Nombres y Apellidos: Jose Antonio Marin Carranza

Facultad: Ciencias Políticas

Tema: “El actual dilema constitucional peruano: cambio o reforma de

nuestra Constitución”

Curso: Derecho Constitucional Especial

Docente: Aspajo Guerra Marcial

Ciclo: IV

Año: 2018
 INTRODUCCIÓN:
Si existe alguna constatación que puede hacerse luego del complejo momento social y
político que le ha tocado vivir a nuestro país en estos últimos meses es la de insuficiencia
del actual marco jurídico-constitucional como escenario consensualmente aceptado por
toda la ciudadanía para encausar el ejercicio del poder político o, dicho en otras palabras,
para encuadrar la toma de aquellas decisiones reputadas como centrales para un normal
desarrollo de una sociedad determinada. Esto lleva a un primer plano a la discusión sobre
si es pertinente o no dejar de lado el texto constitucional de 1993 para reemplazarlo por
uno nuevo, introducirle algunas modificaciones a la Carta a la cual hemos hecho
referencia, o, eventualmente, volver a reconocerle vigencia a la Constitución de 1979.
Todo ello implica dar respuesta a varias preguntas, tema que de inmediato pasaremos a
desarrollar.
 El actual dilema constitucional peruano: “Cambio o
reforma de nuestra Constitución”

Reforma Constitucional
No soy de los que cree que todos los problemas de un sistema político, lo mismo que
sus virtudes, pueden ser atribuidos a su Constitución. Pero es obvio que el sistema
político, la configuración del estado el modelo de acuerdo con el cual los órganos
públicos ejercen sus atribuciones y el establecimiento de la relación entre gobemantes y
gobernados se encuentran en la Constitución. Por lo tanto, si el modelo que preconiza
una Constitución no es el adecuado porque están mal diseñadas las instituciones, tiene
un mal origen, o sirvió a propósitos personales o a proyectos de grupos, eso va a
impactar negativamente en el desarrollo del sistema político.
El Perú no merece seguir con una Constitución como la actual, llena de deficiencias que
han sido las que en parte han trabado el funcionamiento de las instituciones e impedido
la relación más orgánica, más positiva y mejor balanceada entre los tres órganos del
Estado, y básicamente entre el Estado y ese gran ausente en el Perú: la ciudadanía.
Somos un país con una gran población, con un gran censo electoral, que cada vez crece
más, pero ¿cuántos de esos quince millones de peruanos son efectivamente ciudadanos?,
¿cuántos están en capacidad de reconocerse a sí mismos como sujetos políticos, de
actuar y hacerse respetar como tales? Sin duda aquí estamos frente a un problema de
fondo.
Este modelo político, basado en la selectividad y el elitismo que reserva los derechos a
una capital selecta, aunque las leyes los declaran para todos, ha hecho agua en el Perú y
la Constitución es uno de esos elementos que, de algún modo, han contribuido a que las
instituciones se empantanen. Desde luego, hay en este fracaso una enorme
responsabilidad de la llamada clase política, pero sería injusto radicar toda la
responsabilidad en los partidos políticos y sus dirigencias. Las falencias del
pensamiento intelectual, la ausencia de la crítica universitaria, el pobre comportamiento
de empresarios y líderes de organizaciones populares son parte de un fracaso colectivo
en ese enorme vacío que significa no tener un modelo político democrático. Cuando un
país se enferma, realmente los afectados son todos los mecanismos de su integración y
composición. Algo de esto está pasando en el Perú y ello explicaría el escepticismo
predominante en cuanto a la reforma constitucional.
No es un dato relevante que el país, como tal, no esté interesado en la reforma
constitucional. No tiene por qué estarlo. No es interés de un pueblo que sufre
desempleo, marginación y exclusión tener como primer punto de su agenda la reforma
constitucional. Muy por el contrario, los sectores intelectuales y políticos, aquellos que
han tenido la posibilidad de acceder a lo que es o a lo que debe ser un Estado de
Derecho y conocen las graves limitaciones en el diseño y funcionamiento del sistema
político y jurídico, no pueden dejarse llevar por la falta de condiciones para una reforma
constitucional. A ellos les es exigible que tengan conciencia de la existencia de los
problemas del funcionamiento del Estado, vinculados a la Constitución, los mismos que
demandan su reforma.

