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Autoridades

Presidente de la Nación
Dr. Néstor Carlos Kirchner

Jefe de Gabinete de Ministros


Dr. Alberto Ángel Fernández

Subsecretario de la Gestión Pública


Dr. Juan Manuel Abal Medina

Director Nacional Alterno del Proyecto


de Modernización del Estado BIRF 4423 - AR
Lic. Christian Asinelli

Directora de la Oficina Nacional de Innovación de Gestión


Arq. Carmen Porqueres de Sycz

Director de Planeamiento y Reingeniería Organizacional


Lic. Alfredo Ossorio
Coordinación general de la publicación

Lic. Alfredo Ossorio

Profesionales intervinientes:

Gabriela Rodríguez, Valeria López Igareta, Lorena Sierkovich, Eduardo


Núñez, Carlos Cánepa y Pedro Orieta

Diseño Gráfico:

Javier Cibotti

ISBN: 978-987-9483-15-2
1. Gestión pública
CDD 320.6

Producción integral:
Unidad de Comunicación Institucional
Oficina Nacional de Innovación de Gestión
Subsecretaría de la Gestión Pública
Av. Roque Sáenz Peña 511 - Ciudad Autónoma de Buenos Aires
www.sgp.gov.ar
enero 2007
ÍNDICE

Prólogo............................................................................ 7

Presentación.................................................................... 9

Introducción.................................................................... 11

1. Rol del Estado y la nueva gestión pública............... 13

2. Antecedentes internacionales y nacionales de la


gestión por resultados................................................... 25

3. La Gestión por objetivos y resultados...................... 33

4. Subsistema de responsabilización: compromisos y


respuestas exigibles....................................................... 43

5. La asistencia técnica para el subsistema de gestión


estratégica....................................................................... 55

6. Algunas experiencias de aplicación del Sistema...... 69

7. Propuesta de acción: ¿qué hacer para mejorar el


sistema y su implementación en la APN?..................... 81

8. Glosario........................................................................ 89

9. Bibliografía.................................................................. 101

índice 5
Prólogo

La Gestión por Objetivos y Resultados forma parte de la agenda


pública desde que se produjeron importantes transformaciones en la rela-
ción entre el Estado y la sociedad en las últimas décadas. Sin embargo, no
existe ni un modelo ni un modo de implementación unívoco de los distin-
tos instrumentos. Y es precisamente en estas diferencias donde se expre-
san el tipo de Estado que pretendemos y el compromiso que, en tanto ser-
vidores públicos, asumimos con los ciudadanos.
Desde la Subsecretaría de la Gestión Pública venimos trabajando para
instalar en la agenda política la Gestión por Objetivos y Resultados, y hemos
alcanzado nuestros mayores logros en dos planos complementarios e igual-
mente importantes. Por un lado, y a diferencia de otras concepciones sobre
este tema, hemos adoptado un enfoque sistémico para comprender e imple-
mentar nuevas formas de responsabilización (sobre todo en los niveles inter-
medios) y de administración, todas ellas orientadas por la gestión estratégica.
Esta tarea ha implicado consensuar un nuevo vocabulario, no solamente en
los foros académicos y profesionales donde se debaten estos temas, sino tam-
bién en el interior de nuestras propias organizaciones públicas.
Por el otro, hemos sabido capitalizar las distintas experiencias con los
organismos para lograr que ellos sean los principales referentes en la comu-
nicación y generalización de una nueva cultura organizacional, donde el res-
peto por las normas y procedimientos, aunque necesario, no es el único cri-
terio para evaluar la calidad de una gestión. En este marco, la planificación
estratégica y operacional es un instrumento esencial, ya que a través de ella
se pueden definir objetivos y comprometerse con resultados específicos que
tengan un impacto social concreto, cuyo grado de cumplimiento pueda ser
medido. Sin embargo, nada de esto es sencillo, e implica un trabajo diario de
concientización de los actores acerca del valor del sistema y sus herramien-
tas para mejorar el funcionamiento de la Administración Pública.
Esta publicación, que tengo el placer de prologar, ofrece una sem-
blanza de los fundamentos teóricos e históricos del sistema de Gestión por
Objetivos y Resultados, y el modo en que fue incorporado en el proceso de
modernización del Estado argentino. Pero, como no somos meramente
observadores sino también actores comprometidos con el proceso en
curso, formula una propuesta para consolidar y profundizar el camino
recorrido a través de un análisis de las experiencias de asistencia técnica
en las que hemos participado. La teoría informa a la acción, pero la acción
es también el sustento de nuevas formas de pensar y comprender el fun-
cionamiento de la administración pública. No es sino ésta la aspiración de
Carlos Matus para las Ciencias del Gobierno.
Deseamos que esta publicación contribuya a difundir los distintos pro-
cesos de modernización de la Gestión que esta Subsecretaría impulsa, y que
de esta manera podamos construir entre todos un mejor Estado para todos.

Dr. Juan Manuel Abal Medina


Subsecretario de la Gestión Pública

prólogo 7
Presentación

La Oficina Nacional de Innovación de Gestión (ONIG) de la


Subsecretaría de la Gestión Pública tiene como objetivo principal el dise-
ño de la propuesta y la implementación de la política de modernización
del Estado. El fundamento de sus acciones se expresa en tres grandes
líneas estratégicas: el fortalecimiento de las capacidades de gestión ins-
titucional; la equidad y desarrollo de capacidades de los servidores públi-
cos, y la transparencia y participación ciudadana.
El propósito al que apuntan sus acciones es fortalecer las capa-
cidades institucionales de los organismos del sector público y contri-
buir a la mejora continua de los servicios públicos en el marco de las
políticas de recuperación del Estado.
El Sistema de Gestión por Objetivos y Resultados, que aquí se pre-
senta en sus aspectos conceptuales y con testimonios de experiencias de
aplicación, es la herramienta con la que cuenta la Subsecretaría de la
Gestión Pública para establecer nuevas formas de administración y gestión
de acuerdo con los actuales requerimientos de la agenda política.
El sistema, donde cada uno de los componentes interactúa en
relaciones de interdependencia, prevé la sinergia de funcionamiento
entre las dependencias y organismos de la Administración Pública, vin-
culándolos entre sí y con la ciudadanía, como un medio para superar la
fragmentación de decisiones y acciones que pudieran obstruir la eficacia
y eficiencia de sus prestaciones e incorporar las activas sugerencias de
los usuarios de las organizaciones estatales.
En tal sentido enfatiza la necesidad de establecer herramientas de
Alta Dirección tales como el planeamiento estratégico, la programación
presupuestaria, la reingeniería de procesos, la petición y rendición de
cuentas, los estímulos o incentivos al desempeño, y postula la necesidad
de elevar el "techo" de responsabilidades de los servidores públicos. No
se trata pues, exclusivamente, de aspectos metodológicos y técnicos sino
de aquéllos que, como los de la responsabilización, deben apoyarse y
garantizarse mediante la institucionalización de sistemas que exijan el
fiel cumplimiento de los compromisos públicos.
Por otra parte, el texto que presentamos pone especial atención en
el fortalecimiento de las coordinaciones intra e interinstitucional y analiza los
efectos negativos que se producirían con su ausencia o insuficiencia.
Propone, en este sentido, privilegiar sistemas transversales como nuevas for-
mas de gestión que hagan posible superar las viejas tendencias al enclaus-
tramiento y a la autorreferencialidad de las organizaciones públicas.
La propuesta complementa la hasta ahora excluyente postulación
de una gestión por normas y procedimientos, que mostró sus insuficien-
cias para gestionar con responsabilidades claras y contundentes, y la com-
plementa con la inclusión de los resultados como premisa de calificación
de los desempeños de las organizaciones públicas y de sus agentes.
Para alcanzar la eficacia buscada en el sector público, resulta hoy
imperioso gestionar por objetivos y resultados, generar mecanismos que
aseguren la participación ciudadana, introducir una cultura de evaluación
del desempeño de las personas y las organizaciones, generar instancias de
coordinación, optimizar las capacidades institucionales existentes y jerar-
quizar, involucrar y capacitar a los recursos humanos potenciando las com-
petencias laborales y la calidad del empleo público.

presentación 9
Para ello, las renovadas fuerzas con que se ha puesto en marcha este
sistema cuentan con la acción coordinada de las áreas de programación y
presupuestación de la Administración Pública Nacional, como el medio más
idóneo para lograr una estrategia y prácticas de implantación adecuadas.
En esa línea se inscribe el presente trabajo, cuya finalidad es dar a
conocer el marco teórico sobre el cual se basa este sistema, sus anteceden-
tes y especifidades, compartir experiencias o prácticas de gestión que son
ilustrativas de los esfuerzos y logros alcanzados y, por último, presentar
una propuesta de acción donde se sugieren instrumentos para mejorar el
sistema y su instrumentación.

Arq. Carmen Sycz


Directora Nacional de Innovación de Gestión
Subsecretaría de la Gestión Pública

10 presentación
Introducción

Esta publicación es el resultado del trabajo realizado en la


Dirección de Planeamiento y Reingeniería Oganizacional (DIPRO) que
forma parte de la Oficina Nacional de Innovación de Gestión (ONIG) de la
Subsecretaría de la Gestión Pública. El objetivo es presentar al público en
general, y a los miembros de la Administración Pública Nacional en parti-
cular, nuestro abordaje del sistema de Gestión por Objetivos y Resultados.
Para ello hemos estructurado este libro en diversos capítulos que abordan
los fundamentos teóricos y epistemológicos del modelo (cap.1), describen
el proceso histórico de su implementación en la Argentina y otros países
del mundo (cap. 2), dan cuenta de las características particulares del pro-
ceso de modernización en la Argentina (cap. 3), presentan los componen-
tes del sistema y relatan las experiencias de implementación de estos ins-
trumentos coordinadas por nuestro equipo (cap. 4, 5 y 6), para finalizar con
una propuesta para avanzar en la concientización acerca de la importancia
de este enfoque para mejorar la gestión pública. El texto se cierra con un
glosario explicativo y una bibliografía que contiene materiales de consulta
relevantes para quienes estén interesados en estas temáticas.
La importancia del Sistema de Gestión por Objetivos y Resultados,
cuyo pilar es, a nuestro juicio, la planificación estratégica, es esencial para
un proyecto político que tiene como meta transformar nuevamente al
Estado en un actor fundamental de la dinámica social y económica de
nuestro país. Pero también forma parte de una responsabilidad o contrato
político que asumen con los ciudadanos quienes ejercen funciones de alta
responsabilidad pública: gestionar en forma más eficiente y más participa-
tiva. Por ello, este libro no es solo un compendio teórico o un relato de
experiencias: también constituye una intervención orientada a generar los
consensos sociales necesarios para tener una administración pública cada
vez más cercana al ideal que todos deseamos.

introducción 11
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

1. Rol del Estado y la nueva gestión pública

1.1 La Nueva Gestión Pública: sus supuestos epistemológicos e ideológicos

1.1.1 El contexto histórico de surgimiento de la NGP como paradigma

La construcción de la Nueva Gestión Pública (NGP) como para-


digma debe comprenderse en el marco de los procesos de reforma del
Estado y de las trasformaciones en la relación Estado - sociedad civil
producidas durante las décadas de los 80 y 90. La crisis del Estado de
Bienestar en sus distintas variantes, y el diagnóstico sobre la misma,
puso en el centro de la agenda pública internacional la necesidad de
reformar el aparato público y de redefinir el rol del Estado.
En principio, la preocupación se centralizó en el desequilibrio
fiscal y en la reducción del gasto público, apuntando a la disminución
de un aparato del Estado catalogado como ineficiente, sobredimen-
sionado y responsable de entorpecer el crecimiento económico. Se
trataba de reestructurar la matriz estado-céntrica vigente desde la
posdepresión de los años 30 hasta la crisis del petróleo del 73, cuan-
do el Estado fue un agente fundamental del desarrollo y crecimiento
económico, para sustituirla por otra donde el mercado ocupe el cen-
tro de la escena, bajo el supuesto de que asigna los recursos de
manera más eficiente. Por lo tanto, debían eliminarse las regulacio-
nes sobre los mercados y la intervención estatal en la economía, des-
mantelar el Estado empresario-productor, para constituir un Estado
mínimo que administre la justicia, la defensa, la seguridad y las rela-
ciones internacionales como funciones básicas. Desregular, privati-
zar, descentralizar y tercerizar fueron los ejes de las reformas estata -
les en diferentes países.
El inicio de este proceso debe rastrearse en la década del 80,
cuando se ponen en marcha reformas administrativas-gerencialis-
tas en los sectores públicos de países como Nueva Zelanda, Reino
Unido y Australia, y cuyo eje es la modificación de la principal
herramienta que tiene el Estado para asignar recursos, el sistema
de presupuesto público, con el objeto de pasar de un sistema
orientado a los gastos a uno orientado a la búsqueda de resultados
(Arellano Gault y otros, 1999:9-27). El paradigma de la Nueva
Gestión Pública -o New Public Management-, que promueve la
modernización de las administraciones públicas, cobra impulso a
partir de la implementación de la reforma realizada en los Estados
Unidos bajo la administración Clinton.
En América Latina, una vez realizadas las reformas destinadas
a reducir el tamaño del Estado y sus funciones, comienza la preocu-
pación por reformar el Estado "hacia adentro" (Oszlak 1999:5-6).
Estos procesos se sustentan también en el diagnóstico realizado por
los organismos multilaterales de crédito; especialmente el Banco
Mundial, que a partir del año 1997 promueve una serie de medidas
destinadas a mejorar la administración pública, fundándose en la
necesidad de incrementar las capacidades institucionales y de ges-
tión estatal como premisa para lograr un buen funcionamiento de los
mercados (López 2003).

capítulo 1 15
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

1.1.2 Características principales del enfoque gerencial: potenciali-


dades y críticas

Como todo paradigma, la Nueva Gestión Pública presenta matices en


su interior. En su versión más ortodoxa plantea transpolar del sector privado
al sector público técnicas de management , cuyo significado aproximado es
gerenciamiento, presentadas como neutrales políticamente y aplicables a
cualquier contexto y organización, con la finalidad de reorientar el servicio
público hacia la demanda bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía.
La reforma denominada vulgarmente gerencial parte de un diag-
nóstico: los servicios prestados por el Estado burocrático son deficientes,
insuficientes y de baja calidad, por lo que deben reorientarse en función de
los ciudadanos, a quienes se define como ciudadanos-clientes. La cultura
administrativa debería focalizarse en los resultados organizacionales, la
gestión individual y los incentivos del mercado, conformándose entidades
pequeñas, flexibles y orientadas al usuario (López 2003:18).
El gerencialismo se presenta como superación del paradigma buro-
crático-centralizado, dominante desde el siglo XIX, que correspondería a
patrones culturales pasados y se habría tornado ineficiente y anquilosado
para resolver los problemas de los ciudadanos-clientes por la rigidez de su
modelo de gestión, diseñado en función de las normas y los procedimien-
tos. Los cambios introducidos por las nuevas tecnologías y las comunica-
ciones, afirma esta versión, revolucionaron las relaciones sociales, la eco-
nomía, las formas de producción, la relación espacio temporal. Por ello es
necesario que el Estado se modernice para responder a los desafíos plan-
teados por la sociedad de la información y el conocimiento.
Desde este enfoque, el gerenciamiento y la gestión por contratos
aparecen como soluciones a los problemas del modelo de organización
burocrático-centralizado. Las nuevas modalidades se centran en el logro de
resultados y en la gestión por proyectos y/o programas, dotando de mayor
flexibilidad tanto a las estructuras como a los gerentes. Este esquema permi-
te ganar autonomía a quienes toman decisiones y a las organizaciones mis-
mas, lo que redundaría en una mayor y mejor capacidad de respuesta a las
problemáticas a resolver por las instituciones gubernamentales.
Entre los principales instrumentos que propone el modelo se
destaca la incorporación del presupuesto por programa y de los incen-
tivos a los gerentes. Según el logro de los resultados obtenidos, prees-
tablecidos en función de una serie de metas cuantificables e indicado-
res definidos, los gerentes podrían obtener como reconocimiento a su
buen desempeño un mayor presupuesto para los programas que diri-
gen e incluso incentivos a nivel individual, o podrían no ser recontra -
tados si no cumplieran con lo previsto. De esta manera, se intenta esta -
blecer un sistema de premios y castigos con la finalidad de instaurar
una cultura donde los funcionarios estén obligados a rendir cuentas de
sus acciones y a lograr una gestión más eficiente. La evaluación de
resultados y el logro de objetivos predeterminados constituyen los
mecanismos por los cuales se ejerce el control sobre el administrador
y sobre los procesos de gobierno. Como contrapartida, este tipo de
enfoques requiere de funcionarios altamente calificados y de una
mayor participación de la ciudadanía, que debe estar informada y rela-
tivamente organizada para que la rendición de cuentas sea efectiva.
Esta perspectiva, también llamada neoempresarial (Ramió
Matas 2001), sobredimensionó la apelación a la racionalidad técnica,

16 capítulo 1
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

escindiendo lo técnico de lo político. Esto se hace visible especialmen-


te en las reformas implementadas en los países de tradición anglosa-
jona, donde la formulación de políticas fue separada de la ejecución de
los programas para brindar mayor autonomía a las agencias ejecuto-
ras en la utilización de los recursos. Con ello se pretendió evitar los
desvíos considerados propios del modelo burocrático, donde los inte-
reses generales son reemplazados por los intereses particulares de los
funcionarios y grupos de presión corporativos que intentan cooptar el
aparato público.
Documentos de la OCDE (1995) advirtieron sobre la necesidad de
no interpretar la aplicación de estos principios de manera unívoca y restrin-
gida, a modo de "receta" descontextualizada de las especificidades políti-
cas y culturales de los ámbitos de aplicación, y señalaron una serie de
objetivos a los que debe apuntar la reforma de la gerencia pública:

· devolver autoridad y otorgar flexibilidad


· asegurar desempeño, control y responsabilidad
· desarrollar la competencia y elección
· proveer servicios adecuados a los ciudadanos
· mejorar la gerencia de recursos humanos
· explotar las tecnologías de la información
· mejorar la calidad de regulación
· fortalecer las funciones de gobierno
En una línea argumentativa similar, Bresser-Pereira afirma
que en la política, y especialmente en la política pública, no debe pre -
dominar una mirada unidireccional. Las experiencias y herramientas
deben capitalizarse y nutrirse de los contextos específicos donde se
aplican. Asimismo señala que la reforma gerencial, aunque implica
una redefinición del rol del Estado y una delimitación de cuál es su
papel, no debe confundirse con la reforma neoliberal. En este marco,
el autor plantea tres subsistemas institucionales que deben gestionar
distintos ámbitos: el Estado, garante de los derechos sociales, pero
que no debe sustituir al mercado en cuanto productor-empresario; el
mercado, como asignador de recursos eficiente pero imperfecto, a
cargo de la producción de bienes y servicios, y el sector público no
estatal (organizaciones sin fines de lucro, organizaciones de la socie-
dad civil), que debe ejercer el control social sobre las agencias guber-
namentales y gestionar, por ejemplo, servicios sociales y científicos.
El intelectual brasileño pone el acento en dos cuestiones fun-
damentales que abarcan a la reforma gerencial. Una es la descentra -
lización, entendida como un proceso político y administrativo, por el
cual el Estado le "devuelve funciones" a la sociedad civil, dado que
la gestión local permite, por la cercanía al gobierno, mayor partici-
pación de los ciudadanos y, por ende, una mayor posibilidad de ejer-
cer el control sobre los gobernantes. Este proceso, que se inició
antes de la reforma gerencial y está relacionado con la democratiza -
ción de la sociedad, debería continuar con la descentralización hacia
el interior de los distintos niveles de gobierno y agencias guberna -
mentales. Un segundo elemento es la accountability, que al ejercicio
del control social ya mencionado le incorpora otras dos herramien-
tas: los contratos de gestión y los resultados, y la competencia con-
trolada (Bresser-Pereira 2001).

capítulo 1 17
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Prats i Catalá (2005:114-115) señala un núcleo de ideas que fueron


comúnmente aceptadas para la mejora de la gestión pública:

· orientación de la gestión a resultados, que son fijados po-


líticamente y medibles técnicamente,
· discrecionalidad y flexibilidad para el uso de los recursos,
que son controlados a través de la evaluación de resultados,
· la autoridad operativa delegada de los niveles centrales a
unidades operativas o niveles descentralizados,
· decisiones y controles focalizados en productos y resultados,
· responsabilidad de los gerentes respecto tanto del uso de
los recursos como de los resultados que producen con ellos.

Pero apunta también a otro núcleo de ideas que fueron más resistidas:

· el ciudadano-cliente puede optar entre oferentes de servi-


cios públicos,
· los servicios del gobierno son tercerizados,
· el sector público imita a la gestión privada,
· la separación entre la provisión de servicios y la formula-
ción de políticas.

Desde una visión crítica del modelo gerencialista, Prats i Catalá,


retomando a Guy Peters, considera que el paradigma de la NGP predomi-
nante en los años 90 ha acompañado a la agenda neoliberal, aunque no se
haya aplicado en todos los países por igual, ya que en los contextos de
fuertes culturas públicas (los países nórdicos, por ejemplo) las reformas
administrativas tuvieron orientaciones diferentes. Para Prats i Catalá los
supuestos de la NGP se nutren de un modelo que, con arraigo en las teo-
rías económicas neoclásicas, interpreta la acción humana desde un racio-
nalismo individualista y utilitario, que sobredimensiona la racionalidad téc-
nica e ignora que los procesos de toma de decisiones y las opciones de
reforma son procesos políticos en los que intervienen diversos actores,
con recursos de poder disímiles y que realizan también juicios valorativos.
Las observaciones de Prats i Catalá, aunque teórica y empíricamen-
te fundadas, olvidan un eje central de la cuestión: no existe una única
forma de modernizar y mejorar la gestión pública. De hecho, los mismos
instrumentos pueden ser utilizados tanto desde una perspectiva neoem-
presarial, que no reconoce la particularidad de la esfera pública ni tampo-
co la complejidad de los procesos sociales de toma de decisiones, como
desde una perspectiva neopública que reinvindique el valor de las culturas
organizativas y la primacía de la política por sobre la autorregulación eco-
nómica de la sociedad. Aún reconociendo y aceptando las críticas al mode-
lo gerencial, no pueden dejar de valorarse dos ejes fundamentales del
paradigma de la Nueva Gerencia Pública: la eficiencia y la responsabiliza-
ción. El primero apunta a las estrategias orientadas a la descentralización
de competencias, la autonomía decisional de las agencias ejecutoras, la
evaluación de desempeño y el uso más racional y flexible de los instru-
mentos presupuestarios. El segundo remite a la participación ciudadana en
los diferentes niveles del gobierno, tanto en lo político institucional como
en el control y responsabilidad social de la gestión administrativa. Una
visión neopública de los instrumentos de la Nueva Gerencia Pública aspi-
ra a una articulación equilibrada entre ambos.

