PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE

FACULTAD DE AGRONOMIA E INGENIERIA FORESTAL

DIRECCION DE INVESTIGACION Y POSTGRADO
MAGÍSTER EN RECURSOS NATURALES

ANÁLISIS DEL MODELO DE GESTIÓN

DE LA CUENCA DEL RÍO JUAN DÍAZ EN LA CIUDAD DE PANAMÁ

Tesis presentada como requisito para optar al grado de

Magíster en Recursos Naturales

por:

Marilyn García Paredes Ramos

Comité de Tesis
Profesor guía: Dra. Sonia Reyes
Profesores Informantes:
Dra. María Molinos

ABRIL 2019
Santiago-Chile
 AGRADECIMIENTOS

Agradezco a la Pontifica Universidad Católica de Chile, especialmente a la Facultad de

Agronomía e Ingeniería Forestal por todo el conocimiento brindado. También quiero
agradecerle la oportunidad al programa de excelencia académica por seleccionarme
como Becaria del programa IFARHU – SENACYT de la República de Panamá.

Agradezco de forma especial a mis tutoras, Dra. Sonia Reyes por su constante
preocupación, por las facilidades y oportunidades brindadas a lo largo del desarrollo de
la investigación, a pesar de la distancia siempre estuvo presente en cada paso; a la Dra.
María Molinos por su paciencia, aportaciones, y ser parte de este proceso, por haber
apoyado el hecho de elegir una cuenca hidrográfica localizada en la República de
Panamá, a ambas por la buena disposición de orientarme en el desarrollo de esta tesis.

Quiero agradecer a mis padres, Gustavo y Marixenia, por el apoyo incondicional que me
han brindado en cada etapa de mi vida, por impulsarme a culminar esta meta, sin ustedes
no habría podido llegar al final de este capítulo.

A mis amistades que siempre estuvieron ahí y no dejaron que me rindiera, por ese último
impulso, gracias.

i
A Dios, a mis padres Gustavo y Marixenia, familia y amigos
por su apoyo incondicional

ii
 ÍNDICE GENERAL

Índice General 1
Índice de Tablas 3
Índice de Figuras 4
Abstract 5
Introducción 6

1. Objetivos 9
1.1. Objetivos generales 9
1.2. Objetivos específicos 9

2. Marco conceptual 9

2.1. Cuencas hidrográficas 9

2.2. Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas Urbanas 10
2.3. Gestión participativa de las cuencas urbanas 13
2.4. Gobernanza 14

3. Metodología 15

3.1. Área de estudio 15

3.1.1. Caracterización climática geográfica 17

3.1.2. Caracterización de la ocupación humana de la cuenca 17

3.2. Procedimiento metodológico 20

3.3. Esquema general de la investigación 21

4. Procedimientos metodológicos específicos 22

4.1. Análisis de la situación actual de la cuenca del río Juan

1
 Díaz en términos de la dinámica hidrográfica específica-
mente datos de caudal y las presiones antrópicas 22
4.2. Análisis del modelo de gestión actual de la cuenca del Río
Juan Díaz, sus fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas 22
4.3. Revisión de modelos de gestión de cuencas urbanas 24

5. Elaboración de recomendaciones para la administración futura de la

cuenca del río Juan Díaz 25

6. Resultados 25

6.1. Análisis de la situación actual de la cuenca 25

6.2. Análisis del modelo de gestión actual de la cuenca 32
6.3. Revisión de modelos de gestión 36

6.3.1. Manejo Integrado de Cuencas Hidrográficas Urbanas 37

6.3.1.1. Planificación de Cuencas Hidrográficas Urbanas 38

6.3.1.2. Ordenamiento ambiental territorial de una
Cuenca Hidrográfica 39

6.3.2. Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Sistema

de Agua Urbana 40
6.3.3. Water Sensitive City 42

6.4. Análisis FODA 43

6.5. Elaboración de recomendaciones según análisis FODA 47
6.6. Conclusiones 49

Bibliografía 50

2
 ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Características climáticas y geográficas. 17

Tabla 2. Dinámica hidrológica, usos de agua y cobertura vegetal de la

Cuenca del río Juan Díaz. 30

Tabla 3. Conformación del Comité de la Cuenca Hidrográfica del río

Juan Díaz 34

3
 ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Elementos de una Gestión de Cuenca Hidrográfica Urbana,

según los autores Michaud 2014 & Tucci 2010. 12

Figura 2. Mapa donde se observan los distritos de Panamá y San Miguelito

dentro de la cuenca del río Juan Díaz. 15

Figura 3. Mapa de Corregimientos que conforman la Cuenca Hidrográfica

del río Juan Díaz. 16

Figura 4. Devastación de zona boscosa para construcción de urbanizaciones

en la Cuenca del río Juan Díaz. 19

Figura 5. Caudal instantáneo máximo anual de la Estación Hidrométrica

de Juan Díaz. 26

Figura 6. Comportamiento del río Juan Díaz en un tiempo de retorno de

10 años. 27

Figura 7. Comportamiento del río Juan Díaz en un tiempo de retorno de

500 años. 28

Figura 8. Usos de suelo, localización de las zonas de urbanización

(infraestructuras) y tipo de vegetación en la cuenca del río Juan Díaz 29

Figura 9. Gestión Integrada del Ciclo Urbano del Agua. 40

4
 ABSTRACT

Marilyn M. García Paredes Ramos. Análisis del Modelo de Gestión de La Cuenca del
Río Juan Díaz en la Ciudad de Panamá. Tesis, Magister en Recursos Naturales,
Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Santiago, Chile. 67 pp. The accelerated growth and expansion of urban areas is
characteristic of Latin American cities, however, it has become a concern and to develop
an Integrated Management of Urban Hydrographic Basins is being promoted. The
questions that guide the development of this research were generated particularly for
Panama City, the municipalities of Panama and San Miguelito, specifically Juan Diaz
Hydrographic river Basin, these are what are the main strengths, opportunities,
weaknesses and threats in water management in the Juan Díaz Hydrographic river
basin? And what are the enabling conditions to achieve concrete advances in the
implementation of policies, strategies, and actions for the management in the Juan Díaz
Hydrographic river basin? These responses required methodologically to work on a
SWOT Analysis among different actors, (sector public, private, non-governmental
organizations and users of water resources users), regarding what should be understood
by Integrated Management of Urban Hydrographic Basins. The challenges found in an
urban basin are discussed and suppose for a Participatory Management, which can serve
for an hydrological planning, and an adequate Integrated Management of Urban
Hydrographic Basins.

Keywords: Integrated Management of Urban Hydrographic Basins, Participatory

Management, SWOT.

5
 INTRODUCCIÓN

A lo largo del siglo XX se registró un constante desplazamiento de la población desde

zonas rurales hacia zonas urbanas en todo el continente americano. El Ministerio
Ambiente en Panamá reconoce que el proceso de urbanización ha modificado
considerablemente el paisaje del país, debido a la construcción de infraestructuras y a
los cambios en el uso del suelo. Estas modificaciones han generado entre otros
impactos el aumento del área impermeabilizada, la disminución o eliminación de la
cobertura vegetal, y el aumento de la descarga de aguas residuales a los cuerpos de
agua, alterando el régimen hidrológico, los caudales y calidad de las aguas superficiales
y subterráneas (Campo & Aldalur, 2012).

El crecimiento de la urbanización durante gran parte del siglo pasado conllevó graves
impactos sobre la escorrentía superficial, al crear superficies impermeables, como
pavimentos y edificios, que no permiten la infiltración del agua hacia los acuíferos
subterráneos (GWP, 2011), sino que es conducida directamente hacia los drenajes y
estos la transportan a su vez hacia los acuíferos superficiales (ríos, humedales, lagos,
etc.), donde la mayor escorrentía aumenta también la erosión y sedimentación causando
daños importantes a los ecosistemas (GWP, 2011). Las cuencas urbanas son aquellas
en las cuales el uso de suelo predominante es urbano, y se caracterizan por un alto
grado de impermeabilización y modificaciones a la red hidrológica natural siendo las
infraestructuras las que definen el camino del agua (Campo & Aldalur, 2012). Así las
cuencas urbanas son más que sólo áreas de drenaje en y alrededor de nuestras
comunidades, también son necesarias para sostener el hábitat de plantas y animales ya
que proporcionan agua dulce para las personas y la vida silvestre. A su vez ofrece la
oportunidad para la recreación y el disfrute de la belleza escénica que ofrece la
naturaleza.

Las cuencas urbanas enfrentan problemas asociados a la urbanización, la cual muchas

veces ha ocurrido sin una adecuada planificación de los usos del suelo, y sin la
construcción de las infraestructuras hidráulicas y sanitarias necesarias para una
adecuada gestión del agua (World Bank, 2010). La rápida urbanización genera una

6
creciente demanda de agua, la cual unida a la impermeabilización y al aumento de la
contaminación doméstica e industrial, amenaza el abastecimiento de agua dulce y
aumenta el riesgo de inundaciones, afectando negativamente la calidad de vida de la
población urbana (Suárez, 2010). La presión antropogénica sobre el recurso hídrico
podría ser el causante de una crisis del agua a nivel mundial en el futuro (Comite de Alto
Nivel de Seguridad Hidrica, 2018).

Asimismo, los cambios en los patrones de precipitación y el aumento de las temperaturas

producto del cambio climático, aumentan la vulnerabilidad de las cuencas urbanas,
agudizando los problemas previamente existentes (Suárez, 2014). Para mitigar esta
situación ambiental muchos autores señalan que la solución está en modificar la forma
en que actualmente se gestiona el agua urbana, superando enfoques sectoriales y
locales, aumentando la participación de la sociedad organizada y los usuarios para lograr
un uso responsable (Alvarez, 2012). En este sentido implementar soluciones a los
conflictos del agua, cada vez más toma mayor importancia para lograr acuerdos en la
gestión de este recurso.

En relación con la contaminación hídrica, a nivel global se estima que más del 80% de
las descargas de aguas residuales proviene de los sectores doméstico y comercial y el
20% restante corresponde al sector industrial. Por ejemplo, cada día se vierten alrededor
de dos millones de tonelada de aguas negras y residuales provenientes de usos
industriales y agrícolas en los cuerpos de agua del planeta (ONU-Agua, 2010), afectando
en general a todas las cuencas hidrográficas, y a la población mundial que depende del
agua dulce (ACP, 2006).

La escasez relativa de agua que afecta a algunas regiones se debe no sólo a una baja
disponibilidad natural del recurso, sino también a la falta de planificación territorial, a una
gestión ineficaz, sobreexplotación de las fuentes hídricas, apropiación irregular del agua,
regulaciones inadecuadas, ausencia de coordinación entre distintas instituciones
(públicas y privadas) y prevalencia de políticas sectoriales (Suárez, et al., 2014). Así
muchos de los grandes problemas de las aguas urbanas se originan en factores políticos
y administrativos que afectan la gestión de este vital recurso, y no solamente en procesos
climáticos o biofísicos.

7
Las crisis del agua que se viven son, en parte, crisis de gobernanza. La gobernanza trata
sobre los procesos y mecanismos de interacción entre los actores gubernamentales y
no gubernamentales para la toma de decisiones en el ámbito público, o de interés público
(Hoekstra, 2006). La gobernanza se refiere a los procesos y a los sistemas a través de
los cuales opera la sociedad, al método de “gobernar”, que incluye, pero no se restringe
a la perspectiva más limitada de “gobierno”, a la interrelación de las estructuras formales
e informales, a los procedimientos y a los procesos, a los sistemas de hacer las reglas y
su relación con las redes de actores (OEA, 2011).

