Ennhan ncin

ng finan
f ncia al
ma anaagemmennt annd
orrgannization
nal
efffecttive
enesss in
n In
ndia
an
cittiess
April 2011
2
Philip
p van Ryn
neveld an
nd Roland Hunterr

1
Contents
 
1.  Introduction ...................................................................................................................... 2 
2.  Sound financial management requires coherent patterns of accountability .................... 3 
2.1 Introduction: sound public financial management ......................................................... 3 
2.2 City governance and sound financial management ...................................................... 5 
2.3 City governance and the funding of built environment services .................................... 6 
3.  Complexities in Indian city governance and the JNNURM reform agenda ...................... 7 
3.1 Areas of fragmentation .................................................................................................. 7 
3.2 The JNNURM institutional reform agenda ..................................................................... 9 
4.  Building the ‘strategic centre’ ......................................................................................... 11 
4.2 Introduction.................................................................................................................. 11 
4.2 Integrated planning and governance across multiple discrete functions ..................... 12 
4.3 Building the city-level strategic centre in Indian cities ................................................. 13 
4.4 Location of the ‘strategic centre’ .................................................................................. 14 
5.  Financial management improvement plans for cities at a more detailed level............... 16 
5.1 What form should the financial management improvement plans take? ..................... 16 
5.2 State and central support for the financial management improvement plans of the
urban local bodies ............................................................................................................. 20 
6.  Conclusion ..................................................................................................................... 22 

Glossary of terms
 
FMIP    Financial Management Improvement Plan 
JNNURM  Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission 
ULB    Urban Local Body  

1
1. Introduction
 
It is widely asserted that financial management in Indian city government needs to be 
improved. However the issue is often approached in a narrow manner devoid of an 
understanding of the broader institutional dimensions influencing financial management.  
 
In 2009 the authors of this paper were asked by the World Bank to do an assessment of a set of 
credit rating reports on a selection of urban local bodies (ULB’s) in terms of a project of the 
Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JNNURM); and based on this, indicate the 
nature of financial management improvement programmes which would be appropriate for 
such bodies in order to enhance credit worthiness. The report for the World Bank was entitled 
‘Financial Management of City Services: Enhancing Creditworthiness and Organizational 
Effectiveness in Indian Cities’.  
 
This document draws from that report, and seeks to identify key dimensions of the 
requirements of financial management improvement programmes likely to be relevant to 
Indian cities generally. However, a central theme is that effective financial management of cities 
– or any organization – is not just a matter of good financial administration. Sound financial 
management is, more fundamentally, about the judicious use of resources; which, in turn, 
requires well structured institutions and patterns of accountability, as well as sound 
administrative practices.   
 
Patterns of accountability in the governance of Indian cities tend to be somewhat confused. In 
particular, authority is fragmented firstly, spatially; secondly, across related functions; and, 
thirdly, within the various elements required to successfully perform any one function. This 
paper identifies and discusses this fragmentation, and argues that if financial management is to 
be improved each city should be developing a single ‘strategic centre’ of city government which 
is able to exercise cohesive authority over, at least, the ‘built environment related’ functions 
across the functional area of the city. The report suggests different possible approaches to 
building that strategic centre – either around an existing Urban Local Body, or around the urban 
or metropolitan development authorities, which are, essentially, state level bodies.    
 
The general approach, which seeks an integration of city wide responsibility for the planning 
and delivery of urban services is consistent with the JNNURM reform agenda as demonstrated 
by the stated key aims and objectives of JNNURM.  The paper notes that many of these 
institutional reform objectives sought by JNNURM have not been realized, hence the need to 
consider how the strategic centre might be built through bodies other than the ULB’s.   
 
The paper ends with a summary of the generalized dimensions at a more detailed level of 
financial management improvement programmes for urban local bodies. These have relevance 
for most urban service delivery agencies.  
 

2
2. Sound financial management requires coherent patterns of
accountability

2.1 Introduction: sound public financial management

The basic building blocks of good governance are the starting point for sound financial 
management in any public organization.  
 
Public sector service agencies should have a clear purpose and mandate, expressed in law, with 
minimal contestation with other agencies.  Their resourcing (revenue) potential should be 
adequate; and their revenue effort and achievement should be good.  They should have a clear 
and well‐conceived direction, and strategies to achieve their mandate, vision and mission.  
There should be multi‐year plans and budgets which give effect to the strategy.  Service delivery 
operations and activities (the key rationale for the existence of the public agency) should be 
effective, economical & efficient.  All transactions should take place according to regulations and 
should be correctly recorded.  Budget, cash, capital financing and asset management should all 
be of a high standard.  There should be daily cash flow monitoring, monthly and quarterly 
reporting on outputs, revenues and expenditures, and speedy and effective management action 
taken to correct any deficiencies.  Annual reports and financial statements should be issued 
within statutory time limits, and should be subject to independent audit.  Finally, there should 
be annual evaluations of service delivery and financial performance, and decisions and actions 
taken to ensure that performance improves in subsequent years. 
   
`Financial management improvement’ is about improving standards of performance in any or 
all of the above aspects, categorized for convenience into six major dimensions below.  
 
This is a conventional list of requirements, however formidable it might appear.  However in 
many cities in India (and elsewhere) attempts to meet them are undermined by poorly 
structured institutions and patterns of accountability.   
 
A common example of this is the separation of accountability for capital expenditure on service 
infrastructure, from the responsibility for operating the service infrastructure. This often 
results in the nature or design of new infrastructure being sub‐optimal from the perspective of 
the body responsible for ongoing maintenance and operations. Repeatedly it results in there 
being insufficient budget allocation for the maintenance of the new asset. This, in turn, leads to 
early decay of the asset and a need to rebuild as a capital project at much higher overall cost 
than would have resulted had there been well managed maintenance.    
 