18 capítulo 1
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

En síntesis, tanto la teoría como la implementación del enfo-


que neoempresarial de la NGP han recibido diversas críticas. En el
primer aspecto, se ha puesto especialmente el acento en su intento
de fundamentarse en una racionalidad técnica desvinculada de lo
político y en su desconocimiento de la diferencia entre la esfera
pública y la privada, que impiden una asimilación crítica del proceso
decisional de la empresa al mecanismo de elaboración e implemen-
tación de las políticas públicas. En el segundo, ha quedado demos-
trado que la aplicación de este modelo ha tenido resultados diferen-
tes en los distintos contextos. Su éxito ha dependido, entre otros
factores, del tipo de cultura organizativa e institucional preexistente
y de la forma en que se adaptaron las herramientas y técnicas a las
características de la misma.
Por ello, desde corrientes de pensamiento que plantean la
necesidad de revalorizar lo público y reorientar la acción del Estado
hacia un rol con capacidades de coordinación y regulación, se resca-
tan el uso de algunas de estas herramientas, como el Planeamiento
Estratégico, la Gestión por Resultados y el Presupuesto por
Programas, para modernizar la administración pública. En este
marco se plantea una relación más articulada entre la política y la
técnica, y se postula una concepción de la eficiencia que no se agota
en los sistemas contables y el equilibrio fiscal como valores en sí
mismos. Desde una perspectiva neopública, un Estado eficiente es
aquél que, manteniendo el equilibro en las cuentas públicas, genera
mejores condiciones para el bienestar y el compromiso de la ciuda -
danía con las instituciones políticas.

1.2 De las corrientes neoempresariales al enfoque neopúblico: el


impacto del modelo de Estado y la cultura organizativa en la moderniza-
ción de la administración pública

Carles Ramió Matas ofrece una semblanza del impacto del New
Public Management que, para comprender la distinta asimilación de
las herramientas postuladas por este paradigma en los diferentes con-
textos sociopolíticos, pone el énfasis en cinco problemas centrales: el
impacto de la Nueva Gestión Pública en los modelos de Estado; los
problemas derivados de implementar estas estrategias en países de
distinta tradición administrativa; el efecto particular de la NGP en la
cultura administrativa de los países latinos; las consecuencias negati-
vas respecto del control privado de la agenda pública y los problemas
potenciales de captación y corrupción, y la tensión entre la flexibilidad
que aporta este paradigma, en el plano teórico, para instalar un mode-
lo de gestión posburocrático, y las potenciales derivaciones negativas
que pueda tener en culturas administrativas burocráticas poco arrai-
gadas (Ramió Matas 2001:1).
Desde este enfoque se puede plantear una cuestión fundamen-
tal en la que coinciden todos aquellos autores que comparten una
visión de la modernización de la gestión centrada en el valor de lo
público (Matus 1997: 86, 90-118): el punto de partida de toda innova-
ción debe ser el tipo de Estado con que se cuenta y el tipo de Estado
que se pretende. Cada modelo de Estado, teorizado de distinto modo
por diversos autores desde Weber hasta nuestros días, se fundamenta
en un tipo particular de vínculo entre lo público y lo privado que impli-

capítulo 1 19
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

ca una concepción del bienestar social. Por ello, si se desconocen


estos supuestos esenciales y se ignora la forma particular en que estos
patrones político-ideológicos se plasman en una estructura organiza -
cional concreta, no es factible orientar el sentido de ningún cambio.
Pero no es menos esencial reconocer desde qué lugar se está postulan-
do un modelo o sistema de gestión. En este sentido, es importante dis-
tinguir entre aquellos enfoques que conciben y aplican las herramien-
tas de la Nueva Gestión Pública desde un paradigma neogerencialista
o desde uno neopúblico . Esta última visión, que postula un rol activo
de la ciudadanía en todos los niveles de la gestión pública, es la que
sustenta tanto al marco interpretativo del modelo de Gestión por
Resultados y del Planeamiento Estratégico que se ofrece en este libro
como a las intervenciones que hacemos para innovar en la gestión de
la Administración Pública Nacional (APN) de la República Argentina.
Intrínsecamente vinculada al modelo de Estado se encuentra
la cultura organizativa que predomina en las distintas administracio-
nes públicas. En términos generales, la cultura organizativa puede
definirse como "el producto de un proceso dinámico por el cual los
miembros de una organización aprenden las respuestas que deben
dar a situaciones problemáticas" (Deal y Kennedy 1999). Así pues, la
cultura organizativa opera sobre los miembros que la componen
como una "filosofía" o sentido común, que orienta sus comporta-
mientos, pautas conductuales, y las percepciones que tienen de ellos
mismos y su ambiente. Cuatro funciones básicas tiene este cultura:
definir los límites entre una organización y su entorno; dotar de una
identidad organizacional; crear un compromiso personal con los
objetivos organizativos, y generar reglas (formales e informales) de
conductas predecibles que operan de sistema de control de los
miembros (Ramió Matas 2001:14-5). En este marco, es factible com-
prender por qué el impulso de reformas asociadas a la Nueva Gestión
Pública tiene distinto impacto en las diferentes organizaciones. Tanto
la falta de una cultura organizativa arraigada (caso de algunos países
latinoamericanos) como la preexistencia de culturas sectoriales de
carácter profesional, que divergen de los valores neompresariales
que se suelen asociar a la NGP, producen situaciones poco favora -
bles para la recepción de este último modelo. Por ello es esencial, por
un lado, contar con culturas organizativas donde el valor de lo públi-
co se encuentre fuertemente arraigado, y por el otro, adaptar los ins-
trumentos de innovación de la gestión a las particularidades funcio-
nales y culturales de la organización donde se aplica, para poder
obtener mejoras deseables en los procesos y productos de la admi-
nistración pública y, por tanto, en la percepción que la ciudadanía
tenga de los servicios que presta el Estado.
Por estos motivos, antes de ocuparnos de la descripción de
los distintos componentes del sistema de Gestión por Resultados,
de los antecedentes de aplicación nacional e internacional, y las
experiencias en las que ha participado la Oficina Nacional de
Innovación de Gestión de la Subsecretaría de la Gestión Pública, es
pertinente recordar dos enfoques teóricos que postulan una teoría
de la acción y de la decisión, que operan de fundamento teórico de
un modelo tecnopolítico de cambio en las culturas organizativas de
la administración pública.

20 capítulo 1
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

1.3 La Gestión por Resultados y el Planeamiento Estratégico pen-


sados desde y para lo público: la praxeología y la teoría del juego social

Hasta ahora hemos supuesto que entre las ciencias verticales y la


acción práctica sólo media la acción misma. La teoría simplemen-
te se aplica, y no requiere una teoría de la acción que haga de
puente entre las ciencias y la práctica. Entre ambas no hay teoría,
sólo hay un tránsito de una actividad a otra. Desde el mundo del
pensamiento hacia el mundo de la acción. Y si bien la filosofía se
ha preocupado por los conceptos de praxis y praxeología, ellos no
han despertado suficiente interés, ni en el mundo de las ciencias
ni en el del hombre práctico. De este modo, la teoría de la acción
es una mediación sin objeto de uso. Es, por lo demás, una rama
del pensamiento bastante desconocida. Casi no ha tenido espacio
entre las ciencias tradicionales, y está negada en el ámbito de acción
del hombre práctico. Carlos Matus, Teoría del Juego Social (1999:3 )

La necesidad de planificar, obtener resultados y sustentar el


mecanismo de toma de decisiones en un diagnóstico científicamente
fundado de la situación existente no es ajena a la tradición de la esta-
talidad. De hecho, tanto los desarrollos de la praxeología como ciencia
del hombre y la acción en la Francia de la Segunda Posguerra, como la
teoría del juego social de Carlos Matus, demuestran que estas pro-
puestas no solo son compatibles sino que son componentes necesa-
rios del proceso de decisión pública.
La praxeología, palabra acuñada por el filósofo Alfred Espinas
y popularizada por el teórico político Raymond Aron, es una ciencia de
la acción. La misma se ha asociado con el estudio de la estrategia y la
planificación desde los años 60, con los trabajos de Beaufré (1965:23),
Berger (1964), de Jouvenell (1966), hasta llegar a Michel Godet (1987).
La praxeología surge como una respuesta antagónica al fatalismo
determinista, y privilegia una perspectiva activa y creativa en la que se
destaca el papel del hombre como "ser actuante" en la construcción de
su futuro deseado desde la acción presente.
Formado en ese contexto intelectual, Arnold Kaufmann define
la praxeología como una forma de orientar la acción humana en un
universo cada vez más complejo. En este sentido, la idea de postular
una ciencia de la acción práctica no se sustenta en comprender los
supuestos epistemológicos de la acción como lo hacen las teorías filo-
sóficas de la acción (desde la Filosofía Analítica hasta la hermenéutica
filosófica, Schuster 2002), sino en orientar a quienes toman decisiones
para que optimicen este mecanismo. Por ello, sin negar el valor de la
intuición, se trata de ofrecer un método científico que permita "tomar
conciencia, optimizar, decidir, observar resultados y volver a empezar"
(Kaufmann 1967:34). Los ejes rectores que hay que tener en cuenta
para configurar un método que nos permita orientar las acciones y las
decisiones humanas en nuestra realidad social cada vez más proble-
mática y cambiante son: la descomposición de tareas, el estableci-
miento de un nuevo tipo de relación con el tiempo (relativo al logro de
los fines que nos proponemos), el uso de estadísticas y modelos mate-
máticos para construir diagnósticos situacionales, la priorización de la
comunicación, el progreso tecnológico permanente y el tratamiento
electrónico de la información.

capítulo 1 21
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

1
La Teoría de la Acción La teoría de la decisión que propone Kaufmann se orienta a la
Racional empezó a matematización de esquemas actanciales y, por ende, está muy vinculada
generalizarse en los con la Teoría de la Decisión Pública que va a desarrollarse desde los años
Estados Unidos luego 70 entre los politólogos estadounidenses cercanos al paradigma de la
de la Segunda Teoría de la Acción Racional (Tullock y Buchanan 1993)1. Al igual que estos
Posguerra. Una de sus últimos, muchas veces propone transpolar situaciones que se producen en
bases es la Teoría de los el universo económico de la empresa a universos decisionales más com-
Juegos, que supone la plejos para poder aplicar modelos matemáticos (Kaufmann 1967:42-5, 66-
postulación de escena - 71). En este aspecto hay una diferencia con el planteo de Matus, quien cri-
rios esquemáticos tica la matematización excesiva de ciertas vertientes de la Economía que
donde pueden cumplirse les impide acercarse a las problemáticas específicas de las ciencias de
los supuestos de una gobierno, donde hay que lidiar con situaciones conflictivas, con múltiples
racionalidad individual actores y lógicas diferentes (Matus 1999). Sin embargo, a pesar de esta
instrumentalmente diferencia, hay que tener en cuenta que el sustento epistemológico del
orientada. Esta Teoría planteo de Kaufmann es el trabajo de los matemáticos y filósofos de la
difiere del enfoque de ciencia franceses, quienes postulan una concepción ampliada de racionali-
Matus en que este últi- dad científica2 , y que los ejes centrales de su método decisional son simi-
mo adopta una perspec - lares a dos de los pilares de la Planificación Estratégica Situacional (PES)
tiva más amplia de las desarrollada por Carlos Matus: jerarquizar las decisiones y distinguir entre
motivaciones de los niveles de decisión.
actores sociales, y que La teoría del Juego Social de Carlos Matus también tiene una orien-
su punto de partida es tación praxeológica. No es su objetivo proponer un modelo cognitivo ajeno
una situación real y no al universo de la práctica, ni tampoco desconocer que las acciones pueden y
modelizada. deben informarse de saberes, aunque estos no siempre provengan de los
círculos académicos. Lo que nos propone esta visión es contar con mejores
2
Básicamente reconocen herramientas para poder abordar uno de los mayores conflictos del accionar
que la Ciencia y su humano: tomar decisiones en situaciones de incertidumbre.
racionalidad tienen una Dos son los ejes de este enfoque que resultan importantes para
historicidad específica, comprender el objetivo teórico y político de este libro: la concepción de la
que no está basada en planificación y su impacto en la gestión pública, y la tecnopolítica, o el
un paradigma unificado lugar que compete a las ciencias de gobierno (Matus 1999, Matus 1997:58).
e inmodificable, como Ciertamente no se pretende presentar aquí un desarrollo exhaustivo de los
sí sucede en el caso de sentidos de la planificación y de la forma en que estas diferentes concep-
algunos teóricos ciones, en particular la matusiana, influyeron y siguen influyendo en las
estadounidenses de la formas de gestionar la política pública. Sin embargo, es oportuno realizar
Teoría de la Elección dos observaciones que están asociadas con el tema que se viene tratando.
Pública o el Rational En primer lugar, si bien en los distintos momentos de la obra de
Choice. Matus no hay una concepción homogénea de la planificación, lo más desta-
cable es que se la problematiza como proceso. No se trata de un tema que
aborda o resuelve de una manera unívoca, sino de un problema que adquie-
re una complejidad determinada en distintos contextos espaciales y tempora-
les. De allí el valor de la postulación de la Planificación Estratégica Situacional
(PES). En segundo término, la planificación estratégica no se concibe en
forma unilateral, es decir como una acción que se inicia en un sujeto único
que opera sobre una situación fácilmente objetivable, sino como un proceso
complejo que incluye actores múltiples que interactúan entre sí, donde los
límites entre lo político y lo técnico, lo objetivo y lo subjetivo, son más difu-
sos. En este plano, aunque la incertidumbre es mayor y el grado de previsibi-
lidad menor, se potencian la creatividad y compromiso de los actores involu-
crados en el proceso. Así, pues, planificar es jugar un juego entre agentes con
distintas competencias, poder relativo, intereses y valores; todos estos ele-
mentos deben ser tenidos en cuenta para que nuestro cálculo técnico-políti-
co no esté disociado de la situación que debemos enfrentar.

22 capítulo 1
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Tanto las nociones de estrategia y planificación como la postula- 3


Luego de la Segunda
ción de la incertidumbre como un elemento insoslayable de toda decisión Guerra Mundial,
política forman parte del acervo conceptual que Matus retoma de la escue- comienzan a aparecer
la francesa, en particular de los textos de Beaufré. Este militar francés, que estudios de prospectiva
actualiza la teoría de Von Clausewitz a los requerimientos de la política y la orientados a superar los
guerra en el siglo XX, adopta una perspectiva praxeológica en clara conso- esquemas de la planifi-
nancia con el planteo de Aron. Sobre todo, valora a la estrategia en su rol cación tradicional. En
capital para la toma de decisiones políticas, pone particular énfasis en la los años 60 se institu-
planificación situacional (que contempla tanto la prospectiva3 de escena- yen como centros de
rios futuros como las operaciones necesarias para lograr la situación de- referencia de estudios
seada), remarca la importancia de los factores psicológicos y reconoce la prospectivos la Rand
relevancia para los actores implicados de tomar conciencia del carácter Corporation y, poste -
relativo de su libertad de maniobra (Beaufré 1965: 28-29, 31, 33, 41, 44, 46- riormente, el Hudson
47, 58-59, 109). La distinción entre táctica (la aplicación de los medios) y la Institute, con figuras
estrategia (la definición de fines y objetivos) le permite poner en evidencia como Herman Kahn y
la necesaria articulación entre lo técnico y lo político en acciones que impli- Anthony J. Wiener.
can al Estado como unidad política soberana. Si este modelo fue pensado Factores importantes
originalmente para las acciones bélicas o las relaciones internacionales, no para esta proliferación
significa que no pueda trasladarse, con las adaptaciones correspondientes, fueron la crisis de 1973
al campo de las políticas públicas, para reducir la brecha entre los escenarios y la necesidad de modi-
deseables y los que se identifican como escenarios posibles. Aunque el futu- ficar el rol del Estado
ro sea abierto y no absolutamente previsible, el pensamiento prospectivo en la planificación eco-
hace uso estratégico de la información, el análisis y la imaginación para deli- nómica (Neves Cristo,
mitar un horizonte de incertidumbre, seleccionar los futuros posibles y pla- 2002:2). En Argentina,
nificar acciones para intervenir sobre ellos en el logro de futuros deseables José Luis de Imaz
(Neves Cristo 2002:4, François 1977:131-133). ¿Por qué vincular entonces la (1968), Agustín Merello
prospectiva con la planificación estratégica y la teoría del juego social? (1973), y Jorge
"La Prospectiva, entonces, permite la incursión sistemática en los Beinstein (1990) son
posibles escenarios futuros, no para predecir la ocurrencia de un determi- tres referentes impor-
nado fenómeno sino más bien para identificar las fuerzas que impulsan el tantes de la prospectiva.
cambio social" (Medina Vásquez 1998:6).
Por tanto, el pensamiento prospectivo es, sobre todo, una actitud,
un proceso intelectual, un estado del espíritu orientado hacia la acción,
que emplea técnicas particulares más o menos sofisticadas para hacer
expresar los deseos inconscientes, que una vez puestos al día modifican
el presente, y por ende actúan sobre el futuro. En este sentido, el enfo-
que es copartícipe de una teoría de la práctica orientada al cambio y la
innovación organizacional.
La Teoría del Juego Social es la que permite introducirnos en el
universo complejo de la decisión pública, y la que nos exige ampliar nues-
tra perspectiva para dar cuenta de los motivos y cursos de acción de los
actores y optimizar nuestras intervenciones, en pos de generar el necesa-
rio intercambio de problemas que posibilita el cambio y la innovación en
la gestión pública (Matus 1999 parte I. sesión I II y VI, Matus 1997:59).
En ese sentido, el conocimiento juega un rol importante ya que,
aunque no todo puede conducirse a partir de un sistema preconcebido de
antemano, es posible proyectar a través del planteamiento de escenarios
futuros (prospectiva).
Es por ello que desde este planteo se propone romper las fronteras
de desconfianza entre la práctica política y el conocimiento, y reconocer
que la planificación no solo es un instrumento adecuado para resolver pro-
blemas de gestión sino que también constituye un elemento importante en
la formación de los funcionarios, políticos y ciudadanos que intervienen en

capítulo 1 23
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

4
Matus toma muchos la gestión de la cosa pública. En este marco cabría preguntarse qué lugar
elementos de los abor - compete a las llamadas ciencias de gobierno en la relación entre conoci-
dajes del ontólogo miento y práctica política. Matus es consciente de que en estos campos la
Rafael Echeverría y, por relación práctica - teoría no es tan diáfana como en otros, donde el proce-
supuesto, de Fernando so mismo de aprendizaje está orientado a la adquisición de técnicas para
Flores, que introduce la el ejercicio profesional. Vale la pena recordar que Matus es crítico, al igual
perspectiva heideggeria - que otros tantos científicos sociales contemporáneos, de la fragmentación
na en su crítica de la del conocimiento que se produce en las universidades como consecuencia
racionalidad tradicional de la tendencia creciente a la especialización por temas. A su juicio son los
y su postulación de un problemas, antes que los temas, los que deben priorizarse, para no limitar-
modelo de ciencias del se a una mirada matricial o unilateral y propender a una mayor compleji-
management centrada zación del proceso de conocimiento. Por ello, antes de reivindicar la inter-
en una perspectiva disciplina, que suele conducir a la suma de incumbencias matriciales, se
ampliada de la acción acerca a la concepción de Pierre Bourdieu de la transdisciplina como un
humana. Lo interesante espacio de encuentro, no siempre pacífico, siempre fructífero, entre cam-
es que tanto la propues- pos disciplinarios y concepciones del mundo.
ta de Flores como la de La apuesta teórico práctica de Matus para superar la fragmentación
Matus no solo plantean disciplinar es muy fuerte: desarrollar una sólida Teoría de la Incertidumbre.
respuestas para dilemas En esta teoría deben convivir diferentes perspectivas y competencias, por-
prácticos (sistemas de que lo que importa no es la defensa de una territorialidad profesional deter-
comunicación para la minada, sino contar con más y mejores instrumentos para la acción de
sistematización de con- gobierno. Vale recordar que la propia Teoría del Juego Social se nutre de
versaciones, la PES) bases epistemológicas muy diversas que van desde el marxismo occidental
sino que también impli- (Althusser) hasta la hermenéutica heideggeriana, pasando por la Teoría de
can una filosofía de la los Actos de Habla de Austin y Searle, para poder abordar los aspectos
acción social en general imponderables del actuar humano sin quedar subsumidos en un ciego
y de la acción política determinismo. Podríamos decir entonces, a partir de la mirada matusiana,
en particular. Otra ver - que es necesario pensar en forma compleja para poder intervenir en la tarea
tiente que influyó de gobierno desde el conocimiento (Matus 1998)4. Sólo así la política y el
mucho en ambos es la saber técnico no serán antagonistas y podrán articularse de manera fructífe-
teoría de los sistemas de ra. En este punto, la posición de Matus es claramente superadora de los
los biólogos chilenos enfoques más reduccionistas u ortodoxos del nuevo gerenciamiento públi-
Francisco Varela y co, y por eso se lo reivindica como referente de un modelo de innovación de
Fernando Maturana. la gestión que se sustenta en el Planeamiento Estratégico, el logro de resul-
(Sabrovsky tados, y los compromisos institucionales, de gestión y con el ciudadano.
1989:222-232). Más allá de algunas diferencias metodológicas entre los enfoques
previamente presentados, lo que nos interesa rescatar es que ambas teo-
rías pretenden comprender la acción humana desde la práctica, con el
objetivo de informar y mejorar las condiciones de realización de la misma.
También resulta particularmente relevante el valor que Kaufmann y Matus
otorgan a la planificación y su impacto sobre la relación entre los factores
técnicos y políticos para el logro de resultados socialmente significativos.
No es casual, por cierto, que ambos hayan participado de contextos políti-
cos e intelectuales donde se discutía el valor de la planificación en los pro-
cesos de construcción de institucionalidad política. Kaufmann fue contem-
poráneo de Jean Monet, quien hizo de la planificación uno de los pilares
de la reconstrucción del Estado en Francia luego de la Segunda Guerra
Mundial, y aplicó el mismo modelo para la estructura organizacional de la
futura Unión Europea. Carlos Matus, además de tener una participación
activa en el gobierno de Salvador Allende, logró instalar en la agenda
pública a partir de los años 80 un modelo de planificación estratégica sóli-
damente consustanciado con los desafíos que implicaba la transición y
consolidación democrática en Sudamérica.