En razón de lo anterior, la presente Tesis se propone analizar cuáles son los aspectos
que contribuyen una mejor gestión del agua en una cuenca urbana. Adoptando un
enfoque de estudio de caso, analiza la Cuenca del río Juan Díaz, de Ciudad de Panamá.
Así la investigación es guiada por las siguientes preguntas: ¿Cuáles son las principales
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas en la gestión del agua en la cuenca
de río Juan Díaz? ¿Cuáles son las condiciones habilitadoras para lograr avances
concretos en la implementación de políticas, estrategias y acciones para el manejo y
gestión en la cuenca del río Juan Díaz?

El presente documento se organiza en seis capítulos: Introducción, Objetivos, Marco

Teórico, Metodología, Resultados y Conclusiones, y Bibliografía. Se espera contribuir a
una mejor comprensión de las fortalezas y debilidades de la gestión actual de las aguas
urbana en la ciudad de Panamá.

8
1. OBJETIVOS

Los objetivos del presente trabajo relacionado con el análisis del modelo de gestión de
la cuenca del río Juan Díaz en la ciudad de Panamá son los siguientes:

1.1. Objetivo General

Analizar la gestión actual de la cuenca del río Juan Díaz, identificando oportunidades de
mejora hacia una gestión integral del mismo.

1.2. Objetivos Específicos

Analizar la situación actual de la cuenca del río Juan Díaz en términos de la dinámica
hidrológica, los usos del agua y las presiones antrópicas.

Describir y analizar el modelo de gestión actual de la cuenca del río Juan Díaz,
identificando sus fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.

Revisar tres modelos de gestión de cuencas urbanas identificando los factores clave
para su implementación exitosa.

Elaborar recomendaciones para la administración futura de la cuenca del río Juan Díaz.

2. MARCO CONCEPTUAL
2.1. Cuencas Hidrográficas

La cuenca hidrográfica es “un área natural en la que el agua proveniente de la

precipitación forma un curso principal de agua. La cuenca hidrográfica es la unidad
fisiográfica conformada por el conjunto de los sistemas de cursos de agua definidos por
el relieve” (FAO, 2014). También se define como “el territorio donde fluyen las aguas
lluvias hacia un río que desemboca en el mar o un lago. Esta se compone de sub-
cuencas, refiriéndose al área de escorrentía de los ríos secundarios, y estos se dividen
en micro-cuencas, refiriéndose a las áreas más elevadas donde se encuentran los
nacimientos de agua, ríos menores y quebradas” (GWP, 2013).

9
Las dos definiciones citadas, no mencionan explícitamente las aguas subterráneas, sin
embargo, a partir de la segunda mitad de la década de los noventa surgió con fuerza el
enfoque que considera que los sistemas de agua superficial y subterránea están
interconectados, y por lo tanto, el manejo que se haga sobre uno de ellos afecta al otro
(EPA, 2015).

El Ministerio de Ambiente de la República de Panamá define una cuenca hidrográfica

como ¨un área con características biológicas y geográficas debidamente delimitadas,
donde interactúa el ser humano, en la cual las aguas superficiales y subterráneas fluyen
a una red natural mediante uno o varios cauces de caudal continuo o intermitente, que
confluyen a su vez en un curso mayor que puede desembocar-en un río principal, en un
depósito natural o artificial de agua, en un pantano o directamente en el mar” (
MiAmbiente, 2005). Así, se considera que las cuencas funcionan como una sola unidad
territorial donde se dan de manera natural una serie de servicios ambientales,
interconectados con el ciclo hidrológico (Rijsberman, et al., 2001). En esta lógica, la
instalación y el funcionamiento de las aglomeraciones urbanas generan una modificación
significativa de las cuencas, ya que entrañan una alta concentración de población y
actividades productivas en estas unidades territoriales (Monroy, 2013).

2.2. Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas Urbanas

Las Cuencas Hidrográficas Urbanas, que se definen como un área de terreno urbano
cuyos escurrimientos superficiales y sistemas de drenaje confluyen en un único punto
de descarga hacia colectores de mayor jerarquía, terreno abierto o cursos de agua
(Figueroa, 2012). La característica principal de estas cuencas es la intensidad de la
ocupación humana y la predominancia del suelo impermeabilizado, lo cual genera un
incremento del volumen y la velocidad de escorrentía produciendo caudales con picos
mayores en comparación con la cuenca no urbanizada o rural (Gutierrez & Ayala, 2011).
En una cuenca urbana, la intervención humana está presente en el mayor porcentaje de
la cuenca y son las distintas infraestructuras las que guían y condicionan el camino del
agua (Campo, et al., 2012). Hasta hoy, muchas ciudades usan los ríos para transportar
sus aguas residuales, empeorando la calidad del agua, generando la presencia de
bacterias, coliformes fecales, turbidez y malos olores, además altera la capacidad de

10
flujo de agua, elimina la opción de uso recreativa y belleza escénica, afecta la fauna y
flora y atenta contra la salud de los moradores (Rodríguez, et al., 2002).

El Banco Mundial define a la gestión de cuencas urbanas como ¨un proceso flexible,
participativo e iterativo que integra los elementos del ciclo del agua urbanas (suministro
de agua, saneamiento, gestión de aguas pluviales y gestión de residuos) con el
desarrollo urbano de la ciudad y la gestión de cuencas fluviales para maximizar los
beneficios económicos, sociales y medioambientales de manera equitativa¨ (World Bank,
2010).

La Gestión Integrada de Cuencas Urbanas se enmarca en el enfoque Gestión Integrada

de Recursos Hídricos (GIRH), el cual se define como “el proceso cuya finalidad es
mejorar la eficiencia en el uso del agua (razón económica), fomentar la equidad en el
acceso al agua (razón social), y garantizar la sostenibilidad (razón ambiental)” (Suárez,
et al., 2014). El término integrada enfatiza la necesidad de vincular la gestión del agua,
con el ordenamiento territorial, las políticas de desarrollo urbano, y con sectores como la
salud, industria y agricultura (Suárez, et al., 2014; Tucci, 2010), lo cual se ha denominado
integración sectorial u horizontal (Suárez, et al., 2014). La GIRH involucra también una
coordinación eficaz entre el nivel local o distrital, provincial y nacional (integración
vertical), para atender adecuadamente las demandas de cada escala territorial.

Es esencial implementar la Gestión Integral de Cuencas Urbanas, para mejorar la

sustentabilidad medioambiental de las ciudades. En este sentido, la Gestión Integral de
Cuencas Urbanas es un enfoque de gestión que integra los elementos del ciclo de aguas
urbanas (suministro de agua, gestión de aguas pluviales, y manejo de residuos) con el
desarrollo urbano de la ciudad y la gestión de la cuenca fluvial para maximizar los
beneficios económicos, sociales y medioambientales de manera equitativa (World Bank,
Blue water green cities , 2012).

El implementar dicha gestión también puede significar importantes ahorros en el costo

al mejorar la calidad de vida y reducir la vulnerabilidad de residentes urbanos a sufrir
desastres, al incrementar la eficiencia de los servicios de agua, y en general al reducir el
costo económico de una mala gestión del agua, mejorando el camino de esta manera
para obtener un crecimiento urbano ecológico e inclusivo, para ellos se requiere que

11
dentro de los planes y políticas de gestión se incluyan consideraciones como el impacto
de la gestión sobre la salud humana, la protección medioambiental, la calidad del agua,
la accesibilidad física y económica del recurso, conservación de los servicios
medioambientales asociados a las cuencas hídricas, la recreación y la satisfacción de
los distintos actores del ciclo de gestión (UNESCO, 2001).

Fig.1 Elementos de una Gestión de Cuenca Hidrográfica Urbana, según los autores
Michaud 2014 & Tucci 2010.

De acuerdo con Michaud (2014), la Gestión Integral de Aguas Urbanas tiene la finalidad
de coordinar tres dimensiones frecuentemente distintas: las instituciones relacionadas,
instrumentos de planificación y mecanismos de financiamiento, integrando diversos
aspectos de la gestión que no siempre están coordinados, siendo frecuente la
formulación de planes urbanos, o planes de cuencas que no cuentan con financiamiento
para ponerse en práctica. Asimismo, basado en Tucci (2010), señala que se deben
integrar los servicios de aguas urbanas (suministro de agua, gestión de aguas pluviales,
alcantarillado y aguas residuales, incluyendo el manejo de residuos sólidos), con la
planificación del desarrollo urbano para lograr la planificación coordinada del crecimiento
urbano y los servicios vinculados a las aguas urbanas. Ambos aspectos deben vincularse
también con la gestión a nivel de la cuenca para asegurar una eficiente coordinación con
las especificidades de la ciudad y otras demandas como las del sector hidroeléctrico,
agrícola, los ecosistemas y la navegación si corresponde (Figura 1).

Estas diversas dimensiones a menudo corresponden a diferentes actores en varias

jurisdicciones vecinas a nivel municipal, regional y nacional, especialmente en las

12
regiones metropolitanas. Dichos actores deben encontrar mecanismos para coordinar su
trabajo y obtener una Gestión Integral de Aguas Urbanas. Pocas ciudades en el mundo
cuentan con instituciones o agencias específicas para administrar los recursos hídricos,
pero en estos casos el manejo de los cuerpos de agua forma parte de las
responsabilidades de servicios públicos como el departamento de construcción pública,
Ministerio de Ambiente, Ministerio de Salud o de Obras Públicas, o cuentan con
instituciones como los Comités de Cuenca (Obraczka, et al., 2017).

2.3. Gestión participativa de las cuencas urbanas

Es la relación existente entre territorio, agua y sociedad, resaltando el agua como el

factor crítico del sistema, para lograr el desarrollo sostenible de las ciudades (Vilchis, et
al., 2018). Este sistema de planeación debería tener una visión sistémica y con objetivos
comunes de largo plazo que orienten la toma de decisiones entre los gobiernos y los
distintos actores presentes en la cuenca (Ziccardi, 2004). Los autores (Vilchis, et al.,
2018), denominaron la relación entre recurso hídrico y la sociedad en una cuenca
hidrográfica como “Cuenca Hidrosocial”, concepto que permite comprender y analizar
mejor las interdepencias socionaturales. Es decir, la mutua dependencia entre el sistema
hídrico y el sistema de gobernanza del agua, por ejemplo, en el diseño de acciones
estratégicas ante problemas críticos, la definición de responsabilidades de diversos
actores y la facilitación en la toma de decisiones. Todo ello en conjunto afecta la
coherencia de los procesos de planificación, y las proyecciones futuras de disponibilidad
del recurso, así como también tiene implicaciones para la propia gestión del agua.

La conceptualización de “cuenca hidrosocial” y “ciclo hidrosocial”, como medio para

teorizar y analizar la relación agua-sociedad, se basan en el concepto del ciclo
hidrológico, pero lo modifican de manera importante. Así, mientras el ciclo hidrológico
tiende a separar el agua de su contexto social, el “ciclo hidrosocial” asiste
deliberadamente a la naturaleza social y política del agua (Linton, 2014). Estos autores
hacen referencia a la permanente interacción entre el ciclo hidrológico y el aspecto
social: la manera compleja en que la acción humana reconfigura el ciclo natural del agua
y viceversa (Banister, 2014).