Nuevo modelo de gobierno y bicameralidad

Un país puede tener un sistema unicameral u optar por el sistema contrario. Uno u otro
sistema no son en sí mismos un impedimento para que el Parlamento funcione bien. Los
problemas se plantean cuando la estructura de la representación no es la adecuada, los
ciudadanos están sobre o subrepresentados, los partidos son débiles o inexistentes, el
modelo político y las relaciones inter-orgánicas no están bien planteadas en la
Constitución, el reglamento parlamentario es deficiente o principalmente es la estructura
misma del Estado la que ha hecho crisis. Cuando los problemas planteados son de este
nivel, la cuestión no se resuelve concentrándonos tan sólo en la organización y sistema
del Parlamento.
En el caso de nuestro país hay la necesidad de revisar la organización y el modelo
mismo de Estado, pues hay muchos indicadores que expresan su agotamiento y rechazo
popular a su funcionamiento. Por tanto, dentro de un planteamiento que pretende una
revisión integral del Estado peruano, pensamos en la conveniencia de apuntar a un
sistema bicameral, como una modalidad que puede contribuir a la composición de un
modelo político de gobierno del Estado, mucho más equilibrado en la distribución de
funciones y en la relación entre el Parlamento y el Ejecutivo. Un modelo donde
inclusive se pueda ingresar paulatinamente a una mayor presencia del Parlamento en el
gobierno del país.
Lo importante es entender que un sistema político no se derrumba porque tenga un
formato presidencial o parlamentario. Lo importante es conocer los antecedentes y hacer
una evaluación de cómo han funcionado las instituciones y, en función de ello, tomar
las decisiones que parezcan más racionales. Este criterio es igualmente aplicable al
bicameralismo, Soy de la opinión de que no hay que dejarse impresionar por
argumentos que me parecen excesivamente coyunturales o sesgados, como, por
ejemplo, preguntarse cuánto cuesta tener un sistema bicameral. No soy de los que cree
que el Estado barato es el mejor; posiblemente sea el peor. Tampoco creo, como dicen
posturas características, que el mejor Congreso es el que no existe y que ante la
debilidad actual de los partidos y organizaciones políticas, sería mejor cerrar el
Congreso. Este es el caso típico de un falso argumento con atisbos autoritarios.
Preparando esta ponencia le pedí a alguno de mis colaboradores tratar de armar el perfil
de lo que había sido el sistema bicameral, concretamente del Senado en el Perú, y
encontré dos datos interesantes. En primer lugar, nunca el reconocimiento y la confianza
de la ciudadanía en el Congreso han sido tan bajos, como ahora que es unicameral. En
segundo lugar, cuando el Congreso era bicameral siempre tuvo un mayor aprecio
ciudadano, siendo el Senado la Cámara más respetada.
Por otro lado, las organizaciones políticas, concretamente los partidos políticos,
reservaban para el Senado los cuadros políticos de más alta capacidad, autoridad,
confianza y reconocimiento popular. Además, los partidos, dada su presencia y
autoridad en el país, ejercían esa autoridad para elaborar listas abiertas. De esta manera,
intelectuales que no tenían militancia orgánica en ningún partido llegaban al Senado a
través de la invitación de los partidos. Gracias a la actuación de estos grandes
intelectuales peruanos se pudo ejercer un magisterio político principalmente desde el
Senado. Esto es parte de lo que se ha perdido. El empobrecimiento del debate político y
la pérdida de calidad en las leyes son dos elementos importantes en la pérdida de la
confianza ciudadana en el Congreso.
En efecto, hoy en el Congreso no sólo ha desaparecido el Senado, sino que se ha
perdido la posibilidad de un magisterio político que muestre y enseñe al ciudadano que
un Congreso de calidad hace conciliar el pensamiento académico con la realidad
política. El reglamento establece que los parlamentarios hagan uso de la palabra por
cinco o tres minutos, esto es algo verdaderamente ridículo. Los parlamentarios más
brillantes carecen de la posibilidad de hacer del discurso político una contribución al
conocimiento de los temas nacionales.
Siempre he entendido que el Congreso cumple una altísima función de docencia política
que desgraciadamente en este momento se ha perdido. Yo tuve militancia política desde
los 16 años, edad en la que no solamente ingresé a la universidad sino también a la
Democracia Cristiana, y parte de la educación política de mi generación fue asistir a las
sesiones del Congreso. Allí aprendimos muchos temas del Perú profundo; escuchamos
clases magistrales de análisis político y aprendimos a respetar a los políticos que
estaban en el Congreso.
El Senado siempre se caracterizó por lo que se ha llamado un análisis sosegado o
reflexivo de los temas sometidos a su consideración, pero cuando se revisa el Diario de
Debates puede observarse que los temas discutidos eran sobre el Perú profundo,
mientras que la Cámara de Diputados debatía el día a día, la necesidad legislativa, el
control o la interpelación política.
Tengo una lista al azar de quiénes han pasado por el Senado enriqueciendo los debates
políticos. Desde Andrés Reyes, primer presidente del Senado, hay personalidades que
fueron primero de la Asamblea Constituyente y que luego se instalaron en el Senado:
Francisco Javier Luna Pizarro, Francisco Javier Mariátegui, Enrique Chávez La Rosa,
Justo Figuerola, José Gálvez Egúsquiza, Bartolomé Herrera, que protagonizaron los
grandes debates entre liberales y conservadores. Vinieron luego Manuel Pardo, Mariano
H. Cornejo, padre de la sociología en el Perú, Javier Prado, Manuel Vicente Villarán,
que sostuvo posiciones muy importantes afirmando los contenidos liberales de la
educación contra la posición más bien conservadora de Deústua.
También en el Senado estuvieron, Lizardo Alzamora, Matías Manzanilla, padre del
Derecho laboral en el Perú, Uriel García, tan vinculado a las corrientes indigenistas,
Alberto Alca Parró, que organizó la Estadística Nacional en el Perú, Luis Alberto
Sánchez, Manuel Seoane, Raúl Porras Barrenechea, Alberto Ulloa Sotomayor, Ismael
Bielich, Héctor Cornejo Chávez, Ramiro Prialé, Andrés Townsend, Rodrigo Franco,
Valentín Quezada, Mario Polar, José Antonio Encinas. En el siglo pasado hubo hasta
cuatro rectores de San Marcos que fueron senadores. Me pregunto si algún rector actual
se animaría a ser candidato de una lista o sería invitado a formar parte de una lista.
Estos son datos que hay que tener en cuenta para no solamente ver la parte política sino
también la imagen que proyecta una institución, el perfil de su identidad y lo que podría
seguir aportando en una construcción democrática de país.
Ahora bien, entrando directamente en lo que quiero exponer, las características
específicas de nuestra propuesta por la bicameralidad.
Los cuatro ejes de la propuesta
La primera cuestión que quisiera considerar es la ampliación de la representación.
Actualmente y por obra del autoritarismo del gobierno de Fujimori, la representación en
el Perú es antidemocrática desde el punto de vista de la relación representantes-
ciudadanía. El Congreso unicameral con sólo 120 representantes no guarda ninguna
relación con el tamaño del país y del electorado que suma alrededor de 15 millones de
votantes.
La reducción del número ha limitado profundamente la relación entre congresistas y
ciudadanos se trata de un problema que debe ser corregido.
La segunda cuestión es trabajar por una nueva racionalidad del trabajo parlamentario.
Desde que se instauró en el Perú el sistema unicameral los resultados han sido cada vez
más negativos. El trabajo parlamentario ha perdido profundidad, densidad, calidad y, lo
más grave, perspectiva nacional. Los grandes temas nacionales no se debaten hoy en el
Congreso y no porque no se quiera o porque no haya representantes que quieran
plantear esos problemas, sino porque la lógica que prima es la de un valor del tiempo
consistente en regulaciones draconianas del tiempo concedido a las intervenciones de
los parlamentarios, y la de la cantidad de proyectos que se presentan, lo que lleva a una
absoluta superficialidad. Si queremos medir esos resultados por la calidad de las leyes,
basta leer y hacer una muestra de las leyes aprobadas. Llegaremos a una conclusión
negativa en términos de calidad de producción, y de escasa correlación entre los
problemas nacionales que necesitan ser legislados y las leyes aprobadas por el Congreso
unicameral.
Desde 1960, nuestro Parlamento ha tenido la oportunidad de debatir grandes temas
nacionales como los relativos a la reforma educativa, los sistemas de seguridad, los
sistemas de aprobación y modificación del presupuesto, la regulación y aplicación de
procedimientos de las acciones de hábeas corpus y amparo; leyes realmente sustantivas
y de la mayor importancia. Me pregunto si el Congreso desde l993 en adelante hubiese
estado en capacidad de aprobar una ley como la N.23506 que reguló el hábeas corpus y
la acción de amparo. Francamente creo que su composición y ubicación dentro de la
estructura del Estado diseñada por la Constitución de1993 no se lo permiten. Asimismo,
no hubiera sido posible crear las comisiones revisoras de los códigos de procedimientos
civiles, penales, etcétera, que del año 80 en adelante configuraron trabajos legislativos
realmente monumentales. Allí está el Código Civil, actualmente vigente, que recogió un
trabajo de sistematización de 20 años antes de ser aprobado legislativamente.
Entonces, me parece que es absolutamente importante, como tercer eje de la propuesta,
recuperar la profundidad del análisis de los temas a debate. No puede ser que el debate
sea tan superficial y tan ligero que gran parte de la producción legislativa tenga vicios
de nacimiento y que convierten a las pocas leyes en normas de imposible cumplimiento
jurídico. Vale recordar al respecto, que bajo el actual gobierno del presidente Toledo,
hubo necesidad de observar 220 leyes.
Como consecuencia de esta situación, planteamos como cuarto eje la mejora general de
la calidad en la gestión del Parlamento.