Difficulty also arises where responsibility for closely related services lie with different agencies 
– such as where responsibility for urban roads is entirely separated from responsibility and 
funding of other related built environment services, such as water and sanitation; or housing. 
Urban planning is often separated from all of these in a way that undermines effective 
infrastructure planning, design and construction.  Thus, a land agency may sell off land required 

3
for a crucial city function or service; or a housing agency may locate a development in such a 
way that imposes long‐term service‐delivery costs on other agencies.  
 
Institutional fragmentation and the general diffusion of responsibility which results greatly 
inhibit the achievement of real financial management improvement in any individual city 
service agency.  While procedures, regulations and co‐ordinating structures are established to 
mitigate such effects, these are often not effective because the institutional fragmentation 
creates real differences in interests and priorities among the different agencies involved. As 
result, outcomes tend to be driven less by rationally planned processes and more by a 
confluence of short term political and other interests. 
 
A broader interpretation of what is meant by financial management improvement is thus 
necessary if the ultimate purpose of such improvement is to bring about substantial 
improvements in service delivery in cities. 
 
The broader interpretation raises the question of the appropriateness of the institutional 
arrangements governing Indian cities.  Institutional fragmentation (unless there are truly 
effective mechanisms for co‐ordination and accountability) generally implies weak financial 
management, if only because there is no means by which the different agencies can be induced 
to work together in a coherent manner towards a common set of objectives for the built 
environment. Where this is achieved it tends to require lengthy and complex processes, or the 
ad hoc interventions of senior political figures, which in turn creates its own challenges.   
 
Effective city management can be best achieved where there is, firstly, integrated city wide 
governance of at least the built environment‐related functions and, secondly, a reasonable link 
between the generation and expenditure of resources. Where this is combined, thirdly, with 
good administration and transparent political processes the result is likely to be optimal and 
judicious use of resources.  
 
This objective would be significantly advanced by establishing mechanisms which can serve as a 
‘strategic centre’ for city governance.  A well designed strategic centre would facilitate a 
coherent and integrated approach to city management in which priorities, trade‐offs and 
ultimately service delivery strategies come to be aligned around city‐specific built‐environment 
requirements. 
 
The following sections explain the logic of the ‘strategic centre’ and its relationship with the 
management of the built environment in more detail, linking this to the improvement of 
financial management. 
 
 
 

4
2.2 City governance and sound financial management
Cities are underpinned by ‘agglomeration economies’. Many people interacting in a 
concentrated space create production and market opportunities as well as scope for social 
interaction that would not otherwise be possible. An efficient city is a city which effectively 
facilitates such interaction in a humane manner while limiting the net impact on resources and 
the natural environment. This lies at the core of effective city management.  
 
While there are many public services that might be made the responsibility of the institutions of 
city governance, these must include the functions related to the management of the built 
environment since this is what underpins the efficiency of agglomeration economies. This 
includes the management of urban space, and movement across that space, as well as the 
infrastructure and services that underpin this.  
 
Many city governments are given responsibility for social services such as primary health or 
education. While such governments may be the most effective bodies to perform these functions 
they are not functions which necessarily relate to the management of the built environment and 
thus to what makes city government distinctive.  
 
The functions that relate to the management of the city’s built environment are inter‐related. 
The planning function that determines land use lies at the heart of this. However, the 
effectiveness of land use is also driven by how roads and transport, including public transport, 
are managed; while the scope for using land in a particular way is underpinned by a range of 
other infrastructure related services such as water and sanitation services, or power 
distribution. Similarly, services such as solid waste removal or the management of parks are 
crucial to maintenance of the built environment. 
 
It is unusual for all such services to be collectively run by a single city wide institution and not 
necessarily most effective if they are.  However, there needs to be the capability to ensure that 
these services are run in an integrated manner. If the body determining urban form through the 
urban planning function has no effective leverage over the body responsible for the 
development of the transport systems its usefulness is limited. This requires that there be some 
form of ‘strategic centre’ with sufficient authority to ensure integrated responses to inter‐
related functions.  
 
An integrated approach to the different functions must be matched by integration across the 
functional region of the city. It is not effective if overall strategic responsibility for the built 
environment related functions lies with different bodies in different parts of the city. 
Determining where the jurisdiction of city government should end will be open to dispute; 
however, it should include at least the areas from which there is significant regular daily 
commuting to the city. Ideally, city governance should extend beyond daily commuting origins 
to include land that it might be envisaged will become part of the city in the reasonably near 
future. In this way the growth of the city can be planned and controlled.  

5
 
Just as city governance must be exercised over a sufficiently wide area to incorporate the whole 
urban functional region, and there must be integration at a strategic level of the different built 
environment related functions, so, too must there be integration in terms of the different 
components of each function. More specifically, for each function there must be integration 
between the planning and construction of infrastructure and the running of the service, 
including maintenance of the infrastructure. Where the planning of a service and the creation of 
infrastructure is not largely led by the organisation that will be responsible for maintaining the 
infrastructure and running the related services, inefficiencies tend to arise. In particular, a 
disjuncture between asset creation and asset maintenance and operation leads to maintenance 
failures and asset decay. This can dramatically shorten the asset life requiring costly and 
wasteful replacement well before it should have been due.  
 
Financial management is at heart about judicious and effective management of resources. 
Financial administration, including budgeting and accounting, are tools to assist in financial 
management. However, if patterns of accountability are poorly structured and institutions 
designed in a manner that undermines coherent decision making over resource use good 
technical budgeting and accounting will not lead necessarily to good financial management.  
 
An institutional framework is required which enables overall strategic governance of the crucial 
decisions relating to the built environment including a city wide approach, integration of all 
built environment related functions, and integration between planning, construction, operation 
and maintenance of assets.  
 

