INSTITUTO UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

DE MEDICINA
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Série Estudos em Saúde Coletiva

RECURSOS HUMANOS:
O PAPEL DO MINISTÉRIO
DA SAÚDE
LUIZ CORDONI JUNIOR
SANDRA AKIKO MAKUDA

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GRÁFICA DA UERJ ISSN 1413-7909 SETEMBRO 2000 Nº 206
 RECURSOS HUMANOS: O PAPEL DO MINISTÉRIO DA SAÚDE

Resumo/Abstract 03
Introdução 04
O papel do Ministério da Saúde em relação aos RH em saúde 06
Considerações finais 08
Referências bibliográficas 09
 RECURSOS HUMANOS:
O PAPEL DO MINISTÉRIO DA SAÚDE
LUIZ CORDONI JUNIOR
SANDRA AKIKO MAKUDA

Resumo
O trabalho discute o papel do Ministério da Saúde em relação aos recursos humanos do setor
saúde, no contexto da reforma do Estado. Enfoca especialmente o papel da Coordenação Geral
de Desenvolvimento de Recursos Humanos para o SUS (CGDRH/SUS), do Ministério. Define
a missão da CGDRH como ser agente regulatório: da formação profissional; das práticas
profissionais; da gestão do trabalho e das relações de trabalho.

Abstract
This paper discusses the role of the Health Ministry, related to Human Resources of the health
sector in the State Reform context. It focuses on the role of the General Coordination for
Human Resources Development for the Brazilian Health System (CGDRH/SUS). It defines the
CGDRH/SUS as a regulatory agent for: the professional education; the professional practices;
the work management and work relationships.

LUIZ CORDONI JUNIOR MÉDICO S ANITARISTA, DOUTOR EM SAÚDE PÚBLICA , DOCENTE DO CENTRO DE CIÊNCIAS DA S AÚDE
DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DELONDRINA – P R, COORDENADOR DA CGDRH-SUS/SPS/MS 1998/99.
SANDRA AKIKO M AKUDA M ÉDICA SANITARISTA, ESPECIALISTA EM MEDICINA P REVENTIVA E SOCIAL.
 INTRODUÇÃO
A discussão sobre o papel do Estado e sua reforma dominou os anos 90. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Mergulhados em crise herdada dos anos 80, os Estados Nacionais transformaram-se BRASIL. Senado Federal. Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva,
em presas fáceis da ideologia neoliberal que preconizava o Estado Mínimo.As afirmações 1998a.
a seguir ilustram um pouco da visão da ideologia neoliberal:
BRASIL. Ministério da Saúde. Regulação, gestão de recursos humanos em saúde na perspectiva
(....) um governo suficientemente forte para garantir a ordem e a lei, mas demasiado da reforma do Estado. 1ª ed. Brasília: Ministério da Saúde, 1998b. 198 p.
fraco para pôr em prática medidas ambiciosas de regulação econômica, ou para
empreender uma ampla redistribuição, provavelmente é o mais condizente com o CARVALHO, I. G.; SANTOS, L. Sistema Único de Saúde – Comentário à Lei Orgânica da
crescimento econômico (....) (POSNER apud PRZEWORSKI, 1996). Saúde (Lei nºs 8.080/90 e 8.142/90). São Paulo: Hucitec, 1992. 370 p.
(....) sistema político e sistema econômico são ambos considerados mercados, FERREIRA, A. B. H Dicionário Aurélio Básico da Língua Portuguesa. São Paulo: Nova
nos quais o resultado é determinado pela interação entre pessoas que perseguem Fronteira, 1995.
seus próprios interesses individuais e não metas sociais que os participantes julgam
vantajoso anunciar (....) (FRIEDMAN apud SAUL, 1993). OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventing government: how the entrepreneural spirit is
transforming the public setor. New York: Plume/Penguin, 1993.
Em meio à avassaladora investida do neoliberalismo que surge como reação ao
Estado do Bem-estar e ao Estado Intervencionista, e impulsionadas pela globalização e PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. K. (orgs.). Reforma do Estado e administração pública
a monopolarização internacional que se seguiu à falência do socialismo real, algumas gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998. 316 p.
vozes tentavam recolocar a discussão sobre o papel do Estado em seus devidos eixos. PRZEWORSKI, A. Reforma do Estado – Responsabilidade política e intervenção
Reconhecendo as dificuldades enfrentadas pelas políticas de bem-estar social e a ineficácia econômica. Revista Brasileira de Ciências Sociais; n. 32, ano 11, p. 18-40, 1996.
do Estado Intervencionista, esses atores passaram a buscar um novo modelo de atuação
do Estado, sem negar-lhe a importância. SAUL, R. P. Neoliberalismo, sociologia e indivíduo. Humanas; v. 16, n. 1 jan./jun., p.
Dois norte-americanos, em 1992, destacavam a importância do governo, 7-30, 1993.
afirmando: “nós acreditamos profundamente em governo, (...) nós acreditamos que a
sociedade civilizada não pode funcionar efetivamente sem governo efetivo” (OSBORNE
e GAEBLER, 1993)1 .
Esses dois autores demonstraram, através de exaustiva investigação, que
experiências de governo são bem-sucedidas quando este assume seu papel de direção e
regulação. Nem mínimo nem máximo, mas sim, o Estado necessário para dirigir,
conduzir (steering) a sociedade.
PEREIRA (1998) reconhece que :
“(....) se a proposta de um Estado Mínimo não é realista, e se o fator básico
subjacente à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só pode ser uma: a
solução não é provocar o definhamento do Estado, mas reconstruí-lo, reformá-
lo”.
A partir desta afirmação, o autor enfatiza a necessidade de o Estado reforçar o
4 seu papel regulador. 9
Durante o seminário sobre Regulação e Gestão de Recursos humanos em Saúde
na Perspectiva da Reforma do Estado, realizado em Brasília em 1997, foram apontadas
algumas questões que deveriam ser analisadas mais profundamente durante o processo
de reforma, dentre as quais a qualidade do gasto público: “(...) a reforma do Estado não
se condiciona necessariamente a um menor gasto, mas a um gasto redirecionado a
setores definidos como essenciais e estratégicos” (BRASIL, 1998b).