13
Por lo tanto, el enfoque de Gestión Integrada Participativa en una cuenca urbana, se
entiende como un proceso que promueve la coordinación a través de la participación de
todos los actores en la toma de decisiones respecto del recurso agua, el suelo y otros
recursos relacionados, con el fin de maximizar los resultados económicos y el bienestar
social de forma equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales
(UNESCO, 2009). Las políticas públicas, la gestión de cuencas, el suministro de agua y
la planificación urbana ya no pueden ser abordados de manera aislada si
verdaderamente se pretende evitar futuros conflictos sociales en torno al agua (Vilchis,
et al., 2018). Si bien la participación comunitaria funciona como un elemento fundamental
para una adecuada gestión (Salvador, et al., 2014).

2.4. Gobernanza

La gobernanza es entendida como el conjunto de procesos formales e informales en la

toma de decisiones, que involucra a los actores públicos, sociales y privados, con
intereses similares u opuestos (Ruíz, 2008). La gobernanza resulta de la creación y
gestión de redes o estructuras de relación que involucran a diferentes tipos de actores,
cuya interacción es crucial para enfrentar los desafíos de la toma de decisiones que
involucran a toda la sociedad, o tiene impactos sobre uno o varios grupos sociales
(Centelles, 2006) (Prats, 2006). Una buena gobernanza, entonces, no implica anular o
subestimar las atribuciones del gobierno, sino propone más bien un cambio en el
ejercicio de la administración pública tendiente a la coordinación y organización de un
espacio deliberativo, basado en la confianza, la participación y el control social. De aquí
que la gobernanza no debe ser considerada como un concepto rígido: su implementación
requiere bastante creatividad, flexibilidad, coordinación y capacidad de aprendizaje local
(Rogers & Hall, 2003).

Algunas condiciones necesarias para establecer una buena gobernanza del agua son:
fomentar la descentralización y dispersión del poder entre un grupo grande de instancias
gubernamentales (Ruíz & Gentes, 2008), incrementar la participación de todos los
actores sociales sin exclusiones, compartir la responsabilidad de conservación del
recurso, ; multiplicar el valor de la transparencia y comunicación en la red de actores; y
establecer un régimen regulatorio que incluya equitativamente las diversas necesidades
e intereses sociales (Solanes & Jouravlev, 2005).

14
3. METODOLOGÍA

3.1. Área de estudio

El área de estudio es la cuenca hidrográfica del Río Juan Díaz, específicamente la

sección localizada entre Río Juan Díaz y Pacora. Esta se sitúa en la vertiente del
Pacífico dentro de la provincia de Panamá, entre las coordenadas 9º 00' y 9º 13' de
latitud norte y 79º 18' y 79º 34' de longitud oeste. Ocupa una superficie de 322 Km2, con
un clima, Templado Tropical de Sabana y Tropical Húmedo (PanaCuencas52).

Fig. 2 Mapa donde se observan los distritos de Panamá y San Miguelito dentro de la
cuenca del río Juan Díaz. (PanaCuencas52)

El río Juan Díaz nace en Cerro Azul a una altitud de 691 metros sobre el nivel del mar.
Sus principales afluentes son los ríos Las Lajas, María Prieta, Naranjal, Palomo, la
Quebrada Espavé y la Quebrada Malagueto (Carlos G., 2016). La cuenca tiene un área
de drenaje de 144.6 Km2 siendo la cuenca hidrográfica más grande de las que atraviesan
el distrito de Panamá en la dirección Norte-Sur. Río principal es el río Juan Díaz y tiene
una longitud de 22.5 km, con caudal medio de 5.7 m3 /s; corre desde las montañas hasta
la Bahía de Panamá y una cobertura boscosa de 41%. La elevación media de la cuenca

15
es de 90 msnm y el punto más alto se encuentra en la parte noreste de la cuenca a una
elevación máxima de 800 msnm, en el área ubicada entre Cerro Azul y Cerro Jefe
(PanaCuencas52). La cuenca del Río Juan Díaz, es la cuenca que alberga la mayor
parte de la población de la Región Metropolitana. Está compuesta por dos distritos:
Panamá y San Miguelito; 10 corregimientos, del distrito de Panamá hacen parte los
corregimientos de Juan Díaz, Tocumen, Pedregal, Pacora y Las Cumbres. El núcleo
central de la cuenca y la parte con mayor densidad de población lo integran el distrito de
San Miguelito aportando los territorios del corregimiento de Arnulfo Arias, Belisario
Porras, José Domingo Espinar, Omar Torrijos, Rufina Alfaro (PanaCuencas52).

Figura 3. Mapa de Corregimientos que conforman la Cuenca Hidrográfica del río Juan
Díaz. (PanaCuencas52).

16
 3.1.1. Caracterización climática y geográfica
En la cuenca de río Juan Díaz, la temporada de lluvia es nublada, la temporada seca es
parcialmente nublada con altas temperaturas durante todo el año. la temperatura anual
varía entre 23·C y 33·C y rara vez baja a menos de 22·C o sube a más de 35·C. La
temporada calurosa se extiende 2,1 meses, desde 21 de febrero al 25 de abril, y la
temperatura máxima promedio diaria supera los 32·C (Weather Spark, 2016). El día más
caluroso del año es el 4 de abril, con una temperatura máxima promedio de 33·C y una
temperatura mínima promedio de 24·C (Weather Spark, 2016). La temporada de lluvia
se extiende 10 meses, entre marzo y enero, con un intervalo móvil de 31 días de lluvia
de por lo menos 13 milímetros. La mayoría de la lluvia cae durante los 31 días centrados
alrededor del 29 de octubre, con una acumulación total promedio de 202 milímetros. El
periodo seco dura dos meses, del 17 de enero al 17 de marzo. La menor cantidad de
lluvia se presenta en febrero, con una acumulación total promedio de 6 milímetros
(Weather Spark, 2016).

Tabla 1. Características climáticas y geográficas

Tipo de clima Templado Tropical de Sabana y Tropical Húmedo.

Bosque secundario poco intervenido, Bosque secundario muy
Tipo de ecosistema
intervenido, Rastrojo y humedales o manglares.
Norte: Cuenca Hidrográfica del Cana.; Sur: Bahía de Panamá
Límites naturales
Este: cuenca del Río Pacora; Oeste: cuenca del Río Mataznillo
2.466mm anual Lluvias heterogéneas. La época lluviosa:
Precipitación
Marzo-Enero
Cerros con pendiente entre 30% a 45% y las llanuras con
Pendiente
pendiente de 10 a 30%.

Por (Weather Spark)

3.1.2. Caracterización de la ocupación humana de la cuenca

La ciudad de Panamá contaba con una población de 880.691 habitantes según el censo
del 2010. La Cuenca del río Juan Díaz se encuentra inserta en la ciudad de Panamá y
es una de las principales zonas receptoras de población migrante de otras zonas de la
ciudad, por esta razón una parte importante de la expansión urbana, tanto formal como
informal, ocurrido en esta zona, con la consecuente ocupación de áreas frágiles y zonas

17
proclives a la ocurrencia de deslizamientos e inundaciones (Carlos G., 2016). Las
inundaciones constituyen un problema prevalente en esta zona. Desde 1990 a la fecha
todos los años se ha registrado al menos una inundación con impactos sobre las
viviendas y población.

En el 2010, la cuenca del Río Juan Díaz contaba con 614.695 habitantes, y 175.755
viviendas, en esta cuenca se encuentra el corregimiento más poblado del país según el
Censo de Población 2010 (100.636 habitantes), el corregimiento de Juan Díaz, este
corregimiento perteneciente al distrito de Panamá, da nombre a la cuenca homónima.
Está ubicado en la zona sur-este del área metropolitana de la ciudad de Panamá. Este
colinda con los vecinos corregimientos perteneciente al distrito de Panamá: Parque
Lefevre, Río Abajo, Pedregal, Las Mañanitas y Tocumen; así como con el distrito de San
Miguelito y el Golfo de Panamá (Alonso, 2017).

Según la proyección de población de la Contraloría General de la República (2010), la

Cuenca de río Juan Díaz cuenta al año 2019 con 659.972 habitantes, y se proyecta una
población de 1.220.740 para el año 2030 (Carlos G., 2016).

En 1920 en la parte este de Juan Díaz lo que actualmente es la ciudad de Panamá ya

existía un poblado, en la década de 1950 se registraron los primeros asentamientos
informales en la ciudad de Panamá, los cuales ocuparon terrenos de la cuenca media,
principalmente en el cerro conocido como Monte Oscuro, iniciando un proceso de
ocupación desordenada que culminaría con la creación del Distrito de San Miguelito
(Carlos G., 2016). El resultado de esta situación es que, hasta la actualidad, muchos de
los barrios originados en los procesos de toma de tierra iniciados en la década de 1950,
mantienen condiciones precarias en cuanto al acceso a servicios públicos (INEC, 2012).
Actualmente el Distrito tiene una extensión de 34.896 has, 175.755 viviendas, y una
densidad promedio por barrio de 67 hab/has.

18
 1920- ya existían Asentamientos
1940 asentamientos 1950 informales en la 2019 • población : 659.972
cuenca media • viviendas: 175.755

A partir de mediados de la década de 1990, la superficie urbanizada en esta cuenca ha

crecido un 10% al 30%, lo que ocasiona que los caudales máximos instantáneos
sobrepasen el promedio producto de la impermeabilización, haciendo un total de área
urbanizada de 22% del área total de la cuenca (Carlos G., 2016). Este aumento del
volumen de agua en un corto periodo de tiempo causa el desbordamiento del río en la
parte baja afectando cada vez más zonas urbanas. El desarrollo urbanístico ocurrió sin
prever los rápidos cambios de uso y cobertura del suelo (Carlos G., 2016), inclusive se
realizaron desarrollos urbanos en zonas inundables con el conocimiento de los
promotores, amparados en una legislación insuficiente o incapaz de detener este tipo de
proyectos (Alonso, 2017).

Fig. 4. Devastación de zona boscosa para construcción de urbanizaciones en la cuenca

del río Juan Díaz. Fuente: La Prensa.

Sin ánimo de agotar los problemas que comprometen la sustentabilidad y disponibilidad

de este elemento vital en esta cuenta, se pueden citar los siguientes. La contaminación
de aguas superficiales y subterráneas, el crecimiento urbano no planificado, la expansión

19
urbana, la falta de educación ambiental , el vertimiento directo e indirecto de residuos
sólidos, líquidos e industriales sin ningún tratamiento a los cuerpos de agua, el mal
manejo de los residuos sólidos debido a la inercia institucional, la falta de conciencia
social y a la necesidad de infraestructura y tecnología de avanzada, han aumentado la
degradación de ecosistemas y de recursos conexos al recurso hídrico como el forestal y
el suelo, entre otros (Comite de Alto Nivel de Seguridad Hidrica, 2018).

3.2. Procedimiento metodológico

Para la formulación de la investigación se revisaron una serie de estudios e informes

estadísticos gubernamentales y de instituciones no gubernamentales, los cuales
aportaron datos relevantes para el desarrollo de la investigación. Las principales fuentes
de información son, antecedentes aportados por el estudio Cuenca del Río Juan Díaz:

 Dinámicas demográficas y urbanas en la configuración de la vulnerabilidad ante

desastres relacionados a amenazas naturales, noviembre 17 de 2016, González,
C. Metromapas.
 Datos del Censo de Población y Vivienda referentes a: habitantes, viviendas
(Contraloría General de la República, 2010).
 Datos sobre cobertura boscosa dentro de la Cuenca de río Juan Díaz, por el
Ministerio de Ambiente y sobre deforestación del Global Forest Watch, entre el
2001 al 2012.

