SEMINARIO “DISPOSICIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN EL ÁREA METROPOLITANA” 267

Anales Acad. Nac. de Ing. Buenos Aires, Tomo III (2007): pp. 267 - 272

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE LOS RESIDUOS

Dr. JUAN R. WALSH

Se brindará un pantallazo del tema institucional y los aspectos jurídicos,

concentrado en el área metropolitana, la agenda de los residuos y la problemá-
tica común a toda a América Latina, que, junto con los temas de saneamiento,
cloacas, agua potable, es un común denominador que variará, dependiendo de
los ingresos de los países, y que es un desafío y un problema que enfrenta toda
la humanidad.
El volumen de los residuos tiende a aumentar, refleja patrones del desa-
rrollo, existe la necesidad de armonizar la gestión ambiental con la economía
moderna; por lo tanto, esto implica tomar decisiones, lo cual no siempre es
sencillo.
La cuestión de los residuos en la agenda ambiental nacional, hoy en día,
proviene del marco jurídico de la reforma constitucional, en la incorporación del
artículo 41, en función del valor y la protección del medio ambiente. Las normas
de presupuestos mínimos son un puntapié para el marco constitucional, que
hoy rige en materia ambiental en la Argentina, común a todo el país, se toma
como norma de piso. Luego cada provincia puede ir más allá de esta norma,
siendo más detallada que la norma piso a nivel nacional.
Algunas cuestiones que son determinantes en la Argentina de hoy son la
mala gestión (una constante en todo el país), el tema de los basurales a cielo
abierto también es un común denominador, habrá excepciones, existen riesgos
grandes, genera serios problemas de contaminación, y otros temas que tienen
efectos legales como disparadores de la gran judicialización que ha vivido la
Argentina en los últimos 8 años en temas ligados a residuos sólidos urbanos. No
sólo tiene que ver con la gestión de residuos la mayor litigiosidad en términos ge-
nerales con los temas ambientales, un fenómeno que ocurre en la actualidad.
El tema residuos, y área metropolitana, el CEAMSE es un tema muy encar-
nado, dificultades y conflictos por los usos alternativos del suelo, consecuencia
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de una deficiencia grande en el criterio de lo que es una planificación del uso del
suelo; tenemos normas, planificadores, técnicos, pero no hay sólida voluntad de
aplicar los esquemas de planificación y ordenamiento del territorio, a pesar de
que esto es un instrumento de gestión reconocido en la Ley General del Medio
Ambiente. A nivel técnico y a nivel de discusión de la agenda, desde la ciencia
y de la academia, es unánime la opinión de que el ordenamiento del territorio
es el primer eje por donde pasa una buena política ambiental.
Otro tema que muchas veces de soslaya, cuando se habla de la basura, es
la incidencia de los presupuestos municipales. Cuando uno mira el porcentaje
de la incidencia en la gestión de residuos y en los gastos de los municipios, nos
damos cuenta de la envergadura que tiene.
Otra constante: por ejemplo, los sociólogos tendrían que analizar por qué los
residuos van de la mano del agua, en tantos lugares de la Argentina. Esto está
diciendo algo serio, de cómo valoramos los recursos. Entre otros, por ejemplo en
la Provincia de Buenos Aires –Río Baradero, Reconquista–, Provincia de Santa
Fe, Provincia de Santa Cruz, los vertederos son operados por los municipios en
forma precaria; éste es un problema en toda la Argentina.
Los problemas que por alguna razón se dan en forma conjunta, agua, mar-
ginalidad, pobreza. Esto se vio, por ejemplo en la inundación de hace cuatro
años en las afueras de la Ciudad de Santa Fe.
La importancia que tiene la gestión de residuos en la agenda política por
lógica se debe traducir en la parte legislativa, relacionado con la incidencia de
los presupuestos municipales –36% del mismo– en los partidos del conurbano:
aseo urbano, limpieza de espacios verdes, etc.
En los municipios con mayor poder adquisitivo, con niveles de ingresos distin-
tos, disminuye la incidencia; a mayor nivel de ingreso, incide menos en la gestión
de residuos, caso de las Municipalidades de San Isidro y Vicente López.
En el Área Metropolitana, la gestión de residuos ha entrado en una suerte
de crisis, que se acentuó en el período 2000-2002. El modelo que se había ar-
mado hace más de tres décadas, los llamados modelos de gestión regional, fue
una visión de avanzada en su momento, pero hoy en día empiezan a entrar en
crisis por distintas razones. No hay que olvidarse que, a pesar que está tan de
moda “pegarle” al CEAMSE y a los rellenos sanitarios, en su momento generó
un gran avance sobre los incineradores en la ciudad de Buenos Aires o las
quemas y basurales a cielo abierto.
Hoy en día, los rellenos sanitarios entran en una suerte de crisis, se co-
mienza a discutir técnicas y costos competitivos como alternativa. Hoy por hoy,
en el caso de la Argentina, no hay muchas alternativas al relleno sanitario, sí
incorporar el principio de la gestión integral, pero no se puede prescindir de
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un día para el otro del relleno sanitario. Esto va de la mano de un fenómeno