1. Tradução dos autores.

 O Projeto GERUS exemplifica a ação regulatória da gestão do trabalho.
Concebido para preparar gerentes de Unidades Básicas, desenvolve a capacidade do
gerente de organizar os serviços com base na territorialização, em áreas de risco e
solução de problemas. Foge do enfoque tradicional da gerência, direcionando-o também
para o enfoque de promoção da saúde.
Cabe observar que, embora o exemplo citado seja uma atividade educativa, não
significa ser a atividade educativa missão da CGDRH, mas sim, que este tipo de atividade
é um instrumento de regulação.
Por fim, a atuação regulatória das relações de trabalho pode ser exemplificada
pela ação do comitê de especialistas constituído pela Coordenação e que vem pesquisando
os diversos aspectos deste assunto. Este trabalho resultará em um livro de orientação
aos gestores com informações sobre como se conduzir frente às diversas modalidades
de contratação, novas ocupações, profissionais de uma esfera de governo colocados à
disposição de outra, proteção ao trabalhador frente à política de flexibilização, etc.
Outro exemplo, já está disponível sob a forma de livrete, é o trabalho intitulado Política
de Recursos Humanos para a Saúde: questões na área da gestão e regulação do trabalho. Essa
publicação contém os ensinamentos de dois seminários promovidos em parceria com o
CONASEMS e pode ser considerada como trabalho intermediário do comitê de
especialistas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A definição dos papéis institucionais relativos à área de RH em saúde tem sido
pouco debatida. Como resultado, prevalece uma grande falta de clareza sobre o assunto,
levando, por vezes, a interpretações inadequadas de tais papéis.
Este trabalho pretende estimular a reflexão sobre o tema, contribuindo para uma
melhor definição de atribuição dos diversos atores institucionais.
8 O outro pressuposto assumido no presente trabalho, além da importância do
No mesmo evento, chegou-se ao entendimento que a reforma defendida pelo
Governo visava à separação das “funções de financiamento e regulação da função de
prestação de serviço”, facilitando assim a “avaliação de resultados, qualidade e eficiência”.
Caberia às chamadas “Organizações Sociais” a última função. Ao Estado caberia, com
destaque, o papel regulador.
E o que é regulação? O esclarecedor Dicionário Aurélio nos diz que é “regrar,
regulamentar, estabelecer regras”. Portanto, é emitir normas, portarias e outros
instrumentos, obrigando segmentos da sociedade, e neste caso os serviços, a agir desta
ou daquela forma. Esta é a modalidade que pode ser intitulada de regulação dura.
Entretanto, o mesmo dicionário diz que regular é também “dirigir, estabelecer ordem,
acertar e ajustar”. É o que poderia ser chamado de regulação branda, na qual os
instrumentos não são mandatários e sim indutivos, como os incentivos, as sensibilizações,
a propaganda, o apoio técnico, a articulação intersetorial, entre outros.
Com base nos argumentos e definição expostos, assume-se neste trabalho que a
função de regulação é uma das principais, se não a principal, do Estado moderno.
A outra questão que fundamenta este estudo diz respeito ao papel do Governo
federal na condução e construção do SUS.
A Carta Magna de 1988, em seu artigo 197, diz:
“São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público
dispor, nos termos da lei, sobre a sua regulamentação, fiscalização e controle,
devendo a sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros (...)”
(BRASIL, 1998a).