2.3 City governance and the funding of built environment services

A further link is crucial to effective city governance, and this involves the generation of revenues 
from cities to fund the built environments services they require.  Cities tend to be the location of 
significant economic activity. They should, in principle, be able to generate the financial 
resources required to create public infrastructure and provide services.  The two crucial 
principles of taxation – the ‘benefit principle’ and the ‘ability to pay principle’ – should underpin 
the key mechanisms of revenue generation, including taxation and user charges. The revenue 
collected from citizens should bear some relationship to benefits received, and citizens should 
contribute in a manner that takes into account the ability to pay. In a situation of significant 
poverty and inequality this will require a degree of cross‐subsidisation.  
 
Collecting revenue from citizens forms an important part of the accountability mechanism. 
Government institutions which collect revenue from the citizens they serve tend to be held 
more rigorously accountable by those citizens. Furthermore, government institutions which 
have to generate revenue are forced to take into account the economic returns of any 
investments they make in services and infrastructure. By spending resources on infrastructure 
and services which offer economic returns the tax base is expanded, which in turn enables the 
revenue to be generated to fund the public service. Conversely, if allocation decisions are 

6
unwise and do not render a return to the community the scope for revenue collection will be 
diminished.  
 
The property tax is a highly appropriate tax for city government in that it is essentially a tax on 
the built environment. Where the built environment is well managed property values are 
enhanced and this should lead to an increase in property tax revenue. However, given all the 
service demands on a fast growing city, a second general source of revenue which taxes general 
business activity would seem to be appropriate. This is partly because of limits to the revenue 
generating capacity of the property tax1, as well as the fact that not all beneficiaries of a well 
functioning built environment are best taxed through the property tax.  Where a city is able to 
levy some form of local business tax it has an incentive to grow the local economy so as to 
expand the base. Well‐structured user charges for certain consumption based services are also 
appropriate mechanisms to ensure accountability. Finally, under certain circumstances grants 
from other levels of government are clearly needed. If the city’s own revenue sources are 
substantial these should be limited to cases where needed to facilitate very large investments 
which have impact beyond the city itself, or for certain redistributive purposes, which are often 
not best financed locally. 

3. Complexities in Indian city governance and the JNNURM reform

agenda

3.1 Areas of fragmentation

It would seem that many cities in India suffer from fragmentation across most of the key areas 
which have been argued above require an integrated approach.  There are four main areas of 
fragmentation: 
  
a) Boundaries: Indian cities have grown substantially in recent years with the result that 
the functional extent of the city often extends well beyond the boundaries of the urban 
local body running the city. This leads to different urban bodies being responsible for 
what is essentially a single, integrated social unit. Decisions taken by one urban local 
body have impact on other surrounding bodies leading to the need for co‐ordination, 
which is often difficult to achieve. 
In some cities there are, or have been initiatives to integrate surrounding urban local 
bodies into the core city. An example of this is Hyderabad, where 11 surrounding urban 
local bodies were merged in 2007 into the core body to form the Greater Hyderabad 
Municipal Corporation, expanding its area of jurisdiction from 175 to 650 square 
kilometres. 
Nevertheless, even in Hyderabad, the wider metropolitan area, and the surrounding 
areas crucial to managing the growth of the city do not fall under the authority of the 
Greater Hyderabad Municipal Corporation, but under a separate Hyderabad 

1 Despite its deficiencies the octroi was a local tax on business which enhanced fiscal capacity.  Its withdrawal has tended to increase 

city dependence on grants and has arguably reduced city creditworthiness in some instances.    

7
 Metropolitan Development Authority, which is responsible for an area of 6300 square 
kilometres. 
In general, the Metropolitan or Urban Development Authorities of the respective cities 
tend to encompass the wider area of jurisdiction that is required for integrated city 
management. 
  
b) Functions: Functions are fragmented between authorities. In many cases key functions 
are established under a board or agency which reports not to city government but to the 
state government. Often this includes water and sanitation agencies. More recently, a 
trend appears to be developing to establish separate transport authorities – again 
reporting to the state government.  
A key set of functions that is removed from the urban local bodies are the decisions 
around land use and land development. These tend to be allocated to the Metropolitan 
and Urban Development Authorities. 
 
c) Activities:  There appears to be a disjuncture between planning, infrastructure 
provision, and operations and maintenance. Often the major planning and infrastructure 
procurement is done by the Metropolitan and Urban Development Authorities, and then 
handed over to the urban local body for operations and maintenance. These bodies often 
do not have the resources to maintain and operate. Moreover they tend to be 
insufficiently involved in the planning and infrastructure provision, so that what is 
provided is not necessarily appropriate to service operations and needs. 
 
d) Political responsibilities:  Underlying much of the fragmentation is a lack of clarity 
around political responsibility. In essence, the dominant political power able to make 
crucial decisions relating to the city appears to lie not at city level, but at state level. 
Whether the political party governing the urban local bodies at city level is the same as, 
or differs from the state level governing party, it is the state level which is able to 
marshal crucial resources. While this includes financial resources, a critical area is the 
appointment of senior officials. The Commissioner in charge of the urban local body is a 
key figure with substantial executive powers, yet he or she serves essentially at the 
behest of state authority. The rank of the particular official – often an officer of the 
Indian Administrative Service – appointed as Commissioner in charge of the urban local 
body is an important determinant of his or her ability to wield influence. 
This is re‐inforced by the fact that many of the institutions responsible for city level 
services are constituted as state level bodies. Most significant amongst these tends to be 
the Metropolitan or Urban Development Authority. Its functions are central to the 
management of the urban built environment yet the organisation is often chaired by a 
state level minister, or even, in some cases, the Chief Minister of the state. Other state 
level authorities tend to include the water and sanitation and transport authorities. 
 
This configuration of political responsibility is both a cause and product of differences in 
status between city level and state level institutions. The higher status of the state level 

8
 bodies is part of the reason why they are able to marshal greater resources; while their 
ability to marshal greater resources and decision making power continually bolsters 
their status in relation to city level institutions. 
 