Datos comparativos
Como un complemento de estos cuatro ejes, conviene que veamos cómo funciona la
bicameralidad en los países de América Latina. Éramos diez los países, la mitad del
continente, que teníamos un sistema bicameral; esto se modificó primero cuando el Perú
pasó al régimen unicameral y luego Venezuela con la Constitución de Chávez, que en
ciertos aspectos no deja de inspirarse en el modelo de concentración autoritaria de
poder, a pesar de que en otras cosas es muy avanzada.
Una constatación interesante es que en los países con menor densidad poblacional y
menor tamaño geográfico, como los de Centroamérica, es en donde existe, desde mucho
tiempo atrás, el sistema unicameral. En cambio, en los países con mayor densidad de
población por kilómetro cuadrado y un mayor tamaño territorial, como el caso de Brasil
y México, se ha mantenido el sistema bicameral. Considero que esto no es un hecho
casual, sino que de alguna manera tiene que ver con la densidad demográfica que a su
vez debiera ser la base para la estructuración de la representación,
Respecto de los sistemas de elección al Parlamento encontramos que en los países con
bicameralidad prácticamente en la totalidad de los casos el sistema es diferenciado. La
Cámara Alta o Senado suele elegirse o bien por asignación de una representación en
función de la estructura de la configuración administrativa del territorio, es decir, la
región o estado federal, o por elección de distrito nacional; mientras que en la Cámara
Baja siempre la elección es por el criterio de circunscripción.
Por otro lado, en cuanto al número, la mayor representación en relación con la densidad
de la población está siempre en la Cámara de Diputados. Así, por ejemplo, encontramos
250 diputados en Argentina, 130 en Bolivia, 513 en Brasil, 120 en Chile, contra un
número significativamente menor de senadores, salvo los casos de Colombia donde hay
102 senadores y en México donde el número es de 128 senadores, pero se trata de un
país que ya superó los 130 millones de habitantes.
Otro dato interesante es el relativo a la duración en el cargo donde la cuestión está un
poco dividida. Hay países como Argentina, Brasil o Chile, donde la duración del cargo
de senador es mayor a la del diputado. En el caso de Chile es el doble, ocho años;
entiendo que esto está en revisión. También es ocho años en Brasil y en el caso de
Argentina seis años; mientras que, en los otros países con sistema bicameral la duración
de los mandatos es exactamente la misma.
Un aspecto adicional, que también nos es útil para el análisis comparado, si queremos
recomponer la institución del sistema bicameral con un Senado en el Perú, es el referido
a las funciones que le son asignadas especialmente al Senado y que no son
coparticipadas con la Cámara de Diputados. Por ejemplo, es un rasgo común del sistema
bicameral que el nombramiento de altos cargos del Estado, llámense magistrados
judiciales, diplomáticos, militares, inclusive cargos como aquí podrían ser Banco
Central de Reserva, Contraloría o Defensoría del Pueblo, pasan por la criba del Senado.
El Senado debiera tener un proceso de ratificación muy similar al que tiene el Senado
norteamericano.
En lo que se refiere a las funciones de control, allí sí hay un elemento interesante. Salvo
en Chile donde el Senado no tiene funciones de control, el sistema bicameral
latinoamericano du plica el sistema de control. Hay control político tanto en el Senado
como en la Cámara de Diputados con interpelación, moción de censura, informes,
comisiones investigadoras, etcétera. Este es un aspecto que en el Perú ya se había
diferenciado con la Constitución de 1979.
Igualmente hemos recogido algunos datos en cuanto a la renovación parlamentaria, La
renovación total al vencimiento del mandato prima porque son cinco países sobre un
total de ocho los que la aplican. En cambio, en Argentina hay renovación parcial por
tercios cada dos años de ambas Cámaras. En Brasil hay renovación al temada por uno o
dos tercios. En el caso de Chile la renovación es parcial sólo para senadores electos
porque no todos los senadores son electos cada cuatro años; téngase en cuenta que los
senadores tienen un mandato de ocho años.
Por último, en los países con sistema bicameral tampoco hay mayor innovación en la
función legislativa, en la medida en que ambas Cámaras participan del trámite
legislativo, sea porque un proyecto se origina en una Cámara y se revisa en la otra o
viceversa. Son aspectos del sistema tradicional que habría que modificar y que más
adelante veremos en la propuesta.
No he querido usar fuentes de Europa porque en la realidad de los países europeos
funciona otro sistema político que es el sistema parlamentario, entonces la comparación
no sería relevante. En cambio, con América Latina sí, porque se trata de regímenes
políticos más o menos equivalentes al peruano. Varía el grado de concentración del
poder presidencial, pero la estructura en cuanto configuración de poderes del Estado es
más o menos la misma.
¿Por qué un congreso bicameral?
Parto de los planteamientos generales, denominados así por equipo de la Comisión
Andina de Juristas que ha trabajado el tema.
A nuestro juicio, el Congreso bicameral da mayor fuerza al sistema de pesos y
contrapesos con el Ejecutivo. Cuando los dictadores prefieren el sistema unicameral no
es por gusto, sino porque es mucho más fácil desde el Ejecutivo controlar la actividad
del Congreso unicameral que cuando el sistema es bicameral. Esto se debe
principalmente a que el Senado, si bien carece de algunas atribuciones como el control,
