DISABAR se encargó de la construcción de
infraestructura, de supervisar y brindar asesoría técnica a las juntas, mediante el
establecimiento de 17 oficinas de saneamiento básico rural, a nivel nacional. Sin
embargo, a finales de la década de 1980, las oficinas pasaron a ser dependientes

32
de los gobiernos regionales. Luego, en el año 1994 con la Ley General de Servicios
de Saneamiento, se integraron tanto el ámbito rural como urbano al MVCS, pero no
se llegó a definir la forma de prestación de los servicios en el ámbito rural, ya que
por sus características, implica un trato distinto.
El 15 de agosto de 1991 se creó el Fondo de Compensación para el Desarrollo
Social (FONCODES) con el fin de financiar construcciones de infraestructura, sin
enfatizar en la operación y mantenimiento de la infraestructura construida (Diario
Judicial de Loreto: La Región, 2010). Ante esto, dichas actividades fueron
entregadas a la comunidad, la cual no estaba preparada para asumirlas,
perjudicando la sostenibilidad y calidad de los proyectos, agregando que la
SUNASS no logró establecer un modelo de apoyo para las juntas. Es así que, en la
década del 2000, las localidades rurales dejaron de ser parte del ámbito de
competencia de la SUNASS, junto con la modificación del reglamento de la Ley
General de Servicios de Saneamiento, se declara que las municipalidades
distritales serán las nuevas responsables de la prestación de los servicios de agua
potable y saneamiento en el ámbito rural y pequeñas localidades. Con esta nueva
función, debían asistir a las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento
(JASS) y Operadores Especializados (OE).
En el año 2003, FONCODES forma parte del Viceministerio de Desarrollo Social
como un Programa Nacional del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social,
trabajando con los gobiernos locales con inversión social que permita facilitar el
acceso a oportunidades y al desarrollo de diversas capacidades (como productivas,
sociales, entre otras), haciendo énfasis en población en situación de pobreza.
El 07 de enero de 2012, se crea el Programa Nacional de Saneamiento Rural
(PNSR) del MVCS, por Decreto Supremo 002-2012-VIVIENDA con el objetivo de
atender la demanda por servicios de agua y saneamiento de la población más
vulnerable del ámbito rural (Castillo, 2006). Con este programa se buscó resaltar la
importancia de la población pobre como parte de la política de inclusión social y
prioridad del Estado, y así poder favorecer la sostenibilidad de las inversiones al
integrar aspectos técnicos (construcción, operación y mantenimiento) y sociales
(educación sanitaria).

33
Actualmente, el sector de saneamiento en el Perú está formado por los siguientes
principales actores:
A nivel nacional, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) es
considerado el Órgano Rector del Estado en los temas relacionados al Sector
Saneamiento. El MVCS tiene como misión: “somos el ente rector en materia de
urbanismo, vivienda, construcción y saneamiento, responsable de diseñar, normar,
promover, supervisar, evaluar y ejecutar la política sectorial, contribuyendo a la
competitividad y el desarrollo territorial sostenible del país, en beneficio
preferentemente de la población de menores recursos” (Presidencia de la
República, 2008). De tal manera, sus principales funciones: formular y supervisar la
política nacional relacionada a los servicios de saneamiento; promover la
participación del sector privado en el sector saneamiento y generar las condiciones
para el acceso a los servicios de saneamiento en niveles adecuados de calidad y
sostenibilidad, principalmente en sectores con menores ingresos, fomentando la
eficiencia de los prestadores de servicios.
El MVCS cuenta con la Dirección Nacional de Saneamiento (DNS), la cual es el
órgano línea de dicho ministerio, cuya función es proponer los lineamientos de
política, programas y normas relacionadas a los servicios de saneamiento básico.
También debe promover la participación de la inversión privada, así como la
participación de las organizaciones comunales en la inversión, operación,
mantenimiento y modernización de los servicios de saneamiento en el ámbito rural.
Mientras que, el Órgano Regulador es la Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento (SUNASS) norma, regula, supervisa y fiscaliza la prestación de
los servicios de saneamiento, estableciendo las tarifas que cobran las entidades
prestadoras de servicios de saneamiento (EPS) como contraprestación por los
servicios de saneamiento prestados. También, puede dar medidas correctivas o
imponer sanciones a las empresas prestadoras.
Asimismo, a través de la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento –
LMSS (Ley N° 30045) promulgada el 12 de noviembre del 2012, se crea el
Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS)

34
como organismo público técnico especializado adscrito al MVCS. Su principal
función es supervisar la gestión de las EPS, esto es, evaluar la solvencia técnica,
económica y financiera de las EPS, y de ser necesario, determinar si la EPS incurre
o no en el Régimen de Apoyo Transitorio (RAT) o incurre en procedimiento
concursal. Con esto, se busca incrementar la cobertura, asegurar calidad y
sostenibilidad de los servicios de saneamiento.
A nivel regional, en relación a las instituciones descentralizadas existen: los
Gobiernos Regionales tienen la función de formular planes regionales y brindar
asistencia técnica y financiera a los gobiernos locales en la prestación de servicios
de saneamiento (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley Orgánica N° 27867).
Y, a nivel local, existen los Municipalidades provinciales y distritales, quienes son
los concedentes responsables de la prestación de los servicios (Ley Orgánica de
Municipalidades – Ley N° 27972), y los prestadores de servicios de saneamiento
(Calderón, 2004). Las municipalidades provinciales tienen funciones específicas
compartidas en el ámbito urbano, pero se encargarán de proveer los servicios de
saneamiento en el ámbito rural cuando no puedan ser prestados por las
municipalidades distritales o centros poblados. Mientras que, las municipalidades
distritales tienen como función específica compartida brindar los servicios de
saneamiento rural junto y como función específica exclusiva, prestar el servicio de
limpieza pública, indicando las zonas de acumulación de desechos y su
aprovechamiento.
Los prestadores de servicios de saneamiento, los cuales otorgan y administran la
prestación de los servicios. En el ámbito urbano, la prestación de los servicios de
saneamiento corresponde a las EPS y en el ámbito rural, los prestadores son las
organizaciones comunales, las Juntas Administradoras de Servicios de
Saneamiento, operador especializado en pequeñas ciudades, asociación u otra
forma de organización formada de manera voluntaria en los centros poblados, de
acuerdo a lo descrito líneas arriba.
Luego de esta descripción de los diferentes actores vigentes en el sector
saneamiento, se puede observar que existe diferencia entre el responsable del

35
planteamiento de políticas, el regulador y los operadores, con el fin de evitar
conflictos en los roles e intereses entre las diversas partes.