The location of power at state level re‐enforces the functional fragmentation in respect 
of city governance. This is because state power is generally organised through ministries 
which have jurisdiction over a particular function – but exercise it over the whole state. 
 
In sum, key strategic decisions affecting the city tend often to be taken by state level authorities 
whose mandate and concerns are organised around specific functions and exercised not across 
the city alone, but the state as a whole. Thus there is an absence of a strategic centre for city 
wide decision making that takes into account all the key aspects impacting on city governance. 
 

3.2 The JNNURM institutional reform agenda

The JNNURM was launched in December 2005 as a comprehensive urban development initiative 
for 63 cities in India.  The Mission seeks to provide funding for the improvement of urban 
services in a manner which leverages institutional reform.  The envisaged reforms in each city, 
as articulated in various official publications, include the following desired ‘outcomes’: 
   
 Universal access to a minimum level of services; 
 Establishment of a city‐wide framework for planning and governance;  
 Modern and transparent municipal budgeting, accounting and financial management 
systems; 
 Financial sustainability of municipalities and other service delivery agencies; 
 e‐governance in key areas of municipal governance; 
 Transparency and accountability in urban service delivery and management. 
 
According to the mission statement of the JNNURM, its aim is 
‘to encourage reforms and fast track planned development of identified cities. Focus is to be on 
efficiency in urban infrastructure and service delivery mechanisms, community participation, and 
accountability of ULBs/ Parastatal agencies towards citizens.’ 
 
It therefore has two linked, over‐arching objectives, namely, to fund planned infrastructure and 
related development in India’s largest cities, and to do so in a manner which drives institutional 
reform aimed at improved city management. 
 
The desired institutional reforms are focused on the need for  
 City wide integration in the planning, provision and ongoing management of services 
and related assets 

9
  Clear assignment of responsibility and accountability for city management   
 Enhancement of revenue instruments  
 Enhancement of financial administration  

This is evident from the objectives and expected outcomes as stated in the JNNURM Overview 
report, as well as the reforms required of the recipients of JNNURM funding.  Apart from the 
intended ‘outcomes’ quoted above, the ‘objectives’ include  
a) Focussed attention to integrated development of infrastructure services in cities 
covered under the Mission 
b) Establishment of linkages between asset‐creation and asset‐management through a 
slew of reforms for long‐term project sustainability 
c) Ensuring adequate funds to meet the deficiencies in urban infrastructural services 
 
The requirement for institutional reforms is backed up by a set of mandatory reforms required 
by Urban Local Bodies and State Governments respectively. The JNNURM overview document 
states that ‘a Memorandum of Agreement (MoA) between States/ULBs/Parastatal agencies and 
the Government of India, a prerequisite for accessing the Central assistance, would spell out 
specific milestones to be achieved for each item of reform’. It further states that ‘all mandatory 
and optional reforms shall be completed within the Mission period’. 
 
The mandatory reforms at the level of Urban Local Bodies and Parastatal Agencies are as 
follows:  
a) Adoption of modern accrual‐based double entry system of accounting in ULBs and 
parastatal agencies. 
b) Introduction of a system of e‐governance using IT applications, such GIS and MIS for 
various services provided by ULBs and parastatal agencies. 
c) Reform of property tax with GIS. It becomes a major source of revenue for ULBs and 
arrangements for its effective implementation so that collection efficiency reaches at 
least 85 per cent within next seven years. 
d) Levy of reasonable user charges by ULBs and Parastatals with the objective that the full 
cost of O&M or recurring cost is collected within the next seven years. However, cities 
and towns in the North East and other special category States may recover only 50 per 
cent of O&M charges initially. These cities and towns should graduate to full O&M cost 
recovery in a phased manner. 
e) Internal earmarking, within local bodies, budgets for basic services to the urban poor. 
f) Provision of basic services to the urban poor including security of tenure at affordable 
prices, improved housing, water supply and sanitation. Delivery of other existing 
universal services of the government for education, health and social security is 
ensured. 
 
The mandatory reforms at the level of States are as follows: 

10
 a) Implementation of decentralisation measures as envisaged in 74th Constitutional 
Amendment Act. The State should ensure meaningful association and engagement of 
ULBs in planning the function of parastatal agencies as well as the delivery of services to 
the citizens. 
b) Repeal of ULCRA. 
c) Reform of Rent Control Laws balancing the interests of landlords and tenants. 
d) Rationalisation of Stamp Duty to bring it down to no more than 5 per cent within next 
seven years. 
e) Enactment of the Public Disclosure Law to ensure preparation of medium‐term fiscal 
plan of ULBs and parastatal agencies and release of quarterly performance information 
to all stakeholders. 
f) Enactment of the Community Participation Law to institutionalise citizen’s participation 
and introduce the concept of the Area Sabha in urban areas. 
g) Assigning or associating elected ULBs with “city planning function”. Over a period of 
seven years, transferring all special agencies that deliver civic services in urban areas to 
ULBs and creating accountability platforms for all urban civic service providers in 
transition. 
 
It is therefore evident that the aims, objectives and expected outcomes of JNNURM are 
consistent with the institutional focus suggested above as a key component required to enhance 
both city governance and financial administration.   
 

4. Building the ‘strategic centre’

4.1 Introduction
This paper has so far discussed the need for a ‘strategic centre’ for city governance arguing that 
this was needed for any fundamental financial management improvement programme, and 
showing how this concept was consistent with the objectives of the JNNURM. This section 
makes suggestions about an approach to implementing these ideas given the experience in 
recent years with the JNNURM programme. 
  