24 capítulo 1
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

2. Antecedentes internacionales y nacionales de la gestión por


resultados

2.1 Antecedentes internacionales

No es posible, por cierto, realizar una semblanza exhaustiva de las 5


Si se sigue la clasifica-
experiencias de gestión orientadas a los resultados que se introdujeron ción de Ramió Matas
desde fines de la década del 80 en distintas administraciones públicas. En (2001:7-10) pueden
tal caso, existen diversos trabajos tanto de tipo académico como de eva- identificarse cinco
luación de experiencias de gestión que analizan y comparan el impacto de modelos de Estado: el
este tipo de políticas públicas (Barzelay 2001, Arellano Gault y otros 1999, residual (EE.UU.), el
Zaltsman 2003, AA.VV. 2004). Lo que interesa particularmente es recordar institucional (Suecia y
algunas experiencias modélicas que fijaron pautas para la posterior gene- los otros países escandi-
ralización de este tipo de herramientas. Sin embargo, para comprender el navos), el conservador
sentido, los logros y las dificultades de cada proceso es necesario tener en (Alemania, Europa cen-
cuenta el punto de partida. Y este punto de partida no es otro que las cul- tral, y en menor medida
turas organizativas preexistentes en los contextos institucionales donde se Francia), el conservador
implementaron estas innovaciones y cambios. Pero también es fundamen- Mediterráneo (España)
tal tener en cuenta cómo los recursos públicos son elementos centrales y el latinoamericano,
para la conformación de un sistema cuyo eje sea la responsabilización. Por que se define por sus
ello, se prestará particular atención a la presupuestación orientada a resul- características contras-
tados y al modo en que incide en las formas de dirección de la política tantes con los anterio -
pública en sus distintos niveles. res. Aunque no se anali -
Las experiencias que se sintetizan a continuación corresponden a zará esta experiencia, es
dos tipos de modelos de Estado y administración muy diferentes: países necesario indicar que,
anglosajones (EE.UU., Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia) y países dada las características
latinoamericanos (México, Chile y Brasil). Por un lado, se trata de países comunes entre el mode-
que, aunque tengan o hayan tenido diferentes sistemas de bienestar social, lo de Estado español y
conciben a la acción estatal como subordinada a la sociedad civil; la inter- los latinoamericanos, se
vención gubernamental es subsidiaria de la iniciativa individual. A pesar de trata de un marco de
haber contado en algunos casos con aparatos burocráticos sólidos y fuer- referencia importante
temente centralizados (Nueva Zelanda o el Reino Unido), pudieron asociar para la introducción de
la flexibilidad de los nuevos modelos de gestión a patrones culturales herramientas de moder-
socialmente consolidados. Por el otro, nos encontramos con países donde nización en nuestras
la burocratización del Estado fue incompleta, y donde los sistemas de bie- administraciones públi -
nestar, aunque se tratara de tres de los países más importantes de la cas.
región, no tenían el grado de generalidad de los países previamente nom-
brados y mucho menos de los europeos continentales5. Este contraste
entre modelos estatales y culturas administrativas servirá para compren-
der el diverso impacto de la reforma y, sobre todo, para interpretar de qué
manera este tipo de experiencias incide en el derrotero del Modelo de
Gestión por Resultados en la Modernización del Estado Argentino.
Si bien no fueron pioneros, ya que desde los años 80 este tipo de
reformas se venía implementando en Nueva Zelanda, Australia y el Reino
Unido, el impacto que tuvieron en el mundo los cambios impulsados en el
gobierno federal y los gobiernos locales de EE.UU. durante la primera
parte de la administración Clinton fueron considerables. Estas transforma-
ciones estaban sustentadas teórica e ideológicamente en textos que se
transformaron en clásicos de la NGP, como “La reinvención del gobierno”
(1992) de David Osborne y Ted Gaebler, y “Atravesando la burocracia: Una
Nueva Visión sobre el Gerenciamiento en el Gobierno”, estudio sobre el
gobierno estatal de Minessota realizado entre 1983 y 1990 y financiado por
la fundación Ford (Barzelay 2001). Los pilares de estas propuestas eran la

capítulo 2 27
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

responsabilización, la flexibilidad, la separación entre servicio y control y


la orientación al ciudadano. El gobierno federal y el gobierno municipal de
Boston las adoptaron rápidamente para implementar cambios en el mane-
jo de sus recursos humanos y en la conformación de nuevas pautas de
autoridad.
En Nueva Zelanda, Gran Bretaña y en menor medida Australia, las
reformas se sustentaron en el deterioro del desempeño macroeconómico
relativo de los tres países y la necesidad de plantear la relación entre el sec-
tor público y el privado, sobre todo en el aspecto productivo. En Nueva
Zelanda los ejes del cambio fueron la separación entre la formulación de
políticas y la ejecución de programas, y el rol de las agencias controlado-
ras que evaluaban si las agencias ejecutoras habían cumplido o no sus
objetivos. En Gran Bretaña el énfasis estuvo puesto, por un lado, en la
reducción del servicio civil y la privatización de prestaciones, y por el otro
en el cambio de las cadenas de responsabilización, reforzando sobre todo
las instancias intermedias. En Australia el interés principal fue la reforma
financiera y la modificación de los patrones de gastos administrativos,
dotando de mayor flexibilidad al uso de los recursos (Arellano Gault y
otros 1999:16, 19, 24).
A mediados de los años 90, el gobierno federal de México inició un
proceso de transformación del aparato gubernamental llamado Programa
de Modernización Administrativa 1995-2000, cuyo principio ordenador fue
un sistema integral de planeación-programación-presupuestación. A pesar
de ciertos logros en lo relativo al Sistema de Evaluación de Desempeño
(SED) y el rol de las agencias controladoras, todavía se encuentran dificul-
tades asociadas a la reticencia para asumir responsabilidades, uno de los
elementos más arraigados en las culturas organizativas de las administra-
ciones públicas latinoamericanas (Arellano Gault y otros 1999:26). En
Chile, las reformas administrativas fueron posteriores a las transformacio-
nes económicas y políticas previas a la democratización. En 1993 comenzó
un programa que tenía como pilares una nueva cultura organizativa orien-
tada a resultados, el carácter gradual de los cambios y el control directo del
poder ejecutivo. Con el objetivo de dotar de flexibilidad a las agencias
burocráticas, se fomentaron los ejercicios de planeamiento estratégico
para favorecer el compromiso de los miembros de la organización con los
objetivos organizacionales y se promovieron compromisos de gestión
orientados al logro de resultados que den satisfacción a los requerimien-
tos de los ciudadanos. Desde el año 2000 en adelante el programa de refor-
mas se centró en el planeamiento estratégico y el logro de resultados a tra-
vés del presupuesto, pero reconociendo que el éxito de estas herramientas
depende de la profesionalización de la carrera administrativa y de cambios
en la macroestructura organizacional del Estado. En Brasil, la reforma
denominada por Bresser-Pereira como gerencial comienza en 1995 con el
Plan de Reforma del Aparato del Estado, que exigió para su implementa-
ción una enmienda constitucional. A través de ella, se intentaba potenciar
el papel de los gerentes haciéndolos más autónomos y eficientes. Para ello
se promovieron, como en los países anglosajones, el control de resultados
por contratos, además del control por competencia administrada y control
social (Bresser-Pereira 2001:10-13).

28 capítulo 2
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Modelo de
Objetivo de Herramientas
Estado pre- Logros Dificultades
la Reforma de gestión
existente

Residual. Adminis- Desburocratizar la Reingeniería de proce- Flexibilización de Disparidades en la

EE.UU. tración burocrática gestión. sos; medición de los procesos de asignación de recur-

flexible. resultados; compromi- gestión . sos y en la presta-

sos institucionales; ción de servicios a

separación de la ges- los ciudadanos.

tión y el control.

Nueva Residual ampliado. Mejorar el finan- Privatización; gestión Autonomización de Difícil distinción entre

Zelanda ciamiento público financiera; control ge- las agencias. las respuestas (out-

y el control. rencial por contratos. puts) y los resultados

(outcomes).

Reino Residual amplia - Mejorar el finan- Reducción de la plan- Diversificación de Relación de tensión

Unido do. Burocrático ciamiento público ta de personal; los niveles de res- entre las agencias

centralizado. y reducir el apara- gestión financiera; ponsabilización. controladoras y las

to estatal. niveles de responsa- ejecutoras.

bilización.

Australia Residual amplia - Flexibilizar los Gestión financiera Mayor flexibilidad Ineficiencia y dispa-

do. Burocrático procedimientos (Presupuesto por Pro- en la toma de deci - ridad en la asigna-

semiflexible. de gestión. gramas); flexibilización siones y el uso de ción de recursos.

del uso de recursos y los recursos.

descentralización de

las instancias de

toma de decisión.

México Mixto patrimo - Mejorar la eficiencia Planeamiento Incorporación de Discrecionalidad en

nial-burocrático. gubernamental. Estratégico y una cultura de la la asignación de

Presupuesto por medición. recursos y en la

Programas. Racionalización del toma de decisiones.

sistema de presu-

puestación.

Chile Mixto patrimo - Adecuar la admi - Gestión por resultados Articulación de Falta de coordina-

nial-burocrático, nistración al asociada al presupueto herramientas geren- ción entre las herra-

pero más solida - modelo económi - público; Planeamiento ciales con un forta- mientas empleadas.

mente institucio- co y político. Estratégico; Compro- lecimiento institu-

nalizado en tér- misos institucionales y cional y burocrático.

minos políticos. gestión; profesionali-

zación de la carrera

administrativa.

Brasil Mixto patrimo - Reemplazar una Privatización y terciari- Responsabilización Dificultades para adap-

nial-burocrático. cultura burocrática zación de los servicios; de los distintos nive- tar las propuestas con

por una gerencial. control gerencial por les de gestión y el marco institucional

contratos. fomento del cambio vigente y poca consis-

de cultura organizati- tencia en las políticas

va tanto a nivel nacio- adoptadas. Falta de

nal como estadual y definición respecto al

municipal. rol del Estado.

capítulo 2 29
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Es importante destacar dos elementos comunes para la mayor


parte de estos casos, independientemente de los diferentes modelos esta-
tales y culturas organizativas: la postulación de un nuevo marco normati-
vo o la reforma de los existentes, y el papel desempeñado por las áreas de
planeamiento y de finanzas en la implementación de cambios en el siste-
ma de gerenciamiento.
Aunque no se trata de un relevamiento completo ni exhaustivo, los
ejemplos mencionados resultan importantes para contextualizar la experien-
cia argentina por dos motivos. Por un lado, son casos pioneros en la intro-
ducción de reformas asociadas a la obtención de resultados y al vínculo de
estos últimos con la asignación de responsabilidades directivas y recursos
presupuestarios (EE.UU., otros países anglosajones); por el otro, se trata de
países latinoamericanos que comparten con la República Argentina no solo
un contexto regional común sino también culturas administrativas e histo-
rias sociales y políticas en algunos aspectos convergentes.

2.2 Antecedentes nacionales

Dentro del proceso de modernización del Estado argentino, el sis-


tema de gestión por objetivos y resultados posee un cuerpo normativo
constituido por leyes, decretos y resoluciones. Estas disposiciones norma-
tivas pueden clasificarse en dos categorías: las referidas a la reforma del
Estado y las que determinan los sistemas presupuestario, financiero y de
control de las acciones del gobierno.
Dentro del primer tipo se encuentra la Ley 24629, denominada de
Segunda Reforma del Estado, sancionada en 1996, que hace referencia a
conceptos tales como reorganización administrativa, eficiencia, disminu-
ción de costos, mejoramiento de los recursos públicos y de la calidad de
los servicios destinados a los usuarios y la comunidad.
La ley 24629 y el Decreto 928/96 sentaron las bases preliminares de
un instrumento de gestión por resultados al instituir la obligatoriedad del
diseño de planes estratégicos por parte de los organismos descentraliza-
dos, y postular un nuevo rol del Estado que tiene como ejes principales la
orientación al ciudadano, la medición de resultados y la jerarquización y
participación de los recursos humanos.
A consecuencia de la aplicación del Decreto 928/96 se aprobaron
los planes estratégicos de algunos organismos descentralizados. Las refor-
mas en el sistema de gestión y gerenciamiento de los organismos públicos
se vincularon estrechamente con la política de recursos humanos que se
implantó a través del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa
(SINAPA) mediante el Decreto 993, sancionado en 1991, y sus modificato-
rios. El SINAPA estableció una estructura escalafonaria nueva que propició
la profesionalización del sector público.
En la segunda categoría de normas se encuentra la Ley Nº 24156 de
Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, sancionada en 1992, que organizó la administración financiera
gubernamental con el establecimiento de sistemas, órganos rectores, com-
petencias y funciones. Se definieron dos sistemas de control, ambos ex-
post: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), órgano de control inter-
no del Poder Ejecutivo Nacional, y la Auditoría General de la Nación (AGN),
órgano de control externo que depende del Poder Legislativo. El mayor
valor de esta ley como tecnología innovadora de producción institucional
residió en la introducción de la presupuestación por programas, cuyo pro-

30 capítulo 2
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

pósito fue vincular la instancia de planificación con las de formulación y


ejecución presupuestaria, haciendo posible su monitoreo y evaluación.
Con posterioridad, en el año 1999 se sancionó la Ley de Solvencia
Fiscal Nº 25152, que centró el análisis en la calidad del gasto público. Esta
norma hizo explícitos dos grandes propósitos: el compromiso de lograr el
equilibrio de las cuentas públicas y la introducción de los "acuerdos-pro-
grama". Con el primero, se decidió eliminar el déficit fiscal para no incre-
mentar el endeudamiento externo. Con los acuerdos-programa, se estable-
ció un nuevo esquema de asignación de recursos a los programas inclui-
dos en el presupuesto de la APN (artículo 5) sobre la base de compromisos
mutuos concertados, por medio del planeamiento estratégico, entre la
administración pública y los organismos que la componen. Estos compro-
misos se orientaron a incrementar la productividad de los organismos
tomando como uno de sus aspectos centrales el mejoramiento del desem-
peño de los gerentes públicos. Si se cumplían estos objetivos, como con-
trapartida, se autorizaba a sus responsables a utilizar en forma más flexi-
ble los recursos para incrementar la eficacia y eficiencia organizacionales.
Con este fin se constituyó un Programa de Evaluación de la Calidad del
Gasto administrada por la Jefatura de Gabinete de Ministros, que tenía la
facultad de celebrar acuerdos-programa con los organismos de la APN. En
dichos programas, los organismos adquirían ciertas flexibilidades para
administrar sus recursos y modificar sus estructuras.
Complementariamente se determinó una nueva figura organizati-
va, el Gerente de Programa, cuya finalidad era incorporar una forma de
contratación que vinculara la renovación del contrato a los resultados de la
gestión, mensurables a través de indicadores previamente estipulados.
El proceso de transformación enfrentó desde sus inicios diversas
dificultades de ejecución. El estallido de la crisis económica y política, que
provocó la renuncia del presidente Fernando de la Rúa a fines del año 2001
y generó perturbación institucional felizmente superada a través de los
mecanismos constitucionales, marcó un punto de inflexión en la aplicación
de las normas. Los acuerdos políticos que sustentaban inicialmente dicho
proyecto se vieron alterados de modo abrupto, y fue necesaria una paula-
tina reconstrucción de los consensos mínimos en materia de gestión insti-
tucional a medida que se asentaban las nuevas autoridades políticas y el
país recobraba su normalidad institucional. Cabe destacar que tanto la nor-
mativa que atribuía al Jefe de Gabinete de Ministros la facultad de estable-
cer acuerdos-programa con las instituciones públicas como el Plan de
Modernización del Estado entraron en desuso, aunque no dejaran de tener
vigencia jurídica. Ello ocurrió, entre otras razones, por las limitaciones de
presupuesto, que restringieron la instrumentación de las flexibilidades pre-
supuestarias que el sistema contemplaba como estímulos a la productivi-
dad institucional. Por otra parte, los cambios de autoridades acontecidos
durante el proceso de reacomodamiento institucional desplazaron de la
agenda de acción gubernamental a la nueva modalidad de gestión pública.
Mayo del 2003 marcó el comienzo de una nueva situación institucional,
a partir de la cual se adaptaron y adecuaron los componentes del Proyecto de
Modernización del Estado, que encuentran continuidad parcial en las acciones
que actualmente ejecuta la Oficina Nacional de Innovación de Gestión de la
Subsecretaría de la Gestión Pública. Los subsistemas de responsabilización -tales
como Carta Compromiso con el Ciudadano- o los de gestión estratégica -como el
planeamiento estratégico y operativo y la arquitectura organizacional- se encuen-
tran en plena aplicación y son fiel reflejo del modelo de gestión por resultados.

capítulo 2 31
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

La experiencia incorporada como producto de la aplicación de esta


política pública mostró una mejora tanto en las expectativas de desempe-
ño gerencial como en la articulación entre la alta dirección y las gerencias
operativas, y colocó en la agenda pública los tópicos propios de la gestión
orientada a resultados.

32 capítulo 2
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

3. La gestión por objetivos y resultados

3.1 Concepto de gestión por objetivos y resultados

La gestión por objetivos y resultados constituye una forma de con- 6


Mente y medida
ducción y organización de las administraciones públicas que se basa en la tienen la misma raíz
previsión y preparación anticipada de logros, y en la delimitación y asigna- etimológica indoeu-
ción de responsabilidades para conseguirlos. Sin embargo, la condición ropea, m e n (mensura)
para que los logros puedan reconocerse es que se prefiguren y diseñen (Hartman 1959).
previamente las situaciones a alcanzar o a consolidar, explícitamente esta-
blecidas. Tal diseño del futuro deseado y de los escenarios posibles esca- 7
A lo largo del trabajo,
lonados en el tiempo se convierte, en esta perspectiva, en el marco refe- para referirse a la ges-
rencial de las acciones de largo, mediano y corto plazo, y fija los tópicos en tión por objetivos y
la agenda diaria de decisiones y acciones de una organización. resultados, se emplea-
A diferencia de las formas tradicionales de gestión, preocupa- rán indistintamente los
das por el cumplimiento de las normas y procedimientos, la gestión términos 'modelo' y
por objetivos y resultados le asigna especial importancia a la relación ´sistema', aunque se le
impactos-resultados-productos-recursos. La centralidad de este proce- dará más relevancia al
so permite incorporar la actitud, la reflexión y la programación pros- segundo por ser el enfo-
pectivas al planeamiento de la organización. que particular que se ha
Esta preferencia por la disposición cognitiva y la articulación entre dado a la conceptua-
la reflexión y la acción posibilita a la organización revertir la tentación de lización y aplicación de
dar respuestas ocasionales no planificadas, que son respuestas reactivas a la gestión por objeti -
la coyuntura. En su lugar, privilegia la función orientadora de los fines en vos y resultados en la
la elección de los medios, evalúa la situación presente y las decisiones a la Administración Pública
luz del futuro deseado, y escalona las operaciones construyendo el mejor Nacional. De todas for-
itinerario posible hacia la situación objetivo. mas, vale recordar que
En el mismo marco, hace posible otorgar a cada uno de los nive- por modelo se entiende
les de dirección mayor autonomía en la toma de decisiones, pues esta- a la "representación
blece claras relaciones de autoridad y responsabilidad por resultados, conceptual esquemática
flexibiliza el uso de recursos sobre la base de su asignación programáti - de una cosa o de una
ca a resultados previamente establecidos, genera sistemas de autocon- situación real o que se
trol que permiten la retroalimentación de las acciones, y vincula e supone que es real"
interrelaciona la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estraté- (Bunge 1972) y por sis-
gico, el proceso presupuestario, el monitoreo y la evaluación de la ges - tema a la representa -
tión, el control y la rendición de cuentas por resultados. ción de una serie de
Se trata entonces de una organización reflexiva, que piensa y tra- variables y las interac-
duce su pensamiento en acciones orientadas hacia un arco direccional ciones entre ellas. En
claro, la situación deseada, y la complementa con un conjunto de señales palabras de Bertalanffy
destinadas a reconocer la correspondencia entre las acciones realizadas y (1974:96): "un sistema
las previstas, en el decurso temporal de la trayectoria institucional. se define como un con -
Estas señales toman la forma de indicadores, y los indicadores, a su junto de componentes en
vez, manifiestan una de las principales características del sistema: la medición 6. estado de interacción".
Dado que el modelo7 pone como tópico central de la acción a la
medición de la gestión pública, es relevante distinguir conceptualmente la
naturaleza de la producción pública: los productos y los resultados. Las
organizaciones públicas, como responsables de una determinada produc-
ción específica, utilizan insumos financieros, humanos y materiales que les
asigna el presupuesto, para obtener bienes y servicios (los productos) des-
tinados a alcanzar objetivos de política pública (resultados).
Los sistemas de evaluación de productos y resultados no son igua-
les: la medición de productos responde a un proceso continuo en el inte-
rior de las organizaciones, mientras que la medición de resultados tras-

capítulo 3 35
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

ciende el ámbito de una institución, pues se refiere a cuestiones básicas de


la sociedad expresadas en el concepto de políticas públicas . Una política
se refiere siempre a un aspecto del todo indivisible que es la sociedad, y
existen diversos planos o aspectos de la sociedad que pueden ser objeto
de políticas. Por ejemplo, una política (de propiedad, de precios, financie-
ra) atraviesa los diversos sectores económicos y sociales (agrícola, indus-
trial, transporte) que conforman una sociedad; los sectores, a su vez, son
objeto de políticas sectoriales (Matus, Makon, Arrieche, 1979).
El concepto medición le da a la organización un carácter inteli-
gente. Una organización inteligente es flexible y tiene alta conectividad
interna y externa; es capaz de medir posibilidades, de adaptarse a las
turbulencias del entorno y desarrollar iniciativas frente a los nuevos
estímulos que proceden de los escenarios cambiantes de la realidad,
sosteniendo la direccionalidad estratégica.

