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y
Colección: Guías de Estudio
FINANZAS PÚBLICAS y DERECHO FINANCIERO Dereeho Finaneiero
Autor: Dr. Gustavo J. Naveira de
Casanova
GUSTAVO J. NAVEIRA DE CASANOVA
CATALOGACIÓN EN FUENTE

Naveira de Casanova, Gustavo <Programa desarrollado de [a materia conforme a[ nuevo


Guía de estudio de finanzas públicas y derecho financiero : programa desarro- Código Cioiiy Comercialcíe (a :Nación
llado de la materia conforme al nuevo Código Civil y Comercial de la Nación y con [as reformas de [a leyes 26.855 y 27.188
/ Gustavo Naveira de Casanova. - 3a ed . - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
Estudio, 2016.
400 p.; 23 x 15,5 cm. - (Guías de estudio/ Miguel Angel Font,) • 9i4/tetJ� de ,a-da, ta-ftttt,t{0,
ISBN 978-950-897-510-2
1. Derecho. 2. Finanzas Públicas. l. Título.
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CDD 343.04
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Nueva Edición
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ÍNDICE
Asimismo, he intentado dar noticia no sólo de los conceptos
jurídicos mediante la opinión de la doctrina más autorizada, sino
principalmente de las fuentes derecho normativas actualizadas, CAPÍTULO I
como así de sus exégetas relevantes, los tribunales, centrándome en FINANZAS PÚBLICAS
la opinión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, nuestro más
alto tribunal y la palabra final, se esté de acuerdo o no su doctrina, 1 - La actividad financiera del Estado .
con relación a las disputas que llegan a sus estrados. 27
1.1 - El concepto de "Finanzas Públicas"
Espero que sea de utilidad para el lector, que le permita acceder a 27
la comprensión de una asignatura bastante extensa, y cuyas manifes- 1.2 - Características de las Finanzas Públicas
taciones están continuamente presentes en nuestra vida republicana 28
actual. 1.2.1 - Es una actividad sustancialmente económica
28
GUSTAVO J. NAVEIRA OE CASANOVA
1.2.2 - Tiene contenido político
Junio de 2012 28
1.2.3 -Tiene contenidojurídico
29
1.2.4 - Posee un aspecto cuantificable y contable
29
1.2.5 - Otros aspectos 29
1.3 - Diferencias entre la actividad financiera privada y la pública 30
1.4 - Enfoques positivo y normativo de las Finanzas Públicas 31
1.5 - Los fundamentos del análisis normativo de las Finanzas Públicas 31
2 - La economía nacional. El sector público y el sector privado. Sus actores 33
2.1 - El sector público y el sector privado 33
2.2 - El Estado 34
2.2.1 - Las características fundamentales del Estado 35
2.2.2 - Los rasgos básicos que delimitan al Estado como agente económico 36
2.2.3 - El Estado y sus divisiones 37
2.2.3.1 - División territorial 37
2.2.3.2 - División funcional o personal 37
2.3 - Los actores del sector privado 38
3 - El concepto de "necesidades públicas" 38
3.1 - Las necesidades de los individuos y de las
colectividades. 38
3.2 - Identificación de laslanecesidades
Discusión sobre públicas
definición de con los cometidos estatales
necesidades .40
públicas
4 - Las tres ramas de la actividad económica.
Las necesidades públicas en cada una de ellas .41
4.1 - La función estabilizadora 42
4.2 - La función de redistribución 43
4.3 - La función de asignación 44
5 - Los fallos del mercado. La actuación del Estado a su respecto
y el empleo de la herramienta financiera. Externalidades del mercado .45
5.1 - La asignación de recursos en una economía sin gobierno .45
5.2 - Concepto y naturaleza de los "bienes privados" y de los "bienes
públicos".
Rivalidad y exclusión 46
5.2.1 - La rivalidad en el consumo 46
5.2.2 - El principio de exclusión .47
5.2.3 - Los bienes públicos puros 47
5.2.4 • El problema de los "free riders" o consumidores libres de cargas 48
1
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27