For while the objectives of JNNURM are consistent with a sound urban reform agenda, there 
does not appear to have been significant progress with the key elements of this agenda. From 
the sample of credit rating reports analysed by the authors, as noted above, it seems evident 
that progress at the level of urban local bodies tends to have been made in respect of reforms 
such as the introduction of double entry accounting; certain aspects of e‐governance relating 
especially to internet based interaction with citizens; and the improvement of property tax 
administration through GIS and other technology. At state level progress tends to have been in 
respect of the repeal of ULCRA, reform of rent control laws and the rationalisation of Stamp 
Duty. However, progress in respect, for example, of the transference of ‘all special agencies that 
deliver civic services in urban areas to ULBs’ appears to be largely absent.  

11
 
The first of the mandatory state level reforms is that states should implement the 
‘decentralisation measures as envisaged in 74th Constitutional Amendment Act’. Given that this 
amendment is more than a decade and a half old, the fact that the centre should still be 
attempting to have the amendment implemented demonstrates the challenge inherent in 
introducing institutional reforms that involve decentralizing responsibilities.  
 
Given the lack of success in shifting political responsibility it may be appropriate to attempt a 
different approach which is more incremental and administratively driven. Such an approach 
should be founded upon the logic spelled out in the previous sections relating to the need for 
better city wide integration of governance.   

This approach would place at its core the need to develop a strategic centre for city governance, 
emphasizing the importance of this for achieving financial management improvements. This 
could be linked to and made a condition of JNNURM transfers. The strategic centre could begin 
as a locus for more integrated planning with the objective that it develop over time into a more 
powerful organization able to ensure integrated city management. 
  

4.2 Integrated planning and governance across multiple discrete functions

A ‘strategic centre’ should ultimately enable critical strategic decision making to be integrated 
in respect of all key bodies providing services to the city.  Following the analysis in the previous 
section it should eventually permit integration of strategic decision making over the area of the 
city as a whole, in respect of all key built environment related functions, and in respect of both 
asset creation as well as asset maintenance and operations.  This will necessarily have to be 
established incrementally. 
  
Two aspects, in particular might be noted here.  Firstly, on the institutional side, integration of 
strategic decision making does not necessarily imply the creation of a single organization, 
although this may possibly be feasible under certain circumstances.  It should be possible to 
craft institutional relationships among separate service agencies which allow for strategic 
planning and decision‐making together with operational autonomy.   
 
The crafting of the relationships between a collection of independent organizations providing 
city services aims to balance two objectives which are often in competition. On the one hand 
organizations responsible for service delivery are often more effective where they have a single 
focus; on the other hand, as has been argued above, there is a need to ensure that the different 
functions of city government are integrated at a strategic level. The challenge is to design single 
focus organizations within a framework that permits for integrated strategic direction.  
 
In such a context the balance between the strategic centre and the constituent organizations 
will always be in tension. This needs to be managed through mechanisms that will differ in 
different contexts. However, of critical importance in all contexts is that responsibilities are 

12
clearly and appropriately defined and assigned, and processes then put in place to facilitate co‐
ordination and integration. Where the assignment of responsibility is unclear it is not possible 
to design processes to co‐ordinate and integrate between the points of responsibility. This leads 
to system failure.  
 
This leads onto the second aspect to be highlighted here, namely how information technology is 
utilized. Modern information technology serves two somewhat different purposes. Firstly, it 
allows large amounts of information to be marshalled. Secondly, in a modern organization it 
underpins business processes. Modern ‘enterprise resource planning’ (ERP) systems were 
developed to facilitate the management of a variety of complex processes within modern 
business organizations. If well designed and implemented they can greatly enhance efficiency.  
 
An important pre‐requisite to successful use of modern ERP systems is alignment between the 
structure of an organization, the business processes used in the organization, and the 
information technology itself. The information technology assumes a business process. But this 
must be aligned to the organizational design so that personnel are properly assigned to make 
key decisions and take key actions required by the business process.  
 
Modern ERP systems can be used within a single organization – or to underpin business 
processes within or between a collection of organizations. A single system will require 
alignment of a range of processes, as well as standardization of the basis for information 
gathering. Standardisation of accounting approaches is clearly needed. 
 
The need to introduce information technology into service delivery processes is widely 
recognized in Indian local government. However the emphasis appears to be placed on internet 
based mechanisms for the public to access services and tools such as Geographic Information 
Systems (GIS), rather than on using it as a basis for re‐engineering all the core processes 
(sometimes referred to as the ‘back‐office’). The scope for further efficiency improvements 
within Indian urban local bodies through using information technology as part of a process for 
re‐engineering business processes remains substantial.  
 

4.3 Building the city-level strategic centre in Indian cities

The ‘strategic centre’ is probably best built incrementally in Indian cities. It should start with an 
enhanced planning function which could be grounded in land use planning but should 
incorporate all urban services. Its scope could be expanded subsequently.   
 
a) Planning: The initial focus of the strategic centre should be on better integrated 
planning. Currently planning for the respective urban functions is fragmented across 
functions, whereas the essence of good strategic planning lies in bringing the different 
functions together in a synergistic manner. The role of the Urban and Metropolitan 
Development Authorities is crucial here. These bodies tend to focus mainly on spatial 

13
 and land use planning without linking this adequately to the planning of infrastructure 
underpinning the management of the built environment. 
Developing mechanisms whereby the planning of key built environment related 
infrastructure is better integrated with the land use planning function of the 
Development Authorities would represent an initial first step in the creation of a 
strategic centre. 
 
b) Linking asset creation to operations and maintenance.  The next step would be to 
achieve better integration between the planning of new infrastructure and ensuring 
there is finance and management capability to operate and maintain it. Sound planning 
should always consider how newly created assets are to be operated and maintained; 
however this is often not done. By ensuring that the strategic centre embraces this link 
in its approach to planning not only is the quality of planning enhanced, but the 
sophistication of the strategic centre is improved. 
 
c) Budgeting: Ensuring that there are sufficient financial and other resources to operate 
and maintain newly planned assets implies that the strategic centre is beginning to build 
its capacity for budgeting. 
Initially budgeting might only extend to the comprehensive planning of newly envisaged 
services and infrastructure. However, as planning in this manner becomes more 
generalized the scope of budgeting is widened. 
 
d) Accounting and reporting: Once the strategic centre has taken over a budgeting role it 
inevitably also becomes the basis for accounting and reporting, and, indeed, the whole 
planning, budgeting and reporting cycle.  
 