3.2 La Modernización de la Administración Pública en la Argentina:


un acercamiento a la gestión por objetivos y resultados desde el enfoque
sistémico

8
El análisis presentado se La administración pública es el conjunto de órganos con los que el
circunscribe al ámbito del Estado realiza la función administrativa que se requiere para dirigir los
Poder Ejecutivo Nacional. múltiples mecanismos de organización y acción pública. La administración
Se omite el análisis de las pública, por ende, constituye un dispositivo orgánico de gestión que utili-
funciones de administra- za procesos de producción para generar bienes, servicios y regulaciones
ción en los poderes por medio de los cuales se realizan las tres actividades principales del
Legislativo y Judicial. Estado8: las de defensa y seguridad públicas, de fomento (promoción y
estímulo de actividades de particulares) y de prestación de servicios públi-
cos (satisfacción de necesidades públicas).
Dichos procesos están asignados y agrupados, en las diversas insti-
tuciones que componen el universo de la función pública, en dos tipos de acti-
vidades claramente definidas: las actividades-fin y las actividades-medio.
Las actividades-fin son establecidas en base a la especificidad
de los productos finales que debe obtener el organismo a través de su
particular sistema de producción, de acuerdo con la misión formal-
mente establecida en su norma constitutiva. Se los denomina también
sistemas sustantivos u operativos.
Las actividades-medio refieren a los sistemas administrativos
comunes y auxiliares, las actividades de apoyo que son similares en
todos los organismos y proveen productos intermedios o insumos al
proceso de producción. Si bien no están vinculadas en forma específi-
ca a la misión de la organización, ayudan a su logro y la condicionan.
Entre las actividades de los sistemas de apoyo global destacan tres
grandes categorías: los sistemas de regulación, de apoyo administrati -
vo y de apoyo institucional.
El sistema de regulación está compuesto por las actividades de pla-
neamiento, programación, informática, organización, evaluación y control.
El sistema de apoyo administrativo se compone de las activida -
des de presupuesto, administración de recursos financieros, adminis-
tración de recursos humanos, servicios generales, compras y contrata -
ciones, patrimonio.
El sistema de apoyo institucional está integrado por los compo-
nentes de prensa, comunicación social y relaciones públicas, y el
apoyo jurídico institucional.

36 capítulo 3
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

A partir de esta configuración de actividades, el proceso de moder-


nización del Estado en la Argentina se desarrolla bajo un abordaje sistémico
que combina reformas de tipo vertical o institucional (actividades-fines )
con otras de tipo horizontal o transversal (actividades-medio ) (gráfico 1).

Gráfico 1
Las transformaciones en
la gestión pública

Las transformaciones verticales o institucionales tienen por obje-


to optimizar la gestión de cada organización estatal en función de su
misión institucional. Los cambios buscados se orientan a incrementar la
productividad y mejorar la calidad de los servicios que presta.
Las llamadas reformas horizontales o transversales producen
cambios en los sistemas de apoyo global. La optimización y consolida -
ción de estos sistemas horizontales permiten alcanzar mayor eficacia,
eficiencia y efectividad en los organismos de la APN.
De la integración, coherencia y articulación entre estos dos con-
juntos de actividades interrelacionadas depende que se logre eficiencia
y eficacia en el funcionamiento de las organizaciones públicas.

capítulo 3 37
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

3.2.1 Principios rectores de la gestión por objetivos y resultados

9
Para Matus (1999:9) el La gestión orientada por resultados está regida por principios
abordaje de problemas que la inspiran y dinamizan (gráfico 2). Entre ellos destaca, por su
sociales complejos exige carácter sobredeterminante, la direccionalidad estratégica, que per-
superar la mirada depar - mite a los organismos de la Administración Pública Nacional prefi-
tamental o disciplinar: gurar el futuro deseado y manifestar la intencionalidad y voluntad
"Un problema social de alcanzarlo a partir de la unidad de concepción y de acción. La
existe y se formula por implementación de este principio dota a la administración pública de
la interacción conjunta un paradigma y un conjunto de metodologías y técnicas diseñadas
de varias variables en para lograr la consistencia y coherencia entre los objetivos estraté-
una situación cargada gicos del gobierno y los planes y recursos de cada uno de los orga-
de problemas, y se estu- nismos.
dia para comprender y Otros principios rectores se estructuran alrededor de la direcciona-
calcular un resultado de lidad estratégica, para actuar en conjunto como guías de referencia en el
conjunto sobre la situa - proceso de toma de decisiones en las organizaciones públicas.
ción, a fin de tomar una Los recursos que se asignan para obtener los resultados
decisión sobre los pro- deben ser usados con criterios de eficacia y eficiencia. La sinergia
blemas. Se trata de mul- del sistema debe permitir la mejora de la relación entre el costo y el
tiefectos originados por producto-servicio, y la relación entre el producto y la demanda
multicausas. Integración cubierta. Por lo tanto, otro principio rector es la optimización de los
de variables y efectos, recursos y la productividad.
en vez de aislamiento Se debe propiciar el establecimiento de diálogos interinstituciona-
de variables y efectos. les que enriquezcan la participación de las áreas en tareas comunes. Para
Esta multicausalidad ello, deben crearse y fortalecerse los sistemas y redes de información y
ocurre en la práctica no comunicación, y estimular el intercambio transdisciplinario9. El principio
solo dentro de un depar - que lo contempla es la innovación tecnológica.
tamento convencional La información relativa al uso de los recursos del Estado, al desem-
de las ciencias, cercado peño de la institución y de sus agentes, y a los criterios de decisión adop-
por fronteras analíticas tados por las instituciones gubernamentales, debe ser abierta al conoci-
y no reales, sino entre miento público. Por eso, la gestión por objetivos y resultados toma como
los departamentos de principio a la transparencia.
las ciencias, dentro de Para incrementar los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad de
la unidad del juego los organismos públicos, debe promoverse el uso de nuevas tecnologías
social. Se trata de un de gestión y estimular los cambios en las culturas institucionales. El prin-
vector transdepartamental cipio rector es la calidad de servicios.
de causas que genera un Finalmente, deben crearse y promoverse sistemas, programas y
vector transdepartamental modalidades que favorezcan la participación y control ciudadano del
de efectos en la totalidad desempeño de las instituciones.
del espacio del juego". La implementación del sistema propicia una estrecha vinculación
entre las decisiones de los titulares de las dependencias u organismos
públicos y las acciones de los niveles directivos y gerenciales. La gestión
operativa es estructurada en torno al proceso resultados - productos -
recursos (gráfico 3), con la delegación de la toma de decisiones hacia los
niveles operativos, que pueden usar los recursos de manera flexible, sobre
la base de la asignación de resultados y la instalación de sistemas de auto-
control. Esta delegación estimula el desarrollo de acciones creativas y ruti-
nas de calidad en el sector público, capaces de resolver los problemas pre-
sentes o anticipar respuestas a las demandas previsibles de la comunidad.
En definitiva, la implementación del sistema de gestión por objeti-
vos y resultados favorece una vinculación más intensa y efectiva entre las
dependencias u organismos públicos y los ciudadanos.

38 capítulo 3
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 2
Los principios rectores
de la gestión por objeti-
vos y resultados

capítulo 3 39
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 3
La gestión operativa en
el sistema por objetivos
y resultados

10
"En pocas palabras la 3.2.2 Componentes del sistema
responsabilización
(accountability) es El sistema de gestión por objetivos y resultados está compuesto por
entendida aquí como un el subsistema de responsabilización y el subsistema de gestión (gráfico 4).
valor (o meta valor) que El subsistema de responsabilización expresa los compromisos que
debe guiar a los gobier - deben asumir los distintos niveles de decisión y operación de las reparticio-
nos democráticos: la nes públicas por su producción. Se trata de cambiar los criterios sobre los que
rendición de cuentas a la se asienta la responsabilidad de los funcionarios públicos, históricamente
sociedad." (Consejo fundados en el cumplimiento de normas y procedimientos, para reorientarlos
Científico del CLAD al logro de productos y resultados concretos y verificables10. Esta decisión
2000:2). supone, complementariamente, adecuar las estructuras orgánicas y sus pun-

40 capítulo 3
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

tos de decisión a los productos y resultados comprometidos, que tendrá su


correlato en la arquitectura organizativa.
El subsistema de gestión estratégica está compuesto por el conjunto
de herramientas de Alta Dirección destinado a sistematizar el proceso de con-
ducción y gerencia de las instituciones públicas. En este subsistema tiene pri-
macía y cobra función preponderante el planeamiento estratégico.

Gráfico 4
Los componentes del
sistema de gestión por
objetivos y resultados

capítulo 3 41
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

4. Subsistema de responsabilización: compromisos y respues-


tas exigibles

Tal como se mencionó anteriormente, en la administración tradi- 11


"La responsabilización
cional las responsabilidades del funcionario público se basaban en el cum- es la fuente de legitima -
plimiento de normas, procedimientos y funciones propias del cargo. Por ción de la gestión públi -
ello, el sistema no preveía la existencia de indicadores destinados a medir ca (...) El poder sin
la gestión en términos de resultados y predominaba una concepción legal legitimidad es vulnera-
o normativa de la responsabilidad11. ble e inseguro. La res-
En el nuevo modelo de administración el eje central está puesto en ponsabilización pública
la obtención de objetivos y resultados. Sería ilusorio intentar que los orga- institucionaliza el dere-
nismos reorienten su gestión hacia la obtención de resultados si los esque- cho a gestionar de los
mas de responsabilidad y los sistemas de evaluación de desempeño aso- directivos públicos".
ciados (tanto organizacionales como individuales) se basaran en el mero (Metcalfe 1998: 18).
cumplimiento de normas procedimentales y de legalidad de los actos
administrativos (legitimidad jurídica). La nueva perspectiva avanza hacia
una legitimidad política y social de los actos de gobierno, sin omitir la legi-
timidad jurídica.
El mecanismo de atribución de responsabilidades ideado para la
implantación del modelo es el que se ha dado en llamar cadena de acuer -
dos en torno a resultados, con la idea de significar un eslabonamiento de
compromisos mutuamente relacionados. Este mecanismo consiste en la
suscripción de compromisos en los niveles político -entre el máximo res-
ponsable de cada organización y la Jefatura de Gabinete de Ministros-, téc-
nico-político -entre la alta dirección y la gerencia operativa de cada organi-
zación- y social -con los ciudadanos-, con el fin de asegurar la participación
de todos los actores involucrados en la gestión institucional.
En la Administración Pública Nacional, los tipos y niveles de
responsabilidad de los actores involucrados son diferentes, aunque todos
se orientan a mejorar la calidad de los servicios que brinda el Estado. Por
eso, existen tres tipos de compromisos, que son complementarios y pue-
den operar en forma simultánea o sucesiva, según la situación particular
de cada institución pública y los compromisos políticos definidos en la
agenda de gobierno: Compromisos de Desempeño Institucional,
Compromisos de Resultados de Gestión y Cartas Compromiso con el
Ciudadano (gráfico 5).

4.1 Compromiso de Desempeño Institucional

El Compromiso de Desempeño Institucional es un mecanismo tendien-


te a fortalecer las capacidades y responsabilidades públicas con el fin de asegu-
rar mayores niveles de gobernabilidad y reforzar el impacto que las decisiones
estratégicas tienen en las instituciones gubernamentales y en la sociedad. Son
suscriptos por el responsable de la organización ante el Jefe de Gabinete de
Ministros o la autoridad política que se determine. Si se trata de acuerdos-pro-
grama, siempre interviene el Jefe de Gabinete de Ministros (gráfico 6).
Los Compromisos de Desempeño Institucional, concertados por
cada una de las entidades que constituyen la Administración Pública
Nacional, establecen con el mayor grado de detalle los objetivos y los
medios correspondientes para alcanzar con eficacia, eficiencia y efectivi-
dad la instancia operativa. En tal sentido, este tipo de compromisos tiene
dos aspectos principales, uno asociado con el ejercicio de la función de
gobierno y otro con la tarea administrativa.

capítulo 4 45
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 5
La cadena de acuerdos
para lograr resultados

46 capítulo 4
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 6
Las dimensiones geren-
ciales fortalecidas por
los CDI

capítulo 4 47
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

4.1.1 El Compromiso de Desempeño Institucional como instrumen-


to de gobierno

Gobernar implica adoptar decisiones sobre las diversas materias y


en relación con los múltiples y diferentes campos de la actividad estatal
que movilizan personas y recursos. Dichas decisiones tienen que ser cohe-
rentes entre sí, procurando la complementariedad de los fines y la coordi-
nación de los medios y fines, tanto entre las jurisdicciones y entidades del
sector público como en los vínculos que cada una establece con la ciuda-
danía. Desde este análisis, la función de gobernar contiene la adopción de
un plan de acción del Estado para un período dado, la formulación de una
política global y políticas focalizadas para llevar adelante dicho plan, y la
dirección de las actividades para materializar tales políticas y hacer el
seguimiento y evaluación de su cumplimiento.
Así, el Compromiso de Desempeño Institucional hace posible con-
cretar en el corto plazo el cumplimiento de las políticas de desarrollo en el
ámbito de la producción pública, a la vez que permite su compatibilización
con las restantes políticas. Este acuerdo da, por tanto, carácter operativo a
las orientaciones de la programación económica y social.
Desde la convicción de que la mayor parte de las decisiones del
gobierno conducen a acciones que se manifestarán en el Compromiso de
Desempeño Institucional, este tipo de compromiso se constituye en uno de
los instrumentos más importantes y apropiados para cumplir fehaciente-
mente con la función de conducción de gobierno.

4.1.2 El Compromiso de Desempeño Institucional como instru-


mento de administración

Una vez fijado el programa de gobierno es imprescindible llevarlo


a la práctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la
administración. La ejecución de dicho programa obliga a la división del tra-
bajo. En consecuencia, las distintas unidades responsables de la ejecución
tienen que trabajar separadamente pero en estrecha coordinación.
Normalmente cada dependencia pública lleva a cabo una parte del
conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para
ello requiere identificar, con la mayor precisión posible, la naturaleza y canti-
dad del bien o servicio al cual contribuye con su labor, y así conocer las metas
y resultados a alcanzar. Por otra parte, se debe saber con qué cantidad y cali-
dad de recursos cuenta, y cuáles son los procedimientos que tiene que
emplear en el proceso de combinación de insumos para producir bienes y
servicios, con el fin de diseñar e implementar un sistema de monitoreo y eva-
luación interna y externa y un sistema de incentivos.
Aunque es posible que tenga una idea precisa de lo que directa-
mente le corresponde realizar y de los medios que dispone, cada entidad
podrá llegar a un mejor nivel de eficacia si sabe lo que tienen que efectuar
las otras dependencias con las que debe complementar su acción para
cumplir los objetivos bajo su responsabilidad. Si conoce el conjunto de res-
ponsabilidades de los demás organismos públicos, cada organización ten-
drá clara conciencia de la posición que ocupa en el conjunto, por lo que
podrá diseñar mejor las medidas que deban adoptarse y los instrumentos
que deban aplicarse en forma convergente y, en ocasiones, simultánea,
para una programación y ejecución coherentes y eficaces.

48 capítulo 4
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

El valor del Compromiso de Desempeño Institucional como instru-


mento de administración radica en que tiene que formularse y expresarse en
una forma tal que permita a cada uno de los responsables máximos de las
organizaciones públicas conocer claramente su responsabilidad en el cum-
plimiento de los objetivos concretos y cuál es el conjunto orgánico de accio-
nes correspondientes, así como encontrar en él una verdadera guía de
acción que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
La estrategia de implementación de los compromisos de desempeño insti-
tucional puede esquematizarse en dos momentos; en el corto plazo, cono-
cer la situación real de cada uno de los organismos, con el fin de generali-
zar, en el largo plazo, los compromisos de desempeño institucionales a
todos los organismos de la APN (gráfico 7).

Gráfico 7
Metodología de
implantación
de los CDI

4.2 Los Compromisos de Resultados de Gestión (CRG)

Los Compromisos de Resultados de Gestión (CRG) se pactan entre


la alta dirección y las gerencias operativas. Constituyen instrumentos fun-
damentales de la gestión por objetivos y resultados: estipulan resultados,
plazos, recursos y responsables, como aspecto complementario de la des-
centralización de decisiones hacia el interior del organismo. Los CRG
expresan un sistema de compromisos, en consonancia con el plan estraté-
gico de la dependencia u organismo, y permiten concretar incentivos de
carácter intraorganizacional. La especificación de los resultados a alcanzar
por el organismo da lugar a una instancia superior de responsabilidad,

capítulo 4 49
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

expresada en los Compromisos de Desempeño Institucional.


Los principales actores suscribientes de los Compromisos de
Resultados de Gestión son los responsables de las áreas sustantivas de pri-
mer nivel (por ejemplo las gerencias, direcciones nacionales, direcciones
generales, direcciones de área) y las autoridades políticas del organismo.
Planteados a este nivel, los CRG cobran mayor relevancia como mecanis-
mo de gestión, siempre que los programas presupuestarios se correspon-
dan con las áreas mencionadas; es decir, en la medida de que a cada
gerencia, dirección nacional o general le corresponda un programa presu -
puestario. Este esquema implica una mayor autonomía relativa del respon-
sable del área y, por lo tanto, una mayor capacidad para gestionar los
recursos que posibiliten el cumplimiento de los resultados comprometi-
dos. La aplicación no se limita a los responsables de programas presu -
puestarios ni a los gerentes o directores nacionales y generales. El uso
puede extenderse (y es deseable que así sea) al resto de la organización,
como los directores simples o coordinadores, quienes suscriben sus
correspondientes CRG con sus superiores directos. De esta manera, la
organización conforma una trama de compromisos de resultados entre dis-
tintos niveles y áreas (gráfico 8).

Gráfico 8
Los CRG como trama
de compromisos

50 capítulo 4
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

4.2.1 Los CRG como medio de institucionalización de una nueva


cultura administrativa

Los Compromisos de Resultados de Gestión implican un modo de


institucionalización de una nueva cultura administrativa, cuyas caracterís-
ticas principales quedan expresadas en los contenidos de los CRG. De
hecho, es materia de este tipo de compromiso los objetivos y resultados
que se pretenden alcanzar desde cada gerencia o dirección, los requisitos
necesarios para que puedan ser cumplimentados en tiempo y forma, el sis-
tema de indicadores que permita evaluar el grado de avance y cumplimien-
to de los resultados comprometidos, y los incentivos a otorgar al respon-
sable y al sector en caso de obtener un desempeño sobresaliente en el
logro de los objetivos y resultados esperados.
Mediante este instrumento, el desempeño de los responsables de
cada área deja de ser evaluado en torno al cumplimiento de las "funciones"
rutinarias propias del "cargo", que privilegia el "no hacer lo que no corres-
ponde", con su secuela de atrincheramiento psicológico en normas, en
ocasiones meramente rituales, y pasa a ser evaluado en función del cum-
plimiento de resultados. De este modo, su condición psicológica implícita
y su práctica cultural expresa la realización de iniciativas, el empleo de la
creatividad, la perseverancia en la consecución de los fines que pretende
la organización y la asunción de riesgos y responsabilidades. Como conse-
cuencia de estas evaluaciones, el responsable del área puede ser pre-
miado a través de distintos incentivos cuando cumple de manera sobresa-
liente con lo comprometido (esto es, con incrementos en los índices de efi-
ciencia, eficacia y/o economía), o sancionado cuando incurre en incumpli-
mientos o demoras atribuibles a factores bajo su control y que no fueron
anticipados o acometidos oportunamente.

4.2.2 Los CRG como instancias ordenadoras de la organización

Como puede observarse, los CRG constituyen un hito en el proce-


so de alineación de un organismo detrás del logro efectivo de resultados.
Una vez alcanzada la instancia de suscripción de este tipo de
convenios, se entiende que el organismo define resultados de
corto y mediano plazo, operacionaliza dichos resultados en produc-
tos y servicios intermedios, identifica procesos y operaciones para
el logro de los mismos, distribuye responsabilidades por el cumpli-
miento de productos intermedios y finales entre las distintas
gerencias o direcciones del organismo, asigna recursos (presu-
puestarios o no) a las distintas unidades para conseguir las metas
previstas, establece criterios de medición para determinar el grado
de alcance de los resultados comprometidos, y determina mecanis-
mos de rendición de cuentas. Estos elementos ponen en evidencia
la existencia de nuevas pautas ordenadoras de la organización
donde las normas, sin dejar de ser operativas, dan paso a nuevas
prácticas orientadas a procesos cuyos productos, finales o interme-
dios, tienen un impacto social directo o indirecto y, por ende, pue-
den considerarse como resultados política y socialmente desea-
bles. A su vez, se jerarquiza un esquema de responsabilización
donde las instancias intermedias tienen mayor autonomía pero
también un compromiso institucional y personal mayor ante los
logros y dificultades de una determinada gestión.

capítulo 4 51
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

4.3 Compromisos con el Ciudadano (CCC)

12
Como sostiene Cunill Desde principios de los años 90, en el marco de los nuevos
Grau (1995:3): "El forta- modelos de gestión adoptados por los distintos gobiernos, las Cartas
lecimiento de la sociedad Ciudadanas han adquirido una importancia significativa para optimizar
civil se hace solidario con la interacción entre la administración pública y la ciudadanía12. En la
la construcción de la Argentina, el programa Carta Compromiso con el Ciudadano, institu-
democracia y de la ciuda- cionalizado por Decreto N° 229/2000, define un nuevo esquema de la
danía y remite a la propia relación entre los organismos públicos y los ciudadanos.
democratización del La Carta Compromiso con el Ciudadano es una propuesta de
Estado...". En ese marco, mejora continua de la calidad de los servicios que prestan los organis-
la participación ciudada- mos públicos, que incluye la perspectiva de los ciudadanos para que
na, a título individual logren satisfacer sus necesidades y expectativas respecto del funciona-
como colectivo, es funda- miento de una entidad específica de la APN. La iniciativa se plasma en
mental para incrementar un documento público en el que el organismo que adhiere explicita,
la accountability. entre otros aspectos, los derechos y obligaciones de sus usuarios o
beneficiarios con relación a los servicios que brinda, la forma de acce-
der a esas prestaciones y la calidad que puede esperarse de ellas.
También incorpora los compromisos de mejora que se implementarán
en el futuro con plazos de ejecución estipulados, el modo de presenta-
ción de los reclamos y sugerencias, el sistema de información y comu-
nicación, y los mecanismos de participación ciudadana.