Gráfico N° 6: Principales actores del sector saneamiento

MVCS

EPS,
Municipios, Sunass
JASS
Roles en el
Sector
Saneamiento

Municipios Gobierno
Provinciales Regional

Fuente: Becerra, 2013

Elaboración: Propia

36
Este sector tiene como visión, poder “contar con prestadores del servicio que sean
eficientes, sostenibles económica-financiera y ambientalmente, con alta capacidad
técnica y que permitan alcanzar, en un plazo razonable, uno de los principales
objetivos de inclusión: el acceso universal a los servicios de saneamiento en
condiciones adecuadas de calidad y precio” (Becerra, 2013). No obstante, en el
Perú existe una brecha cuantitativa y cualitativa de agua y saneamiento. El sector
presenta divergencias en los niveles de cobertura entre el ámbito urbano y el rural,
siendo las más afectadas, las áreas rurales. La brecha relacionada al agua potable
ha disminuido en gran medida en los últimos años, pero aún sigue pendiente la
brecha de saneamiento (Von Hesse & Zavaleta, 2016).
Existe desigualdad en la cobertura de tratamiento de aguas residuales entre la
capital y el resto de provincias del país, considerando también que 89 localidades
ubicadas en el ámbito de operación de las entidades prestadoras de servicios de
saneamiento (EPS) no cuentan con plantas de tratamiento de aguas residuales
(PTAR) (Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) &
Cooperación Alemana, 2016). Las PTAR presentan grandes desafíos, ya que
existen fallas de construcción y equipamiento insuficiente, así como la falta de
recursos para una operación y mantenimiento óptimos.
Las causas de la brecha existente en el sector saneamiento son básicamente tres
(Von Hesse, 2014):
a. Financiamiento de inversiones insuficiente: La demanda supera la oferta de
financiamiento; agregando la escasa participación del sector privado.
b. Insostenibilidad de las inversiones (enfoque de obra y no de servicio público):
debido al planteamiento de soluciones tecnológicas inadecuadas para el
contexto económico y social peruano; así como la falta de recursos
presupuestales para la operación y mantenimiento de los servicios de
saneamiento.
c. Modelo de gestión municipal colapsado: el tamaño de las EPS no permite
aprovechar las economías de escala en las regiones; presencia de capital
humano politizado, poco capacitado, mal remunerado, altos niveles de
rotación y débil gobierno corporativo.

37
Es por ello, que en el país, a lo largo de los últimos años, se han venido
desarrollando distintos proyectos para mejorar el diagnóstico sectorial:
- Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015 “Agua es Vida” (Presidencia de la
República, 2006): enfocado en modernizar la gestión del sector saneamiento,
incrementar el acceso y mejorar la calidad y sostenibilidad de los servicios
brindados junto con la viabilidad financiera de los prestadores de servicios de
saneamiento. Tal que la inversión requerida para dicho período fue de US$ 4,042
millones.
- Plan Nacional de Inversiones del sector saneamiento para el período 2014-2021
(C. y S. (MVCS) Ministerio de Vivienda & Dirección Nacional de Saneamiento
(DNS), 2014): este plan busca cuantificar la inversión necesaria para lograr una
cobertura a nivel universal de los servicios de saneamiento tanto en el ámbito
urbano como rural. Para alcanzar este objetivo, se estimó un total de S/. 53,485
millones que permitirán la ampliación de la cobertura, rehabilitación de la
infraestructura y su mejoramiento.

Las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS)

¿Qué es una EPS?
Las EPS son empresas que se encargan exclusivamente de brindar los servicios de
saneamiento; tanto de producir, distribuir y comercializar el agua potable como de
la recolección, tratamiento y disposición de las aguas residuales en el ámbito
nacional, estando distribuidas geográficamente.

De acuerdo al Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley General de

Servicios de Saneamiento (Ley N° 26338) una entidad prestadora de servicios
puede ser pública, municipal, privada o mixta, según la titularidad de sus acciones:

Gráfico N° 7: Tipo de EPS, según la titularidad de sus acciones

38
 EPS Pública
• Pertenece al ámbito de la Actividad Empresarial del Estado.

EPS Municipal
• Es pública de derecho privado, la cual presta servicios en el ámbito de una o
más provincias.

EPS Privada
• El capital de este tipo de EPS se encuentra suscrito íntegramente por
personas naturales o jurídicas privadas o presta el servicio como resultado de
un proceso de promoción de la inversión privada.

EPS Mixta
• Su participación accionaria está suscrita en un 66% o más por personas
naturales o jurídicas privadas.

Fuente: Texto Único Ordenado del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento (Ley N° 26338).
Elaboración: Propia

En el Perú, existen 50 Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento:

- 47 EPS son empresas municipales: Las EPS pueden variar de 3,000 hasta más
de 1’000,000 de conexiones de agua potable y pueden organizarse como
sociedades anónimas o como sociedades de responsabilidad limitada
(Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), 2013),
según su tamaño.
- EPS Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima S.A. (SEDAPAL),
resultado de la Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
(ESAL)4. Fue creada por Decreto Legislativo N° 150 el 12 de junio de 1981,
rigiéndose por su Estatuto, la Ley General de Sociedades (Ley N° 26887),
modificatorias y ampliatorias.
Es administrada por el Gobierno Central, íntegramente de propiedad del Estado,
perteneciendo al ámbito de la Ley de la Actividad Empresarial del Estado (Ley N°
24984) promulgada en el mes de diciembre de 1998 y luego modificada por Ley
del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado -

4 Tomado del Marco Legal de la empresa prestadora de servicios de saneamiento SEDAPAL S.A.:
http://www.sedapal.com.pe/marco-legal

39
 FONAFE (Ley N° 27170) en setiembre de 1999. Ambas leyes establecen el
régimen económico, laboral y financiero de SEDAPAL.
El 22 de marzo de 2006, a través de la Ley N° 28696, Ley que modifica la quinta
disposición complementaria, transitoria y final de la Ley N° 26338 – Ley General
de Servicios de Saneamiento, “precisase que el ámbito de responsabilidad de
SEDAPAL comprende la provincia de Lima, la Provincia Constitucional del Callao
y aquellas otras provincias, distritos o zonas del departamento de Lima que se
adscriben mediante resolución ministerial del Sector Vivienda, cuando haya
continuidad territorial y la cobertura del servicios puede ser efectuada en forma
directa por dicha empresa".5
- EPS Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA), anteriormente “EPS EMFAPATUMBES”.
A fines de 1996 se declaró en estado de insolvencia empresarial. En el año 1999
el Gobierno Peruano solicitó la evaluación de los índices de gestión, debido a los
recursos asignados a partir de las negociaciones intergubernamentales entre el
país y Alemania. Sin embargo, dada la situación institucional y económica de la
EPS, se reasignaron dichos recursos a otro proyecto. A partir de esto, los alcaldes
provinciales de Tumbes buscaron la participación del sector privado,
delegándose a la Agencia de Promoción de la Inversión Privada –
PROINVERSIÓN, la facultad de llevar a cabo la Licitación Pública Especial. Es
así como el 22 de julio de 20056, el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento (MVCS) a través de la Dirección Nacional de Saneamiento (DNS),
otorgó la Buena Pro de la Licitación al consorcio argentino – peruano, conformado
por Latinaguas Internacional S.A. y Consyssa S.A. por un período de 30 años, a
pesar la oposición de la Federación Nacional de Trabajadores del Agua Potable
y Alcantarillado del Perú (FENTAP).7 Pero, en el año 2009, Aguas de Manizales
S.A. E.S.P., empresa colombiana, expresó su interés por formar parte de Aguas
de Tumbes, lo cual entró en un proceso de análisis con los socios de aquella