4.4 Location of the ‘strategic centre’

There appear to be two potential locations from which to build the strategic centre, namely: 
 From within the core urban local body  
 From within the urban or metropolitan development authority 
 
There may be arguments under certain circumstances – particularly where both the above 
options are very weak and fragmented – for the state government to identify a different location 
from which to build the strategic centre. However, these two options appear optimal.   
 
The rationale for suggesting the core urban local body as the location from which to build the 
strategic centre is that this is directly consistent with the constitution and its 74th amendment, 
as well as with some of the explicit conditions of the JNNURM. The urban local body is governed 
by local elected representatives and thus, constitutionally, should be regarded as the locus of 
city government.     
 

14
However, there may be practical considerations which render the development authority more 
appropriate.  
 
Firstly, the development authority will almost by definition include the whole urban functional 
area, while many urban local bodies are only responsible for a part of the wider urban area. By 
using an organization with a mandate that extends across the whole urban region one 
important basis of fragmentation is addressed.  
 
Secondly, the development authorities already have responsibility for strategic land‐use 
planning. Planning is a key function of the strategic centre. Moreover, land use planning will lie 
at the heart of this planning function. If the strategic centre is to begin as a site of more 
comprehensive and integrated planning it may be appropriate to build it initially around what is 
currently the key urban planning organization. 
 
Thirdly, the immediate pressures on the senior management of urban local bodies related to 
day to day service delivery in the context of a political body made up of ward level political 
representatives may make it difficult for urban local bodies to drive the development of a more 
strategic approach.  
 
Fourthly, by locating the strategic centre within the Development Authority some of the political 
resistance to the initiative might be addressed. The Metropolitan and Urban Development 
Authorities represent a somewhat opaque hybrid between the authority of state governments 
and that of the Urban Local Bodies, but as such, may offer the best option for building a stronger 
authority able, eventually, to exercise city wide authority over key resource allocation issues. 
Currently they tend to be better resourced than Urban Local Bodies and appear to be accorded 
higher status through, for example, the nature of administrative appointments made.     
 
Nevertheless, there are significant risks in building the strategic centre within the Development 
Authority since this is not where the political authority of local elected representatives is 
exercised, and over time such an approach may further entrench the ambiguity and 
fragmentation surrounding authority over city governance.      
 
Locating the strategic centre within the Development Authority would have to be accompanied 
by an elevation of the authority of the Urban Local Body or Bodies within the Development 
Authority. The key administrative leadership from the urban local bodies would have to become 
the drivers of the new integrated planning through committees created by the Development 
Authority for this purpose. Similarly, there would have to be a mechanism whereby political 
representatives from the urban local bodies are consulted and drawn into the planning process. 
 
The objective over time should be to build the strategic centre into the key locus of strategic city 
management, with political authority derived from city elected representatives, but within a 

15
structure and in a manner that enables an integrated and strategic approach to city government 
to be adopted.  
 
Ultimately, what is sought is some form of merger between Urban Local Bodies and 
Development Authorities where, even if the organizations remain discrete bodies, they act in a 
much more integrated manner. 
 

5. Financial management improvement plans for cities at a more detailed

level

5.1 What form should the financial management improvement plans take?
The above sections have suggested that significant financial management improvement in 
Indian cities requires institutional change aimed at creating a clear strategic centre of 
governance in each city, which is responsible for the provision and management of at least 
those services related of the built environment. However, there is clearly a need to 
simultaneously initiate financial management improvement even if it is constrained by current 
institutional arrangements. This section attempt to sketch at a high level what such a 
programme might encompass.  
 
The six major dimensions of financial management in any public service agency, including 
Urban Local Bodies and other institutions responsible for urban services provision are the 
following.  

Component  Good financial management requires 
1  Purpose and  Clear and un‐conflicted purpose and mandate, expressed in law 
mandate 
2  Resourcing  Adequate revenue potential, good effort & achievement 
3  Strategy, plans  Clear, well‐conceived strategies from which multi‐year plans and 
& budgets  budgets are derived 
4  Operations  Effective, economical & efficient provision of services.  
and activities 
5  Financial  Transactions per regulations & correctly recorded. 
administration  High standard of budget, cash, financing and asset management. 
Quarterly & monthly reporting on outputs, expenditures & revenues, 
daily on cash balances, etc 
6  Audits &  Independent auditing of annual financial statements and annual reports, 
programme  within statutory time limits 
reviews  Evaluations of financial and service delivery outcomes, and taking steps 
to improve performance 
Table 1: Dimensions of good financial management  

16
 
While the exact programme required to improve financial management of any Urban Local Body 
or other entity obviously depends on the particular circumstances, characteristics and 
capabilities of that body, in general terms it will need to take actions and initiate programmes in 
the six dimensions along lines such as those indicated in the following Table. Less creditworthy 
bodies are likely to need more comprehensive financial management improvement 
programmes (FMIPs) than those which have achieved better credit ratings, but it appears that 
most bodies need to take action on some of these aspects. 
 
The more comprehensive the FMIP required, the more important it becomes to programme‐
manage it effectively, and with an appropriate change management strategy.  A comprehensive 
FMIP in fact amounts to comprehensive organizational renewal, and therefore absolutely 
requires the correct management, leadership and political backing.  
 
In cases where a less comprehensive or more targeted FMIP is required, it should be possible to 
incorporate the FMIP into existing improvement programmes without necessarily needing to 
address deficiencies across all fronts at once. 
 