4.3.1 Las Cartas Compromiso con el Ciudadano como herramientas


para fortalecer la gestión por objetivos y resultados

Al hacer explícitos en un documento público los derechos de


los ciudadanos y difundir estándares que permiten medir y controlar
las prestaciones de cada organismo, la alta gerencia pública asume,
en términos concretos, un compromiso de cumplimiento del servicio
en determinadas condiciones de optimización y de satisfacción del
usuario o beneficiario (gráfico 9).
Los Compromisos con el Ciudadano implican aumentar y
mejorar la calidad de servicios que se otorgan al público, desarrollar
programas de orientación e información para satisfacer el acceso a
los servicios de quienes se acercan a una determinada dependencia,
y simplificar los trámites, procedimientos y requisitos para minimi -
zar el lapso necesario y los costos de atención al público.
La finalidad de este tipo de compromisos es mejorar la rela-
ción de la administración pública con los ciudadanos a través de los
servicios que ella presta. En tal sentido, las CCC pretenden explicitar
esa relación de manera tal de fortalecer la confianza del ciudadano
en los servicios públicos, mejorar la percepción que tienen de éstos
y establecer un mayor compromiso de los ciudadanos con sus obli -
gaciones y responsabilidad social.

4.3.2 Las Cartas Compromiso con el Ciudadano como instancias de


fortalecimiento de la ciudadanía activa

Los ciudadanos tienen derecho a ser escuchados e informados en


lenguaje simple y a recibir respuesta y satisfacción cuando presentan una
queja o reclamo. Si los organismos públicos comunican qué es lo que la
ciudadanía puede razonablemente esperar del servicio que brindan, estos

52 capítulo 4
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 9
Carta Compromiso con
el Ciudadano

capítulo 4 53
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

13
Para mayor informa - derechos se potencian, se hacen efectivos. Pero para que sea posi -
ción sobre el Programa ble el ejercicio de una ciudadanía activa que coparticipe de la ges -
Carta Compromiso con tión de gobierno, estos compromisos no deben ser una vaga decla-
el Ciudadano se pueden ración de intenciones sino tener un efecto operativo, cuyo desarro-
consultar las publicacio- llo implica tanto un reconocimiento explícito de los derechos de los
nes generadas por la ciudadanos en su carácter de usuarios de servicios públicos como
Dirección de Calidad de un compromiso claro de las organizaciones para prestarlos con
Servicios y Evaluación determinados niveles de calidad.
de Gestión de la La manera de evitar la vaguedad en las CCC es la obligación de
Subsecretaría de la hacer públicos los diferentes estándares de calidad que la organización
Gestión Pública: se compromete a ofrecer en cada uno de los servicios que presta. Ello
"Programa Carta implica un verdadero contrato administración/ciudadano que obliga a
Compromiso con el la organización y genera credibilidad. Se trata de un contrato que tiene
Ciudadano: Guía Para un sentido antes político que jurídico, y representa un mecanismo
Su Implementación" claro de ampliación del ámbito de ejercicio de los derechos de ciuda-
(2001); "Una mirada danía a los niveles más cotidianos de la gestión de gobierno13.
desde los organismos" Como puede observarse en el desarrollo de este capítulo,
(2005); todos los elementos o componentes del subsistema de responsabili -
Marco Conceptual zación tienen un doble objetivo. Por un lado, favorecen la generali -
(Halliburton 2005); zación de pautas acordes con una nueva cultura administrativa
"Serie Investigaciones orientada al logro de resultados y a la asunción de responsabilida-
sobre Ciudadanía y des operativas y no solo normativas, y, por el otro, promueven una
Organismos Públicos concepción diferente de la tarea de gobierno, donde la articulación
2004-2005" (2006). entre gobernabilidad y gobernanza fortalece la institucionalización
cotidiana de las prácticas políticas democráticas.

54 capítulo 4
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

5. La asistencia técnica para el subsistema de gestión estratégica

Si gestionar supone coordinar una serie de actividades para dirigir


y controlar una organización, la perspectiva estratégica provee a la gestión
un método que integra los pronósticos a corto, mediano y largo plazo en
la toma cotidiana de decisiones. La Oficina Nacional de Innovación de
Gestión de la Subsecretaría de la Gestión Pública brinda a los organismos
y dependencias públicas un servicio de asistencia técnica que, a través de
una serie de procesos que son desarrollados en forma participativa con los
responsables de cada organismo asistido, tienden a modificar las capaci-
dades institucionales, lo que les permite dar direccionalidad estratégica a
sus actividades, incrementar su productividad, mejorar la calidad de los
servicios que proveen y abrirse al control ciudadano.
La asistencia técnica comprende, inicialmente, el desarrollo de un
proceso sistemático de planeamiento estratégico, que coloca a la gerencia
operativa del organismo bajo un arco direccional claro y de mediano plazo,
a la vez que genera un conjunto de resultados relevantes que hace de inter-
faz entre la gerencia operativa y la alta dirección. El producto de este pro-
ceso es el Plan Estratégico, que plantea operaciones tendientes a cerrar la
brecha entre la situación inicial y la situación deseada.
La gerencia debe garantizar los productos y las operaciones que se
incluyen en el plan estratégico. Para lograrlo, se necesitan cambiar sustan-
cialmente los procesos de formulación, programación y ejecución presu-
puestaria. Un presupuesto vinculado efectivamente con los resultados com-
prometidos se convierte en una auténtica herramienta de gestión. Por ello
se realiza otro proceso, cuyo producto es el Presupuesto por Programas,
que refleja en el plan operativo anual la alineación con el plan estratégico.
Para lograr los productos que el plan estratégico identifica como
prioritarios, se necesitan analizar y rediseñar los procedimientos y circui-
tos administrativos existentes, e introducir innovaciones en las prácticas
de trabajo. El resultado de esta tarea es la realización de una reingeniería
de procesos, el nuevo sentido dado al flujo de producción institucional,
que mejora su eficiencia.
Las asistencias técnicas ayudan a redefinir el rol y las atribuciones
de los funcionarios con personal a cargo, e identificar la interrelación que
establecen con la alta dirección y las áreas administrativas. El producto de
este proceso es la responsabilidad por resultados, que modifica el estilo de
conducción de los mandos intermedios.
Por último, como consecuencia de este proceso de reflexión y
acción, se logran implantar sistemas efectivos para el monitoreo de la ges-
tión, la rendición de cuentas por resultados y la evaluación. Estos sistemas
permiten hacer el seguimiento de procesos y resultados a través de un
conjunto sencillo de indicadores que ayudan a identificar los desvíos y sus
causas para poder introducir medidas correctivas. Se obtiene de este pro-
ceso el sistema de monitoreo.
Para la puesta en marcha de estos procesos, el subsistema de ges-
tión estratégica cuenta con la ejecución combinada de un conjunto de com-
ponentes relacionados entre sí: el planeamiento estratégico y operativo, la
programación presupuestaria, la estructuración orgánica, la rendición y peti-
ción de cuentas, la evaluación y monitoreo y el subsistema de incentivos.

capítulo 5 57
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

5.1 Planeamiento Estratégico y Operativo

El planeamiento estratégico y operativo tiene por finalidad fortale-


cer las capacidades teóricas, metodológicas y técnicas de los organismos
públicos, para que puedan definir, instrumentar y actualizar sus activida-
des en función de su misión institucional. De este modo, su acción de
gobierno articulará tres vértices de un sistema complejo, que está consti-
tuido por el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de
gobierno (gráfico 10).

Gráfico 10
El triángulo de gobierno:
representación de los
componentes fundamen -
tales del cálculo que pre-
cede y preside la acción

El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los proble-


mas, selecciona el conjunto de operaciones para su resolución y arbitra los
recursos necesarios para su ejecución.
La gobernabilidad del sistema identifica el peso de aquellas varia-
bles, relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno, que controla un
actor con relación a uno o varios actores. A mayor influencia o control del
actor sobre esas variables, mayor será la gobernabilidad del sistema. Por
el contrario, cuanto menor decisión tenga el actor sobre las distintas varia-
bles, menor será su grado de libertad.

58 capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

La capacidad de gobierno es la aptitud de conducir o dirigir que


acumulan la persona que lidera, su equipo de gobierno y la organización
que conduce (Ossorio 2003). Se corresponde con la facultad de liderazgo,
y está basada en la experiencia y los conocimientos en ciencias y técnicas
de gobierno.
La metodología del planeamiento estratégico se estructura en
momentos, que son instancias de un proceso continuo sin comienzo ni fin.
El cálculo estratégico es permanente, y sus momentos se repiten en fun-
ción de su interacción con el contexto. Los momentos no siguen una
secuencia lineal obligada, no son excluyentes, y ninguno de ellos es domi-
nante sobre los otros. Los diferentes momentos son: el explicativo, el nor-
mativo, el estratégico y el táctico-operacional (gráfico 11).

Gráfico 11
La metodología del pla-
neamiento estratégico

capítulo 5 59
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

En el momento explicativo se realiza la indagación y cons-


trucción conceptual de la situación problemática. Los actores inter-
vinientes explican la realidad respondiendo a las siguientes pre -
guntas: ¿cómo fue? ¿cómo es?
El análisis situacional se caracteriza por la capacidad del
actor social para percibir la naturaleza de los problemas que debe
afrontar, y reconocer quién o quiénes están por detrás del mismo. El
actor elabora una representación o construcción mental de la reali -
dad con el fin de responder a las siguientes preguntas: ¿qué nos está
pasando? ¿por qué?
Con relación al tiempo, las situaciones pueden ser clasifica-
das como situación inicial, punto de partida de un plan estratégico
en el que se comprenden las causas complejas que generan los pro-
blemas, y como situación objetivo, que es la situación deseada que
se pretende alcanzar a través del plan: es el futuro imaginado, pre-
tendido por los actores.
A partir de esta clasificación, se puede definir al problema como la
brecha que existe entre la situación deseada y la situación actual. La bre-
cha siempre muestra síntomas de insuficiencia e incapacidades del presen-
te. La importancia metodológica de describir un problema es que permite
evitar que los términos enunciados como problemáticos tengan múltiples
interpretaciones por parte de los actores; ayuda a precisar las causas al
enumerarlas, explicarlas y relacionarlas, y hace posible monitorear su
comportamiento o evolución futura, al disponer de descriptores que preci-
san los problemas y permiten en una segunda instancia evaluar el impac-
to del plan.
El momento normativo prefigura cómo debe ser la realidad una
vez realizada la acción, y trata de responder a las preguntas: ¿cómo
debe ser la realidad? ¿cómo deseamos que sea? (gráfico 12) . Una serie
de elementos componen este momento.
El primero, la misión, es la razón de ser de una organización.
Está formalizada en los antecedentes jurídicos de su creación (decreto,
resolución, inscripción en el registro de personas jurídicas). En el pro-
ceso de planeamiento estratégico está presente como un elemento
conceptual al que habrá que recurrir para comparar lo que formal -
mente debe ser la organización y lo que ella es y hace en realidad.
En ocasiones los organismos incorporan, a través del tiempo y de
hecho, actividades que no están previstas en sus bases constitutivas. Lo
hacen como respuesta a una percepción coyuntural de necesidades. Estos
agregados funcionales deben ser materia de revisión en el proceso de pla-
neamiento con el fin de establecer la conveniencia de su continuidad y
optar por su redefinición o cancelación.
Al análisis de la misión formal debe contraponerse la descripción
de la misión futura, lo que la organización debería hacer para alcanzar la
plenitud. El riesgo de desplazamiento y reajuste de la misión, que puede
desvanecer su situación normativa, su capacidad de orientar la acción,
establece la necesidad de redireccionar el rumbo hacia la situación desea-
da. Se requiere de un espacio de referencia sólido, confiable y convocante.
Este espacio es una idea fuerza, la visión. La visión es un objetivo idealiza-
do que expresa en forma óptima la situación deseada. En ella están presen-
tes las condiciones externas e internas anheladas en plenitud. Es un mode-
lo aspirativo que puede provocar, sumado a la expresión de los valores, la
mística de la organización.

60 capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 12
Los componentes del
momento normativo

El proceso de construcción de la misión futura y la visión organiza-


cionales se alimenta de valores compartidos. Son juicios o criterios de
aceptación común que constituyen una matriz normativa de comporta-
mientos, que inciden en la selección de problemas y prioridades y, en con-
secuencia, en el arco de decisiones posibles.
El momento estratégico se caracteriza por el diseño de la estrate-
gia, articula el deber ser con el poder ser, y responde a la siguiente pregun-
ta: ¿cómo hacer que sea el deber ser? (gráfico 13).
Para poder elaborar las estrategias a seguir se deben analizar los
escenarios presentes y los futuribles. El escenario es el contexto externo de

capítulo 5 61
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 13
Las fases del
momento estratégico

14
Respecto del rol de los
actores y su diferencia
con los meros agentes
afirma Matus
(1999:12): "Se trata de
actores, porque la diná -
mica del juego social es
creativa y conflictiva,
es realizada por conduc -
tores imaginativos guia -
dos por motivaciones
personales y sociales,
capaces de tener con-
ductas impredecibles y
ser protagonistas refle - la situación, en el que se articulan y despliegan los demás factores y acto-
xivos e innovadores del res sociales. Se lo puede definir también como el espacio significante
proceso de producción donde se sitúan los planes de los diferentes actores sociales14 . La tarea de
social. En el juego la construcción de escenarios futuribles -los futuros posibles- constituye
social hay conexiones una instancia especialmente creativa de la fase de formulación estratégica.
de sentido, además de Consiste en imaginar modelos de situaciones futuras y su evolución en un
conexiones causales; horizonte de tiempo determinado. Los escenarios son situaciones conjetu-
no hay agentes, hay rales o hipotéticas, que se ubican entre la trayectoria que va desde la situa-
actores." ción actual hasta la situación objetivo. La razón de ser de los escenarios es

62 capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

reducir la incertidumbre del futuro, previendo, anticipando y preparando el 15


La proyección de escena-
tipo de iniciativas y respuestas para afrontarlos15. Construir un escenario rios futuros remite a la
implica tomar en cuenta las constantes, las variantes, las tendencias y las noción de prospectiva
opciones o cursos de acción. desarrollada en el cap. 3.
El momento táctico-operacional consiste en diseñar las acciones a Al respecto dice François
emprender para alcanzar los objetivos planteados. Unifica pensamiento y (1977:22): "Toda prospec-
acción16, y responde a la siguiente pregunta: ¿cuáles acciones tengo que tiva supone establecer un
implementar para alcanzar la situación deseada? En su conjunto las accio- sistema de previsión orien-
nes constituyen el plan operativo, que sistematiza las operaciones que se tada a descubrir y encarar
van a desarrollar en el organismo para ejecutar las apuestas y alcanzar la la consideración de diver-
situación objetivo. Esto supone la definición de las operaciones por cada sos futuribles."
responsable de producto o de resultado17 .
El plan operativo está sustentado en un supuesto: los funcionarios 16
Para comprender el víncu-
de los organismos públicos deben responsabilizarse tanto por los produc- lo entre el querer, el hacer y
tos como por los resultados, según el caso. El compromiso es por produc- el pensar, es pertinente
to cuando resulta del proceso de conversión que se realiza dentro de la recordar la siguiente frase
entidad y puede ser atribuido a una gerencia; es por resultados cuando se de Matus (1987: 15-16):
valora el producto en función de su trascendencia social (impacto en la "... planificación no es otra
población objetivo y en el contexto de su aplicación). cosa que intentar someter a
El plan operativo desagrega y especifica campos de actividades nuestra voluntad el curso
que se deducen del plan estratégico, y establece los programas y recursos encadenado de los aconteci-
presupuestados para llevar a cabo las acciones. El plan operativo, en con- mientos cotidianos que, al
cordancia con la programación presupuestaria, establece la sucesión tem- final, fijan una dirección y
poral de los objetivos de cada parte, de las medidas aptas para su conse- una velocidad al cambio
cución, y estructura la acción vinculando las operaciones y definiendo las que inevitablemente experi-
metas. En síntesis, escalona las etapas a través de las cuales se desarrollan menta un país a causa de
las acciones institucionales y define las metas parciales que permiten eva- nuestras acciones."
luar si se avanza paulatinamente hacia los objetivos.
17
"Fueron muy escasos los
5.2 Arquitectura organizativa avances en materia de defi-
nición de indicadores de
La arquitectura de la organización consiste en un conjunto de uni- desempeño, en especial de
dades orgánicas dispuestas en orden decreciente de acuerdo con los gra- indicadores de impacto; se
dos de autoridad y responsabilidad conferidos a los agentes públicos. Se concentraron básicamente
trata de una división del trabajo que pauta las líneas de comunicación los esfuerzos en indicado-
(horizontales, verticales y transversales) y las relaciones jerárquicas y fun- res de producción de
cionales que estructuran la organización. bienes y servicios rela -
En las formas tradicionales de organización las estructuras orgáni- cionándolos con los
cas se establecen por dos métodos. La factorización consiste en la descom- requerimientos de
posición del objetivo global en objetivos particulares contribuyentes, y de recursos reales y finan-
éstos, a su vez, en subobjetivos, hasta llegar por esta vía a los medios cieros. Todo ello afectó
necesarios para alcanzarlos en cada nivel. El método de agregación consis- (...) la evaluación de la
te en una integración sucesiva de tareas elementales que se agrupan por ejecución presupuesta -
afinidad hasta configurar las funciones. ria" (Makon 2006:10).
Los nuevos criterios de organización, aunque no desplazan en
forma absoluta a los métodos mencionados, vinculan a la arquitectura de
la organización con las operaciones, que constituyen el conjunto de accio-
nes y subacciones complementarias tendientes a revertir los problemas
identificados para alcanzar los objetivos del plan estratégico y operativo.
En este caso, las unidades orgánicas resultan de la distribución de respon-
sabilidades: son unidades de responsabilidad. Cada titular de una unidad
deberá responder por resultados -la sumatoria de productos e impactos de
la entidad- o por los productos terminales o intermedios de la red de pro-

capítulo 5 63
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

ducción institucional, según fuera su posición de autoridad y responsabili-


dad en la organización.
La arquitectura de la organización forma parte de la disposición de
las fuerzas institucionales definida en la estrategia, y es uno de los aspec-
tos a contemplar en el análisis de las capacidades institucionales.
Se debe tener en cuenta que, para una gestión estratégica exitosa,
el planeamiento y el diseño organizacional demandan una interrelación
estrecha entre los aspectos intrínsecos de la estructura institucional y los
requerimientos del contexto externo.
Surgen así dos lineamientos a seguir: el desarrollo del proceso de
estructuración organizacional, pues la organización eficiente requiere que
los aspectos internos tengan en cuenta los factores externos y la estrate-
gia, y la correlación entre la estructura presupuestaria y la estructura orga-
nizacional, con el fin de asegurar la cohesión entre los distintos parámetros
de diseño. En definitiva, debe haber unidad de criterio para articular todas
las variables organizativas de una institución.

5.3 Programación Presupuestaria

Una vez definido el horizonte prospectivo y generadas las apuestas


estratégicas y las operaciones destinadas a revertir positivamente la situa-
ción problemática, se realiza la programación de la acción.
La programación es la previsión y ubicación en tiempo y espacio de las
decisiones, las prioridades, las acciones y los recursos requeridos por el plan.
La técnica del presupuesto por programas vincula a la programa-
ción con los recursos de tipo financiero, humano y materiales, entre otros,
constituyendo una metodología que vincula a los interrogantes de la
acción -”qué hacer” y “cómo”- con las respuestas a "con cuáles recursos"
y "con cuánto".
De este modo, cada uno de los componentes del Plan Estratégico y
del Plan Operativo se refleja en la programación presupuestaria, instalán-
dola como una valiosa herramienta de gestión.
El presupuesto por programas es así la expresión ordenada de los
recursos asignados a las actividades del plan en un período determinado,
y constituye el instrumento indispensable, el correlato cuantitativo de la
instrumentación del Plan: el plan en cifras.
En la formulación y ejecución del presupuesto deben intervenir todas
las áreas de la organización. En dichos procesos las unidades responsables
actúan en estrecha coordinación. Cada unidad lleva a cabo una parte del con-
junto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se
requiere conocer la naturaleza y cantidad del bien o servicio al que contribu-
ye con su labor, con qué cantidad y calidad de recursos se cuenta y cuáles son
los procedimientos a emplear en el proceso de combinación de insumos para
producir bienes y servicios y lograr resultados.
La presupuestación por programas (gráfico 14) consiste en un pro-
ceso de asignación de recursos -en función de productos- a cada centro de
gestión productiva de la organización, de conformidad con las operaciones
del plan estratégico - operativo. Los centros de asignación de recursos se
constituyen en las categorías programáticas del presupuesto, en las cuales
se distingue la producción terminal que contribuye al logro de políticas de
la producción intermedia o interna de las instituciones (Makón 2006). Para
ello "se contempló que la programación y evaluación presupuestaria debía
contener indicadores de producción de bienes y servicios y sus relaciones

64 capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 14
La correlación entre la
programación presu-
puestaria y la estructura
organizacional

o vinculaciones con los recursos reales y financieros asignados y utilizados


respectivamente. Es decir, se contempló que el sistema presupuestario, en
todas sus etapas, debía reflejar las relaciones insumo producto que se lle-
van a cabo en los procesos productivos públicos" (Makón 2006).
La aplicación exitosa de esta técnica, complementaria e indisolu-
blemente unida al plan, deberá promoverse de modo tal de revertir las vie-
jas prácticas de presupuestación, basadas en las proyecciones presupues-
tarias y la repetición rutinaria de cálculos a partir de meras intuiciones, y
en los aumentos porcentuales sin correlato con las operaciones del plan.

capítulo 5 65
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

5.4 Monitoreo y Evaluación

El monitoreo tiene por objeto que los decisores y formuladores


de políticas obtengan información permanente sobre el grado de eje-
cución de los programas, los estándares de calidad, el cumplimiento
de los compromisos, la forma de empleo de los recursos disponibles y el
alcance de resultados. Es un seguimiento permanente cuyo objeto es
determinar si el itinerario que siguen las acciones permite arribar a los
objetivos previstos, o, en caso negativo, identificar las causas de las des-
viaciones para posibilitar la programación de las correcciones. Permite
verificar en qué medida se cumplen los estándares y compromisos, las
actividades de mejora, el cronograma de trabajo y los resultados previstos,
de acuerdo con lo programado.
Cada instancia de monitoreo es complementada por la evalua -
ción, que permite unificar en una síntesis la información sobre el de-
sempeño institucional y determinar las brechas que existen entre lo
planificado y lo ejecutado en términos de productos, resultados y
calidad de gestión.
Para evaluar los resultados se miden los productos generados,
sean bienes o servicios, y la forma en que éstos contribuyen al cumpli-
miento de los objetivos de la organización y satisfacen las necesidades de
la población objetivo hacia la que se orientó el proyecto. Los resultados
pueden medirse de los siguientes modos:

· Calidad y cantidad del producto: se mide si el producto


alcanza los estándares de calidad comprometidos, y si
su cantidad (en volumen de producción, en cantidad de
personas atendidas) cumple la meta establecida para el
período considerado.