de desinversión generalizada en infraestructura urbana; esto es un fenómeno
de la Argentina en los últimos 30/40 años, hoy lo estamos viendo en el colapso
vial, sanitario, y estas desinversiones se pagan.
También se tendrían que tomar en cuentan las cuestiones sociales, el tema
del avance de la vivienda en los entornos hacia los rellenos sanitarios, lo que
genera los roces y crisis, la competencia por el espacio físico y por los usos que
son incompatibles por definición.
Todo esto es consecuencia de la ausencia de planificación y la falta de volun-
tad del Estado de hacer cumplir las normas de planificación. Esto conlleva que
no hay sitios socialmente aptos para radicar nuevos rellenos, son políticamente
complejos, y no hay una legitimidad para su instalación. Esto es una bomba de
tiempo en materia institucional en las grandes urbes, principalmente en el Área
Metropolitana, Gran Rosario, Gran Córdoba, el rechazo colectivo a los rellenos
y el fenómeno que se da “no en el patio trasero y no en mi gestión”, estos son
fenómenos muy arraigados.
En muchos casos, hay falta de visión estratégica y de no asumir un costo
político en temas ambientales. Lo vemos con los temas mineros y en el caso de
Gualeguaychú respecto de las papeleras.
La cuestión está fuertemente judicializada, a raíz de la viabilidad que hoy
tiene la ciudadanía de acceder a la justicia en defensa del medio ambiente, el
activismo de ONGs, de muchos jueces y fiscales; el tema tiene una incidencia
y lugar importante en la jurisprudencia.
También hubo, en cierto momento, una crisis del marco regulatorio, en el
Área Metropolitana, principalmente en la Ciudad y Provincia de Buenos Aires,
aunque no sé si una crisis en la regulación o en la legitimidad y credibilidad
de las instituciones creadas para gestionar los residuos. Los marcos fueron
víctimas de las crisis 2001 y 2002 y aunque hoy se ha crecido económicamente,
no se ha recuperado institucionalmente. El marco regulatorio diseñado hace
más de tres décadas necesita una aggiornamiento y adecuación del mismo a las
nuevas necesidades, que, a partir de la sanción de las normas de presupuestos
mínimos a nivel nacional, se avanzó bastante.
Dos normas importantes a tener en cuenta siendo éstas reactores de la po-
lítica ambiental son: la Ley General del Ambiente N° 25.675 y la Ley de Gestión
de Residuos Domiciliarios N° 25.916, ambas leyes de presupuestos mínimos.
En cuanto a la Ley N° 25.916 los temas principales son:
• Priorizar la regionalización para bajar costos en infraestructura. Si en todo
el mundo se está planteando la regionalización, sería ridículo pensar en
diferente forma.
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• Plazos para la adecuación de todo el país a los objetivos de la política am-

biental. La norma fue vetada para no invadir a todas las provincias. A mi
juicio es una pena, daba un horizonte para el cumplimiento 10 años para
los basurales a cielo abierto y 15 años para la implementación de la gestión
integral.
La legislación comparada, Canadá, EE.UU., UE, trabaja sobre metas y
plazos que son razonables. En el caso de la UE, se plantearon metas que no se
cumplieron, pero fueron marcando tendencia.
Principales objetivos de la ley:
• Adecuado manejo de los residuos en manera integral.
• Promover la valorización de los residuos, cómo generar menos residuos.
El tema del reciclado, es un tema de oferta y demanda, un tema de econo-
mía, funciona si tiene sentido económico, o a través de un subsidio, si se decide
que es beneficioso desde el punto de vista ambiental, es perfectamente válido
plantearlo desde este punto.
La lógica de la gestión integral es concebir todo como una cadena que arran-
ca desde la generación hasta la disposición final, y es interdependiente, no se
puede operar sin tener en cuenta qué significa aguas arribas o aguas abajo.
Los datos del año 2002, que no son tan válidos hoy porque reflejan la
crisis, es que cuanto mayor poder adquisitivo del municipio, mayor el nivel de
generación.
Una cosa que es esencial en la gestión integral, es que si queremos generar
menos, el tema de la política de envase y envoltorio es fundamental.
Cada nueva gestión introduce un sistema de reciclaje. El hecho de que no
haya continuidad y permanencia en el tiempo no genera arraigo en la sociedad.
Por ejemplo, los modelos de Europa o Canadá están tan arraigados que la gente
ya sabe cómo tiene que manejarlo, lo tiene internalizado, no sirve cambiar cada
seis meses o dar una campaña publicitaria que se corta. Esto funciona en la
medida en que tenga un sentido económico.
En Europa, en las jerarquías de las políticas, en la cúspide viene la reduc-
ción, luego reutilización, reciclado, recuperación de energía y disposición final
e inversamente proporcional son los esfuerzos en materia de financiamiento y
apoyo; en la UE existe un tributo en la disposición, una tasa progresiva para
desalentar la disposición final.
Cuando hablamos de Europa, la idealización del reciclado y de algunos
modelos, se habla de la mejor opción ambiental practicable; esto es, un análisis
de costo beneficio y de razonabilidad, la mejor tecnología disponible de acuerdo
a su actividad financiera, también es un análisis costo beneficio dentro de la
ecuación, que es viable, desde el punto de vista económico.
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Uno de los temas importantes es incentivar y promover la participación