5
En:
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/TraDoc_condoc_2006.nsf/0/508eacf19dbc402f05257a360
06f4567/$FILE/28696.pdf
6 En: https://www.iesiperu.org.pe/documentos/publicaciones/Libro%20FENTAP%20Web.pdf
7 Tomado de la Reseña Histórica de la empresa prestadora de servicios de saneamiento Aguas de Tumbes S.A.:

http://www.aguasdetumbes.com/index.php/es/empresa/resena-historica

40
 época. Es así que el 13 de setiembre de 2011, Aguas de Manizales S.A. E.S.P.,
a través de un proceso de transacción, adquirió el derecho de explotación de los
servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento, al obtener las
acciones mayoritarias de Aguas de Tumbes, el 85% de las mismas, mientras que
Consyssa S.A. sólo contaría con el 15% restante.
Su ámbito de administración considera tres municipios provinciales: Tumbes,
Zarumilla y Contralmirante Villar, los cuales abarcan trece localidades: Tumbes
(incluye Tumbes y Nuevo Tumbes), Corrales, Zarumilla, La Cruz, San Juan de la
Virgen, Pampas de Hospital, Papayal, San Jacinto, Puerto Pizarro, Aguas
Verdes, Canoas de Punta al, Zorritos y Matapalo.
- ESP Grau S.A., en marzo de 20008, la Junta de Accionistas de EPS Grau S.A.
acordó acogerse al Procedimiento Transitorio, para poder garantizar el
cumplimiento de las obligaciones de las EPS establecidas en la Ley General de
Servicios de Saneamiento. Esta solicitud fue aceptada por la Comisión de
Reestructuración Patrimonial del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). No
obstante, el 16 de octubre de dicho año, se estableció la Junta de Acreedores
junto con el Comité Transitorio de Créditos, quienes no aprobaron el Plan de
Saneamiento presentado por la EPS Grau. Por dicho motivo, el 06 de noviembre
fue declarada en estado de insolvencia por la Comisión de Reestructuración
Patrimonial del INDECOPI mediante Resolución N° 303-2000/CRP-PIURA y
Resolución N°110-2001/TDC-INDECOPI el 06 de febrero de 2001. Es así que, el
12 de julio de 2001, la Junta de Acreedores de EPS Grau S.A. es instalada y se
logró determinar la continuidad de la prestación de los servicios de la empresa,
dentro de un proceso de reestructuración patrimonial de la empresa bajo la
administración de un Comité de Junta de Acreedores (Cairampoma & Villegas,
2016).
Su ámbito de jurisdicción está conformado por cuatro municipios provinciales
Piura, Morrotón, Sullana, Talara y Paita, lo cual da un total de veintisiete

8 Tomado de la página web de la empresa prestadora de servicios de saneamiento GRAU S.A.:

http://www.epsgrau.com.pe/webpage/controlador/archivos/2432.pdf

41
 localidades: Piura, Sullana, Talara, Chulucanas, Querocotillo, Marcavilca,
Catacaos, Tamarindo, Las Lomas, Lancones, Salitral, Morropón, Yacila, Colán,
Pueblo Nuevo, El Arenal, Viviate, Amotape, El Tambo, Miramar, La Huaca,
Vichayal, Negritos, Mancóra, Los Órganos, Paita y Castilla.

Dado que existen diversas EPS en el país, no todas tienen el mismo tamaño,
algunas son grandes, otras pequeñas, pero ¿cómo se determina su tamaño? Esta
clasificación ha variado de acuerdo a los años: 9
Gráfico N° 8: Clasificación de las EPS, según su tamaño

Decreto Supremo N° 031- Decreto Supremo N° 014-

Ley General de Servicios de
2008-VIVIENDA 2012-VIVIENDA
Saneamiento
Publicado el 30 de noviembre Publicado el 09 de junio de
Ley N° 26338
de 2008 2012

• > Teniendo en cuenta el
número de conexiones de
agua potable:
• EPS de mayor tamaño: el
número de conexiones es
mayor a 10,000,
constituyéndose como
sociedades anónimas de
acuerdo a lo dispuesto por el
Artículo 18 de la Ley
General.
• EPS de menor tamaño:
cuando la cantidad de
conexiones es menor de
10,000 pero mayor a 1,000,
constituyéndose como
sociedades comerciales de
responsabilidad limitada.
• > Según la población urbana
dentro del ámbito de
responsabilidada de cada
EPS:
• EPS de mayor tamaño,
cuando la población urbana
supere a 60,000 habitantes,
constituyéndose como
sociedades anónimas de
acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 18 de la Ley General.
• EPS de menor tamaño:
cuando la población urbana
es menor de 60,000 pero
mayor a 40,000,
constituyéndose como
sociedades comerciales de
responsabilidad limitada.
• > Según la población urbana
dentro del ámbito de
responsabilidada de cada
EPS:
• EPS de mayor tamaño,
cuando la población urbana
supere a 60,000 habitantes,
constituyéndose como
sociedades anónimas de
acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 18 de la Ley General.
• EPS de menor tamaño:
cuando la población urbana
es menor de 60,000 pero
mayor a 15,000

Fuente: Ley General de Servicios de Saneamiento y sus modificatorias.

Elaboración: Propia

Además de la clasificación de las EPS según normativa del Estado, SUNASS

establece otro tipo de clasificación para efectos del benchmarking, dada la
heterogeneidad presente entre las empresas, según el número total de conexiones
de agua potable administradas (Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento (SUNASS), 2015):
- SEDAPAL, más de 1’000,000 de conexiones de agua potable.

9Uso del Decreto Supremo 09-95-PRES: Aprueban el Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento,
Ley 26338 (Presidencia de la República, 1995b).

42
- EPS grandes 1, menos de 1’000,000 pero más de 100,000 conexiones.
- EPS grandes 2, más de 40,000 hasta 100,000 conexiones.
- EPS medianas, más de 15,000 hasta 40,000 conexiones.
- EPS pequeñas, hasta 15,000 conexiones de agua potable.