la interpelación y la censura, tiene habitualmente la facultad de intervenir en los
nombramientos de altos funcionarios del Estado y desarrollar así una capacidad y una
presencia que, de algún modo, frena la tendencia del Ejecutivo al acaparamiento de
todos los aparatos del Estado.
Asimismo, el sistema bicameral puede ofrecer un mejor control de calidad de la
legislación y de una efectiva garantía de estabilidad a la función legislativa. La
información relativa al bicameralismo en el Perú muestra notorias ventajas sobre el
sistema unicameral de la Constitución del 93 cuya evaluación es negativa.
De acuerdo con la información periodística analizada, desde 1980 el Congreso actual es
el que tiene el nivel más bajo de apoyo ciudadano. Ni siquiera en el peor momento del
Congreso como, por ejemplo, cuando en la época de Alan García hubo una gran
polarización en torno al proyecto de ley sobre estatización de la banca, el Parlamento
cayó por debajo del 10% de rechazo ciudadano.
Las estadísticas y las encuestas relativas al Congreso en el Perú desde 1980, muestran
que la confianza ciudadana nunca bajó del 25%; el umbral más bajo oscilaba entre el
25% y 30%. Ahora el Congreso ha bajado a los nueve, diez, once por ciento de
aprobación. ¿Qué pasó? Es evidente que esta tendencia hay que revertirla. Ningún país
puede darse el lujo de tener un Congreso con tan alto nivel de desconfianza y rechazo de
los electores.
Cuando hablamos de control de calidad de la legislación o de garantía de la estabilidad
de la función legislativa y de la posibilidad de que el Congreso recupere esos niveles de
correlación positiva que tenía en su comunicación con la ciudadanía, es importante decir
que la responsabilidad de los partidos es fundamental. No se puede tener control de
calidad de la legislación, estabilidad y prestigio de la función legislativa si es que los
partidos no se refuerzan y recuperan capacidad de organización y convocatoria. La
representación ciudadana en el Parlamento no es una rifa ni una licitación al mejor
postor.
Debe revisarse la ley de partidos políticos, la vigente es nueva, pero puede mejorarse.
Igualmente deben revisarse las leyes electorales que han facilitado la presencia de
factores que interfieren la libre voluntad del elector, así como facilitan la extrema
fragmentación congresal. Me refiero a temas como poner una barrera electoral y
fundamentalmente a la cuestión del voto preferencial; porque si comparamos los
resultados del voto preferencial, sobre todo en los últimos años, con la forma como se
componían las listas al Parlamento bajo el sistema anterior, es evidente que la calidad de
la representación era mejor cuando no había voto preferencial y eran los partidos los que
con mecanismos internos componían la lista. Desde luego, existía el riesgo de la
selección oligárquica de los partidos, pero de algún modo el ciudadano confiaba en la
selección porque los partidos eran más sólidos y estaban democráticamente
organizados.
En todo caso, el sistema de elección primaria en cada partido debiera asegurar de una
composición democrática de las listas.
Hay una tesis según la cual en los sistemas parlamentarios bicamerales modernos existe
una diferenciación funcional en cuanto la composición y asignación de funciones a cada
Cámara del Parlamento, de manera que cada una pueda desarrollar a profundidad las
funciones constitucionales que le están asignadas, sin perjuicio de la existencia de una
inevitable complementación entre ambas.
¿Qué se espera como resultado final? Obviamente, una mejora sustantiva que permita
recuperar la confianza y credibilidad ciudadana en el Parlamento en sus tres tareas
esenciales.
La primera y más importante, prácticamente se ha perdido: representar. Cuando la
democracia es representativa, los senadores y diputados ejercen la representación que se
asigna en una consulta electoral; no se representan a sí mismos sino al pueblo que los
eligió. Es como si los ciudadanos estuviesen di rectamente actuando dentro de las
capacidades de deliberación y decisión atribuidas constitucionalmente al Poder
Legislativo. Esta óptica de la representación es la que hay que recuperar.
La segunda función es legislar y la tercera controlar. La legislación actual es muy
mediocre y discrepo de la manera como se está ejerciendo el control político. Con la
desaparición de las comisiones investigadoras y la centralización en una sola comisión
de fiscalización, el Parlamento ha perdido la capacidad per se de determinar qué
investiga. Más bien es la presión periodística, justificada unas veces y otra no, la que
pone la agenda de lo que se debe investigar. Esto es una desnaturalización de la función
del control. Se está viviendo una suerte de roles invertidos que distorsionan el sistema
de control, porque lo que está funcionando como fiscalización es la prensa, que
obviamente cumple con informar y denunciar. Pero, las comisiones investigadoras
tienen que actuar a través de la propia capacidad y mecanismos de información y
conocimiento del Parlamento de modo que la investigación sea la expresión de su
independencia.
Entre los que más defienden la bicameralidad, con un sistema de distribución funcional,
tenemos a Karl Lowenstein el gran constitucionalista alemán. El señala precisamente
que la distribución funcional no quita ni disminuye nada a ninguna de las dos Cámaras,
porque está concebida en una perspectiva de profundización, integración y
complementación.
Estoy particularmente convencido de que la existencia del Senado abre en la gestión
parlamentaria un tiempo que facilita a la ciudadanía tomar posición en el debate