· Cobertura : se mide cuál es el alcance sobre la población


objetivo que se ha fijado la organización como meta (por
área geográfica comprendida, por grupo objetivo -edad,
nivel socioeconómico, etc.-).

· Impacto del producto: efectúa una comparación entre los


cambios esperados y los alcanzados, la magnitud que tuvieron
(cantidad y calidad), cómo afectaron a la población objetivo o
al área involucrada, y qué contribución realizó cada uno de los
distintos componentes a la realización del proyecto.

· Satisfacción del ciudadano : se mide la calidad del


producto desde la perspectiva del ciudadano. La base de la
evaluación de la calidad, en este caso, es la percepción que
tienen los receptores del producto.

18
"Lo que se mide, se hace. Para evaluar la calidad de la gestión, se miden las actividades
Lo que no se mide, no se que los diferentes niveles de la organización desarrollan para la pro-
hace. (...) Si no se miden ducción de los bienes y servicios18 . La medición se centra fundamen-
los resultados, no se puede talmente en determinar la eficiencia (relación costos/resultados), la
diferenciar el éxito del fra- eficacia (relación tiempo/resultados) y la efectividad (relación objeti-
caso" (Osborne 2003). vos/resultados).

66 capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

La evaluación se vale de un conjunto de indicadores cuantita -


tivos y cualitativos, que permite medir el grado de obtención de una
meta, de la misma forma que un conjunto de metas permiten medir
el logro de un objetivo (gráfico 15).

Gráfico 15
El monitoreo y la eva-
luación de resultados

5.5 Petición y rendición de cuentas

Uno de los pilares en que se apoya la gestión por objetivos y resul-


tados es el fortalecimiento de la rendición de cuentas en dos niveles: desde
las gerencias operativas hacia la Alta Dirección, y desde las organizaciones
hacia los organismos de control y hacia la sociedad en general
En amplios sectores de la Administración Pública Nacional aún pre-
valecen los controles focalizados en el cumplimiento de normas y procedi-
mientos más que en el logro de objetivos, a lo que se suma el bajo grado
de responsabilización de los gerentes públicos por los resultados alcanza-
dos. Por ello, se hace necesario implantar un sistema de rendición de cuen-
tas por resultados que posibilite la evaluación del desempeño gerencial.
Los insumos claves para el diseño e implantación de un sistema
de rendición de cuentas por resultado son el Plan Estratégico y los
Planes Operativos de la organización, dado que permiten identificar los
procesos operativos prioritarios y medir el cumplimiento de las acciones
previstas (gráfico 16).

capítulo 5 67
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Gráfico 16
Nuevo modelo de
asignación de recursos

68 capítulo 5
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

6. Algunas experiencias de aplicación del Sistema

En esta sección presentamos algunas experiencias de asistencia técnica


vinculadas con la implementación del sistema de Gestión por Objetivos y
Resultados en la Administración Pública Nacional. No se trata de un relevamien-
to exhaustivo. Tampoco de una evaluación cuantitativa de los resultados obte-
nidos en cada proceso. Simplemente hemos elegido algunos casos con particu-
laridades diferentes que demuestran la versatilidad del esquema teórico-prácti-
co con el que trabajamos, en especial a quienes piensan que este tipo de instru-
mentos no puede adecuarse a las características particulares de todos los orga-
nismos públicos. Los casos que presentamos tienen características instituciona-
les y administrativas diferentes, han alcanzado distintos estadios en la adopción
del sistema y/o tienen objetivos y productos organizacionales divergentes. Los
relatos de la Dirección de Planeamiento y Reingeniería Organizacional (DIPRO)
no solo nos describen qué es lo que han hecho en cada organismo: también nos
permiten conocer cómo perciben los aprendizajes que han hecho las organiza-
ciones y ellos mismos a partir de los trabajos realizados.
El primer caso que presentamos es el del Foro Nacional de
Competitividad de la Industria del Software y Servicios Informáticos, un espa-
cio en el que participan universidades, empresas, ONG y el Estado para deba-
tir y fijar pautas estratégicas sectoriales. Su carácter multiactoral supuso un
desafío para la DIPRO. El trabajo con el Plan Nacional de Prevención del Delito
y Programa de Comunidades Vulnerables muestra que el sistema no consis-
te en la formulación de un plan invariable, sino que el planeamiento estraté-
gico sirve para reflexionar continuamente sobre la propia acción y reformular
periódicamente el plan. La Auditoría General y la Dirección General de Salud
Mental del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires son dos experiencias aso-
ciadas a la gestión de un gobierno local. La Auditoría es un organismo donde
están implicados múltiples actores (en este caso, representantes de diferen-
tes bloques legislativos) con lógicas de acción complejas. La Dirección
General es un organismo joven cuyo trabajo tiene implicancias en un área de
gran sensibilidad, y ha tomado las herramientas y conocimientos del planea-
miento estratégico para diseñar políticas de salud de calidad. El caso de la
Autoridad Regulatoria Nuclear nos permite ver cómo el pensamiento pros-
pectivo permite anticiparse a problemas futuros y tomar decisiones para evi-
tar que ocurran. La gestión del conocimiento y el logro de resultados especí-
ficos (ampliación de la planta de personal con la contratación de agentes tem-
porarios) acompañó y profundizó las distintas etapas de la planificación.
Finalmente presentamos la experiencia con el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de la Nación. Se trató del caso de más relevancia para la
implantación de sistema, porque es la jurisdicción de mayor jerarquía y
envergadura que alcanzó a completar un proceso de planificación estratégica
y operativa.
En todos los casos podemos observar la versatilidad y productividad de los
instrumentos que provee la asistencia técnica, y el modo en el que los miem-
bros de los organismos, una vez iniciado el proceso, toman conciencia del
valor de la gestión estratégica.

capítulo 6 71
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Foro Nacional de Competitividad de la Industria del Software y Servicios


Informáticos

La Subsecretaría de Industria del Ministerio de Economía y


Producción ha creado foros nacionales de competitividad industrial de
las cadenas productivas para coordinar, con diversos sectores de la
vida económica argentina, políticas sectoriales que favorezcan al de-
sarrollo productivo. En ese marco creó el Foro del Software y Servicios
Informáticos (FSSI), en el que participan el sector privado, universida-
des, polos tecnológicos, ONG y bancos, además de representantes del
Estado nacional y provincial.
El vínculo con el FSSI comenzó el mes de febrero del 2004, a
partir de reuniones con el Coordinador Nacional de los Foros de
Competitividad Industrial, Lic. Alberto Briozzo. En las reuniones nos
detalló en qué consistía el FSSI y cuáles eran sus ideas respecto de un
plan estratégico para el sector, sobre el cual ellos ya estaban trabajan-
do. Por nuestra parte, le explicamos las actividades que realizamos
desde la DIPRO para brindar asistencia en planificación estratégica a los
organismos públicos.
En este marco, acordamos la integración de un equipo de la
DIPRO a las actividades del Foro. El aporte consistiría en brindar apoyo
técnico y metodológico a su Coordinación General, y participar de un
ámbito integrado por múltiples actores provenientes del sector privado,
las universidades y el sector público nacional y provincial. Nuestra participa-
ción se materializó en la elaboración de una metodología de trabajo y un dise-
ño organizacional, con el objeto de estructurar las actividades de los grupos
temáticos y los plenarios del Foro para la formulación de su Plan Estratégico.
Se llevaron a cabo reuniones quincenales de cada grupo temático, que
estuvieron orientadas a la búsqueda de consensos entre los participantes en
torno a la visión compartida, los problemas, objetivos, actores e instrumentos
que nucleaban las problemáticas estratégicas de cada uno de ellos, convenci-
dos de que los lados del triángulo de Sábato19 -Estado, sector privado y univer- 19
Nos referimos
sidades- deben estar construidos sobre la base de pequeños y grandes acuer- a Jorge Sábato.
dos entre los actores, tendiendo a mantener activa la participación, con cohe-
rencia metodológica y registro de los avances y acuerdos alcanzados.
Los resultados de esta colaboración fueron la publicación del Libro
Azul y Blanco Plan Estratégico de SSI 2004-2014 y la puesta en marcha de
su Plan de Acción 2004-2007, con 30 medidas concretas.
Una vez cumplida la elaboración y presentación del Libro Azul y
Blanco, se reasignaron los esfuerzos en dos líneas de trabajo paralelas: se
desagregaron las 30 medidas del Plan de Acción en tareas a cargo de los
representantes de los organismos públicos, que elaboraron los planes ope-
rativos para cada uno de los grupos temáticos, y se iniciaron las activida-
des vinculadas al lanzamiento y fortalecimiento de los foros regionales.
Para la DIPRO, la invitación a participar del Foro Nacional de
Competitividad de la Industria del Software y Servicios Informáticos fue
un desafío. La experiencia nos ha permitido realizar significativos
aprendizajes y verificar ideas e hipótesis de trabajo: la potencialidad de
la estrategia de construcción participativa y la demanda social, que
reconocimos entre los participantes, de que el Estado recupere su rol de
promotor, coordinador y conductor de esfuerzos dispersos, en pos del
crecimiento y desarrollo del país.

capítulo 6 73
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Plan Nacional de Prevención del Delito y Programa de Comunidades


Vulnerables

El Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD) es una iniciativa


del Gobierno Nacional para implementar políticas dirigidas a disminuir
los delitos callejeros y la sensación de inseguridad asociada a ellos. El
Plan, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, cuen-
ta con el Programa de Comunidades Vulnerables, donde se realiza el
diseño, ejecución y seguimiento de las estrategias de prevención en
barrios de alta vulnerabilidad social.
El vínculo comenzó en el mes de febrero de 2006, momento en el
que la Coordinación del Programa de Comunidades Vulnerables (PCV) rea-
lizó un pedido de capacitación para formar al equipo central del Programa,
que luego transferiría los conocimientos adquiridos a los operadores en
terreno. La capacitación incluía la formación en monitoreo y evaluación,
con énfasis en el primero, ya que el Programa estaba iniciando un proceso
de monitoreo de las acciones realizadas por los equipos locales
A partir de la capacitación realizada, la Coordinación del PNPD
solicitó la asistencia técnica de la DIPRO para profundizar el proceso de
fortalecimiento del Programa. El pedido separó tres líneas de trabajo: la
revisión de las planificaciones de los equipos locales para el segundo
semestre, la revisión de los instrumentos de monitoreo del PNPD y la
reformulación del PCV.
La primera línea de trabajo se concretó durante los meses de
agosto y septiembre de 2006. El producto de la actividad fue la devolu-
ción a los equipos de implementación locales de las planificaciones que
habían realizado, lo que permitió homogeneizar criterios, mejorar la
definición de actividades y facilitar, asimismo, la tarea de monitoreo que
debía realizar el equipo central.
Con posterioridad se inició el trabajo simultáneo en las otras dos
líneas, y se avanzó tanto en la reformulación del Programa como en la
revisión de los instrumentos.
Debemos destacar que, en ese momento, la demanda inicial de
revisión de los instrumentos de monitoreo se reformuló en términos más
amplios y terminó definiéndose como la revisión, en general, de los ciclos
y sus instrumentos de planificación, monitoreo y evaluación, dado que el
propio equipo del Programa constató la indivisibilidad de las temáticas y la
necesidad de contar con lógicas e instrumentos coherentes y consistentes.
De estas líneas de trabajo fue muy importante el avance en el
rediseño del Programa de Comunidades Vulnerables, que está en pro-
ceso de reescritura.
En el caso de la revisión de instrumentos, se reformuló el ciclo de
planificación completo y la vinculación entre el equipo nacional y los equi-
pos locales, así como los instrumentos asociados. Los productos definidos
fueron: el Instrumento de Planificación Anual , el Instrumento de
Programación Semestral y el Instrumento de Rectificación de la
Planificación Semestral. Una vez concluida esa etapa se siguió con la defi-
nición de la información de base y la generación de estadísticas. Esta etapa
también ha sido finalizada y los productos obtenidos fueron la Guía de
entrevista inicial y la Ficha de seguimiento.
En este momento se está trabajando sobre el monitoreo (defini-
ción, instrumentos) y la evaluación (tipos, definición, variables, instrumen-
tos) para permitir cerrar el ciclo completo de la política pública.

74 capítulo 6
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires

La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) ejer-


ce el control externo del sector público de la Ciudad -centralizado y des -
centralizado- y de las empresas, sociedades o entes en los que la Ciudad
participa, sea en sus aspectos económicos, financieros, patrimoniales o
de gestión. Fue creada por la Constitución de la Ciudad y se caracteriza
por ser un Cuerpo Colegiado integrado por auditores que responden a
diferentes representaciones parlamentarias.
Nuestro trabajo comenzó tras la firma de un convenio en el año
2004. La asistencia técnica, consensuada con las autoridades del organis-
mo, tuvo por objeto el diseño e implementación de un Plan Estratégico que
permitiera identificar y jerarquizar los problemas que impedían alcanzar
los objetivos deseados, y precisar las líneas de acción a seguir. El carácter
multiactoral de la AGCBA fue especialmente tomado en cuenta por nues-
tro equipo al realizar el trabajo.
La elaboración del Plan se desarrolló en cuatro etapas. En la prime-
ra se conformó un Comité de Gestión Estratégica, que tuvo por fin articu-
lar, coordinar y discutir las líneas de asistencia. La segunda consistió en
entrevistas en profundidad a personal de distintas jerarquías y antigüeda-
des en el organismo, para evaluar sus percepciones respecto de las accio-
nes, posicionamiento y funciones. En la tercera se realizaron tres talleres,
uno compuesto por Auditores Generales, otro por Directores y el tercero
por Auditores Supervisores, que permitieron definir la visión del organis-
mo y convalidar y precisar las problemáticas detectadas en las entrevistas.
Una vez consensuado el diagnóstico, la Comisión de Plan Estratégico
formuló las apuestas estratégicas e inició la cuarta etapa, la elaboración de
un plan operativo, con la aprobación final del Colegio de Auditores.
La primera apuesta estratégica propone generar un "sistema inte-
grado de planificación para la toma de decisiones", que implica la posibili-
dad de "implementar un régimen de planificación plurianual" y "fijar visión,
criterios institucionales, objetivos y metas plurianuales".
La segunda apuesta es la "producción de informes de alta cali-
dad". La Auditoría lleva adelante acciones para "fijar e implementar obje-
tivos estratégicos al sistema de producción de informes", realiza un
"Programa de calidad de los procesos y de los productos" y diseña un
manual de contenidos mínimos por tipo de auditoría y un manual de con-
fección y redacción de informes.
La tercera apuesta estratégica es la conformación de "recursos
humanos de alta calidad". La Auditoría trabaja en el desarrollo e implemen-
tación de un plan de carrera y en la identificación de los puestos de trabajo
según los perfiles necesarios, además de evaluar el desempeño cada año.
La cuarta apuesta propone desarrollar una estrategia de comunica-
ción externa (ante la Legislatura, el Poder Ejecutivo, los organismos audi-
tados y la ciudadanía) e interna, "sistemática e institucionalizada".
Finalmente, la quinta apuesta estratégica consiste en generar un
"sistema de control articulado y estratégico" entre los organismos de con-
trol del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Con el plan, la AGCBA aspira a lograr la situación deseada: ser un
"órgano de control externo dedicado a medir resultados y a promover la
mejora de la calidad de la gestión pública, contribuyendo a alcanzar una sóli-
da cultura de rendición de cuentas, a facilitar la toma de decisiones legislati-
vas y a orientar la gestión fortaleciendo los principios republicanos".

capítulo 6 75
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Dirección General de Salud Mental del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

La Dirección General de Salud Mental (DGSM) del Gobierno de la


Ciudad de Buenos Aires fue creada en diciembre de 2005, con el propósito
de fortalecer el desarrollo de las políticas en salud mental y generar una efi-
caz asignación, coordinación y control de los recursos disponibles. Su fun-
ción es diseñar e implementar los ejes estratégicos de gestión del sector.
Para lograr ese propósito la Dirección General solicitó la asis-
tencia de la DIPRO, a fin de recibir la metodología necesaria para dise-
ñar un plan estratégico - operativo de acción inmediata y modificar la
arquitectura organizativa.
En una primera etapa los consultores de la DIPRO recibimos docu-
mentación que nos proporcionó la DGSM e hicimos un relevamiento explo-
ratorio, que permitió avanzar en el análisis constitutivo del marco normativo
de la Dirección. También elaboramos un cuadro en el que fueron expuestos
los productos finales que se esperan de la DGSM: regulaciones, políticas y
servicios aplicados a la salud mental. El material recolectado constituyó el ele-
mento base para el trabajo que se desarrolló en los distintos encuentros.
Durante los primeros talleres, a fin de configurar el árbol de proble-
mas, trabajamos en determinar los obstáculos para obtener los productos
mencionados. Se pudo lograr un ambiente de intercambio fluido y relevar
aspectos importantes que se profundizaron en varias sesiones.
En una segunda instancia se procedió a construir el modelo expli-
cativo y formular el árbol de problemas. A tal efecto, los talleres se ajusta-
ron a la dinámica de validar y precisar problemas e incorporar otros nue-
vos. De la lista original, que reunía una extensa enumeración de proble-
mas, se fueron precisando y eliminando aquellos que mostraban algún
tipo de ambigüedad. De cada encuentro participaron entre 10 y 12 inte-
grantes de la DGSM con diferentes perspectivas profesionales, lo que enri-
queció las discusiones en cada etapa.
Luego se procedió a establecer las principales cadenas causales,
para seleccionar posteriormente el frente de abordaje que pudiera impac-
tar de manera sustantiva en la supresión del problema focal.
El trabajo sobre la explicación de los problemas y la determinación
de trayectos y nudos críticos constituyó un momento fundamental.
Permitió elegir las apuestas estratégicas y definir prioridades afines al
marco político institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En la etapa final de la asistencia se definió un conjunto de apues-
tas estratégicas y se determinaron las tareas y acciones del Plan Operativo
del organismo orientado a alcanzar los resultados definidos.
El producto del proceso de asistencia técnica quedó plasmado en
el documento Plan de Acción Inmediata 2006-2007, entregado a las partes
involucradas el mes de mayo de 2006. Además de la producción del Plan,
y debido a la amplia participación de diferentes actores de la Dirección
General de Salud Mental, consideramos como un genuino valor agrega-
do que la DGSM se apropió de la metodología necesaria para encarar la
gestión de manera clara e integrar al equipo de profesionales hacia obje-
tivos estratégicos compartidos.