También se obtuvo información de tipo cualitativo, mediante una entrevista realizada a

un profesional del Ministerio de Ambiente, enlace técnico del Comité de Cuencas en
2017. A ello se agrega la experiencia de la autora como ex funcionaria del Ministerio de
Ambiente, en el Departamento de Relaciones con la Comunidad, entre 2014y 2016, en
el cual contribuyó a la conformación de los primeros comités de cuencas a nivel nacional,
y en iniciativas de educación ambiental a las comunidades pertenecientes a estos
comités. En este periodo se conformó el comité de cuenca hidrográfica de río Juan Díaz
en diciembre de 2016.

20
 3.3. Esquema general de la investigación

El estudio se organizó en tres etapas:

La primera etapa consistió en la revisión bibliográfica, reconocimiento en terreno de la

cuenca del río Juan Díaz, y sistematización de la información recopilada.

La segunda etapa consistió en realizar las actividades definidas en la metodología, para

obtener información necesaria para cumplir con los objetivos propuestos en el estudio,
también incluye la síntesis de la información recopilada, la elaboración de las
conclusiones y recomendaciones y la elaboración del documento de tesis.

METODOLOGÍA DE LA
INVESTIGACIÓN

I ETAPA
II ETAPA

Inducción al
trabajo de OBJETIVOS
Investigación

Recopilación
de la Objetivo I Objetivo II Objetivo III Objetivo IV
información

Analizar la situación actual de Elaborar

Describir y analizar el modelo de Revisar modelos de
la cuenca del Río Juan Díaz en recomendaciones
gestión actual de la cuenca del gestión de cuencas
términos de la dinámica para la
Río Juan Díaz, sus fortalezas, urbanas identificando los
hidrológica, los usos de agua y administración
oportunidades, debilidades y factores clave para su
las presiones antrópicas. futura de la cuenca
amenazas. implementación
del Río Juan Díaz.

Recopilación y Revisión de los

análisis de la Análisis FODA Recomendaciones
modelos
información.

21
4. PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS ESPECÍFICOS
4.1. Análisis de la situación actual de la cuenca del Río Juan Díaz

La dinámica hidrológica de la cuenca de Río Juan Díaz se determina en esta

investigación para analizar la situación actual de esta cuenca, en base a las
características descritas de caudal y precipitación calculados en un estudio realizado por
la Universidad de Cantabria “Estudio de factibilidad de actuaciones de mitigación de
inundaciones en la cuenca baja de Juan Díaz” (Cantabria, 2017), en el que utilizaron la
herramienta HEC-HMS (Hydrologic Engineering Center-Hydrologic Modeling System)
esta herramienta está diseñado para simular los procesos hidrológicos completos de los
sistemas de cuencas hidrográficas. El software incluye muchos procedimientos
tradicionales de análisis hidrológico, como infiltración, eventos naturales, hidrogramas
de unidades y enrutamiento hidrológico. También muestra los resultados de la
simulación y cuenta con un sistema de almacenamiento de datos que se pueden usar
junto con otro software para estudios de disponibilidad de agua, drenaje urbano,
pronóstico de flujo, impacto de urbanización futura, diseño de embalse, reducción de
daños por inundación, regulación de planicies aluviales y Operación de sistemas (Centro
de Ingeniería Hidrológica). Se escogió este estudio debido a que aparte de ser el único
estudio que describe la dinámica hidrológica de esta cuenca, utiliza las herramientas
adecuadas y concluye datos que son necesarios para explicar la dinámica del río y sus
impactos en la zona urbana, cómo varía el caudal a lo largo del tiempo, cuánto aumenta
el caudal, en qué épocas aumenta y cuánta superficie inunda en el tiempo.

4.2. Análisis del modelo de gestión actual de la cuenca del Río Juan Díaz,
sus fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

El análisis FODA es un avance al planeamiento que realizan las empresas o instituciones

para lograr una mejor adaptación al ambiente (Lazzari & Maesschalck, 2002). La Matriz
FODA se aplica en estudios de planificación territorial o urbana por ser un instrumento
de estudio flexible, intuitivo, dinámico, reflexivo, grafico, sintético, fácilmente
comprensible, eficaz y permitir la retroalimentación del proceso de análisis, así como ser
base para la toma de decisiones y la redacción de documentos urbanísticos (Ros-
McDonnell, 2014). Es una de las herramientas esenciales que provee de los insumos
necesarios al proceso de planificación estratégica, proporcionando la información

22
necesaria para la implantación de acciones, medidas correctivas y la generación de
nuevos o mejores proyectos de mejora (Bonicatto, 2009).

El análisis FODA determina las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas,

entendiendo por ellas:

Las Fortalezas son aquellos elementos internos y características propias del sistema
urbano que aportan solidez y durabilidad al mismo. Las capacidades que aseguran su
equilibrio, sostenibilidad y perdurabilidad (Ros-McDonnell, 2014). Y dentro del proceso
de planeación estratégica, se debe realizar el análisis de cuáles son esas fortalezas con
las que cuenta (Bonicatto, 2009).

Las Debilidades son aquellos elementos internos y factores propios del sistema urbano
que introducen fragilidad y desequilibran el mismo. Las limitaciones que hacen el sistema
vulnerable, inestable o insostenible (Ros-McDonnell, 2014). Las que obstaculizan el
cumplimiento de los objetivos (Bonicatto, 2009).

Las Oportunidades son los factores externos al ámbito específico de estudio que
potencian la solidez y la durabilidad del sistema. Situaciones positivas, que se generan
en el entorno y que, una vez identificadas, pueden ser aprovechadas (Simone, 2011).

Las Amenazas son los factores externos al ámbito específico de estudio que introducen
fragilidad y desequilibran el sistema. También cabe considerar amenazas cualquier
actuación futura y aquellos factores propios del sistema que de no ser corregidos
aumentan su fragilidad o, incluso, pueden provocar el colapso del mismo son situaciones
negativas, que pueden atentar contra éste, por lo que, llegado al caso, puede ser
necesario diseñar una estrategia adecuada para poder enfrentarlas (Simone,2011).

El análisis se inicia con las fortalezas y debilidades como factores internos, evaluando el
accionar institucional en cuanto a la Gestión participativa en la Cuenca de Río Juan Díaz.
Se utiliza como línea base un estudio realizado por Huerta (2011), en México para
determinar la capacidad administrativa del gobierno ante el cambio climático, a través de
la aplicación parcial de un análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades,
amenazas), es decir, se construye la valoración a través de la identificación de las
fortalezas y debilidades de la capacidad administrativa que el gobierno del DF está

23
construyendo para atender el cambio climático. Los factores institucionales identificados
en dicho estudio y utilizados en esta investigación son: reconocimiento público, recursos
humanos, autoridad y marco legal, coordinación interinstitucional y el recurso económico.
Se escogieron estos factores debido a qué son los más adecuados para analizar el
modelo de gestión participativa en estudio por las características que este modelo reúne.

4.3. Revisión de modelos de gestión de cuencas urbanas

Los modelos que se seleccionaron para esta investigación se escogieron en base a sus
características y capacidad de comparación con el modelo de gestión participativa”
Comités de Cuenca Hidrográficas” utilizado en la República de Panamá.

Estos modelos describen como funciona la participación de los actores sociales, la

relación con la planificación urbana y los recursos naturales. A su vez son modelos
modernos que enfrentan la problemática ambiental actual y reconocen la Gestión
Integrada de Cuencas Hidrográficas Urbanas.

Se identifica de qué manera articulan los aspectos sociales, económicos y ambientales,

así como términos modernos que definen situaciones existentes en una cuenca
hidrográfica urbana.

Los modelos de gestión seleccionados para esta investigación son:

 Manejo Integrado de Cuencas Hidrográficas.

 Gestión Integral del Recurso Hídrico y Sistema de Agua Urbana.
 Water Sensitive City.

24
 4.4. Elaboración de recomendaciones para la administración futura de la
Cuenca del Río Juan Díaz

Para cada problema identificados en el análisis FODA (debilidades y amenazas) se

elaborarán recomendaciones emanadas de los modelos de gestión revisados (GIRH,
otros), y de recomendaciones que aparecen en los estudios y documentos revisados.
Asimismo, se tendrán en cuenta las fortalezas identificadas, para fundamentar las
recomendaciones (Vilchis, et al., 2018).

6. RESULTADOS

6.1 Análisis de la situación actual de la cuenca

En este apartado se analiza el efecto de los caudales a raíz de las obras de urbanización,
desarrollo y presiones antrópicas sobre la dinámica hidrológica de la cuenca del Juan
Díaz, basándonos en la información facilitada por la Dirección de Planificación Urbana
(DPU) de la Municipalidad de Panamá (MUPA). En el estudio realizado por (Alonso,
2017) determina el área prevista a planificación urbana futura que alcanza una superficie
de 16.9 km2 dentro de la cuenca de estudio, lo que supone el 10.48% de la misma. Este
dato indica el acelerado crecimiento urbanístico en esta cuenca.

En cuanto a la estación hidrométrica de Juan Díaz se dispone de series de caudales

máximos y mínimos instantáneos mensuales en el periodo entre 1982 y 2011, y de series
de caudales medios diarios (periodo 1957-2015). La estación está localizada a
aproximadamente 200 m aguas arriba del puente de la carretera de San Miguelito a
Tocumen, en el corregimiento de Pedregal, entre las coordenadas 9º 03' Latitud Norte y
79º 26' Longitud Oeste. Su elevación es de 8 msnm y el área de drenaje es de 115 km².
En abril de 1957, la estación fue equipada con un limnígrafo Stevens A35 y arroja los
resultados que se demuestran en la Figura 5.

25
Fig. 5 Caudal instantáneo máximo anual de la Estación Hidrométrica de Juan Díaz.
Fuente: (Castillo V, 2005).

El caudal instantáneo máximo anual es el mayor caudal registrado instantáneamente en

un período determinado. Este período puede ser un mes, un año o todo el registro
(ETESA).

En esta imagen se muestra el resultado de la investigación realizada por (Cantabria,

2017), donde en concreto se han calculado los caudales en un periodo de 30 años,
aplicables al diseño de las actuaciones fluviales. Podemos observar que del año 2004 al
2011 hay una mayor frecuencia de altos caudales instantáneos anuales, lo que significa
que la precipitación en estos años es más intensa y frecuente, esto puede ser debido a
que según el estudio de (Cantabria, 2017) entre el 2001-2012 se deforestaron 1,041ha
en la cuenca de río Juan Díaz, lo que podría demostrar que la remoción de la cubierta
vegetal tiene un efecto significativo en los caudales (Castillo, 2005).

En dicho estudio se determina que es importante además de cuantificar la precipitación

registrada en pluviómetros1, el poder cuál puede ser la máxima precipitación en los años

1Pluviómetro: Instrumento para medir la cantidad de lluvia que cae en un lugar y en un espacio
de tiempo determinados; el agua recogida por él se mide en litros o milímetros por metro
cuadrado. (ETESA, s.f.)

26
futuros para poder averiguar los caudales que producen eventos extremos en las
cuencas, de manera que se pueda diseñar, las obras de contención, drenaje de
carreteras, alcantarillas y otras infraestructuras necesarias para enfrentar estos eventos.

Fig. 6 Caudal y velocidad de escorrentía del Río Juan Díaz en un tiempo de retorno de
10 años T=10. (Alonso, 2017).

El período de retorno (T) es una representación usada comúnmente para presentar un

estimativo de la probabilidad de ocurrencia de un evento determinado en un periodo
determinado, se utiliza para mostrar la probabilidad de que se presente una cuenca con
determinado caudal o superior en un año cualquiera, en otras palabras, es probable que
un evento con periodo de retorno "T" ocurra una vez cada "T" años (Alonso, 2017).