A lei orgânica da saúde (lei 8.080/90) traz em seus artigos 16, 17 e 18 as
competências da União, Estados e Municípios, respectivamente. Analisando-se esses
dispositivos, pode-se dizer que o Município é o principal responsável pela execução das
ações, cabendo à União, representada pelo Ministério da Saúde, o financiamento e
regulação da área.
O SUS é caracterizado pela descentralização; entretanto, para manter a
unidade do sistema, é necessário que o Ministério da Saúde mantenha as funções de
formulação e coordenação de políticas públicas, pois como explicitam CARVALHO
e SANTOS (1992):
“É a unicidade de princípios, diretrizes, objetivos e atribuções comuns que preserva,
no território nacional, a inteireza do Sistema em face das diversas realidades sanitárias
e do tratamento diferenciado que lhes devem dar os Estados e Municípios,
autônomos na gestão do Sistema em seu âmbito político-administrativo”.
5
papel regulador do Estado, é o papel do Governo federal, não mais como executor das
ações de saúde, mas dirigente da política nacional setorial.
 O PAPEL DO MINISTÉRIO DA SAÚDE
EM RELAÇÃO AOS RECURSOS HUMANOS EM SAÚDE
Se, por um lado, as instituições educacionais enfocam os Recursos Humanos pelo
ângulo da preparação profissional (formação, aperfeiçoamento, pós-graduações, etc.),
as instituições de serviço de saúde devem enfocar o mesmo objeto a partir do mundo
do trabalho. Ou seja, cabe a estas identificar problemas, desvios, insuficiências referentes
aos Recursos Humanos na prática dos serviços, além de buscar superar tais questões.
Essas superações podem ser obtidas por intervenção direta dos próprios serviços.
Por exemplo, uma secretaria municipal em gestão plena do sistema de saúde, ao
identificar acúmulo de pacientes necessitando de cirurgia de catarata, pode mobilizar
os oftalmologistas locais e, através de mutirão, esgotar esse estoque.Trata-se de exemplo
de ação na área de gestão de Recursos Humanos. A mesma secretaria, ao detectar o
despreparo da equipe de enfermagem para uma campanha de vacinação, poderá promover
um treinamento específico. Neste caso estará atuando na área de preparação de Recursos
Humanos. Em ambos os exemplos a ação parte das necessidades observadas no serviço,
ou seja, no mundo do trabalho.
Quando se trata do Ministério da Saúde, para se pensar sua atuação em Recursos
Humanos, deve-se levar em conta suas atuais atribuições, que, ao contrário do exemplo
da secretaria municipal acima, não deve se ocupar em realizar diretamente ações de
saúde. Suas principais atribuições são formular políticas e criar meios facilitadores
para suas implementações. Não cabe ao Ministério da Saúde realizar diretamente
intervenções. Seu papel se situa, portanto, muito mais no âmbito da regulação (embora
persistam atividades, cada vez mais residuais, de ação direta do Ministério da Saúde,
como alguns serviços da Fundação Nacional de Saúde).
O Ministério da Saúde como um todo, através de atos diretamente relacionados
aos Recursos Humanos ou não, regula os Recursos Humanos em saúde. Quando a
tabela de pagamento de procedimentos médicos remunera melhor aqueles de alta
tecnologia, está influenciando a formação na graduação e na Residência Médica, bem
como o mercado de trabalho. O mesmo se pode dizer quando o Ministério da Saúde
cria o Programa de Saúde da Família e incentiva a sua expansão. Nestes exemplos, o
Ministério da Saúde atua como elemento regulador da formação profissional e do trabalho,
ainda que indiretamente.
O Ministério da Saúde, portanto, produz efeitos regulatórios de Recursos