Luego de identificar los diferentes tipos de EPS, es necesario enumerar sus

diferentes obligaciones que deben cumplir:
- Brindar sus servicios de saneamiento a quien los solicite.
- Establecer un contrato de prestación de servicios con los usuarios.
- Realizar la operación y dar mantenimiento a la infraestructura y equipos en
condiciones adecuadas, según lo acordado en el contrato de explotación.
- La infraestructura relacionada a la prestación de los servicios de saneamiento
deberá ser ampliada y/o renovada cuando sea necesario para poder atender la
demanda que crece constantemente.
- Facilitar la información necesaria a la SUNASS para diversas inspecciones o
según lo solicite.
- Asignar un coordinador titular y uno suplente que cumpla la función de nexo entre
la Gerencia de Supervisión y Fiscalización y la EPS, de acuerdo a la última
modificación del Reglamento General de Supervisión, Fiscalización y Sanción de
las EPS: Resolución de Consejo Directivo 016-2011-SUNASS-CD, publicada el
26 de mayo de 2011.

Así como tienen obligaciones que cumplir, según la Ley, su Reglamento o contratos,
las EPS también tienen diversos derechos:
- El cobro por los servicios brindados, siguiendo el sistema tarifario en la Ley, así
como moras y gastos relacionados a las obligaciones no canceladas en su debido
tiempo.
- Cancelar el servicio prestado al usuario sin previo aviso, cuando éste incumpla
con sus obligaciones contractuales, pudiendo cobrar por la suspensión y
reposición del servicio.

43
- Cobrar por las reparaciones de los daños causados por los usuarios en las
instalaciones o equipos de los servicios.
- Recibir contribuciones reembolsables para poder financiar ampliaciones en la
infraestructura o en sus servicios.

Principales indicadores de las EPS

Las EPS son sometidas a evaluación definitiva de manera progresiva bajo la
metodología establecida en la “Directiva que Establece la Metodología para la Etapa
de Evaluación Definitiva y Determinación de Criterios Adicionales para la
Priorización del Ingreso de las EPS Municipales al Régimen de Apoyo Transitorio”
que fue aprobada por Consejo Directivo del OTASS el 26 de abril de 2016 (C. y S.
(MVCS) Ministerio de Vivienda & Organismo Técnico de la Administración de los
Servicios de Saneamiento (OTASS), 2016), excepto aquellas EPS que hayan
incurrido en RAT A través de dicha metodología se analiza la solvencia económica
– financiera de las EPS; la sostenibilidad en la gestión empresarial y la sostenibilidad
en la prestación de los servicios.
Primero, para analizar la solvencia económica y financiera se hace referencia al
artículo N° 18 de la LMSS, tomándose en cuenta cuatro indicadores: Margen
operativo, margen neto, liquidez corriente, endeudamiento, formados a partir de la
información brindada por los estados financieros e información adicional sobre los
activos, pasivos y matrimonio, liquidez, solvencia, rentabilidad y eficiencia de los
últimos tres años respecto al período de análisis. Luego de la revisión de la
información mencionada y los indicados establecidos, las EPS se clasifican de la
siguiente manera:

Gráfico N° 9: Determinación de la situación de insolvencia económica y financiera

de las EPS

44
Fuente: MVCS y OTASS, 2016

Gráfico N° 10: Calificación de las EPS según su capacidad financiera

Fuente: MVCS y OTASS, 2016

En segundo lugar, para medir la sostenibilidad en la gestión empresarial, se debe

considerar el literal b) del artículo N° 18 y las causales enumeradas en el inciso 1.2
del numeral 1 del artículo N° 19 en la modificación de la LMSS (Ley N° 30045) por
el Decreto Legislativo N° 1240, causales con las que se podrá determinar la
aplicación del Régimen de Apoyo Transitorio (Presidencia de la República, 2015).
Ante esto, se estará incumpliendo con la sostenibilidad en la gestión empresarial si

45
la EPS incumple la normativa sectorial relacionada con la gestión directiva de la
EPS; tiene conductas que afecten la política y/o normativa del sector; incumple la
adecuación de estatutos sociales a la normativa del sector o no acata las medidas
correctivas y/o sanciones dadas por el OTASS.
Finalmente, en el caso de la sostenibilidad en la prestación de los servicios,
siguiendo el literal c) del artículo N° 18 de la LMSS, modificado también por el DL
N° 1240, este tipo de sostenibilidad se mide de acuerdo al cumplimiento de los
indicadores de gestión del servicio prestado y sus metas indicados por SUNASS,
tal como se enumeran en la siguiente tabla:

Gráfico N° 11: Sostenibilidad en la prestación de los servicios

46
 Fuente: MVCS y OTASS, 2016

Derecho humano al agua

Las dimensiones del agua
El agua posee una gran cantidad de beneficios, entre ellos: para el consumo directo
(agua potable, para cocinar, la higiene personal), para saneamiento (disposición de
excretas), actividades económicas de sectores primarios y secundarios (pesca,
agricultura, transporte, minería), servicios ambientales, entre otros (Zegarra, 2014).
Sin embargo, es un recurso natural limitado, puesto que los distintos beneficios
generados por el agua, parten de una misma cuenca hidrológica.

El agua posee básicamente tres dimensiones: como servicio ecosistémico

(beneficio que la naturaleza aporta a la sociedad), recurso hídrico (disponible o
potencialmente disponible en cantidad y calidad suficientes para satisfacer la
demanda de un lugar determinado) y su acceso es un servicio público. Para este

47
trabajo, se hará énfasis en su última dimensión definida como un servicio “de
necesidad y utilidad pública y de interés nacional, por tratarse de una actividad
económica básica para el desarrollo del país y se realiza adecuándose a las normas
legales vigentes y su prestación no deberá ser interrumpida salvo por mandato
judicial o de la autoridad administrativa” de acuerdo al Decreto Supremo N° 12-95-
MTC el 28 de julio de 1995 (Presidencia de la República, 1995a). Asimismo, existen
cuatro elementos que permiten caracterizar a un servicio como público, según
Sentencia N° 0034-2004-AI/TC el 15 de febrero de 2005:10
a. Naturaleza esencial para la comunidad.
b. Necesaria continuidad en la prestación de dicho servicio.
c. Naturaleza regular, manteniendo un estándar mínimo de calidad.
d. Necesidad de que el acceso al servicio se dé en condiciones de igualdad.
Dichas características hacen que sea una actividad de la cual deba ser titular el
Estado con la obligación de garantizar la prestación del servicio, para que de
manera directa o indirecta, se satisfagan necesidades colectivas de manera
continua, regular y uniforme.
Ante esto, todos los habitantes deben tener acceso al agua, pues es una necesidad
básica, un bien público indispensable para lograr una vida digna y saludable y es
reconocido como un derecho humano. En el año 1966, el “Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, aprobado por la Asamblea General
de la ONU (Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2010a), busca reconocer
la dignidad de todos los seres humanos y de sus derechos, retomando la
Declaración Universal de Derechos Humanos. En este Pacto, se establece como
Artículo N° 11 el “derecho a un nivel de vida adecuado”, pero no se hace mención
de manera explícita al derecho al agua (Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, 2012). De manera similar, en el año 2002, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales aprobó la Observación general N° 15 haciendo
referencia nuevamente al derecho de contar con alimentos, un hogar, un nivel de
salud adecuada y vestimenta, derechos que incluirían de manera indirecta el
derecho al agua de manera suficiente y accesible. Hasta que en el año 2010, la