In some cases FMIPs may also need to include efforts to strengthen public service work culture 
and ethics (such as honesty, transparency, measured effectiveness, accountability for 
performance, common goal‐orientation, good‐faith supportiveness and trust, etc) among senior 
and middle management, as well as more generally.  Leadership energy and insistence that the 
financial targets and service delivery will in fact be improved can have the effect of sharpening 
performance and of testing boundaries previously deemed out of bounds. 
 
Component  ULB/agency actions to improve deficiencies 
1  Purpose and  Seek establishment of city‐wide strategic co‐ordination mechanisms 
mandate  Seek to clarify boundaries and responsibilities 
2  Resourcing  Manage overall step‐change in revenue effort and achievement 
Comprehensive, target‐driven, medium‐term, and politically/socially 
sophisticated programme to ensure full tax coverage and billing and 
collection of revenues due. 
Easy means of payment, visible campaigns to pay, incentives to pay early, 
effective credit control, etc. 
In due course, carefully‐managed programme to restructure tariffs (to 
better reflect actual consumption and costs); and taxes (for greater 
equity), with due consideration for affordability and safety nets for the 
poor. 
3  Strategy, plans  Ensure correct leadership and top management 
& budgets  Develop realistic service delivery strategies  
Establish CFO as a strategic financial management position  

17
 Build budget & planning capacity 
Develop medium‐term plans & budgets to give effect to the strategy 
4  Operations and  Managers and professional, technical & other staff should be adequately 
activities  skilled and equipped, and should be performance‐managed. 
Organizational structure should be facilitate effective management 
accountability and teamwork 
In‐year measurement and monitoring of service delivery, asset 
maintenance, 
Build on strengths, take action on deficiencies 
5  Financial  Structure of the accounting system should parallel the organizational 
administration  structure, so that line managers can be held financially accountable.  
Line managers should receive written financial and operational 
delegations 
Effective systems for payments to suppliers and staff 
Financial controls should be effective without unduly inhibiting 
operations 
Monthly and quarterly financial reporting regime, discussed and acted 
upon 
Capacity and systems for effective cash, debt and asset management 
Fast, effective and clean procurement procedures 
6  Audits and  Obtain an independent auditor 
programme  Establish and enforce an annual reporting and auditing cycle 
reviews 
Establish periodic reviews of performance and outcomes 
Take steps to address any deficiencies in resourcing or strategy, to 
improve performance and to reduce risk. 
Table 2: Financial management improvement actions by ULB and other urban service delivery 
agencies  
 
Most ULBs and other urban service delivery agencies, even those that are creditworthy, will 
need to confront the fact that poor revenue effort and achievement (low tax coverage, under‐
assessment of values, tariffs which amount to undercharging; under‐billing, and finally poor 
collection of amounts billed) adds up to very poor tapping of existing revenue potential.   
 
Almost all ULBs thus require special revenue initiatives, as revenue improvement provides the 
financial capacity to do other things.  While there are clearly exceptions, for many urban local 
bodies, there are too many property owners who one way or another manage to pay no 
property tax (the valuation roll is out of date; or challenges to the roll are held up in courts; or 
administrative boundaries exempt certain properties, etc); for water supply bodies, there are 
too many consumers who should pay for water, who do not, even within existing regulations 

18
and tariffs (no meters, inaccurate meters, poor billing and collection administration, weak 
collection enforcement; illegal connections; etc). 
 
Revenue improvement is thus the most obvious area which requires wide attention. Yet solving 
the revenue problem is almost never merely a technical matter.  Poor revenue effort is so 
widespread that it again points to governance‐related issues in city management2.  Revenue can 
be the most difficult area in which to gain lasting improvements, as the failure of political will to 
confront difficult constituencies fatally undermines already weak administrations.  
 
Most ULBs and urban service delivery agencies appear to need to make improvements to their 
organizational and management structure to ensure good financial management.  There should 
be a post of Chief Finance Officer, with a strategic financial leadership role, to which the Chief 
Accountant should report.  Bodies and agencies should develop the administrative capacity to 
plan and budget reliably over the medium‐term (budget office).  They should also ensure that 
they have the capacity to manage cash, debt and assets (treasury).  Almost all bodies would 
greatly enhance their overall performance if procurement procedures could be improved. 
 
Differences across ULB’s and service delivery agencies mean that different kinds of financial 
management improvement programmes are required in different instances. Some bodies would 
benefit most from an intervention targeted as a specified shortcoming, such as revenue 
collection, or information technology systems. Others require a more comprehensive  approach.  
 
A comprehensive FMIP will need to address all the major dimensions of financial management 
improvement discussed in this section, and summarized in Table 1.  As indicated, it amounts to 
a comprehensive organizational renewal, and is necessarily the responsibility of all top 
managers, led by the Commissioner, rather than the accountant alone. 
 
Comprehensive organizational renewal requires consideration of the following: 
 Designing the FMIP: to plan specific interventions across areas including  purpose and 
mandate, resourcing, strategy, plans & budgets, operations and activities, financial 
administration, and audits and programme reviews; and preparing to launch 
organizational renewal.  
 Leadership of change: Commissioner cannot delegate this, and needs a monthly 
meeting with his top managers on progress  
 The management of change: the creation of a change team and change agents, building 
a coalition for change, overcoming resistance to change, management of setbacks  

2 City revenue functions are an important two‐way accountability mechanism in city governance.  Revenue derived 

from municipal taxes and services is paid by households and businesses to whom city agencies and city government 
are responsible for effective city services (and not just as individual services: the whole city should function 
effectively).  Conversely, households and businesses should use the city environment and city services responsibly, 
and should pay charges and taxes.  Systemic failures in this two‐way accountability mechanism will show up in the 
revenue accounts side of city service agencies. 