Las áreas de color azul y anaranjada que sobrepasan el cauce del río, representan el
área potencialmente cubierta por el desbordamiento del río que es equivalente al área
afectada por el riesgo de inundaciones con una recurrencia de 10 años (Fig. 6) y de 500
años (Fig. 7).

27
En la figura 7, el estudio calcula a un tiempo de retorno de 500 años, podemos observar
que la velocidad de la escorrentía es mayor en relación con la simulación de un tiempo
de retorno a 10 años, porque corresponde a eventos menos frecuentes, pero más
devastadores.

Fig. 7. Comportamiento del río Juan Díaz en un tiempo de retorno 500 años T=500
(Alonso, 2017)

En ambas figuras podemos observar como de la cuenca alta el valor de velocidad es

más alto en comparación con la cuenca baja, debido a que las pendientes son más
pronunciadas. En este tipo de eventos el agua no se infiltra en las zonas de recarga o
acuíferos a causa de la saturación, la intensidad de precipitación en poco tiempo y por
la disminución de la cobertura vegetal a causa del desarrollo urbanístico.

28
Figura 8. Usos de suelo, localización de las zonas de urbanización (infraestructuras) y
tipo de vegetación en la cuenca del río Juan Díaz. Elaboración propia.

Las zonas de mayor potencial de escorrentía comprenden ¨Curva Número¨2 (CN) entre
86 – 96 que son los parches de color rojo, ver tabla 2. y se localizan en la cuenca media,
donde existe una concentración importante de tierras sin cobertura vegetal. Las zonas
de menor potencial de escorrentía comprenden curvas de nivel que van de 67-85 son
los parches de color verde caña y se muestra una cobertura boscosa (Diaz & Mercado,
2017).

2
Curva Número: corresponde al potencial de escorrentía de un determinado tipo de suelo.
El valor “curva Número” o CN varía de 1 a 100, según sea el grado del escurrimiento directo.
Así un número de la curva CN = 100, indica que toda la lluvia escurre y un CN = 1, indica
que toda la lluvia se infiltra. (Agua y SIG, 2017)

29
Tabla 2. Dinámica hidrológica, usos de agua y cobertura vegetal de la cuenca de río
Juan Díaz (Cantabria, 2017) (Carlos G., 2016).
Concentra el 11% de todos los eventos naturales
Dinámica Hidrológica
registrados durante el período de estudio, 2001-2008.
Se desconoce el % de uso de agua Industrial, comercial y
Usos del Agua
doméstico y para generación de energía.
2000 a 2008: cobertura boscosa pasó del 16 al 12%.
Cobertura Vegetal 2001- 2012: se deforestaron 1,031 ha.
2001 a 2008: pasó de 102.9ha a 222ha deforestadas.
Otras coberturas Números de Curva tipo II y suelo Tipo C
Urbano CN86
Infraestructura CN95
Rastrojo CN71
Pasto CN67
Bosque Maduro CN71
Bosque Secundario CN71
Bosque de Mangle CN96
Ponderación CN80

Se determinó que el tipo de suelo es clase C, de lenta infiltración (Cantabria, 2017) lo

cual es consistente con los altos valores de CN. Según Bradbury et. al, 2000 el grupo
hidrológico del suelo tipo C corresponde a un suelo de lenta infiltración cuando están
húmedos y son de una textura franco arcillosa, a su vez indica que los valores cercanos
a 100 representan condiciones de impermeabilidad, como lo es el caso de estudio.

Para caracterizar los usos del suelo en la cuenca se ha utilizado la información

proporcionada por (Cantabria, 2017), que se recoge en la figura 8. Por otro lado, en la
tabla 2 en el punto de otras coberturas se indican los números de curva correspondientes
al uso de suelo y a condiciones antecedentes normales de humedad (tipo II o CNII).

El número de curva promedio ponderado para la cuenca de río Juan Díaz obtuvo un
valor de 80, el cual indica que las condiciones generales del territorio tienden a favorecer
la escorrentía por encima de la infiltración. Este alto valor CN indica una mayor
probabilidad de ocurrencia de procesos erosivos producto de las precipitaciones, lo cual
reduce la productividad del suelo, pues a mayor escorrentía mayor pérdida de
sedimentos, nutrientes y humedad (FAO, 2000). Además, las altas escorrentías,
sumadas a las altas velocidades de desplazamiento del agua son causantes de avenidas

30
e inundaciones las cuales son consideradas el desastre natural más frecuente en esta
cuenca.

El estudio realizado por Cantabria (2017), a la vista de los resultados obtenidos

comprueba como los caudales pico aumentarán ligeramente respecto de la situación
actual, producto de precipitaciones intensas en lapsos cortos de tiempo. Además, en la
parte baja de la cuenca del río Juan Díaz se encuentra un área de baja pendiente con
un gran desarrollo urbano (figura 5-6). El flujo del agua de escorrentía además de verse
influenciada por la topografía del terreno, circula adaptándose a las diferentes obras
existentes: canales o cunetas y, en último caso, avanza por las propias calles.

(González C, 2016) determinó que en la cuenca de río Juan Díaz se concentra el 11%
de desastres naturales entre el 2001 - 2008, de un total de 305 desastres contabilizados,
de los cuales 155 corresponden a inundaciones (Tabla 2). Las comunidades más
afectadas se encuentran tanto en la parte media como baja de la cuenca, de los cuales
el 52% corresponden a asentamientos informales lo que puede considerarse indicativo
de la relación entre ocupación desordenada y desastres naturales, y el 13% corresponde
a proyectos de vivienda social.

En cuanto a los deslizamientos de tierra se registraron 103 y 37 inundaciones entre 2001-

2008, por ejemplo: En octubre de 2008 el Sistema Nacional de protección civil informó
que debido a las fuertes lluvias registraron inundaciones en el distrito de San Miguelito,
corregimiento de Juan Díaz, Alcalde Díaz, Pedregal, Mañanitas y Tocumen dando como
resultado 2 viviendas destruidas con 10 personas damnificadas y 194 viviendas
afectadas con 963 personas afectadas aproximadamente. ( González C., 2016).

Esto sin contar los últimos 10 años que no se cuenta con registro de los eventos
naturales, sin embargo, según la prensa se han registrado reiteradas inundaciones y
conflictos ambientales con promotores que han desarrollado proyectos que atentan
contra la seguridad hídrica y social de los moradores de la cuenca de río Juan Díaz y
aledañas (Prensa, 2015). Según el estudio sitios importantes para Desastres Naturales
realizado por el Banco Mundial, Panamá se encuentra en la posición no 14 entre los
países más expuestos a múltiples amenazas. (González C., 2016)

6.2 Análisis del modelo de gestión actual de la cuenca

31
El modelo de gestión actual de la cuenca de río Juan Díaz está basado en la
conformación del Comité de Cuenca Hidrográfica de Río Juan Díaz en el 2016. Las
conformaciones de los CCH son definidas en la Ley 44 de 5 de agosto de 2002 y
reglamentadas por el Decreto Ejecutivo 479 de 2013. Esta Ley establece el Régimen
Administrativo especial para el manejo, protección y conservación de las cuencas
hidrográficas de la República de Panamá, que permita el desarrollo en los aspectos
sociales, culturales y económicos, manteniendo la base de los Recursos Naturales para
las futuras generaciones, con funcionamiento en el Plan de Ordenamiento Ambiental
Territorial de la Cuenca Hidrográfica, lo que significa que cada cuenca hidrográfica en
Panamá debe contar con un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial o POAT.

La Autoridad Nacional del Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente) tiene la

responsabilidad de organizar cada uno de los CCH, con el objeto de descentralizar la
responsabilidad de gestión ambiental y el manejo sostenible de los recursos de las
cuencas hidrográficas del país de acuerdo con los establecido en el Artículo 83 de la Ley
41 de 1998 (Ley General del Ambiente), esta ley define el régimen Ambiental en la
República de Panamá así como las competencias de las Instituciones relacionadas con
el manejo de los recursos naturales en el país.

La Ley 44 de 5 de agosto de 2002 reglamentada por el Decreto Ejecutivo 479 de 2013

establece que los Comités de Cuencas Hidrográficas tendrán las siguientes funciones:

 Promover la coordinación y cooperación entre los organismos públicos y privados

y la sociedad civil relacionados con las Cuencas Hidrográficas.
 Coordinar la elaboración e implementación del Plan Ordenamiento Territorial de
la Cuenca Hidrográfica y el Plan de Manejo, Desarrollo, Protección y
Conservación de la Cuenca Hidrográfica.
 Proponer la creación de subcomités técnicos para atender los estudios de casos.
 Adoptar los mecanismos necesarios para evitar, reducir o solucionar conflictos
entre usuarios del recurso hídrico.
 Recomendar la elaboración de normas jurídicas y técnicas, directamente
relacionadas con las cuencas hidrográficas.
 Captar recursos para gestión ambiental, social y económica.
 Diseñar mecanismos y promover la participación comunitaria.

32
  Acudir a la Comisiones Consultivas Provinciales, Comarcales y Nacionales,
cuando así lo requiera.
 Elaborar el reglamento interno.
 Cualquier otra función que le asigne el Órgano Ejecutivo a través del reglamento
de la presente Ley.

El Decreto Ejecutivo 479 de 23 de abril de 2013, se elaboró para reglamentar el manejo

integrado de las cuencas hidrográficas en Panamá, así como los CCH. En el artículo
21, indica que los CCH se establecerán mediante resolución expedida por el Ministerio
de Ambiente, a través de un proceso de instalación gradual y estable en el tiempo. Y
elaborarán un reglamento interno. En el artículo 22 se asignan nuevas funciones a los
Comités de Cuenca a las ya establecidas por La Ley 44 de 2002, incluyen en el numeral
10: Luego de conformar el CCH se deben crear los Comités de Sub-cuenca
Hidrográficas, Micro-cuencas Hidrográficas; coordinar con las instancias sectoriales
correspondientes para que sus planes sectoriales se adecuen a los Planes de
Ordenamiento Ambiental Territorial y normal los funcionamientos de los Comités de Sub-
cuenca Hidrográficas y Micro-cuencas. Panamá en el 2011 implementó la Ley 44 de 5
de agosto de 2002 que formaliza la creación de Comités de cuencas hidrográficas (CCH)
a nivel nacional, y hasta el momento se han conformado 13 CCH3 y uno es el CCH de
río Juan Díaz.

El Comité de la Cuenca Juan Díaz se conformó en el año 2016 y en él participan 8

instituciones públicas de las cuáles 20 instituciones son miembros del CCH debido a que
la cuenca de Río Juan Díaz abarca 2 distritos, el de Panamá y el de San Miguelito, dos
Representantes de autoridades locales, dos organizaciones de la sociedad civil y dos
representantes de los usuarios del recurso hídrico, y 1 representante de la sociedad civil.

Los ítems de la columna de la tabla 3, fueron definidos en base al Marco para la Gestión
de Cuencas elaborado por (GWP, 2011).