76 capítulo 6
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN)

La Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) es el organismo encarga-


do de regular y fiscalizar la actividad relacionada con la seguridad radioló-
gica y nuclear, la protección de las personas contra los efectos nocivos de
la radiaciones y la no proliferación nuclear. Tiene como objetivo estable-
cer, desarrollar y aplicar un régimen regulatorio para todas las actividades
nucleares que se realizan en la República Argentina.
Su participación en el sistema de Gestión por Objetivos y
Resultados fue muy activa, por ello existen varios acuerdos institucionales
entre el organismo y la Subsecretaría de Gestión Pública, como el
Acuerdo-Programa 2001-2003 que incluyó la formulación del Plan
Estratégico, el Plan Operativo y los Compromisos de Resultados de
Gestión (CRG), y el Convenio de Asistencia Técnica para la reformulación
del Plan Estratégico (r ecálculo ) suscripto en el año 2004. En el primer
acuerdo logramos la formulación del Plan con el fin de introducir mejoras
en la gestión. Tras la asunción de las nuevas autoridades en el organismo,
se avanzó en un segundo acuerdo que tiene vigencia en la actualidad.
En el primer plan identificamos como problema focal la pérdida de
capacidad regulatoria, y como macroproblemas al insuficiente plantel pro-
fesional, el déficit en la gestión interna y la dificultad para atender nuevas
demandas. A partir de estos problemas, el organismo se planteó como
visión estratégica fortalecer su capacidad de regulación, a la que denomi-
nó gran apuesta. Dicha apuesta debía materializarse en el desarrollo de
tres objetivos: ingreso de personal, mejoramiento integral de la gestión y
establecimiento de socios estratégicos.
La segunda versión del plan reelaboró los términos del anterior y
determinó cinco actividades principales. La primera fue actualizar la infor-
mación situacional, lo que se realizó mediante la consulta de fuentes docu-
mentales y entrevistas a integrantes de la Alta Dirección y de mandos
medios. La segunda consistió en realizar una "proyección" de la evolución
a futuro de la planta permanente de personal. El resultado arrojó como
dato el "envejecimiento de la planta", cuya edad promedio superaría los 50
años. En tercer lugar, se realizaron actividades de diagnóstico de la comu-
nicación institucional interna y externa. Como una actividad complementa-
ria, y en respuesta a la pérdida de la capacidad regulatoria y de las expe-
riencias de los profesionales de la entidad, se elaboró una "Operación de
Gestión del Conocimiento". Por último, la quinta actividad consistió en ela-
borar un estudio donde se sistematizaron, analizaron y expresaron en cate-
gorías cada uno de los problemas actuales de la entidad.
La conclusión general fue que las falencias en cantidad, calidad y
encuadramiento escalafonario de los recursos humanos eran críticas, por-
que amenazaban la capacidad de regulación en el campo nuclear. Con esta
prognosis fue posible informar adecuadamente a las autoridades del
Ejecutivo Nacional sobre la situación y las tendencias creadas por la insufi-
ciencia de personal, y tomar las medidas consecuentes para solucionar esta
cuestión (aumento del presupuesto y contratación de personal temporario).
El Plan Estratégico impulsó una nueva cultura de trabajo y amplió
las posibilidades de diálogo fecundo con las autoridades; permitió cono-
cer los problemas de la organización, categorizarlos, considerar su
importancia para poder obtener soluciones, clarificar objetivos, fijar
metas, realizar alianzas y minimizar conflictos.

capítulo 6 77
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) es el


organismo nacional responsable de elaborar, diseñar, administrar, gobernar
y fiscalizar las políticas para las diferentes áreas del trabajo y de las relacio-
nes laborales, del empleo, de la capacitación laboral y de la seguridad social.
El Ministro y el Subsecretario de la Gestión Pública firmaron el 27 de
diciembre de 2004 un convenio que estableció como objetivo la formulación,
ejecución y actualización periódica del Plan Estratégico del Ministerio y la
implementación del Sistema de Información para la Gestión (SIG).
El proceso de planificación fue una iniciativa del propio Ministerio que
antecedió a la actividad de la DIPRO. En 2003, la Secretaría de Empleo había
realizado una extensa tarea de planeamiento que arrojó como producto el
Plan Estratégico de Empleo, de gran ayuda para el posterior proceso de pla-
neamiento general. Posteriormente, en diciembre de 2004, el Ministro convo-
có a una reunión con el propósito de definir los objetivos del Ministerio para
2005. El producto de ese trabajo fue una lista de ocho objetivos, cada uno de
los cuales se desglosaba en varios subobjetivos. Por ello, nuestra asistencia
técnica tuvo como premisa ajustarse al proceso ya iniciado por la alta direc-
ción del MTEySS, pues entendimos que los aportes de nuestros técnicos
debían optimizar el trabajo emprendido.
La asistencia comenzó con las actividades preparatorias, que se
desarrollaron en cuatro talleres generales y trece reuniones con miembros de
diversas áreas del organismo. Nuestro equipo de trabajo utilizó como insumos
seis entrevistas realizadas a funcionarios y al Ministro; diversos documentos de
trabajo, productos de procesos internos de planificación de acciones y objeti-
vos para el 2005, e información ligada a la normativa que rige al organismo.
A partir de lo relevado realizamos una ponderación de los objetivos
planteados en diciembre de 2004, y se distinguieron cuatro objetivos o
apuestas estratégicas principales vinculadas a las tareas sustantivas del
Ministerio: incrementar el trabajo registrado / formal / legal, desarrollar polí-
ticas activas de empleo con eje en la capacitación y la inserción laboral, la
administración del conflicto y recuperar el papel del MTEySS en la temática
de seguridad social. También se identificaron cuatro objetivos o estrategias
de necesario cumplimiento para lograr las tareas sustantivas, que fueron
denominadas apuestas transversales: optimizar la gestión interna, consoli-
dar la presencia en el debate socio-laboral, consolidar la presencia en los
Foros Internacionales y mejorar el sistema de planificación
Partiendo de la información otorgada por el Ministerio iniciamos
una reconstrucción del denominado primer momento en la formulación
del plan estratégico: el análisis situacional. Así se llegaron a formular cua-
tro grandes problemas, que compartían la característica de ser causa de
muchas otras cadenas de problemas vinculados: eran los nudos críticos,
como los define la metodología PES. Los problemas identificados fueron:
el alto nivel de empleo informal / no registrado / ilegal / otro, el predomi-
nio de las políticas asistencialistas para atender la problemática del desem-
pleo, el alto nivel de conflicto laboral / sindical y la pérdida de relevancia
del Ministerio en la temática de seguridad social.
Una vez validado y corregido el documento, se avanzó en la
asignación de operaciones para las apuestas que aún no las tenían, así
como en un primer acercamiento al diseño de actividades para cada
operación. A partir de esta instancia se pasó a trabajar por áreas, y
asignamos un responsable del equipo de la DIPRO para cada una de

78 capítulo 6
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

ellas. Así se generaron una serie de matrices, que debían ser llenadas
con la información de actividades, acciones, fechas de inicio y finaliza-
ción y los responsables para cada una de las operaciones definidas en
los talleres anteriores. Con ello se formuló el Plan Estratégico 2005-2007
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, publicado por el
organismo a principios del año 2006.
La experiencia de 2005 fue sumamente rica y productiva como uno
de los primeros pasos para establecer una cultura de planificación estraté-
gica en el MTEySS y redactar el Plan Estratégico 2005-2007.
A principios del mes de marzo de 2006 el Ministerio retomó el pro-
ceso de planificación iniciado el año anterior, e iniciamos el proceso de
asistencia técnica para la formulación del Plan Operativo Anual (POA)
2006. Primero fueron revisados los resultados de las apuestas estratégicas
del Plan 2005 y reformulados algunos de sus resultados. A partir de dicho
trabajo se realizó un recálculo del Plan, que permitió trasladar a 2006 las
acciones previstas para 2005 que no fueron realizadas. Luego se inició la
definición del POA correspondiente a 2006, con la definición de las nuevas
actividades, complementarias a las anteriores, y la incorporación de opera-
ciones nuevas que permitieran alcanzar los resultados reformulados. Cabe
aclarar que el presupuesto para el ejercicio 2006 ya había sido aprobado,
hecho que condicionaba fuertemente las operaciones y fue tenido en cuen-
ta para la definición del Plan.
Asimismo, en 2006 transferimos la metodología necesaria para que
el propio MTEySS lleve a cabo el recálculo del Plan Estratégico y la formu-
lación del Plan Operativo Anual correspondiente a 2007. Esto permite aco-
plar los procesos de planificación y presupuestación, e instala en el
Ministerio las capacidades necesarias para continuar con la tarea sin la
asistencia permanente de nuestra Dirección.
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha realiza-
do un valioso proceso de instalación de las capacidades de planifica-
ción estratégica y operativa en el organismo. La experiencia es inédita
en la Administración Pública Nacional a ese nivel, e implica un esfuer-
zo y un compromiso con la misión y la visión del organismo: una preo-
cupación clara y consciente respecto de su papel en la vida cotidiana de
los ciudadanos y las ciudadanas.

capítulo 6 79
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

7. Propuesta de acción: ¿qué hacer para mejorar el sistema y


su implementación en la APN?

El nuevo estilo de gobernar que establece el sistema de gestión por


objetivos y resultados tiene por finalidad afrontar las turbulencias que
enfrentan los distintos escenarios políticos, económicos, sociales y cultu-
rales como consecuencia de la irrupción de las nuevas tecnologías electró-
nicas, informáticas y de las comunicaciones establecidas sobre las bases
de un proceso de expansión y globalización de la economía. Los cambios
se presentan de forma inesperada, y se caracterizan por ser vertiginosos,
tumultuosos, poco estructurados y con un alto nivel de incertidumbre.
Como en otros períodos de la historia, la aceleración de la globalización
está asociada a innovaciones tecnológicas que le sirven de impulso y
soporte a diversos intereses dominantes.
Los problemas que plantean los nuevos escenarios repercuten sen-
siblemente en los problemas sociales, y originan situaciones de riesgo
social principalmente en los sectores de menores recursos. La búsqueda
de soluciones implica aumentar las capacidades institucionales de gobier-
no, con el objeto de procesar y atender los problemas con eficacia y cele-
ridad, lo que no siempre acontece como sería deseable, pues se oponen a
lograrlo estructuras y sistemas de trabajo remanentes y burocratizados
que son incapaces de dar respuestas adecuadas y oportunas.
El sistema de gestión por objetivos y resultados supone una lec-
tura crítica de las situaciones y los requerimientos institucionales origina-
dos por la interacción permanente entre el escenario, la estrategia y la
estructura de las instituciones públicas. El escenario es el espacio en el
que factores políticos, jurídicos, socioculturales, económicos, tecnológi-
cos y físicos condicionan la acción pública de los diversos actores socia-
les; la estrategia es el dispositivo de construcción de viabilidad tecnopo-
lítica del proyecto de gobierno, y la estructura se presenta como el con-
junto de relaciones orgánicas, funcionales y logísticas desde donde se
alinea y distribuye la autoridad y responsabilidad para cumplir con las
metas de la acción gubernamental.
El sistema exige, entre otros aspectos, explicar la realidad, identifi-
car y ponderar problemas y causas críticas, calcular sobre el futuro incier-
to, formular y evaluar apuestas sobre productos y resultados de nuestras
acciones, resolver conflictos cognitivos, hacer análisis estratégico para
construir viabilidad, estudiar a los actores que participan en el juego social,
construir indicadores adecuados, monitorear la evolución de la realidad
intervenida y diseñar o modernizar organizaciones.
Se trata, entonces, de instituir un sistema que preceda y presida a
la acción pública, basado en un pensamiento estratégico, con su dotación
de métodos y técnicas de gobierno, que permita anticiparse a los escena-
rios previendo sus posibles problemas y conflictos, para que las iniciativas
y respuestas sean las más efectivas.
El escenario de crisis económica y política de fines del año 2001
produjo un retroceso en el proceso de instalación del sistema de gestión
por objetivos y resultados en la Administración Pública Nacional.
El Gobierno Nacional, tras su asunción en mayo de 2003, decidió
reimpulsar y profundizar el sistema de gestión por objetivos y resultados,
presentándolo como objetivo de política pública a ser desarrollado gra-
dualmente en un horizonte de instrumentación de mediano plazo. Las
estructuras programáticas de las organizaciones públicas muchas veces no

capítulo 7 83
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

son representativas del quehacer institucional, lo que supone una falta de


información de la aplicación real de los recursos, una debilidad a la hora
de evaluar su aplicación y una traba para la transversalidad de la gestión
en tareas de responsabilidad solidaria. Por ello el compromiso guberna-
mental fue modificar paulatinamente las viejas formas de administración
burocrática y adoptar y generalizar los requisitos fundamentales del siste-
ma: la planificación estratégica y operativa, la programación presupuesta-
ria, la arquitectura organizativa, la petición y rendición de cuentas, la eva-
luación y monitoreo y la generación de incentivos, en un contexto de defi-
nición de responsabilidades por productos y resultados.
El carácter sistémico deviene del propósito común -teleológico- y de
la interdependencia y estrecha relación que guardan entre sí los distintos
componentes del conjunto. El Gobierno Nacional propone enfrentar la defi-
ciencia de los dispositivos institucionales con el diseño de planes estratégi-
cos que integren e interrelacionen operativamente las instancias involucra-
das en la gestión pública: la programación presupuestaria, relación necesa-
ria entre los aspectos cualitativos y cuantitativos del proyecto de gobierno,
con la arquitectura organizativa, distribución de las responsabilidades y
autoridad para la realización de las operaciones planeadas, la petición y ren-
dición de cuentas, mecanismo de respuesta a las responsabilidades asigna-
das, la evaluación y monitoreo, montaje de indicadores y sistemas de segui-
miento del desempeño institucional y de las personas, y los incentivos a la
organización y a los servidores públicos, el reconocimiento pautado -positi-
vo o negativo- del desempeño de las instituciones y las personas. Todos
ellos forman parte de los requisitos o condiciones del sistema, lo que no sig-
nifica que deban abordárselos en forma simultánea, no obstante su conve-
niencia teórica, por la implicación mutua de cada subsistema.
En sus inicios en el año 2000, la implementación del sistema desta-
caba particularmente la necesidad de realizar transformaciones horizonta-
les, esto es, modificar los sistemas que, por su carácter común -apoyo
administrativo- atraviesan al conjunto de la administración pública.
Nuestra apuesta estratégica complementa esa transformación con la iden-
tificación de los sistemas sustantivos que coordinan la acción conjunta de
varias actividades-fin para el cumplimiento de políticas.
La coordinación y acción conjunta entre dependencias y organis-
mos del sector público suelen ser consideradas como un problema. Existe
una tendencia a que las unidades orgánicas den cumplimiento preferente
a las funciones que están sujetas a su propio control, y pospongan -y hasta
desatiendan- aquéllas que suponen una relación de control compartido o
fuera de su control y competencia formal -su atribución legal-; vale decir,
de la propia gobernabilidad. Esta situación responde a varias causas, entre
las que se encuentran la configuración organizativa tradicional y formal del
sector público nacional, el pobre diseño de competencias y atribuciones y
la pérdida de valor prescriptivo -o la rutinización - de planes y programas.
Pero la principal de ellas es la ausencia, deficiencia de diseño o utiliza-
ción esporádica de una Agenda Institucional de Gobierno que explicite las polí-
ticas públicas adoptadas, con el objeto de establecer la incumbencia correlati-
va de los diferentes sectores y áreas administrativas en su cumplimiento.
Las responsabilidades primarias establecidas en la ley de
Ministerios rara vez pueden efectuarse sin el concurso de varias institucio-
nes, aún en el plano funcional, lo que manifiesta la necesidad de encarar
una reforma administrativa que establezca explícitamente las corresponsa-
bilidades públicas de las dependencias y organismos, para superar las

84 capítulo 7
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

fronteras sectoriales que fragmentan y aíslan la toma de decisiones y la


ejecución de las acciones conjuntas por parte de las diferentes áreas orgá-
nicas de la administración pública. La ausencia de coordinación interinsti-
tucional, entonces, se constituye en una amenaza cierta para el cumpli-
miento de las políticas.
La coordinación interinstitucional no se agota en la relación entre
dependencias y organismos de la Administración Pública Nacional; tam-
bién debe contemplar las articulaciones necesarias con los niveles subna-
cionales, las organizaciones sociales y el sector privado. Jorge Sotelo lo
expresa claramente respecto de la problemática de la política de empleo:

"El Ministerio de Trabajo no tiene control -o tiene un con-


trol muy limitado- sobre asuntos críticos para una política de
empleo y en los que sí entienden otros organismos del sector públi-
co y que inciden de manera decisiva en las condiciones para la
generación del empleo. Entre los casos más significativos, se pue-
den mencionar las áreas sectoriales pertenecientes al Ministerio de
Economía, como la Secretaría de Industria y la Subsecretaría de la
Pequeña y Mediana Empresa, o el Ministerio de Educación en lo
que hace a la educación general como piso básico de la empleabi-
lidad de las personas y la formación técnico-profesional, así como
el Ministerio de Desarrollo Social o el de Infraestructura.
"Por otra parte, el Ministerio tampoco tiene control sobre
asuntos que son críticos para una política de empleo y que son
propios de las jurisdicciones subnacionales -provincias y munici-
pios-, aspecto éste que limita de manera significativa los intentos
de poner en marcha políticas de carácter territorial, respetando las
características propias de cada región.
"El caso particular del desempleo es un ejemplo cabal de
cuestiones complejas que demandan abordajes integrales basa-
dos en la coordinación interinstitucional. La formulación y el
desarrollo de una política de empleo efectiva supone, por lo tanto,
hacer frente a nuevos desafíos que deben ser abordados median-
te esfuerzos y recursos coordinados, que exceden ampliamente las
posibilidades de una única instancia pública de carácter nacional.
El establecimiento de la coordinación institucional propende a
satisfacer las necesidades de abordaje de las problemáticas socia-
les. También tiende a imponerse sobre la reconocida existencia de
una escasa coordinación entre las políticas públicas generales y
las procedentes de cada ámbito sectorial, con vistas a incrementar
la capacidad institucional de gestión de las administraciones públi-
cas" (Sotelo 2005:3).

En el caso particular que nos sirve de ejemplo, el autor formula una propuesta:

"La puesta en marcha de mecanismos de articulación y


coordinación horizontales efectivos debe partir de una visión con-
ceptual que comprenda la necesidad de un trabajo gubernativo de
mayor flexibilidad, de una orientación por objetivos multisectoria-
les y de entender el costo de la duplicación de funciones y del cho-
que de atribuciones.
"En este sentido, pensar en instancias de coordinación
horizontal efectivas, supone la configuración de verdaderas orga-

capítulo 7 85
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

nizaciones "ad-hocráticas" conformadas por gajos de distintas


jurisdicciones, que tengan vigencia por un período acotado de
tiempo y que en su constitución incluya los objetivos y metas que
deben conseguir, los recursos humanos, financieros y organizati-
vos -provenientes de tales jurisdicciones- con los que contará para
su logro y los plazos temporales para conseguirlos. Es decir, que
posibilite una verdadera gestión planificada de carácter transver-
sal" (Sotelo 2005).

En este marco, para impulsar nuevas relaciones interinstitucionales en


las que prevalezcan las capacidades de coordinación y cooperación guberna-
mentales, se hace necesario institucionalizar los sistemas de alta dirección efi-
cientes y eficaces antes enumerados, entre otras medidas ya expresadas.
Este andamiaje institucional deberá obedecer a una concepción unita-
ria en el enfoque teórico y en términos metodológicos y técnicos, de modo tal
de hacer posible una correspondencia y coherencia sistémicas entre los facto-
res instrumentales que se pongan en marcha en la reforma institucional.
También, para atender a esta problemática, tanto los Compromisos de
Desempeño Institucional como los Compromisos de Resultados de Gestión se
deberán registrar no solo en Matrices de Responsabilidad por Metas
Institucionales y Gerenciales sino también en Matrices de Corresponsabilidad,
en las que se expliciten las responsabilidades solidarias necesarias para lograr
las metas en las dimensiones intra e interinstitucionales. La programación pre-
supuestaria deberá registrar estas responsabilidades compartidas en los pro-
gramas correspondientes. Además, se deberá tener en cuenta el establecimien-
to de mecanismos de coordinación y articulación ad hoc por el período estable-
cido en el plan y con capacidades y responsabilidades presupuestales, lo que
obligará a considerar flexibilidades organizativas.
Existen otras medidas complementarias destinadas a mejorar la cali-
dad de las organizaciones públicas y fortalecer la coordinación interinstitucio-
nal. Debe haber correspondencia entre los objetivos de la estrategia y la aper-
tura programática, así como entre ésta y la estructura de organización de las
instituciones gubernamentales, para evitar posibles duplicidades y definir cla-
ramente las responsabilidades. Tambien debe revisarse la posible existencia de
desarticulación y duplicidad de programas, las disfunciones organizativas, la
concurrencia entre los programas operativos y las unidades responsables de su
ejecución, la existencia de lagunas en el universo de programas y la indefini-
ción de procedimientos para cada nivel administrativo.
Las tareas mencionadas deberán desarrollarse en estrecha coordina-
ción con las áreas de la Secretaría de Hacienda y las que se definan como nece-
sarias para el abordaje de la problemática de la instalación del sistema en la
Administración Pública Nacional y en las unidades subnacionales que lo
demanden y establezcan por convenio.
Una de las actividades principales a profundizar en forma sistemática
en la administración pública es la capacitación, que fortalece capacidades indi-
viduales y organizacionales. Las actividades de capacitación deben abordar
ambas problemáticas, con vistas a sensibilizar y dotar de las herramientas
metodológicas y técnicas a los organismos que lo necesitaren.
Las capacidades individuales están asociadas de manera directa a
la capacitación que reciben los servidores públicos, quienes se convierten
en destinatarios estratégicos de las actividades de formación. Las activida-
des dependerán del nivel que cada uno ocupe en la organización. En el
caso de los gerentes, deben tener capacidades de formulación operativa y

86 capítulo 7
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

coordinación de equipos de trabajo; en el caso de la Alta Dirección y el


Comité de Gestión Estratégica, capacidad de definición de lineamientos
políticos. La Subsecretaría de la Gestión Pública desarrolla estas activida-
des a través del INAP, a partir de su definición conjunta con la Dirección de
Planeamiento y Reingeniería Organizacional.
Las capacidades organizacionales, en cambio, están básicamente
asociadas a una normativa bien definida, y por lo tanto son más perdura-
bles en la organización, independientemente de las personas que ocupen
los cargos. Su fortalecimiento se logra a partir de la implementación de los
componentes del planeamiento estratégico. Para su cumplimiento efectivo
se debe actuar con criterio sistémico y prever la participación de una
dimensión externa, la SIGEN y la Auditoría General de la Nación.
Para apoyar el desarrollo de estas actividades es deseable que exis-
ta una red de planeamiento estratégico que incluya contrapartes técnicas
de la Dirección de Planeamiento y Reingeniería Organizacional en cada
uno de los ministerios y en las unidades que lo ameriten por el volumen y
la complejidad de sus tareas.
Esa es nuestra situación deseada, y hacia allí dirigimos nuestra
reflexión y nuestra acción.

capítulo 7 87
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Acción: Alta dirección: Glosario