19
  The measurement of change: choosing indicators, setting targets, measuring the 
`before’ state,  measuring the `after’ state, etc 
 Communications: what changes are planned, why the changes, the benefits of changing, 
the costs of not changing, when the change, how it affects you, what benefits for you, 
how dis‐benefits will be covered, etc) 
 Sequencing of actions: ensure that the requirements for each change element are in 
place before embarking upon that element; plan for quick wins, plan to promote the 
building of momentum for change. 
 Resources for change: finances required for change projects; administrative support 
for change projects and teams 
 

5.2 State and central support for the financial management improvement plans of the
urban local bodies
A range of specific supporting and framework actions to be taken by the Centre and by 
individual States are suggested in Table 3.  `Supporting actions’ are those aimed at assisting 
ULBs to design and implement their own individual FMIPs, while `framework actions’ are those 
which would permit and encourage improvements in the overall financial management of built 
environment and infrastructure services in the cities, seen as functional wholes. 
 
It is suggested that to effectively support the ULB FMIPs each State will need to establish a 
specific administrative capacity for the purpose.  This capacity should be in a position to assist 
ULBs to design specific and appropriate FMIPs for themselves; and thereafter to assist them in 
implementation.  There will also need to be capacity to assign small temporary expert teams to 
each ULB to assist their senior managers to implement their FMIPs.    
 
This administrative capacity will need to develop an appropriate competence and expertise in 
providing long‐term assistance to ULBs in implementing their FMIPs, without `taking over’ or 
becoming a permanent administrative prop.  Methodologies will need to be developed to ensure 
that the FMIPs are developed and owned by the ULB, and that the State assistance effectively 
empowers the ULB and is then duly withdrawn. 
 
It will also be useful to arrange a series of compulsory training and information‐sharing 
workshops for senior ULB management and their FMIP implementation teams, in order to 
develop a common understanding of what is expected, and to share lessons and experiences 
across the different ULBs.  
 
The administrative capacity should also initiate, champion and see through the supporting 
actions such as those listed in the table, as required; and should also become an effective 
champion of the framework adjustments. 

Component  Supporting actions  Framework actions 

20
1  Purpose and  Facilitate increased status of key ULB  Clarify any mandate overlaps, and 
mandate  officials (Commissioner, CFO, Chief  increasingly centralize built 
Engineer) in State and Indian  environment related decisions 
Administrative Services  through a strategic centre for each 
city 
2  Resourcing  Facilitate simplification of legal  Mandates should not be 
processes to collect ULB debts  excessively under‐resourced. 
Provide temporary support capacity for  Provide for a local business tax to 
data cleansing, moving to monthly  increase fiscal capacity, reduce 
billing and collection; credit control, etc  grant dependence, and improve 
Provide significant political and media  local accountability 
support to city revenue improvement   
and debt collection programmes 
3  Strategy, plans  Facilitate establishment of CFO posts  Establish a strategic centre for 
& budgets  Support move to medium term plans  each city, which should take 
and budgets  strategic built environment 
decisions, and through which 
built environment funding should 
increasingly pass 
4  Operations and  Ensure alignment between capital   
activities  investment, service operations & asset 
maintenance, especially in respect of 
ongoing maintenance 
5  Financial  Provide temporary expert capacity in   
administration  revenue, accounting, budgeting, etc 
Develop standards and models for ULB 
cash, debt and assets management 
Provide ongoing capacity‐building 
programme 
6  Audits and  Legislative provision for enforcing   
programme  annual reporting cycle; and for 
reviews  independent audits  
Table 3: Supporting and framework actions by State and Centre 
 
There will no doubt need to be financial support for the FMIPs, especially those that are more 
comprehensive.  But depending on how they are designed, FMIPs can be `self‐financing’ to the 
extent that they do in fact achieve increased revenues, better controlled expenditures, better 
management information and better decision‐making.  It is therefore suggested that 
mechanisms be put in place to recover at least some of the financial support in due course.  
 

21
6. Conclusion
This paper has argued that the basic building blocks of good governance (planning & budgeting, 
controlled spending, accounting and reporting, and monitoring and evaluation) are necessarily 
the starting point for any plan to improve financial management.  However, where the 
institutional arrangements governing a city are fragmented and inappropriate, measures to 
improve financial management within each of the constituent organizations, such as the ULBs or 
service delivery agencies while useful, may have limited benefit.   
 
To properly confront the myriad of serious infrastructure and services challenges facing cities, it 
is necessary to develop a city‐wide view of these challenges.  Furthermore, all the agencies 
supplying services and infrastructure to the city should participate in a co‐ordinated strategy to 
improve service delivery.  Decisions about the allocation of key capital and operating funds to 
be spent in the city should also be made at city level, because this is much the best way whereby 
crucial trade‐offs and decisions can be made with a true appreciation of the service delivery 
consequences for the city. 
 
In India (and, indeed, in numerous other countries), given the fragmentation that has been 
described in this paper city government as such hardly exists.  Instead, the built environment of 
the cities – which, we have argued, represents its quintessential nature – is run to a large degree 
by a number of state‐level agencies (a water and sanitation supply agency, a land development 
agency, a transport infrastructure agency, etc) who are often primarily concerned with how 
their work impacts upon the State, rather than on the city.   
 
The challenges of fragmentation and how this impacts on city management have been 
recognized to a degree, and government has been seeking by means of conditions imposed 
through JNNURM to begin to address the issue. However, success has been limited so far. This 
paper has suggested that consideration be given to pragmatic ways of building city government 
incrementally, which may involve starting with the creation of a ‘strategic centre’ within what 
are essentially state level bodies, such as the metropolitan or urban development authorities.  
 
The paper has also sought to give an indication of the possible scope of financial management 
improvement programmes at a more limited level than in cases where the significant 
institutional issues are tackled.       
 
Nevertheless, unless the institutional fragmentation is addressed it will be difficult to 
fundamentally enhance the somewhat disappointing levels of service and city management in 
Indian cities and this will continue to be a significant constraint on India’s national social and 
economic development. 
 

22