Tabla 3. Conformación del Comité de la Cuenca Hidrográfica del río Juan Díaz
Nivel de Administración Local

3
CCH: Comités de Cuencas Hidrográficas.

33
Años de funcionamiento 3 años, desde 2016
20
Un Representante de cada institución por distrito
( Panamá, San Miguelito y Panamá Norte
Ministerio de Ambiente (Presidente)
Ministerio de Salud (MINSA)
Cantidad de Miembros Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados
Instituciones Públicas (IDAAN)
Ministerio de Obras Públicas (MOP)
Ministerio de Comercia e Industria (MICI)
Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA)
Autoridad Marítima de Panamá
Ministerio de Vivienda (MIVI)
2 Alcalde del Municipio de Panamá y el de San
Número de Representantes
Miguelito.(principal y suplente).
de Autoridades Locales
1 Representante de corregimiento de Juan Díaz
Número de Representantes
1 Principal: Fundación Econatura y Desarrollo
de la Sociedad Civil , ONGs
Suplente – Fundación para la administración de
con derecho a Voz y Voto en
Proyectos Comunitarios y Culturales
las reuniones
Número de Representantes
de los Usuarios de Recursos 2 Representantes de Usuarios del Recurso Hídrico
Hídrico
Existencia de un Marco Legal Sí
1. Fondos que asigne el Estado a través de las
correspondientes partidas presupuestarias
2. Donaciones y/o aportaciones de organismos
nacionales o internacionales.
Instrumentos económicos,
3. Un porcentaje de los ingresos nacionales y
tipo de financiamiento
municipales provenientes de los impuestos, tasas y
(nacional, regional o local) y
aforos generados por lo usufructo de los recursos
para funcionamiento del
naturales de la cuenca hidrográficas correspondiente,
Organismo de Cuenca
el cual será establecido en la reglamentación de esta
Ley.
4. Cualquier otro recurso que se asigne para los fines
de esta Ley
Número de proyectos Ninguno, se elaboró un perfil de proyecto ¨Educación
financiados o ejecutados Ambiental en la Cuenca Hidrográfica de río Juan
anualmente Díaz¨ en consulta.
¿Se publica el estado de sus
recursos económicos y No
destinación?
Creación de comisiones a
nivel de subcuenca y No
microcuencas
Existe una estructura para
Ministerio de Ambiente
evaluar la oferta, demanda y

34
 calidad del recurso hídrico
¿Cuál?
Cuentan con una instalación No, pero por lo general se reúnen en salones
del comité o comisión, institucionales, junta comunal dentro de la cuenca y
¿Utiliza sus instalaciones? se planifica el lugar, fecha, hora en que se realizarán.
No, al momento las actas levantadas en las reuniones
¿Los miembros tienen un del CCHRJD/JDP son anexadas al expediente del
cuerpo representativo a Comité que es manejado y archivado en la Dirección
través del cual pueden de Cuencas Hidrográficas de MiAmbiente y el mismo
participar en el gobierno? (por puede ser solicitado por el ministro (a) para trasmitir
ejemplo, un consejo de la información o eventualidades en el consejo de
gabinete) gabinete.
Inundaciones, debastamiento de Humedal Bahía de
¿qué tipo de conflictos de uso Panamá
de agua se manejan, se han La secretaria de metas de Panamá, está realizando
solucionado?, sí – cómo un proyecto para reducir la contaminación y el riesgo
de inundación. No se han solucionado.

Esta tabla indica las características del Comité de Cuenca hidrográfica de río Juan Díaz,
la cual fue clave en esta investigación para el desarrollo del Análisis FODA punto 6.4, y
se utilizó como base fundamental lo establecido en (Ley 44 de 5 de Agosto de 2002). El
CCH se reglamenta con la Resolución DM-No 0468 de 11 de agosto de 2016. Y se
compromete a cumplir con lo estipulado en la Ley que lo reglamenta.

Las principales características del CCH río Juan Díaz y se pueden describir de la
siguiente manera:

 Está conformado por 26 miembros en total los cuales 23 pertenecen al sector

público o del estado, y 3 a la sociedad civil.
 Numero de Reuniones en el año 2017: 6
 Mecanismos de Coordinación: Por medio de notas de convocatoria que elabora
el Presidente o la Presidenta del CCH, dirigidas a cada miembro del CCH.

Cumplimiento del CCH del Decreto Ejecutivo 479 de 23 de abril de 2013, referido a la
elaboración de tres instrumentos principales de gestión, que son el Diagnóstico
Pormenorizado de la Cuenca Hidrográfica, Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial
y Plan de Manejo de Cuenca: No han cumplido con lo estipulado en el artículo 7 ya que
no se han elaborado ninguno de los tres instrumentos de gestión de cuencas
hidrográficas. No se ha creado el Fideicomiso del CCH de Río Juan Díaz, por lo que no

35
cuenta con fondos para ser operativos, por lo que no han cumplido con lo estipulado en
el artículo 17. Tampoco han creado los sub- comités de Sub cuenca hidrográfica, por lo
que no cuentan con los enlaces locales que podrían tramitar información necesaria para
la toma de decisiones. Para fortalecer y hacer operativa la descentralización de la gestión
ambiental y contribuir a la reducción de riesgos de desastres y la adaptación al cambio
climático a nivel local, no han cumplido con el artículo 34.

6.3 Revisión de modelos de gestión

36
 6.3.1 Manejo Integrado de Cuencas Hidrográficas Urbanas

El concepto de manejo integrado de cuencas es uno de los modelos a estudiar en esta

investigación debido a que es el modelo adoptado en Panamá para el manejo de
cuencas. El Decreto Ejecutivo 123 de 23 de abril de 2013, elaborado por el Ministerio de
Ambiente de la República de Panamá define en el Artículo4, el manejo integrado de
cuencas hidrográficas como ¨un proceso participativo para la toma de decisiones entre
todos los actores sobre los usos y las modificaciones a los recursos naturales dentro de
una cuenca hidrográfica, que permite hacer un balance entre los diferentes usos que se
le puede dar a los recursos naturales y los impactos que estos tienen en el largo plazo,
tomando en cuenta la reducción de riesgo de desastres naturales y los procesos de
adaptación al cambio climático, con miras a conducir al desarrollo económico, social y
cultural de la población de la cuenca hidrográfica a partir del uso sustentable de sus
recursos naturales¨ (Ley 44 de 5 de Agosto de 2002). Se trata de alcanzar el bienestar
de la población mediante el uso sostenible de los recursos naturales, conservándolos
para que los mismos sean aprovechados por las generaciones futuras (Ramakrishna,
1997). Sin embargo, cuando se trata de definir de quién es la responsabilidad del manejo
de la cuenca, no es fácil encontrar una competencia legal, institucional y funcional debido
a la duplicidad de funciones y responsabilidades sobre el recurso hídrico (GWP, 2011).

Al impulsar un manejo integrado de cuencas en un territorio, se hace necesario realizar

un conjunto de acciones y técnicas, ajustadas a las características socioeconómicas y
legales de la zona, que se muestren como una solución a los problemas ambientales,
económicos y sociales, a fin de mejorar la calidad de vida de su población (Francke,
2001). Pero esto se convierte en una tarea difícil, ya que este debe garantizar la
conservación de los recursos naturales, sin descuidar las necesidades de los habitantes
(Ramakrishna, 1997). Es fundamental tener la capacidad para solucionar los problemas
y conflictos que nacen en el desarrollo de la interacción entre el ser humano y la
naturaleza, encontrando una propuesta viable que promueva la protección de la
naturaleza y no afecte beneficios que la población obtiene de ella (Flores, 2010).

Si bien la conservación de los ecosistemas naturales sobresale en esta concepción,

alcanzarla necesita del mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de los
pobladores asentados dentro de la cuenca (Aguirre, 2007) para lo cual es necesario

37
definir y analizar los sistemas de producción predominantes en la zona, a fin de
determinar los limitantes socioeconómicos y biológicos que enfrenta la población (Fraile,
1993). Y de esta manera efectivizar los modelos de producción, mediante prácticas y
técnicas que permitan recuperar, rehabilitar y restaurar las áreas degradadas, como
nuevas alternativas para un desarrollo armonioso con el medio, bajo el marco jurídico
que regula las actividades de protección y producción en el país, todo esto abarca un
manejo integrado en una cuenca hidrográfica (Aguirre, 2007). El manejo integral de
cuencas hidrográficas incluye dos aspectos: la Planificación de la Cuenca en términos
de la utilización del recurso, y el Ordenamiento ambiental y territorial de la cuenca.

6.3.1.1 Planificación de Cuencas Hidrográficas Urbanas

La planificación dentro del manejo integral de las cuencas hidrográficas, busca

establecer las mejores alternativas de aprovechamiento, manejo y conservación de los
recursos naturales, en base a la situación actual en la que se desenvuelve la cuenca,
previo a su utilización efectiva; en este proceso la sociedad es participe de la toma de
decisiones (Rada, 2000).

La planificación urbana se desvincula de manera frecuente de los servicios de aguas

urbanas y no toma en cuenta los objetivos relacionados con la salud y el medioambiente
(Michaud, 2014). Las características biofísicas de una cuenca, forman sistemas
ambientales coherentes, por lo que deberían ser consideradas como unidades de
planificación para el desarrollo (Exhibición & Bermejo, 1978).

Es así como nace el concepto de planificación integrada de cuencas hidrográficas como

una respuesta a este problema, ya que dentro de esta conceptualización se busca
coordinar y desarrollar armónicamente los usos de agua conjuntamente con los distintos
procesos que se generan dentro y fuera de la cuenca (Exhibición & Bermejo, 1978).

En este sentido, la planificación es un instrumento para la gestión que debe basarse en

la búsqueda de equilibrios y la consecución de metas prefijadas (Rada, 2000). Tomando
en cuenta que la planificación integrada va más allá del manejo de los recursos hídricos
y es necesario la incorporación de aspectos ambientales, sociales y económicos
(Forbes, 1971).

38
Para alcanzar los objetivos de la planificación integral, la participación de los habitantes
es un componente esencial, ya que el modo más eficaz de conservar los recursos, es
que las comunidades asentadas dentro de la cuenca participen dentro de su ordenación
y puedan beneficiarse del aprovechamiento racional de los bienes y servicios que ofrece
la cuenca.

6.3.1.2 Ordenamiento Ambiental Territorial de una Cuenca Hidrográfica

En una herramienta de la Planificación de Cuencas Hidrográficas, que consiste en “el

proceso de formulación y ejecución de un sistema de acción, que incluye el manejo de
los recursos de una cuenca para la obtención de bienes y servicios, sin afectar los
recursos de suelo e hídricos” (Aguirre, 2007).

En Panamá, el ordenamiento territorial ambiental es uno de los instrumentos de la

gestión ambiental. Según lo preceptuado por el artículo 22 de la Ley 41 de 1998, deberá
realizarse de manera que se minimice los riesgos generados por fenómenos naturales o
acciones antrópicas, sobre asentamientos humanos y sistemas de producción existente
o en proyecto. Asimismo, debe guiar el aprovechamiento y utilización sostenible de los
recursos naturales y cualquier intervención en el territorio, por medio de normas técnicas
de uso que establezcan espacios con diferentes funciones y aptitudes. Todas las
instituciones oficiales con competencia en materia de Ordenamiento Ambiental del
Territorio tienen el compromiso de coadyuvar coordinadamente al fortalecimiento de los
gobiernos Municipales, Comarcales y locales en materia de Ordenamiento Ambiental del
Territorio. En consecuencia y de conformidad con el precitado artículo, todas las
instituciones oficiales con competencia en materia de ordenamiento ambiental del
territorio (Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Ministerio de Vivienda y Ordenamiento
Ambiental Territorial) tienen el compromiso de coordinar con el Ministerio de Medio
Ambiente las acciones sobre ordenamiento que ellas realicen, promover el ordenamiento
ambiental territorial.

El ordenamiento territorial necesita de la participación, diálogo, consenso y sobre todo la

colaboración de los habitantes de la zona y el resto de actores inmersos en el manejo y
uso de los recursos naturales. Las personas que viven en la cuenca son las que mejor
conocen el territorio y las que se verán afectadas o beneficiadas directamente con las

39
decisiones tomadas, por lo que es necesario involucrarlos para evitar conflictos
(Michaud, 2014).