político. Además, posibilita la doble instancia en los asuntos que lo requieran, la mejora
del control previo de la constitucionalidad y viabilidad de las normas jurídicas. De este
modo, los proyectos de ley que corresponderían ser estudiados por el Senado se
enriquecerían con la opinión ciudadana.
Al respecto, quiero citar dos datos: el gobierno actual, al que se critica en muchos
aspectos, ha tenido sistemáticamente que ejercer la observación de las leyes porque el
Congreso unicameral las elabora mal, con desconocimiento de los temas abordados y
vicios constitucionales.
No creo en el argumento de que con un doble debate en el Congreso unicameral se
obtenga los mismos resultados que con el Senado, porque son diferentes los tiempos, los
mecanismos, los procedimientos. Además, la intervención de los actores sociales en el
debate genera nuevas condiciones que pueden mejorar el producto legal. Por otra parte,
el papel del Senado, al ser precisamente de revisión, se ubica en la perspectiva de
permitir un debate donde se vuelvan a ponderar y a evaluar argumentos que
posiblemente no fueron tomados en cuenta en el momento del debate inicial.
Planteamientos específicos
Paso a la última parte de la exposición que se refiere a los planteamientos específicos,
que hacen de esta propuesta algo innovador. En primer lugar, al adoptar el sistema
bicameral con una cámara de representantes o diputados que mantendrá las atribuciones
legislativas, de fiscalización y de control político, pero con funciones diferentes al
Senado, se evita la duplicación. Creo que en el Parlamento bicameral puede haber un
espacio de actividades conjuntas, como, por ejemplo, la discusión y aprobación del
presupuesto anual, la elección de magistrados de Tribunal Constitucional o la del
Defensor del Pueblo. Pero, si incluimos dentro de la reforma del Congreso la modalidad
del artículo 340 de la Constitución francesa de 1958, el llamado "dominio de la ley";
esto puede ayudar enormemente a esa división de funciones.
No estamos en el siglo XIX, donde primaba la concepción todopoderosa del
Parlamento. En los Estados contemporáneos se registra la creación de mecanismos de
descentralización donde la actividad legislativa no es exclusiva del Parlamento. Hoy en
día, legislan los gobiernos locales a través de ordenanzas, los gobiernos regionales a
través de los decretos de carácter regional, legisla el propio Poder Ejecutivo a través de
la delegación facultades. Por lo tanto, en este contexto, el Congreso no debería tener la
atribución de ocuparse de temas municipales, regionales o de asuntos que son
esencialmente administrativos. Si queremos un Parlamento que legisle con mejor
calidad, la Constitución debe enumerar, como lo hace el artículo 340 de la Constitución
francesa, los grandes temas materia de ley. Sobre eso se ocupa a fondo el Congreso y el
resto es, o potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, o competencia del Gobierno
Municipal, o competencia del Gobierno Regional. Así no tendremos leyes de carácter
declarativo que son un absurdo. Las leyes por definición no pueden ser declarativas,
pero aquí lo son en 50% 0 60% con un costo enorme. Esto no puede ser.
Por lo tanto, en cuanto al dominio de la ley, establecidos constitucionalmente los temas
materia de ley, el Senado adquiere una función de revisión legislativa limitada: leyes
orgánicas, leyes de desarrollo constitucional, de reforma de la Constitución, tratados que
se ven en el Congreso y leyes de naturaleza económica; el resto de la legislación
ordinaria queda bajo la competencia exclusiva de la Cámara de Diputados. En todo
caso, para evitar la duplicación del 100% de la legislación, el Senado tendría que
obtener una votación calificada para poder modificar un proyecto.
Esto no significa que los senadores no tendrán capacidad de iniciativa legislativa. Este
tema lo discutimos en la Comisión para las Bases de la Reforma Constitucional y se
adoptó que los senadores tienen capacidad de iniciativa legislativa, pero los proyectos
no inician su debate en el Senado, sino que se tramitan en la Cámara de Diputados. Allí
se discuten, se aprueban y dependiendo de la naturaleza de la ley, regresan al Senado
para una discusión bicameral o se quedan simplemente en la Cámara de Diputados.
Respecto al problema de la composición, sobre el número de parlamentarios, si
aplicásemos un criterio de baja escala representativa el Congreso podría llegar a tener
240 0 250 representantes. Sé que eso es demasiado. El país no está preparado para un
Congreso de tan numerosa composición. Conviene entonces buscar una proporción en
relación el número de senado res. Por ejemplo, si se fijan 50 esto podría significar un
tercio o una cuarta parte del Congreso, Además, 50 senadores duplica el número de
regiones, lo que abre la posibilidad de que los senadores sean elegidos por regiones, si
se desecha la elección en distrito nacional. La otra posibilidad sería que 50 sea simple
mente, insistimos, una proporción del número de los diputados. Podría ser el tercio de la
Cámara de Diputados, si está compuesta por 150 representantes.
Quiero terminar de plantear la propuesta con algunas de las funciones específicas del
Senado.
La primera, es la similitud de funciones con los otros Senados, la ratificación de los
altos funcionarios del Estado, embajadores del Servicio Diplomático en el exterior, los
altos oficiales de las Fuerzas Armadas. Pero creo que el meollo de la propuesta está en
cuatro funciones de mediano y largo plazo, que hoy brillan por su ausencia.
En primer lugar, la función de recibir y evaluar el informe anual del Ejecutivo sobre la
política exterior del país.