10 En: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00034-2004-AI.html

48
Asamblea General de las Naciones Unidas estableció a través de la Resolución
A/RES/64/292 “el derecho al agua” como un derecho humano, resaltando la
necesidad al acceso a agua potable y a servicios de saneamiento11. La Asamblea
reconoció expresamente la importancia de este bien y reafirmó la responsabilidad
de los Estados de garantizar el acceso a los servicios de saneamiento (Organización
de las Naciones Unidas (ONU), 2010b).

A su vez, el agua debe ser segura, lo cual significa que debe ser adecuada y apta
para que los seres humanos puedan consumirla. Para obtener esta condición debe
pasar por un proceso de potabilización o ser purificada en los hogares antes de ser
consumida o utilizada para actividades domésticas, para evitar la presencia de
microbios dañinos como virus, bacterias, hongos, entre otros (Agencia Suiza para
el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) y Organización Panamericana de la Salud
(OPS), 2007)12. El agua debe ser potable sino podría tener graves efectos adversos
en la salud humana. Sin dejar de lado, la cantidad y la continuidad del servicio. Cabe
resaltar que, cuando existen instalaciones adecuadas de saneamiento, se
incrementa la presencia de retretes en los hogares, permitiendo así que los
excrementos humanos sean mejor eliminados y no entren en contacto directo con
otras partes del cuerpo, alimentos, vestimenta, entre otros elementos. Y, a su vez,
favorecerá a una mejor conservación del medio ambiente.

Esta importancia no sólo se observa en los objetivos nacionales sino también a nivel
mundial:

- Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): Los ocho ODM fueron propuestos
para el período 2000 – 2015. El acceso a servicios de saneamiento permitiría
alcanzar tres objetivos: el N° 4 “Reducir la mortalidad de los niños menores de 5
años”; N° 5 “Mejorar la salud materna” y N° 7 “Garantizar la sostenibilidad del
medio ambiente”, dentro del cual se buscaba disminuir a la mitad la proporción

11 A través de la Resolución 64/292. En:

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/64/292&Lang=S
12 Trabajo realizado a través del Convenio de Cooperación Técnica entre la Agencia Suiza para el Desarrollo y la

Cooperación y la Organización Mundial de la Salud para el mejoramiento de las condiciones sanitarias de las áreas
rurales del Perú, 2004.

49
 de personas que carece de un acceso sostenible al agua potable y a servicios
básicos de saneamiento.
- Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): Estos objetivos son diecisiete y han
sido propuestos para el período 2016 – 2030, dentro de los cuales se observa
nuevamente la relevancia de los servicios de saneamiento para poder lograrlos:
objetivo N° 3 “Garantizar vida saludable y promover bienestar” y objetivo N° 6
“Garantizar disponibilidad y gestión sostenible del agua y saneamiento para
todos”. Estos objetivos muestra la importancia por el acceso a agua libre de
impurezas (calidad del agua), que este servicio tenga un precio asequible para la
población y así se pueda tener un acceso equitativo y finalmente, la relevancia
del apoyo a países en desarrollo.
- El Programa País para el Perú: En el año 2013, el Consejo de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) estableció los
“Programas País” como un “nuevo instrumento para apoyar a economías
emergentes y dinámicas como la de Perú en el diseño de sus reformas y en el
fortalecimiento de sus políticas públicas” (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), 2014). Ante esto, el 8 diciembre de 2014, la
OCDE hizo el lanzamiento del Programa País de la OCDE con Perú, ya que fue
considerado el país con el crecimiento más fuerte de la región. Esto tendrá un
efecto positivo en las políticas públicas, en la gestión del Estado y en los servicios
brindados por éste a su población, involucrando a 14 áreas principales, entre
ellas: medio ambiente, salud y educación. Dentro de las cuales se considera la
calidad del agua y la satisfacción de los ciudadanos (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 2015).

Fallas de mercado relacionadas con el agua

En primer lugar, como se mencionó líneas arriba, el agua es un bien público. Si
definimos “bien público puro” desde la teoría económica, es aquel bien que posee
dos atributos fundamentales: no excluyente y no rival (Nicholson, 2007). Esto
implica que su provisión debería depender de los gobiernos y no por los mercados
privados. Pero, ¿qué significa un bien no excluyente y no rival? La no exclusividad

50
significa que los usuarios no pueden excluir al resto de la población de los beneficios
del consumo del bien, ya que en estos casos, la exclusión de un grupo de la
población resulta costosa como para ser implementada. Mientras que la no rivalidad,
permite que el consumo adicional del bien por parte de un individuo no disminuya la
capacidad de consumo del resto.
No obstante, en la práctica, podemos tener bienes públicos que cumplan con una
propiedad, mas no con la otra. Ese es el caso del agua, cuya clasificación puede
variar según la actividad que se realice, pudiendo ser bien público puro, bien club,
bien público común o bien privado. Por ejemplo, podemos hablar del agua como un
bien público puro en actividades como el uso estético y recreacional público,
servicios ambientales o la prevención y control de actividades relacionadas al agua,
los cuales poseen baja exclusividad y rivalidad. Pero, puede llegar a ser excluyente
sin ser rival cuando se le da un uso estético y recreacional privado, ya que se tendrá
que pagar un monto para su acceso (bienes club). También puede ser un bien
público común, es decir, no excluible pero rival, cuando se usan las fuentes de agua
para el vertimiento de desechos (sólidos o líquidos) no se excluye a los usuarios de
hacerlo, sin embargo, el hacer este vertimiento produce daños en la calidad del
agua, lo cual la convierte en un bien rival. En el caso del uso del agua para el
consumo humano (en los hogares) como agua potable, para actividades domésticas
como la cocina o para saneamiento básico, este bien puede llegar a ser privado. Ya
que, existe una escasez compartida13 y un costo para las personas por la provisión
de los servicios de saneamiento, el cual no siempre es asequible y en caso no se
realice dicho pago a tiempo, existe la posibilidad de cortar el servicio al usuario.
Gráfico N° 12: Los tipos de bienes y su relación con el agua

13 Definida como “la alta competencia entre los usos alternativos del agua y que se generen conflictos. Incluso en
el interior de un mismo uso pueden existir conflictos entre usuarios mejor ubicados y otros no tan bien ubicados”
(Zegarra, 2014).