Humanos, mesmo que através de atos que não têm esta finalidade precípua. Esses
efeitos são, por vezes, contraditórios, refletindo contradições existentes no interior do
6 próprio ministério. Nos exemplos acima, o primeiro representa incentivo ao modelo
assistencial predominante, o flexneriano, que valoriza as ações especializadas, de alta
tecnologia e complexidade, e o segundo incentiva a atuação generalista e abrangente,
coerente com o modelo de promoção de saúde.
Entretanto, na estrutura do Ministério da Saúde existe um órgão que tem por
objeto específico os Recursos Humanos para o SUS. Trata-se da Coordenação Geral de
Desenvolvimento de Recursos Humanos para o SUS (CGDRH/SUS), subordinada à
Secretaria de Políticas de Saúde (SPS).
Buscando maior clareza das atribuições do Ministério da Saúde em sua área
específica de Recursos Humanos para o SUS, coerentemente com os argumentos e
pressupostos acima, a CGDRH formulou sua visão e missão.
VISÃO: ORIENTAR A POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS
PARA O SETOR SAÚDE DO PAÍS
A visão é uma expectativa de longo prazo, correspondendo a ela certo grau de
utopia no momento de sua formulação. Porém, esta é a meta que se coloca no horizonte
e que deve orientar e guardar coerência com a missão. Esta, exequível no curto e
médio prazos, vai construindo a visão à medida que se realiza.
MISSÃO: SER AGENTE REGULATÓRIO DA FORMAÇÃO PROFISSIONAL;
DAS PRÁTICAS PROFISSIONAIS; DA GESTÃO DO TRABALHO
E DAS RELAÇÕES DO TRABALHO.
Para a elaboração da missão, procurou-se cobrir todo o ciclo da vida útil da força
de trabalho, ou seja, sua produção, circulação, usos e consumo.
Observe-se que os quatro componentes da missão dizem respeito à regulação. De
fato, como foi comentado acima, cabe ao Ministério da Saúde, que não é mais (exceto
residualmente) executor de ações de saúde, tarefas predominantemente regulatórias.
Além disso, a estas quatro áreas correspondem instituições que têm precípua finalidade
de regular, no mais das vezes, através de regulamentação (regulação “dura”), aspectos
de recursos humanos de suas áreas de competência. Tais instituições e respectivas áreas
de regulação são o Ministério da Educação (para a formação profissional), os conselhos
profissionais (para as práticas profissionais), as instituições prestadoras e o Ministério
do Trabalho (para a gestão do trabalho) e o Ministério do Trabalho (para as relações do
trabalho). Por esta razão, a CGDRH coloca como missão ser agente regulatório
de recursos humanos, a partir do mundo do trabalho.
Bom exemplo de ação regulatória da formação profissional é o “Programa
de incentivo à reorientação da educação superior em saúde”. Desenvolvido pela
CGDRH/SUS, com a participação de lideranças acadêmicas e profissionais, propõe
incentivo financeiro do Ministério da Saúde às instituições de ensino superior e hospitais
universitários que submeterem seus alunos a práticas orientadas para a promoção de
saúde (tais como estágios no PSF), que dirigirem seus esforços de geração de conhecimento
para a organização do SUS (como a elaboração de protocolos de práticas profissionais)
e que adotem novas metodologias pedagógicas (como aquelas baseadas em problemas e 7
na problematização).
O mesmo Programa serve de exemplo para a ação regulatória das práticas
profissionais, pois profissionais formados em curricula dessa natureza estarão capacitados
a praticar suas profissões de acordo com as diretrizes de promoção da saúde. Este tipo de
ação regulatória tem sido das mais débeis no âmbito da CGDRH/SUS.