No es posible que sigamos teniendo esa fórmula sacra según la cual el presidente dirige
la política exterior y nadie más puede intervenir en ello. Pero el Congreso no puede
ignorar la política exterior del país; un alto porcentaje de la política y de las decisiones
del gobierno se hacen a partir de las variables que vienen del exterior. Sin embargo, el
Congreso no participa de la formulación de la política exterior del país y tampoco
cuenta con los recursos y procedimientos para conocer, participar, sugerir, controlar y
aprobar los lineamientos de la política exterior. En un país como los Estados Unidos
sería inimaginable que un órgano del Congreso como es el Senado no tenga
conocimiento, capacidad de seguimiento y control de lo que es la política exterior del
Ejecutivo. Este es un primer nivel que debe instalarse de modo que a través del Senado
el Parlamento se ocupe de una manera sistemática de la política exterior.
En segundo lugar, evaluar los planes nacionales de desarrollo estratégico y formular
recomendaciones.
En tercer lugar, evaluar, proponer y aprobar las políticas marco para la defensa nacional
y la seguridad ciudadana.

El Congreso más allá de tener una Comisión de Defensa debe tener conocimiento y
participar en el diseño de la formulación de un sistema de inteligencia. Actualmente no
sabemos en qué consiste el sistema de inteligencia que tiene el país, porque no está en la
preocupación, ni en la capacidad de conocimiento del Congreso. Un Senado tal vez
podría hacerlo.
Por último, algo que me parece fundamental: hay que institucionalizar, hay que darle un
carácter mucho más orgánico al proceso de descentralización y también en este caso
creo que el Senado puede recibir, evaluar y aprobar el informe anual que presenta el
Ejecutivo o los gobiernos regionales sobre el proceso de descentralización; entre otras
cosas para que de alguna manera aquella legislación que los gobiernos regionales
requieren, provengan de un procedimiento cabal de los propios actores de la
descentralización. Si queremos un sistema bicameral tiene que ser para cosas como
éstas u otras pero que efectiva mente hagan que valga la pena que el país invierta en un
sistema bicameral. Pero repito, todo esto tiene un claro condicionamiento, cual es la
responsabilidad de los partidos políticos para reformar cabalmente el Congreso.
Hay que dejar en claro que la opción preferente por la bicameralidad implica
necesariamente una reflexión acerca de las cualidades personales de quienes aspiran a
ser parlamentarios. En este ámbito la conducta democrática y de defensa de los derechos
humanos adoptados como principios de la Carta de 1979 así como el rol de los partidos
políticos en la formación de cuadros idóneos y en su capacidad de apertura a la
intelectualidad nacional, debieran ser criterios orientadores para la selección por los
partidos y alianzas de los candidatos a la representación en el Parlamento.