En conclusión, podemos considerar al ordenamiento territorial ambiental de cuencas

como un instrumento de planificación, que busca organizar el uso y ocupación del suelo,
en base a las potencialidades y limitaciones que establecen las características biofísicas
y las necesidades, expectativas y aspiraciones de la población, a fin de alcanzar un
desarrollo sustentable (Valencia, 2013).

6.3.2. Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Sistema de Agua

Urbana

La estrategia GIRH promueve una transformación del modelo de gestión a través de

cambios en la gobernanza, de modo que los sistemas de agua urbanos puedan
transformarse desde un enfoque lineal concentrado en la captura y conducción de las
aguas donde no hay coordinación interinstitucional, hacia un sistema de gestión de las
aguas urbanas que incorpore o se vincule con la gestión del suelo urbano, y que estén
relacionados con los nuevos desarrollos urbanos sostenibles (Suárez, 2014).

Fig. 9 Gestión Integrada del Ciclo Urbano del Agua (Suárez, 2014).

40
Se puede observar en la Figura 9 como, a título general, conviven en el medio urbano:
suministro de agua, saneamiento, aguas pluviales, y gestión del agua urbana, mientras
se minimiza la perturbación de los sistemas naturales (IAGUA, 2016).

El agua pluvial recogida en su origen y derivada a depósitos sin contacto con zonas de
tráfico o zonas muy contaminadas, y sin contacto con aguas residuales, tiene un nivel
de calidad que la hace apta para cubrir una amplia variedad de usos urbanos (riegos
públicos, por ejemplo, o consumos industriales) sin tratamiento adicional o con mínimos
tratamientos (Suárez, 2014).

Por su parte, las aguas grises, generadas en las viviendas y en las industrias tras un uso
relativamente “noble” del agua (que no genere mucha contaminación) y que puede ser
directamente utilizada, reciclada, para un uso que requiera poca calidad (descargas en
inodoros, riego, lavado de vehículos, etc.) (UNESCO, 2016).

El enfoque tradicional de la gestión del agua pluvial es su drenaje para evitar

inundaciones. Las inundaciones son mayores cuanto más impermeables son las
superficies del medio urbano, porque se impide la infiltración (que es el método natural
de captar el agua de lluvia por el terreno) y se reduce la evapotranspiración (Cantabria,
2017). Las técnicas de drenaje urbano sostenible (TDUS) son medidas, procedimientos
o infraestructuras destinadas a que el sistema de saneamiento mejore su eficacia en la
gestión de las aguas pluviales (recogida, transporte, tratamiento, valorización, etc.)
(Suárez, 2014). Los beneficios obtenidos por su uso pueden ser de dos tipos: el control
de la cantidad de agua (caudales, volúmenes) y el control de la contaminación (Puertas,
2008).

Este modelo de gestión se puede adaptar en la cuenca de río Juan Díaz, ya que mitigaría
el problema de los caudales picos debido a las intensas precipitaciones en un corto lapso
de tiempo, disminuyendo así el riesgo a inundaciones. Sin embargo, para ellos se
requeriría una ardua gestión interinstitucional cuyo objetivo sea implementar un sistema
de tratamiento de las aguas pluviales y su reutilización. Hasta el momento en la cuenca
de río Juan Díaz existe un proyecto llamado ¨ Saneamiento de la ciudad de Panamá y
Bahía de Panamá¨, que propone obras de mejoramiento y el desarrollo de nueva
infraestructura sanitarias que permita el adecuado funcionamiento de un sistema de

41
tratamiento de aguas residuales, a su vez recalca la necesidad de una verdadera política
de planificación urbana.

6.3.3. Water Sensitive City

Este modelo de gestión se aplica en Australia desde hace una década en la ciudad de
Melbourne, y muchos científicos, planificadores y diseñadores urbanos trabajan por su
puesta en práctica en otras ciudades del mundo con el nuevo concepto de Water
Sensitive City que abarca tres conceptos importantes:

 Las ciudades deben planificarse como cuencas que permitan el acceso de la

población a diversas fuentes hídricas, en un escenario de infraestructuras
centralizadas y descentralizadas que faciliten el suministro de agua a muy
diversas escalas;
 Las ciudades deben proporcionar servicios a los ecosistemas, es decir: lo
construido debe apoyar las funciones de los ambientes naturales; y
 Las ciudades deben generar comunidades ‘sensibles al agua’, que sean la base
socio-política para la toma de decisiones, y que adopten comportamientos
orientados al cuidado del agua.

Este concepto australiano que ha traspuesto las fronteras de su país de origen, logrando
transformar la visión tradicional del diseño urbano a nivel mundial, y proponiendo por
primera vez en la historia de las ciudades armonía y sinergia entre la planificación
hidrológica y el ordenamiento urbano (Villegas & Molina L, 2015). Este modelo muestra
el desafío de comprender los procesos hidráulicos naturales e intentar imitarlos con éxito
en las ciudades, de modo que se diseñen nuevas estrategias para la gestión del recurso
pluvial urbano que se aparten del tradicional sumidero superficial y la tubería subterránea
(Adolfo, et al., 2015).

El agua de una ciudad debe administrarse tal y como se administra una cuenca,
minimizando la importación de agua potable y la exportación de aguas residuales, y
optimizando el uso y el aprovechamiento de las aguas pluviales (Molina P., 2014).

La cuenca de río Juan Díaz no cuenta con un manejo o sistema de reutilización de las
aguas pluviales, pero sí existe un Proyecto ¨Saneamiento de la Bahía¨ que representa el

42
principal proyecto de inversión en materia de salud ambiental que se está ejecutando en
la República de Panamá, el cual busca recuperar las condiciones sanitarias y
ambientales del área metropolitana y la eliminación de contaminación por aguas
residuales no tratadas en los ríos urbanos y en las zonas costeras de la Bahía de
Panamá, con plantas de tratamiento que reciben y tratan las aguas residuales que se
generan en el área metropolitana de la Ciudad de Panamá, removiendo sus
contaminantes hasta dejarlas en una calidad adecuada para su descarga en la
desembocadura del río Juan Díaz - a la Bahía de Panamá. Esto surge debido a que la
mayoría de los usuarios aledaños vierten sus aguas residuales sin tratamiento a los
cuerpos de agua, aunque la ley exija el tratamiento previo (COPANIT 35), degradándolos
para recreación y turismo.

Este modelo de gestión exige la realización de investigaciones orientadas al fomento de

nuevos modelos para su gestión, exigiendo la re-formulación del diseño urbano, puesto
que requiere espacios exclusivos para las aguas pluviales como reservorios, caminos de
agua y sistemas de amortiguación frente a las tormentas. Water Sensitive City es un
concepto que ha evolucionado vertiginosamente —tanto en Australia como en otros
países— y son numerosos los investigadores que trabajan por definir sus alcances:
conservación y/o restauración de los ecosistemas acuáticos; seguridad del suministro de
agua a poblaciones urbanas en rápido crecimiento; sostenibilidad económica de las
ciudades y salud pública de sus habitantes (Molina P., 2014).

6.4. Análisis FODA

A continuación, se presentan los resultados de las principales fortalezas, oportunidades,

debilidades y amenazas identificadas sobre la gestión de la cuenca del Río Juan Díaz.

43
 Matriz FODA para análisis estratégico

FACTORES EXTERNOS A LA
FACTORES INTERNOS DE LA INSTITUCION
INSTITUCION

DEBILIDADES (-) AMENAZAS (-)

Falta de la implementación de un fideicomiso
Predominio de una agenda política y
o estructura para manejo de los fondos que
1 1 económica sobre una agenda
son necesarios para la gestión del Comité de
nacional ambiental
Cuenca.
Aprobación de Estudios de Impacto
Ausencia de conocimiento del sector público Ambiental que dan vía a construcción
2 y de la ciudadanía con respecto a la gestión 2 de urbanizaciones que atentan contra
de cuencas la sostenibilidad del ecosistema de la
cuenca.
Inequidad en cantidad de miembros de la Falta de gobernabilidad institucional
3 3
sociedad civil vs las instituciones. sobre la gestión de cuencas
Poco personal asignado para el Falta de ejecución de proyectos que
4 4
fortalecimiento de los comités de cuencas. mitiguen el riesgo de inundación
El proyecto de saneamiento de la Bahía no
Ausencia de un sistema de manejo de
5 exige el tratamiento de aguas residuales 5
las aguas pluviales.
previo a su descarga en los cuerpos de agua.

FORTALEZAS (+) O PORTUNIDADES (+)

Ley de manejo de cuencas, Ley 44 de 5 de
Existencia de propuestas sobre el
1 agosto de 2002 y decreto Ejecutivo 479 de 1
tema de manejo y gestión de cuencas
23 de abril de 2013.
Conformación de Comité de Cuenca de río Existencia de capital humano con
2 2
Juan Díaz por Resolución en el 2016 capacidad de liderar propuestas
Los Comités de Cuenca Hidrográfica se
Movimientos de bases encaminados
3 reconocieron en el Plan de Seguridad de 3
a buscar solución a la problemática
Hídrica como una prioridad
Entidades internacionales
Se desarrolló un proyecto de educación
interesadas en mejorar los
4 ambiental para los moradores de la cuenca 4
conocimientos locales sobre la
de río Juan Díaz
gestión de cuencas
Panamá se ha suscrito a organismos
regionales interesados en el tema del agua Existencia de estudios para la
5 5
para ambiente, salud y sector agropecuario mitigación de inundaciones
(SICA , CCAD , CAC , COMISCA , REDLOC

44
 ) (Comité de Alto Nivel de Seguridad Hídrica,
2018)

Se inicia dicho análisis con que existe un reconocimiento público cuando la autoridad
gubernamental asume el Manejo Integrado de cuencas como objeto de su acción en el
2002, por lo tanto, pone en marcha toda su maquinaria de información, análisis,
concertación, legislación, etcétera, para atender, definir y tratar el problema mediante
acciones (Ley 44 de 5 de Agosto de 2002). Este reconocimiento detona un proceso de
responsabilidad por parte de la autoridad gubernamental. Cuando se habla de
¨responsabilidad¨ se refiere a la responsabilidad política: alguien debe hacer algo para
disminuir las inundaciones en la cuenca de río Juan Díaz.

Si investigamos este factor en la Provincia de Panamá, Municipio de Panamá y de San

Miguelito como autoridades locales se observa que éste reconoce y asume los conflictos
de la cuenca hidrográfica como un problema de Estado no de gobierno. En el 2016, la
Alcaldía de Panamá presentó las conclusiones de los Diálogos del Agua y el informe
final del Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad de Cantabria, estudios que
se realizaron para conocer las causas de las inundaciones en la Cuenca del Río Juan
Díaz y que además plantean una solución definitiva al problema. Incluyen tanto medidas
de infraestructura como regulaciones (Cantabria, 2017). También que desde el 2002 el
Estado inicia un proceso de responsabilidad por escrito en torno al Manejo Integrado de
las Cuencas Hidrográficas al manifestar su intención de ampliar su agenda ambiental,
con cuestiones como ésta. Se inicia un proceso de institucionalización del problema, en
el que el Estado y sus autoridades formales y legalmente constituidas, en el marco de
sus competencias, empiezan a reconocer y asumir los conflictos que se daban en las
cuencas hidrográficas como un problema de Estado. Así quedó manifiesto en la Ley de
Cuencas ¨Ley 44 de 5 de agosto de 2002¨. Sin embargo, fue hasta el 2013 que se
reglamenta esta Ley con el ¨Decreto Ejecutivo 479 de 23 de abril de 2013¨y se reconoce
a los Comités de Cuencas Hidrográfica como un organismo necesario para la solución
de conflictos, lo selecciona como objeto de su acción y como objeto sobre el que ha
decidido que debe actuar. Tal reconocimiento se plasmó en un proceso de

45
responsabilidad por parte de la autoridad gubernamental, el cual abarcó varios aspectos.
(Ley 44 de 5 de Agosto de 2002).