de los sectores productivos y de comercio de bienes en la gestión integral. Esto
implica desarrollar modelos de gestión como funcionan en el caso de España y
Japón, que incorporaron programas voluntarios para incentivar la recuperación
de envases. Para ello, es necesario impulsar y consensuar en el COFEMA, un
programa nacional cuantificable de metas.

Provincia de Buenos Aires

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el marco jurídico está contem-

plado principalmente en la Ley 13.592, que especifica el principio de gestión
integral, definido como un conjunto de operaciones destinadas a dar a los re-
siduos producidos un tratamiento adecuado de una manera ambientalmente
sustentable, técnica y económicamente factible y socialmente aceptable, coin-
cidente con los principios contenidos en la Ley General del Ambiente.
Nuevamente aparece el principio de precaución, el principio preventivo, el
principio de la responsabilidad compartida que implica solidaridad, coopera-
ción, congruencia y progresividad. También se incluye el monitoreo y control
ambiental.
La responsabilidad colectiva es esencial a la hora de romper ese nudo que
hoy existe entre un municipio que no quiere recibir los residuos que se generan
en otro municipio, pero que no hay una forma más viable de hacerlo. Este es
el caso, de por ejemplo el rechazo de la Provincia de Buenos Aires en recibir la
basura que producen los porteños, o en el propio territorio bonaerense, cuando
un municipio que tiene un área apta para instalar un relleno, no acepta que
se depositen los residuos del Municipio de San Martín o Vicente López. Este
principio de responsabilidad compartida es esencial para que los costos y los
beneficios se repartan.
La incorporación paulatinamente de la separación en origen, es decir, esta
cuestión de la gradualidad, minimizar la generación de residuos de acuerdo con
las metas que establece la ley, que son sumamente ambiciosas.

Ciudad de Buenos Aires

El marco jurídico de la Ciudad de Buenos Aires comienza con la sanción

de ordenanzas que regulaban algunos aspectos relacionados con la gestión de
residuos. Hace un par de años, se sancionó la Ley basura cero Nº 1854, que
se complementó con decretos y resoluciones posteriores. Algunos de éstos con-
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templan el apoyo a las iniciativas comunitarias de reciclado, las cuestiones de

cooperativas de cartoneros, algunas iniciativas en cuanto a la separación de
grandes generados, hoteles o pisos de departamentos.
Tiene una serie de metas en la reglamentación, una premisa, una línea de
base de lo que ingresa al CEAMSE en el 2005 con metas a futuro de reducción,
50% para el 2010, 75% para el 2015. Restará, pues, observar si esto efectiva-
mente se va a lograr o no.

Conclusiones

• La basura no va a desaparecer.
• Exigen inversiones en infraestructura.
• Mito común: no hay normas. No es cierto, hay normas, hay una ley de
presupuesto mínimos a nivel nacional, distintas provincias han sancionado
normas, la Provincia de Buenos Aires tiene lo suyo.
Todos los esquemas de la política y éstos son los principios que les mencio-
naba antes que están en la ley general del ambiente, todos éstos son de carácter
obligatorio; a la hora de definir políticas y decisiones públicas, el decisor público
necesariamente tiene que tomar en cuenta estos principios en el momento de
tomar decisiones y esto es un esquema de razonabilidad.
El principio de progresividad, de responsabilidad, el de la solidaridad, el
de la sustentabilidad y de la cooperación. Si uno hace una interpretación desde
el sentido común de todos éstos, creo que es muy fácil definir una política de
gestión integral de residuos en forma viable.
No hay política ambiental gratuita, esto es otro mito que está muy in-
corporado en la calle y entre la ciudadanía. Una política ambiental implica
inversión, implica gastar recursos, implica esfuerzos y la gestión integral de
residuos cuesta dinero y requiere esfuerzo. En la medida en que no queramos
aceptar esto, hay cuestiones que no vamos a resolver; hay que tener presente
lo referido al presupuesto de los municipios destinado a esto.
La calidad ambiental tiene precio y los recursos naturales escasos tienen
valor, algo que creo que los argentinos tenemos que aprender de una vez por
todas. Esto de vivir suponiendo que la naturaleza es un bien libre, es algo que
a medida que pasa el tiempo es cada vez menos libre.
Falta voluntad política y visión estratégica para diseñar y aplicar las so-
luciones.
No hay soluciones fáciles, sólo opciones inteligentes y creo que para el caso
de los residuos es absolutamente así.