El estado actual de cosas exige de nosotros un análisis profundo sobre sus causas
primeras, o al menos pretender una aproximación, dado que los fenómenos sociales de
violencia, corrupción y pobreza golpean más fuerte al punto que frustran generaciones,
dejando en el limbo las principales instituciones del Estado de Derecho y por ende toda
posibilidad de desarrollo humano.
Es bien sabido que, a determinada estructura social, corresponde una estructura
constitucional y que todo proceso de reforma constitucional lleva consigo la necesidad
de superar problemas como son: crisis institucional, falta de legitimidad o que el
contenido del texto constitucional sirve a los fines del gobierno de turno, cuando resulta
ser más propio que el gobierno sea quien se sujete a los fines que el legislador
constituyente ha previsto para un país por intermedio de su lex legum. Asimismo, es
importante recordar que todo proceso de reforma constitucional está condicionado por
un conjunto de límites formales y materiales: el procedimiento de reforma (en el caso de
Perú, ver los artículos 206º y 32º texto constitucional de 1993), la forma de gobierno,
los derechos fundamentales de la persona humana y el entorno social, cultural y global.

Hay que señalar que, en algunos países de Sudamérica se ha superado, todo lo

relacionado a los límites en el proceso de reforma; por ejemplo a nivel del artículo 411º
de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009, se establece
que: “La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases
fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la
Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria
plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo”, asimismo: “ La
reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de
al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa
Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total
de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma
parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”. Por su parte, a nivel de la
Constitución Política de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 342º se
establece: “La Reforma Constitucional tiene por objeto una revisión parcial de esta
Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la
estructura y principios fundamentales del texto Constitucional”, y más adelante., pero
ya en el artículo 347º del cuerpo legal glosado, prescribe: “El pueblo de Venezuela es el
depositario del poder constituyente originario. En ejercicio de dicho poder, puede
convocar a una Asamblea Nacional Constituyente con el objeto de transformar el
Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución”.

Los casos citados, tienen por común denominador la posibilidad de reestructuración de

sus bases o pilares fundamentales, que un sector de la doctrina sigue denominando
reforma y que el propio Carl Schmitt bautizó " como destrucción de la Constitución";
aspectos que deben ser analizados en los predios académicos, pues en tanto nos
seguimos jactando de presentar el mayor crecimiento económico de los últimos años a
nivel de la región; sin embargo descuidamos aspectos neurálgicos para los ciudadanos
en general. En este rubro, algunos países de la Unasur nos están llevando la delantera,
en la medida que si el sistema político vigente en su territorio no funciona es
reestructurado en todas sus líneas, con la participación incisiva de todas sus
organizaciones de base y etnias, ocasionado la tan anhelada revolución de todas las
sangres.

Los límites en el proceso de reforma constitucional vigente, no debe significar

problemas u obstáculos, más bien un mal necesario en razón al proceder de la clase
política de turno. Su mala praxis obliga preservar algunos criterios rectores destinados a
condicionar o limitar su accionar, en su defecto ya se habrían adoptado decisiones
descabelladas como por ejemplo: pretender apartarse de los alcances del pacto de San
José de Costa Rica ( idea que no se borra de la mente en el oficialismo) , no porque se
anhele resolver problemas relativos a una eventual afectación de nuestra soberanía , ya
bastante relativizada hoy en día , sino porque se pretende crear el espacio idóneo para la
arbitrariedad.

Todo texto constitucional, sin perjuicio de ser considerado el instrumento normativo

supremo de un Estado, es fiel reflejo de su proyecto político común, es decir, representa
la visión de país proyectada a corto, mediano o largo plazo y ésta es en cierto modo la
explicación del por qué hay textos constitucionales antiquísimos en el mundo como la
de los Estados Unidos (1787) y la constitución viva de Inglaterra (1215). En efecto, que
un país ostente un proyecto político común, importa que el espíritu de Nación sea fuerte
haciendo que todos sus integrantes conduzcan el vehículo hacia la misma dirección,
siendo factible que el proceso de reforma constitucional tenga plena efectividad.

El éxito de un proceso de reforma constitucional en un país depende en gran medida del

nivel cultural de quienes habitan en él. El problema en el Perú no son las leyes, el
problema son las personas que haciendo mal uso de ellas, logran para sí beneficios.

Bolivia en la actualidad tiene uno de los más bajos índices de analfabetismo en la región
(los programas implementados en este país han servido para alfabetizar a 819.417
personas, el 99,5% del total de analfabetos que tenía el país, y aumentar con ello el
índice de alfabetización de Bolivia a algo más del 96% de su población, en el año de
2008). En una publicación efectuada en el diario el país de España del año 2008 se
precisaba lo siguiente: Según la Organización Educacional, Científica y Cultural de la
ONU (UNESCO), un país puede ser declarado "libre de analfabetismo" cuando más del
96% de sus adultos han sido enseñados a leer y escribir. El delegado de la UNESCO,
Eduard Matoko, ha afirmado durante este acto en Cochamba que "el proyecto boliviano
es un ejemplo que seguramente inspire a otros países a implantar programas similares".