51
 Fuente: Zegarra, 2014
En segundo lugar, la provisión del agua a través de los servicios de saneamiento
posee características que dificultan el desarrollo de competencia perfecta en su
sector. Los servicios de agua potable y alcantarillado son de consumo masivo, por
lo que es considerado como un servicio público con alto impacto en el desarrollo y
el bienestar de la población del país. Esto está relacionado con que la prestación de
dichos servicios demande un alto nivel de inversiones para la producción,
tratamiento, distribución del agua potable, la recolección, conducción y disposición
de aguas residuales. Inversiones que son consideradas, a su vez, como grandes
costos hundidos, lo cual significa que los activos fijos poseen poca variedad de usos.
Existen también economías de escala ante la construcción de redes de distribución,
al incrementarse el número de conexiones a dichas redes, son cada vez menores
los costos medios. Es así que, por razones económicas es más óptimo la presencia
de una sola empresa se encargue de proveer de los servicios de saneamiento en
un ámbito de administración específico, a cambio de una tarifa por sus servicios, lo
cual denominamos como “monopolio natural”.
En tercer lugar, en este tipo de contexto, existe información asimétrica, en la que
una de las partes que interviene en la prestación de los servicios de saneamiento
no cuenta con toda la información que la otra parte posee, pudiendo estar en
desventaja frente a esta última. Esta asimetría produce problemas contractuales en

52
el sector, ya que, por una parte, la falta de credibilidad del Estado, hace que éste
sea visto un jugador que no cumple con sus reglas, incrementándose los costos de
transacción y creando un ambiente poco o nada favorable para promover la
inversión privada (Barrantes, Bustamante, Conterno, & Tamayo, 2000). Asimismo,
la influencia que tienen diferentes grupos de interés sobre las decisiones que toman
las autoridades estatales debilita aún más la credibilidad y reputación del gobierno.
Por ello, el Estado debe fortalecer sus instituciones de tal manera, puedan
garantizar equidad ante conflictos contractuales, buscando la estabilidad legal para
evitar que las entidades prestadoras del servicio suelan cambiar sus decisiones de
inversión al ver la posibilidad de que sus beneficios sean afectados.
Por otra parte, las entidades prestadoras de los servicios de saneamiento pueden
comportarse de forma oportunista, ejerciendo poder sobre el mercado, a través de
la fijación de tarifas o el cumplimiento de la normativa. Por tal motivo, es importante
la regulación, siendo SUNASS quien tiene la función de supervisar y fiscalizar a las
EPS en el Perú.

X. Metodología
Para poder responder de manera empírica la pregunta principal de investigación
propuesta en el plan de trabajo: ¿Cuál es el efecto del desarrollo de las entidades
prestadoras de servicio de saneamiento sobre la salud de los niños menores de
cinco años?, la metodología a trabajar será la siguiente: el uso de un modelo de
datos de panel. Se utilizará esta metodología, porque posee ventajas respecto a un
modelo de corte transversal:
- Permite tener flexibilidad en el modelado de las diferencias de comportamiento
entre los individuos (pueden ser personas, empresas, regiones, países, entre
otros).
- Ofrece estimaciones más eficientes al usar más datos: se pueden tener datos
con características de corte transversal y de series de tiempo, examinando así,
problemas que no podrían ser estudiados en un modelo de corte transversal o en
un modelo de series de tiempo por separado.
- Pueden ayudar a resolver el problema de endogeneidad de los regresores.

53
- Considera la dinámica de las variables socioeconómica, pues se trabajará con
información relacionada con series cronológicas de datos transversales, es decir,
características de individuos a lo largo de un período determinado (por ejemplo,
en días, meses o años).
Estas ventajas permiten incrementar la precisión de los resultados, mostrando
diversas cuestiones políticas importantes, al proporcionar un mejor desarrollo de
técnicas de estimación y resultados teóricos. De acuerdo a los datos utilizados, se
tienen dos tipos: macropaneles y micropaneles. Los modelos macropaneles son
aquellos donde los individuos son países, sectores o regiones, de tal manera, el
número de observaciones (N) será pequeño con respecto al período utilizado (T).
Mientras que los micropaneles, los individuos están medidos por número de
personas u hogares, tal que N será mucho más grande que T.
Asimismo, dentro de la clasificación de “modelo de datos de panel” se encuentran
dos modelos básicos: el modelo de efectos fijos y el modelo efectos aleatorios. Se
puede observar otra ventaja para este tipo de modelos frente al resto: es posible
tomar en cuenta la heterogeneidad que puede existir entre los individuos, lo cual es
generalmente, la parte integral de un análisis. A partir de un modelo de efectos fijos
se puede obtener una estimación consistente, tomando en cuenta la
heterogeneidad individual no observada que podría tener relación con los
regresores o en el caso del modelo de efectos aleatorios, considerar toda
heterogeneidad individual no observada distribuida de manera independiente de los
regresores.
De acuerdo a autor William Greene (Greene, 2003) y su marco de referencia básico,
el modelo de datos de panel tiene la siguiente forma:
′
𝑦𝑖𝑡 = 𝑥𝑖𝑡 𝛽 + 𝑧𝑖′ 𝛼 + 𝜀𝑖𝑡
Donde 𝑥𝑖𝑡 contiene K regresores, sin incluir la constante. El término 𝑧𝑖′ 𝛼 representa
la heterogeneidad o el efecto individual, donde 𝑧𝑖 está formado por un término
constante y un conjunto de variables específicas individuales o grupales, que
pueden ser observadas (como la raza, el sexo, ubicación) o aquellas características
no observables propias de cada individuo (por ejemplo, habilidades propias de la