Movimiento diferenciado en el seno Nivel de conducción estratégica o jerar-
de una operación. Su establecimiento quía superior de la organización, que tiene
permite desagregar un módulo opera- asignada la máxima autoridad y responsa-
cional en componentes y movimien- bilidad sobre sus resultados generales.
tos básicos orientados a alcanzar los Árbol de Objetivos:
objetivos de una operación. Representación gráfica de la red de objeti-
Acción Estratégica: vos que se infiere de revertir en enuncia-
1. Disposición de la organización, las dos positivos los problemas establecidos
personas o los recursos por parte de un en el árbol de problemas (ver). Forma
actor social, a partir de un juicio estraté- parte del momento normativo (ver).
gico en un contexto de cálculo interacti- Árbol de Problemas:
vo, para propiciar posiciones ventajosas Representación gráfica de la red causal
en las negociaciones y desarrollos ope- jerarquizada de una situación problemáti-
rativos del juego estratégico propio. 2. ca. Se utiliza para visualizar las relaciones
Conducta definida en base a un juicio de causa-efecto entre los problemas iden-
acerca de la viabilidad de un proyecto u tificados en el momento explicativo (ver).
operación en un escenario determina- Arquitectura Organizativa:
do, a partir del análisis de los vectores Conjunto de unidades orgánicas dispues-
de peso o fuerza acumulada por los tas en orden decreciente, de acuerdo con
diferentes actores sociales. los grados de autoridad y responsabilidad
Actitud: conferidos en una organización a los agen-
Disposición de ánimo positiva o negativa tes públicos. La división del trabajo pauta
que se refleja en la actuación, el sentir o las líneas de comunicación (horizontales,
el decir respecto de los acontecimientos, verticales y transversales) y las relaciones
las circunstancias y las personas. Está jerárquicas y funcionales. En los nuevos
ligada a valores y motivaciones de las criterios de organización, las unidades
personas y de las instituciones. orgánicas resultan de distribuir responsa-
Constituye una fuerza moral en una bilidades a partir de las operaciones de un
organización, y es la columna vertebral plan, y el titular de cada unidad debe res-
de sus capacidades de actuación. ponder por resultados o por productos ter-
Actividad: minales o intermedios, según su jerarquía.
Acción o trabajo realizado para transfor- La organización deberá privilegiar las rela-
mar insumos en productos como parte ciones de coordinación que tienden a hori-
de un proceso. zontalizarla.
Actor Social: Atributos de productos:
Organización, grupo o persona con Los productos pueden ser, según su posi-
capacidad para acumular fuerza, defen- ción en el proceso de producción, termina-
der y desarrollar intereses y necesida- les o intermedios. Los terminales surgen
des, y producir intencionalmente acon- de la misión de los organismos, y refieren
tecimientos o influir en las situaciones. a la especificidad de producción de cada
Por la dinámica de poder que impulsa organización pública. Por ejemplo, las
sus actuaciones, tiende a instalar sus regulaciones y los bienes y servicios son
demandas en la Agenda de Gobierno. los productos terminales de las institucio-
Agenda de Gobierno: nes. Las dimensiones del producto termi-
Conjunto de los problemas político- nal son: externables (salen de la organiza-
sociales que las autoridades políticas ción como productos finales), mensurables
toman en consideración e incorporan a (potencialidad de ser medidos en forma
su atención por su peso político, por el cuantitativa) y costeables (pueder ser ana-
grado de conflictividad que encierra o lizados desde la perspectiva del costo de su
por afinidad de valores con los susten- producción). Los productos intermedios
tados por el decisor político. constituyen el soporte de actividades de
apoyo a las organizaciones públicas.

glosario 91
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Capacidad de Gobierno: los Compromisos de Desempeño


Conjunto de capacidades cognitivas, Institucional (ver). Forma parte del pro-
económicas, organizativas, metodológi- grama direccional que establece un actor.
cas y técnicas que posee un equipo de Construcción de viabilidad:
gobierno. Está relacionada con el pro- Proceso de cambio situacional por
yecto de gobierno y la gobernabilidad medio del cual un actor, mediante un
del sistema (ver triángulo de Gobierno). encadenamiento intencional de tácticas,
Categorías programáticas: logra una relación favorable de intere-
División lógica realizada en el seno ses y fuerzas para hacer posible una
del presupuesto por programas desti - operación caracterizada en su situación
nada a clasificar y direccionar a las inicial como inviable.
actividades por grado de importancia. Coordinación:
Las categorías son: Programa, 1. (Intrainstitucional) Articulación
Subprograma, Actividad, Proyecto y entre diferentes áreas de una institu-
Obra. La apertura programática debe ción para converger en propósitos
reflejar las actividades sustantivas y comunes. 2. (Interinstitucional) Articulación
las adjetivas de una institución, y entre áreas de diferentes instituciones
posibilitar una lectura clara de la asig- para converger en propósitos comu-
nación de recursos a centros de pro- nes. Es una condición del cumplimien-
ducción institucional específicos, to de las políticas públicas, dado su
estableciendo las diferencias entre los carácter intersectorial y transdiscipli-
productos terminales (programas) y nario. Remiten a la corresponsabilida-
los restantes. No deben confundirse des públicas y a su expresión en res -
las categorías programáticas con las ponsabilidades solidarias.
unidades orgánicas del organigrama. Curso de Acción:
Compromiso: Trayectoria seleccionada como cen-
Acto por el cual un actor, individual o tral para la articulación táctico-estra-
colectivo, asume la obligación de realizar tégica. El curso de acción es flexible,
ciertas acciones (programas, promesas, por lo que puede variar frente a los
votos, juramentos) cuyo cumplimiento o cambios situacionales.
incumplimiento puede ser verificado. Demanda social:
Compromisos con los ciudadanos: Necesidad o aspiración insatisfecha o
Acuerdo de las autoridades políticas de la insuficientemente satisfecha que exige
Nación y las organizaciones públicas con una acción del Estado como respuesta.
vistas a la mejora de la calidad de presta- La fuerza y el peso de una demanda
ción de los servicios públicos, para brin- condicionan su incorporación a la
dar satisfacción a los ciudadanos en sus Agenda de Gobierno, de allí el condicio-
legítimas demandas. Enlaza los deberes y nal de la frase de Matus: "si el mensaje-
derechos del Estado y de los usuarios en ro vale cero, el mensaje vale cero".
activas relaciones de reciprocidad, cor- Descripción de un problema:
dialidad y espíritu de colaboración Ejercicio de definir síntomas objetivos
Compromiso de Desempeño Institucional: que permiten restar ambigüedad a los
Acuerdo mediante el cual el titular de problemas identificados. Cada descrip-
una organización pública asume ante tor alinea un conjunto de nudos proble-
las autoridades políticas la responsabili- máticos en el flujograma o gráfico situa-
dad de alcanzar determinadas metas cional que se emplea para procesar sis-
institucionales en un período definido. témicamente a los problemas.
Compromiso de Resultados de Gestión: Determinismo:
Acuerdo mediante el cual los gerentes o Principio que privilegia el papel de las
directores asumen ante el titular de la tendencias en la ocurrencia de los fenó-
organización pública la responsabilidad menos en el acontecer social. En su ver-
de cumplir una meta, como parte de los sión extrema considera que los aconte-
compromisos necesarios para establecer cimientos y la evolución histórica están

92 glosario
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

sometidos a una ley inexorable y de for- Explicación Situacional: Glosario


zoso cumplimiento. En este caso, asigna a Perspectiva desde la que un actor social
la conducta de los hombres un papel pasi- se relaciona con el escenario, y describe
vo y subsidiario en un contexto sobre el e interpreta su circunstancia en función
que no puede incidir. del compromiso con su acción, aspira-
Efectividad: ciones y metas, y desde el lugar que
Medida que surge de la relación que se ocupa en la práctica social.
establece entre el cumplimiento de los Gestión:
objetivos preestablecidos y los resulta- Conjunto de actividades de planeamien-
dos alcanzados. to, previsión, organización, evaluación y
Eficacia: control destinados a alcanzar los propó-
Logro de los objetivos de una interven- sitos en una organización.
ción tomando en cuenta su importancia Gestión estratégica:
relativa. Mide específicamente la relación Proceso de conducción y acción enmar-
entre los resultados y la variable tiempo. cados en la estrategia de la organización,
Eficiencia: que enlaza con la gestión diaria los pro-
Medida en la que los recursos/insumos pósitos a corto, mediano y largo plazos.
se han convertido en resultados de Gobernabilidad del Sistema:
manera económica. Relación de peso entre las variables de
Escenario: poder que controla y no controla un
1. Formulaciones conjeturales de actor social en relación con su plan.
situaciones posibles donde se combi - Imagen-Objetivo:
nan elementos invariantes (variables Prefiguración de la situación deseada esco-
fuera de control pero para las que gida como objetivo de referencia, y está
existe capacidad de predicción), más allá del horizonte de tiempo del plan.
variantes (variables bajo control) y Incentivos:
opciones que se desarrollan en la tra- Mecanismo mediante el cual se distribu-
yectoria que va desde la situación yen premios y sanciones al interior de la
actual hasta la situación objetivo. 2. organización. No solo debe contemplar
Espacio significante donde se sitúan los de carácter monetario e individuales,
los planes y acciones de los diferen- sino también los de otra naturaleza y los
tes actores sociales y el plan propio, vinculados a equipos de trabajo o áreas
con el plan como texto y el escenario institucionales, según las particularida-
como contexto. des de cada organismo.
Estrategia: Incertidumbre:
Disposición general en forma sinérgi - Imposibilidad de predecir desde el pre-
ca y flexible, de acuerdo con la diná- sente el comportamiento futuro de los
mica cambiante de las circunstancias, escenarios y la evolución de los aconte-
de la fuerza propia constituida por el cimientos que se presentan a la decisión
peso, la capacidad de presión y las del actor social; ausencia de certeza ante
motivaciones de un actor social para la amplitud del universo de posibilida-
alcanzar los objetivos estratégicos, a des futuras, las fronteras imprecisas, la
efectos de producir una correspon - información imperfecta, la acentuación
dencia con el medio externo donde es de la pluralidad y la complejidad de los
aplicada y con el medio interno desde escenarios futuros.
donde se aplica (la organización), y Indicador:
optimizar la relación de intermedia- Medida cuantitativa o cualitativa que
ción que realiza con el escenario y permite conocer el comportamiento de
con la estructura. una variable.
Estructura: Indicador de impacto:
Conjunto de relaciones de relativa per- Rasgo o característica que expresa los
manencia entre las partes y un todo. cambios positivos o negativos, direc -
(ver Arquitectura Organizativa). tos o indirectos, que se producen en

glosario 93
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

la sociedad global o en segmentos Momento:


particularizados de ella como resulta- Instancia repetitiva por la que pasa un
do de una intervención. proceso encadenado y continuo que no
Indicador de problema: tiene principio ni fin definido.
Rasgo o característica que manifiesta el Momento Estratégico:
problema o la situación problemática. Instancia reflexiva en la que el actor elabo-
En la metodología de la Planificación ra el deber ser con el poder ser; establece
Estratégica Situacional (PES) se lo cono- las viabilidades que debe construir, las
ce como descriptor. Por ejemplo, el vec- operaciones de consenso y conflictivas, y
tor descriptor de peso (VDP) indica los diseña la estrategia.
recursos o potencial que tiene un actor Momento Explicativo:
en una situación determinada. Indagación y construcción conceptual de la
Indicador de resultado: situación problemática. Los actores expli-
Rasgo o característica que se añade o eli- can desde su punto de vista cómo fue,
mina como expresión de logro. Se puede cómo es y cómo tiende a ser la realidad.
expresar cuantitativa o cualitativamente Momento Normativo:
(ej.: alto, bajo, medio). En la metodología Instancia reflexiva en la que el actor diseña
PES se lo denomina vector descriptor de cómo debe ser la realidad en el futuro, en
resultado (VDR). contraste y contraposición con la situación
Iniciativa: inicial, y a partir de la cual prefigura cómo
Actitud y actuación de adelantarse en deberá ser la situación una vez realizadas
tiempo y espacio a las acciones de los las acciones del plan.
demás actores sociales y a las posibles Momento Táctico-operacional:
circunstancias futuras. Instancia del hacer y recalcular, en la que
Inmediatismo: se produce la mediación entre el conoci-
Estilo de conducción que, por su carácter miento y la acción.
improvisado, resuelve con tiempos acota- Monitoreo:
dos y en forma de urgencia cotidiana los Seguimiento sistemático y permanente
problemas acumulados que no fueron en el que se compara el proceso de
previstos ni planificados. avance de los programas y proyectos de
Lenguaje de planificación: una institución con la trayectoria prede-
Conjunto de vocablos de significacio- terminada en el plan.
nes compartidas adoptadas por una Nudo crítico:
organización, que permite participar Problema prioritario que debe enfrentar
de comunes percepciones de la reali- una organización y que liga un conjunto
dad y establecer lenguajes específi - de subproblemas o problemas subordi-
cos para desarrollar las acciones de nados que se relacionan causalmente
planificación. entre sí. Fundamenta la elección del
Macroproblema: objetivo estratégico (ver).
Organización de las acciones de identi- Objetivo específico:
ficación de los trayectos causales de Conjunto de resultados particulares a
cada uno de los problemas identifica- alcanzar por medio de acciones (planes,
dos en el análisis situacional, relacio- programas o proyectos) que el organis-
nándolos con los descriptores o indi- mo se propone realizar en un determi-
cadores del problema focal a través de nado período de tiempo para conseguir
un flujograma situacional. los objetivos estratégicos. Constituyen
Meta: un nivel conceptual de agregación
Instancia intermedia en la consecución menor que los objetivos estratégicos, y
de los objetivos. se prevén para un plazo más próximo.
Modelo: Objetivo estratégico:
Representación esquemática de las Establecimiento de la situación objetivo
líneas esenciales de un objeto concep- (ver) que el organismo se propone para
tual o material. superar los nudos críticos que encara la

94 glosario
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

organización de acuerdo con su misión intencionalidades, confluencia y plurali- Glosario


correspondiente. Se lo formula pasando a dad de participantes, y las capacidades
estado positivo el enunciado de los nudos que reducen la certidumbre y la previsi-
críticos, constituyéndose en su contracara. bilidad de futuro. El poder, como capa-
Operación: cidad de articular y controlar las varia-
Conjunto coherente de acciones y tare- bles del juego social, no es único ni
as expresada en los objetivos que cum- omnímodo: la gobernabilidad es un
plen la función de "puente" entre la esfuerzo permanente de conducción y
situación problemática inicial y la situa- control de lo diverso.
ción deseada. Su cobertura puede ser Planificación Tecnocrática:
asignada a diferentes responsables y en Criterio epistemológico y modalidad de
determinados tiempos de ejecución. planificación que concibe a la realidad
Pensamiento estratégico: como única y susceptible de ser planifi -
Modalidad de pensamiento y actitud cada desde la racionalidad técnica abso-
mental transformadora que incorpora al luta. En este tipo de modalidad, el suje-
análisis social una multiplicidad de pers- to está afuera del objeto planificado y la
pectivas y escalas de observación tempo- realidad obedece a leyes de funciona-
rales. Permite abordar la complejidad y miento, que sostienen relaciones de
superar el reduccionismo (ver) y el excesi- causa-efecto que explican el comporta-
vo fraccionamiento de la realidad ocasio- miento de los sujetos sociales. El poder
nado por la aplicación de concepciones y está cohesionado, es único y reside en
técnicas especializadas y fragmentarias. el Estado, que es el sujeto único planifi -
Planeamiento: cador, y los sujetos económicos respon-
Proceso intencional por el cual la acción den con comportamientos previsibles.
es previamente diseñada, en función de Políticas Públicas:
un futuro deseado, de modo reflexivo e Declaraciones de los fines, metas, princi-
integral. El proceso se orienta al logro de pios, propósitos, intenciones o ideales que
objetivos y metas que posibiliten mante- regulan las actividades de las autoridades
ner los aspectos positivos y cambiar los políticas, de acuerdo con la estructuración
negativos. Sus productos, orientados a que surge de la Agenda de Gobierno.
resultados eficaces, eficientes y efecti- Praxeología:
vos, son los planes, programas, proyec- Ciencia que estudia la acción humana:
tos y actividades. el proceder que, guiado por propositos,
Planeamiento estratégico: selecciona y emplea medios escasos de
Conjunto intencional, orgánico y selec- uso alternativo y los dirige a fines.
tivo de operaciones, acciones y regula- Praxis:
ciones que, por su impacto totalizante, Actividad de los individuos que, de
es capaz de impulsar de manera eficien- acuerdo con determinados objetivos,
te y significativa el cambio situacional modifican la naturaleza y la sociedad.
hacia la situación-objetivo que preten- Problema:
de el planificador. El proyecto estratégi- Discrepancia existente entre la realidad
co incide generalmente sobre proble- constatada y la deseada por un actor.
mas actuales o potenciales de alto valor Proceso:
para la población. Conjunto de actividades que están
Planificación Situacional: mutuamente relacionadas o interactú-
Criterio epistemológico y modalidad de an, y transforman elementos de entrada
planeamiento en la que el sujeto planifi- (input) en resultados.
cador forma parte del objeto planifica- Proceso de conversión:
do. Las relaciones causa-efecto se entre- Conjunto de procedimientos, normas,
lazan con las relaciones iniciativa-res- esfuerzos humanos de producción y
puesta, que surgen de cálculos estraté- recursos materiales destinados a gene-
gicos interactivos en un juego plural de rar productos. Relaciona insumo-pro-
actores que planifican sus acciones, las ducto en un dispositivo de producción.

glosario 95
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Producto: una o más operaciones del plan. Forma


Salidas o respuestas materiales o con- parte del análisis de la viabilidad de las
ceptuales que resultan del proceso de operaciones en el análisis estratégico.
conversión de los insumos en bienes y Rendición de cuentas:
servicios, y que una institución brinda a Obligación y responsabilidad de mos-
la comunidad o a otra institución. trar de manera precisa e imparcial que
Prognosis: se ha efectuado un trabajo de acuerdo
Estudio de las tendencias y enunciado con estándares previos acordados, con
de los escenarios futuros, de acuerdo la posibilidad de verificar los resultados
con métodos de proyección de las varia- obtenidos.
bles que intervinieron en el pasado y en Responsabilización:
la actualidad. Criterio de asignación de responsabilidades.
Programa: Resultado:
Conjunto organizado de operaciones, Producto esperado y/o consecuente de
acciones y subacciones articuladas en las actividades, operaciones y planes que
tiempo y espacio que, subordinado a un se desarrollan en una organización.
plan y aplicado sobre la situación inicial, Sinergia:
está destinado a modificarla orientán- Efecto de potenciación que se produce
dola hacia la situación objetivo. por la utilización sincronizada y conver-
Prospectiva: gente de los esfuerzos realizados para
Actitud metodológica que, a partir de obtener un propósito.
reconocer la creatividad del sujeto y la Sistema:
pluralidad de futuros posibles, reflexio- Conjunto de elementos interrelaciona-
na desde el futuro deseado hacia el pre- dos e interdependientes que tienen un
sente y programa una serie de acciones propósito común, una relación de insu-
escalonadas desde el presente hacia esa mo-producto entre sus componentes
situación deseada, tomando en cuenta del sistema y un intercambio de ener-
los obstáculos identificados y los proba- gías con el medio ambiente.
bles cursos de acción. Sistema de Gestión por Objetivos y
Proyecto: Resultados:
1. Conjunto de operaciones, personas y Modo de gestionar las administraciones
recursos involucrados en propósitos públicas que se basa en la determina-
comunes. 2. Categoría programática ción clara de los fines y los medios que
subordinada a la de subprograma y, por habrán de emplearse.
esta mediación, a la de programa. Sistema de Petición y Rendición de Cuentas:
Proyecto de Gobierno: Sistema de evaluación periódica de
Contenido propositivo del programa o eficiencia y eficacia en el abordaje
del plan de gobierno donde se explicita de los problemas y el desarrollo de
la Agenda Política (valores, ideología, las operaciones.
principios, problemas asumidos y orien- Sistema de Presupuesto por Programas:
taciones generales). Sistema en el que los recursos se asig-
Proyecto Estratégico: nan para alcanzar objetivos explícitos;
Conjunto intencional, orgánico y selec- se controla eficiencia y eficacia.
tivo de operaciones, acciones y accio- Sistema de Responsabilización:
nes de regulación que, por su impacto Sistema que expresa los distintos
totalizante, es capaz de impulsar el compromisos que deben asumir las
cambio situacional en la dirección de dependencias u organizaciones y los
la situación objetivo pretendida por el agentes públicos con relación a su pro-
planificador eficiente y significativa- ducción institucional y su desempeño
mente. personal. Afinca responsabilidades
Relación de fuerzas: claras en los distintos niveles de deci-
Comparación del peso o capacidad de sión y operación de las reparticiones
acción de dos o más fuerzas respecto de públicas.

96 glosario
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

Situación: des, en la estimación de los problemas Glosario


Realidad autorreferencial observada durante la apreciación de situaciones y
desde los deseos, intenciones y necesi- en la adopción de estrategias y empleo
dades de un actor. de medios.
Situación Inicial: Viabilidad:
Punto de partida desde el cual se asume Posibilidad de éxito de una operación.
como metodología de conducción y Viabilidad Institucional-organizativa:
gestión al planeamiento, cuya explica- Posibilidad de que una operación sea
ción tiene por objeto comprender las coherente con la estructura institucional
causas que generan los problemas (ver del sistema o se desarrolle establemen-
momento explicativo). te en una organización, dentro de los
Situación Objetivo: límites de su capacidad de producción.
Situación que se desea alcanzar con el Visión:
plan; no es una meta definitiva sino un Situación deseada. Está influida por
propósito pretendido en determinada los valores (ver).
situación inicial, por lo tanto alterable Voluntarismo:
en la medida que ésta varíe. Reconocimiento de la suficiencia de la
Situación Problemática: libertad de obrar del hombre para trans-
Conjunto de problemas vistos desde formar los obstáculos que se oponen al
las perspectivas de cada uno de los logro de sus objetivos. Se opone al
actores sociales. determinismo (ver), y es el elemento
Táctica: conceptual esencial de la prospectiva.
Arte de disponer y emplear los recursos
para lograr un objetivo particular defini-
do, necesarias para cumplir con los
objetivos definidos en un plan en el
marco de una estrategia.
Trayectoria:
Secuencia o itinerario de situaciones
o proyectos entre la situación inicial y
la situación objetivo.
Triángulo de Gobierno:
Representación metafórica de la inte-
rrelación de los tres componentes fun-
damentales del planeamiento estraté-
gico situacional, el Proyecto de
Gobierno (nivel propositivo), las
Capacidades de Gobierno y la
Gobernabilidad del Sistema (ver). La
magnitud del desafío asumido por el
actor social en su Proyecto de
Gobierno condiciona tanto a las
Capacidades de gobierno como a la
Gobernabilidad del sistema: a mayores
retos, mayores exigencias en ambos
polos del triángulo.
Valores:
Conjunto de preferencias de un actor
social, de orden filosófico, ideológico y
moral, que interviene generando pers-
pectivas o puntos de vista en los análi-
sis situacionales del actor. Es un factor
importante en la formación de actitu-

glosario 97
LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA

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