Lo acotado nos permite colegir que antes de llevar adelante un proceso de reforma
constitucional, primero se desarrolle un proceso de reforma social orientado
principalmente a erradicar el analfabetismo ( consecuencia del ausentismo de Estado);
por ello, urge reformular las estrategias que permitan alcanzar la calidad educativa,
consolidándose de esta manera el proyecto país que servirá de base para futuros
cambios institucionales: una población carente en formación cultural, tendrá siempre
gobernantes improvisados, outsiders a granel, tribunos que se consideran héroes
constitucionales que siempre amenazan con renunciar una vez asumido un cargo
público y qué podemos esperar de los legisladores constituyentes, cuya producción:
texto constitucional, no tendrá más justificación que la propia historia.

Una reforma social, posibilitaría grandes cambios en política: no se aceptaría que

cualquier improvisado asuma el cargo de Congresista de la República o peor aún, que
asuma la primera magistratura y menos que los medios de comunicación escrita y
televisiva sigan propalando noticias y espacios que embrutecen a la población.

¿Reforma social? ¿En qué términos? ¿Cómo lograr ello o aquello? manifestaré que ésta
tiene como epicentro la propia familia. La familia es un pequeño Estado, donde se
elaboran las primeras estrategias de control social y las primeras prácticas democráticas,
que luego pueden verse frustradas cuando el padre o madre son groseramente
autoritarios (cortan el diálogo y la participación de sus integrantes) haciendo que éstos
luego con sus respectivas familias repliquen lo mismo.

Considero que, el nivel de efectividad de un proceso de reforma constitucional está

condicionado por el nivel de preparación de la población, puesto que son ellos quienes
principalmente van a ejecutar las acciones que tendrán lugar en el marco del
denominado Estado de Derecho.

El proceso de reforma constitucional, agravado, complejo y que supone la vigencia

irrestricta del principio de supremacía constitucional, tendrá la repercusión esperada sí y
sólo sí la estructura social esté consolidada, firme y sobre todo se construya sobre una
base cultural sólida. No existe mejor manera de acoplar la realidad constitucional a la
realidad existencial, bajo el contexto en que la población es consciente de la necesidad
de ello. A la pregunta ¿cómo lograr ello o aquello?, considero que, con educación
política, que también tiene como epicentro la familia: primera escuela en la sociedad.
Con respecto al fenómeno social de corrupción, debo referir que éste también surge en
la familia, desde el momento que el padre encarga a su hijo o hija decir a su acreedor
que no está en casa siendo verdad lo contrario, haciendo de éste (a) no sólo cómplice de
la mentira sino además que se formará bajo este criterio convencido (a) que es lo más
normal y lo practicará; o, en el campo de las evaluaciones en la escuela, instituto o
Universidad, un hijo es desaprobado por ineptitud y los padres sumamente protectores ,
sugieren al docente “ una solución salomónica al problema”. Entonces, nos quejamos
tanto de la clase política cuando es en la propia familia donde se llevan adelante una
serie de prácticas pasibles de adjetivos calificativos negativos.

El proceso de reforma social deberá permitir fortalecer el grupo familiar, para así tener
un vecindario consolidado, más constructivo. La suma de los grupos vecinales hará de
un Distrito, un modelo de progreso en la ciudad. El conjunto de ciudades modelo, hará
del país, un lugar digno donde vivir y las buenas prácticas su mejor arma contra la
corrupción, pobreza y violencia. Los padres de familia son los primeros maestros, son
los primeros jueces, las primeras autoridades, el primer gobierno. Ellos construyen el
escenario propicio para las primeras reformas ¿Por qué siempre queremos ver las cosas
a nivel macrosocial si a nivel micro podemos encontrar la solución pertinente?

Quienes concebimos que el Derecho es vida, tenemos la plena convicción que éste no
puede ser ajeno a la realidad y, por tanto, auxiliados por las diversas ciencias o
disciplinas, nos será posible identificar las causas primeras de los problemas más
álgidos del país. No sólo desde la perspectiva del positivismo encontraremos respuesta a
los problemas suscitados por una eventual reforma constitucional.

Bajo los alcances de una reforma social, la existencia de mercados globalizados y sus
precios globalizados, se impulsará la existencia de salarios también globalizados, puesto
que es la misma población dedicada a las labores de comercio, los mercaderes de
Venecia amparados en el laisse faire laisse paser. Por consiguiente, la reflexión sobre la
realidad existencial deberá siempre partir del sistema económico y educativo del país.

Una familia democrática, forjará hijos democráticos, respetuosos del Estado de Derecho
y las buenas costumbres, mejores hombres, mejores profesionales y será el mejor sostén
de un proceso de reforma constitucional, “y aunque parezca absurdo, ya no será esta
necesaria”, pues regiría el gobierno de lo culto, de lo racional frente a la resistencia
inherente de toda sociedad: aquellos grupos de poder que no aceptan que deba existir un
ciudadano preparado y que analice críticamente las cosas.

La reforma social constituye la amenaza para aquellos grupos de poder que siguen
pensado que un país es su feudo y adoptan comportamientos generosos dotándolo de
una educación bancaria. La reforma constitucional empieza con la educación, la reforma
constitucional comienza en el hogar, la reforma constitucional tiene como presupuesto
fundamental una genuina reforma social en todos sus términos.
La reforma social, no costará sangre, costará horas de lectura compartida en el hogar
entre padres e hijos. Demandará horas de diálogo entre hermanos, familiares, y amigos.
Estamos felizmente equivocados si seguimos pensando que ello requiere de un
presupuesto de cifras astronómicas.

Sí es posible encontrar la luz en el fondo del túnel y tener un Perú mejor…

Gracias.