Habiendo falta de recursos económicos o financiamiento, a la hora de conformar este

Comité, se ve la fortaleza de la Institución a través de los resultados obtenidos, estos
resultados no son exclusivos del liderazgo que caracteriza al personal sino también a la
relación que se establece entre éste, la voluntad política de las autoridades locales y la
cooperación y coordinación, desde el nivel superior, hasta los niveles operativos. Por
otro lado, contar con una Dirección de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas del
Ministerio Ambiente, así como un Departamento de Relaciones con la Comunidad, para
atender asuntos relaciones con los comités de cuenca, también representa un aspecto
positivo de la Institución, ya que como lo señala (Baumert, 2003), la existencia de un
ente responsable del asunto ambiental es considerado un medio de intervención para
construir capacidad.

Sin embargo, existen algunas características de la Dirección de Cuencas que le impiden

ser un medio de intervención para fortalecer la habilidad institucional. Ni la Dirección de
Cuencas, ni el Comité cuentan con autonomía en su gestión, aunque así lo indique la
Ley, con la autoridad para disponer de los recursos económicos, para tomar decisiones
o para decidir el rumbo de la gestión de la cuenca, ya que dependen de una burocracia
o de una unidad administrativa de mayor rango. Cualquier asunto que le sea
encomendado además de las funciones atribuibles a su creación o le sea turnado, lo
debe reportar al Ministerio de Ambiente, aunque la (Ley 44 de 5 de Agosto de 2002)
determine la autonomía de los Comités de Cuenca.

Una de las debilidades se relaciona directamente con los recursos económicos y la falta
de capacitación del recurso humano, así como falta de personal que dé seguimiento a
los objetivos propuestos. Hasta el momento, el Estado no ha destinado presupuesto para
la asistencia a los eventos; los gastos realizados por el personal para participar en éstos
han sido pagados por su cuenta.

46
 6.5. Elaboración de recomendaciones según análisis FODA

DEBILIDADES RECOMENDACIONES

1. Destinar fondos al Municipio de Panamá y de San

Miguelito y que los mismos sean destinados para el
1. Falta de la pago de cursos, congresos, conferencias
implementación de un nacionales e internacionales, es necesario el
fideicomiso o estructura intercambio de experiencias entre los que forman
para manejo de los parte de los CCH y así superar la idea de que la
fondos que son capacitación es un gasto innecesario y lo vean más
necesarios para la bien como una inversión, conformado la Unidad
gestión del Comité de Administrativa de Gestión de Cuencas
Cuenca. Hidrográficas, así como lo indica (Ley 44 de 5 de
Agosto de 2002) en el artículo 6 del Decreto.
2. Inequidad en cantidad 2. Debe hacerse una reevaluación las leyes (Ley 44 de
de miembros de 5 de Agosto de 2002) y reestructurar la cantidad de
autoridades locales vs miembros del CCH según las necesidades y
sociedad civil. problemáticas de las Cuencas Hidrográficas, se
debe igualar la cantidad de miembros de la
3. Falta de acceso a la sociedad civil en los comités de cuenca, así como
información que genera de usuarios del recurso hídrico. No se recomienda
el CCH de río Juan Díaz. que El Ministerio de Ambiente deba ser el que
regula o presida las reuniones de los Comités de
4. Poco personal asignado Cuenca, debido a la falta de coordinación
para el fortalecimiento institucional entre el gobierno nacional y los
de los comités de gobiernos locales, los impredecibles cambios de
cuencas. funcionarios públicos y la Inequidad en cantidad de
miembros de autoridades locales vs sociedad civil,
desestabiliza la gestión del CCH y retarda la toma
5. El proyecto de de decisiones y las respuestas ante los conflictos
saneamiento de la del recurso hídrico.
Bahía no exige el 3. Crear una página web donde se publiquen todas las
tratamiento de aguas gestiones que realiza el CCH (invitación a
residuales previo a su reuniones, foros, seguimiento a proyectos que
descarga en los cuerpos requieran participación ciudadana para un Estudio
de agua. de Impacto ambiental, capacitaciones, entre otros).
Determinar una oficina que sea del CCH donde las
personas puedan acercarse al CCH, comunicarse
con los actores que los representan y solucionar
conflictos. Es necesario invertir en publicidad y
mercadeo, publicar todo lo relacionado con las
gestiones que realiza el CCH, de esta manera la
población le dará la importancia necesaria. Impulsar
la educación ambiental desde prescolar a
secundaria para aquellos que viven en esta cuenca
y sus alrededores. Así como dar conocer a la
población en general la existencia del CCH de Río
Juan Díaz y su importancia.

47
 DEBILIDADES RECOMENDACIONES

4. Invertir en contratación de personal que dé

seguimiento in situ a la agenda del CCH, no como
autoridad si no como facilitador-orientador.
5. Dar mantenimiento al sistema de alcantarillado de la
zona metropolitana, así como exigirle y aplicar las
normas que regulan y exigen el tratamiento de las
aguas residuales antes de descárgalas en los
cuerpos de agua e implementar un sistema de
reutilización de las aguas pluviales en el proyecto
de Saneamiento de la Bahía.

AMENAZAS RECOMENDACIONES

1. Predominio de una 1. Incluir a un miembro representativo del CCH en la

agenda política y agenda de reuniones del consejo de gabinete, para
económica sobre una que extienda las preocupaciones, conflictos,
agenda nacional debilidades, amenazas que existen en la Cuenca a
ambiental. los tomadores de decisión y así lograr la viabilidad
de soluciones, ya que se podría lograr asignación
2. Aprobación de Estudios de presupuesto y de funciones.
de Impacto Ambiental 2. Elaborar el Plan de Manejo y el Plan de
que dan vía a Ordenamiento Ambiental Territorial de la Cuenca de
construcción de río Juan Díaz para regularizar los usos de suelo en
urbanizaciones que la Cuenca, minimizar la aprobación de Estudios de
atentan contra la Impacto Ambiental relacionados con construcción
sostenibilidad del de urbanizaciones, impulsar el involucramiento de
ecosistema de la los moradores en la consulta pública de estos
cuenca. estudios
3. Se debe aprovechar la oportunidad de que la cuenca
3. Falta de gobernabilidad de Río Juan Díaz cuenta con organizaciones de
institucional sobre la base comunitarias activos y defensores de dicha
gestión de cuencas. cuenca, que son multiplicadores de las buenas
acciones en pro de la conservación de los recursos
4. Falta de ejecución de naturales y que creen en la necesidad de cuidar los
proyectos que mitiguen recursos para asegurar su sostenibilidad.
los riesgos de 4. Presentar ante el CCH el estudio elaborado por
inundación. (Cantabria, 2017), y establecer comisiones
interinstitucionales para determinar la forma de
5. Ausencia de un sistema implementación y ejecución de este proyecto. Todo
de manejo de las aguas esto debido a la ocurrencia de desastres asociados
pluviales. a amenazas naturales en el entorno urbano de la
Cuenca del Río Juan Díaz que ha sido un problema
persistente durante al menos, las tres últimas
décadas. Los factores que han influido en esta
condición se relacionan al desarrollo urbano

48
 AMENAZAS RECOMENDACIONES

desordenado de ocupación y en la fragilidad

ecológica de la zona, dominada por una topografía
abrupta e irregular en la parte alta y media de la
cuenca y por una llanura de depósitos aluviales en
la parte baja, ocupada originalmente por manglares
y vegetación baja inundable que ha ido
disminuyendo debido a la tala ilegal y la
construcción de infraestructuras.
5. Incluir en el Proyecto de Saneamiento de la Bahía la
recolección y reutilización de las aguas pluviales,
disminuyendo así la escorrentía durante las
intensas precipitaciones y la saturación de los
acuíferos con el resultado de mitigación de
inundaciones.

FORTALEZAS RECOMENDACIONES

1. Divulgar y extender a la sociedad civil la importancia

1. Los Comités de Cuenca de los CCH. Prolongado así su importancia, aunque
Hidrográfica se cambien los gobiernos. Impulsar el Plan Nacional
reconocieron en el Plan de Seguridad Hídrica, 2015-2030 (Comite de Alto
de Seguridad de Hídrica Nivel de Seguridad Hidrica, 2018), el cual asume
como una prioridad. que los CCH son un asunto de estado y no de
gobiernos debido a que es parte de un Plan a largo
2. Existencia de Leyes que plazo y que asegura continuidad, y además se
regulan el manejo de considera prioritario, es decir, lo coloca entre los
cuencas hidrográficas primeros lugares de la jerarquía de los temas que
en la República de integran su agenda.
Panamá. 2. Comenzar a aplicar las Leyes, regular todas las
actividades que se desarrollan en la cuenca así
como aplicar sanciones a aquellos que incumplan
dichos mandatos y atenten contra la sostenibilidad
del ecosistema.

OPORTUNIDADES RECOMENDACIONES

1. Movimientos de bases 1. Aprovechar el interés de los moradores de la

encaminados a buscar cuenca de río Juan Díaz en que se solucionen las
solución a la problemáticas existentes, y aumentar la
problemática ambiental. participación de los mismos en el CCH para lograr
su operatividad. Por ello, la asistencia a las
reuniones del CCH se ve condicionada a que los
gastos de los asistentes sean cubiertos por las
instancias organizadoras, de ahí la debilidad, por
ende deben asignarse fondos que cubran el

49
 traslado de los moradores que no cuentan con las
facilidades económicas. Esto cobra importancia, ya
que la desestimación del entrenamiento por parte
de los gobiernos ha sido reconocida como una de
las principales barreras para el éxito de la
planeación con vías hacia la sustentabilidad, tanto
en países desarrollados como en aquellos en vías
de desarrollo (Cantabria, 2017).

Conclusiones

Ya que tantas autoridades han recibido responsabilidades relativas a cuestiones de

gestión de aguas, no existe una autoridad única que asuma la gestión del agua de forma
holística e integral cubriendo todos los aspectos pertinentes.
La revisión de la legislación actual en materia de manejo y gestión de recursos muestra
que existen una cantidad considerable de leyes, resoluciones y decretos relacionados
con el tema. Sin embargo, es necesario actualizarlas, fortalecerlas, y armonizarlas y
velar por su cumplimiento.
La normativa panameña establece que el Ministerio de Ambiente es la entidad con
competencia sobre el ambiente y los recursos hídricos en el país, asimismo que es la
encargada de normar el aprovechamiento del mismo. Sin embargo, también existen
otros actores como el Ministerio de Salud, Ministerio de Desarrollo Agropecuario,
Ministerio de Comercio e Industrias, Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales
que tienen funciones de importancia con respecto a la gestión de los recursos hídricos.
No se evidenció que exista Responsabilidad Empresarial Ambiental en la gestión de la
cuenca. Un conjunto de estrategias y acciones, identificadas de manera participativa,
debería ser la guía para la planificación e implementación de programas y planes de
gestión sostenible de la cuenca del río Juan Díaz.

50
BIBLIOGRAFÍA

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