54
persona, preferencias, características familiares específicas). De este modelo
clásico de regresión, se derivan tres casos:
a. Regresión pooled (modelo de regresión “agrupada”): es el modelo de
homogeneidad total. Es decir, si 𝑧𝑖 contiene solo un término constante,
permitiendo usar mínimos cuadrados ordinarios para obtener estimaciones
consistentes y eficientes14 de ∝ y 𝛽. Los parámetros del modelo son válidos para
todos los individuos en todo período de tiempo. Y se le llama “Pooled” o
“agrupado” porque equivale a añadir varios cortes transversales de varios años.
b. Efectos fijos: si 𝑧𝑖 es no observable, pero se encuentra correlacionado con 𝑥𝑖𝑡 ,

esto provoca que el estimador hallado por regresión pooled 𝛽̂𝑝𝑜𝑜𝑙 sea sesgado e
inconsistente como consecuencia de una variable omitida (𝐶𝑜𝑣 (𝑋𝑖𝑡 , 𝑢𝑖𝑡 ) ≠ 0).
Por ello, el modelo replanteado en este caso es:
′
𝑦𝑖𝑡 = 𝑥𝑖𝑡 𝛽 + 𝛼𝑖 + 𝜀𝑖𝑡
Donde: 𝛼𝑖 = 𝑧𝑖′ 𝛼. Tal que 𝛼𝑖 es la parte del error que no varía con el tiempo (como
las preferencias, hábitos, habilidades, también conocido como la heterogeneidad
no observada que no varía en el tiempo o “el efecto individual invariable en el
tiempo”. Y 𝜀𝑖𝑡 representa al error idiosincrático, el cual se comporta como los
errores del modelo de regresión lineal clásico.
Con los siguientes supuestos:
𝐸[𝜀𝑖𝑡 |𝑥𝑖𝑡 , 𝛼𝑖 ] = 0 ∀ 𝑖, 𝑡,
𝑉𝑎𝑟 [𝜀𝑖𝑡 |𝑥𝑖𝑡 , 𝛼𝑖 ] = 𝜎 2 ∀ 𝑖, 𝑡,
𝐶𝑜𝑣[𝜀𝑖𝑡 , 𝜀𝑗𝑠 |𝑥𝑖𝑡 , 𝑥𝑗𝑠 , 𝛼𝑖 ] = 0 ∀ 𝑖 = 𝑗, 𝑡 ≠ 𝑠; ∀ 𝑖 ≠ 𝑗, 𝑡 = 𝑠; ∀ 𝑖 ≠ 𝑗, 𝑡 ≠ 𝑠,
𝛼𝑖 ~ 𝑖. 𝑖. 𝑑. 𝑁(0, 𝜎𝛼2 ),
𝜀𝑖𝑡 ~𝑖. 𝑖. 𝑑. 𝑁(0, 𝜎𝜀2 ),
𝐸[𝛼𝑖 ] = 0 ó ≠ 0 (No es problema, pues esto es capturado en el intercepto),
𝐸[𝛼𝑖 |𝑥𝑖𝑡 ] ≠ 0.

14
Se entiende como estimador consistente aquel que converge a su valor real cuando la muestra tiende a
infinito. Y será un estimador eficiente, si tiene menor varianza.

55
Este último supuesto significa que existe correlación entre 𝛼𝑖 y 𝑥𝑖𝑡 . Lo cual implica
que las estimaciones por efectos fijos pueden ser sesgadas e inconsistentes. Para
ello, se debe controlar o eliminar el término 𝛼𝑖 mediante dos formas (Wooldridge,
2013):
- Se considera a 𝛼𝑖 como un intercepto distinto para cada individuo i, de esta
manera, los interceptos capturarían el efecto individual de las variables no
observables. Siempre y cuando la variable 𝑥𝑖𝑡 no contenga a la constante, para
evitar problemas de multicolinealidad en la estimación.
- Tomar 𝛼𝑖 en el modelo como una variable a ser eliminada, esto se logra a partir
de dos estimadores: el estimador Within Groups o el estimador de Primeras
Diferencias.
Además de este punto, el modelo de efectos fijos presenta ciertas limitaciones que
deben ser consideradas antes de seleccionarlo como mejor modelo de estimación
(Cameron & Trivedi, 2005):
- Los coeficientes de los regresores que no varían en el tiempo no pueden ser
estimadores ya que son absorbidos por el efecto individual específico.
- Si las variables incluidas en 𝑥𝑖𝑡 varían en una pequeña proporción en el tiempo,
la varianza de los estimadores de efectos fijos se incrementa.
- En el caso de los coeficientes de los regresores que cambian en el tiempo se
pueden estimar, pero pueden llegar a ser poco precisos si la mayor proporción
del cambio depende del corte transversal y no del tiempo.
c. Efectos aleatorios: en este caso, sus supuestos son similares a los supuestos
del modelo de efectos fijos,
𝐸[𝜀𝑖𝑡 |𝑋] = 0,
𝐸[𝜀𝑖𝑡2 |𝑋] = 𝜎𝜀2 ,
2
𝐸[𝑢𝑖𝑡 |𝑋] = 𝜎𝑢2 ,
𝐸[𝜀𝑖𝑡 𝑢𝑗 |𝑋] = 0 ∀ 𝑖, 𝑡, 𝑗,
𝐸[𝜀𝑖𝑡 𝜀𝑗𝑠 |𝑋] = 0 𝑠𝑖 𝑡 ≠ 𝑠 𝑜 𝑖 ≠ 𝑗,
𝐸[𝜀𝑖𝑡 |𝑋] = 0 𝑠𝑖 𝑖 ≠ 𝑗.

56
 Excepto por un supuesto: la heterogeneidad individual no observada puede no
estar correlacionada con las variables incluidas en el modelo a estimar,
𝐸[𝑢𝑖 |𝑥𝑖𝑡 ] = 0.
El modelo es reformulado de la siguiente manera:
′
𝑦𝑖𝑡 = 𝑥𝑖𝑡 𝛽 + 𝐸[𝑧𝑖′ 𝛼] + {𝑧𝑖′ 𝛼 − 𝐸[𝑧𝑖′ 𝛼]} + 𝜀𝑖𝑡
′
𝑦𝑖𝑡 = 𝑥𝑖𝑡 𝛽 + (𝛼 + 𝑢𝑖 ) + 𝜀𝑖𝑡
Donde hay K regresores incluyendo una constantes, el único término constante
(𝛼) es la media de la heterogeneidad no observada (un intercepto escalar no
aleatorio) y el componente 𝑢𝑖 representa la heterogeneidad aleatoria específica
de la i-ésima observación (a diferencia del modelo de efectos fijos, ya no es un
valor fijo para cada individuo a lo largo del tiempo), sino que pasa a ser una
variable aleatoria con una media y varianza.
Sin embargo, este modelo presenta autocorrelación en los errores, debido al
componente distinto al error idiosincrático. Por lo tanto, al tener perturbaciones
no esféricas, el estimador de efectos aleatorios es el estimador de mínimos
cuadrados generalizados - MCG (Generalized Least Squares - GLS) y no el
estimador de mínimos cuadrados ordinarios – MCO (Ordinary Least Squares -
OLS). Pero, es posible llegar al estimador MCG a través de una regresión por
MCO para obtener un estimador factible.
A diferencia del modelo de efectos fijos, el estimador del modelo de efectos
aleatorios permite estimar también los coeficientes de los regresores que no
varían con el tiempo. Por lo tanto, el estimador de efectos aleatorios es más
eficiente que el estimador de regresión “agrupada” y que el estimador de efectos
fijos.

Pero, ¿cómo determinar cuál es el mejor modelo que más se ajusta a los datos de
las variables de esta investigación? Para ello se aplican dos pruebas:
- Test de Breush-Pagan: para escoger entre el modelo de regresión “agrupada” y
el modelo de efectos fijos o aleatorios.
Donde la hipótesis nula del test está especificada de la siguiente manera:
𝐻0 : 𝜎𝛼2 = 0 y la hipótesis alternativa es 𝐻1 : 𝜎𝛼2 ≠ 0. Tal que cuando no se rechace

57
 la hipótesis nula, será mejor usar el estimador Pool, es decir, a través del método
de mínimos cuadrados ordinarios. Caso contrario, será mejor utilizar el estimador
de efectos aleatorios.
- Test de Hausman: cuando se descarta el modelo “pooled”, este test permite
decidir entre efectos fijos y efectos aleatorios.
La hipótesis nula en este caso es: 𝐻0 : 𝐶𝑜𝑣[𝛼𝑖 |𝑥𝑖𝑡 ] = 0y la hipótesis alternativa:
𝐻1 : 𝐶𝑜𝑣[𝛼𝑖 |𝑥𝑖𝑡 ] ≠ 0. En este caso, si no se rechaza la hipótesis nula, tanto el
estimador de efectos fijos como el de efectos aleatorios son consistentes, pero el
estimador de efectos aleatorios es más eficiente. Mientras que, cuando se
rechaza la hipótesis nula, el estimador de efectos aleatorios deja de ser
consistente y el estimador de efectos fijos consistente y eficiente. Esto se debe a
que si no se rechaza la hipótesis nula, entonces 𝐶𝑜𝑣[𝛼𝑖 |𝑥𝑖𝑡 ] ≠ 0, lo cual implica
que 𝐸[𝛼𝑖 |𝑥𝑖𝑡 ] ≠ 0, supuesto que se cumple en el modelo de efectos fijos, no en el
modelo de efectos aleatorios.

En esta investigación, se estimará de manera específica un modelo de datos de

panel balanceado a nivel de localidades pertenecientes al ámbito de administración
de cada EPS, que sean predominantemente urbanas, dentro del período 2010-
2015. Esto me permitirá ver la evolución de la EDA en niños menores de 5 años
dentro del período especificado y por localidad. Una vez formado el modelo de datos
de panel, se hallarán los estimadores de efectos fijos y de efectos aleatorios,
haciendo uso del test de Hausman para determinar el estimador consistente y
eficiente que se ajuste mejor a los datos utilizados.
Las bases a utilizar son dos: ENDES y los indicadores de gestión de las EPS en la
página web de SUNASS
(http://www.sunass.gob.pe/websunass/index.php/sunass/supervision-y-
fiscalizacion/indicadores-de-gestion/benchmarking).

XI. Esquema (dividido en capítulos y en cada una poner los objetivos

específicos)

58
 ESQUEMA OBJETIVO
Planteamiento del problema, justificación y resumen de los
1. Introducción
capítulos de la investigación.
2. Hipótesis Respuesta tentativa al problema planteado.
2. Capítulo 1: Marco Teórico
Explicar la estructura y el régimen del sistema de salud en
Sector Salud en el Perú el Perú para identificar los principales responsables del
sector.
Definir las enfermedades diarreicas agudas (EDAs) e
Las enfermedades
identificar sus causas y consecuencias, de manera
diarreicas (EDAs)
específica en niños menores de 5 años.
Describir el sector saneamiento en el Perú, así como los
servicios, instituciones, leyes y normas relacionadas en la
Sector saneamiento en el
consolidación del sector, que permita identificar los
Perú
principales actores del sector saneamiento y las brechas
existentes.
Las Entidades Prestadoras Definir las entidades prestadoras de Servicios de
de Servicios de Saneamiento (EPS), sus tipos, funciones e índices de
Saneamiento (EPS) gestión.
3. Capítulo 2: Hechos estilizados
Evolución de las EDAs en
niños menores de 5 años de
edad en el Perú Analizar la evolución de los índices de gestión de las EPS
y de la prevalencia de las EDAs en niños menores de 5
Desarrollo de los índices de años de edad en el Perú.
gestión de las EPS a nivel
nacional
4. Capítulo 3: Relevancia del tema
Estado de la cuestión:
Revisión de la literatura
internacional y nacional
Importancia del agua como • Determinar la importancia del vínculo del sector
un derecho humano y bien saneamiento y el sector salud a través de la aplicación de
público un modelo teórico.
Desarrollo de un modelo
teórico de comportamiento
de la salud infantil
5. Capítulo 4: Desarrollo empírico
Metodología de estimación • Determinar la importancia del vínculo del sector
saneamiento y el sector salud a través de la aplicación de
Resultados un modelo metodológico que vinculen las dos variables

59
 principales de esta investigación: la prevalencia de las
Conclusiones y
EDAs en niños menores de cinco años y el desarrollo de
recomendaciones
las EPS en el Perú.
6. Bibliografía

1. BIBLIOGRAFIA
XII. Bibliografía

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Supremo 007-2006-VIVIENDA. Lima, 19 de marzo.
Presidencia de la República (2008). Aprobación del Plan Estratégico Institucional
2008 – 2015 del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Resolución
Ministerial 920-2008-VIVIENDA. Lima, 31 de diciembre.
Presidencia de la República (2015). Decreto legislativo que modifica la ley 26338,
Ley General de Servicios de Saneamiento y la ley 30045, Ley de Modernización de
los Servicios de Saneamiento. Decreto legislativo 1240. Lima, 25 de setiembre.
Tribunal Constitucional (2005). Resolución de la Sentencia del Pleno del Tribunal
Constitucional 00034-2004-PI/TC. Lima, 15 de febrero.
PAGINAS WEB CONSULTADAS
- Organización de las Naciones Unidas
<http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/human_right_to_water.shtml>
- Instituto Nacional de Estadística e Informática
<https://www.inei.gob.pe/>
- Organización Mundial de la Salud
<http://www.who.int/>

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 - Seguro Social de la Salud
http://www.essalud.gob.pe/
- Programa Nacional de Saneamiento Rural
http://pnsr.vivienda.gob.pe/portal/quienes-somos/
- Servicio de Agua Potable y Alcantarillado en Lima
http://www.sedapal.com.pe/
- Aguas de Tumbes
http://www.aguasdetumbes.com/
- EPS Grau
www.epsgrau.com.pe/

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