- PF: presión fiscal


- PGN: Procuración General de la Nación
CAPÍTULO 1
- PIDESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
- PNI: producto neto interno FINANZAS PÚBLICAS
- RAP: Revista de Administración Pública
- RDFHP: R�vista de Derecho Financiero y Hacienda Pública (España) 1 - LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
- REDF: R�v.1sta Española· de Derecho Financiero - Civitas (España) 1.1 - EJ concepto de "Finanzas Públicas"
- RFRF: Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (ley 25.917) Para arribar al concepto de "Finanzas Públicas" es preciso partir de la noción
- RN: renta nacional
de actividad económica. Ésta, en general, es aquel quehacer del hombre que se
- RND: renta nacional disponible
vincula con el concepto de "escasez". Por definición, la economía se ocupa de
- RT: recaudación tributaria
la asignación de recursos que son escasos o insuficientes para la satisfacción de
- SENASA:. Se!"icio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria necesidades. que son más amplias que aquéllos. Es decir que hay más necesidades
- SIGEN: Sindicatura General de la Nación a cubrir que recursos con los cuales satisfacerlas, por Jo que habrá que acudir a
- ss.: subsiguientes
ciertos criterios que establezcan prioridades, para determinar cuáles de ellas se
- TGN: Tesorería General de la Nación
satisfarán, y en qué medida, y cuáles otras quedarán insatisfechas, relegadas, o
- UE: Unión Europea
postergadas en su atención.
- URSS: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas En la órbita de los individuos, la Ciencia Económica se ocupa del estudio de este
- v. gr.: verbi gratia (por ejemplo)
fenómeno mediante los lineamientos dados por la llamada "microeconomía", que
analiza la economía de mercado, es decir el funcionamiento de éste y de los actores
que en él se desempeñan.
Ahora bien, cuando dentro de ese esquema de pensamiento se introduce la activi-
dad del Estado, en tanto sujeto o actor económico (y no meramente como regulador,
PAUTAS DE REMISIONES como creador de reglas para que se vinculen los privados entre sí), se pasa al ámbito
de la llamada "macroeconomía".
El lector encontrará que a lo largo de esta guía hay una serie de remisio- El Estado, como persona pública a cuyo cargo está llevar a cabo una serie de tareas
nes tant� al co��enido �e puntos tratados en otros capítulos de ella ( ¡ a 9), dirigidas al bienestar de los individuos en particular y de la sociedad en general -que,
como asi también a capítulos de la Guía de Estudios de Derecho Tributario en el caso de la República Argentina, están enunciados en el Preámbulo de su CN-,
(capítulos 1 O a I 6), caso éste en que se aclara expresamente que la remisión requiere de medios económicos (elementos materiales) para desempeñarse. A modo
es al otro volumen.
de simple enumeración: ha de pagar sueldos y salarios; ha de construir y mantener
una infraestructura adecuada para el progreso social (v. gr. carreteras, ferrocarriles,
escuelas, hospitales, etc.); debe adquirir bienes y servicios para llevar adelante todos
sus cometidos (p.e. defensa· exterior, seguridad interior, salud pública, educación,
comunicaciones, combate contra la pobreza extrema, etc.).
En efecto, para cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus habitantes, el
Estado precisa realizar una serie de gastos, y para ello debe procurarse concomitante-
mente los ingresos con los cuales hacerles frente. Se trata de una actividad medial, no
final: ordena medios (recursos) para aplicarlos a sus funciones (por medio de gastos).
Es lo que M. Duverger describió, de manera ilustrativa, asimilándola a "una
gigantesca bomba aspirante e impelente", en la cual la función de los ingresos
públicos absorbe rentas de los particulares (y, por ende, restringe el consumo, el
ahorro y la inversión del sector privado), para que luego la función del gasto público
los expulse, volcándolos sobre la economía (expandiendo el consumo, el ahorro
y la inversión, pero de otra manera). En otros términos, como decía José A. Terry,
el Estado debe progresar, facilitar la vida de sus ciudadanos, para lo cual consume
y produce bienes.

FOTOC.:OPIAR ESTE LIBRO ES DELITO..\ 1 ()� 1:-;FR I< TORJ'� J.F� (ORRF.�PO:'-
ll)EN
1.AS PENJ\S DEI. ART. 172 DEI. C:ÓOIGO PEN,\I. (LEY 11.72) Je PROPIEl)AD
INTEIJiC:TU:\1.)
29
28 EDITORIAL ESTUDIO GUÍA DE ESTUDIO! FINANZAS PÚBLICAS

Entonces, de manera general, puede decirse que la actividad económica que Es sabido que hay diversas opiniones acerca de cuál debe ser el papel que el
Estad? ha de cumplir en la sociedad y en la economía. Es decir, unos piensan que lo
lleva a cabo el Estado para el cumplimiento de sus fines se denomina actividad
mejor que puede hacer es participar ampliamente e inmiscuirse como actor en
financiera estatal o, de forma simplificada, "Finanzas Públicas".
. ��ta terminología es la adoptada por la mayoría de la doctrina argentina, sin FOTOCOPIAR ESTE LIBRO ES DELITO• .\ LOS INl'ltA<.TüRES LES CORRl'.SPO:-
per- JU1c10 de lo cual hay que indicar que son sinónimos las siguientes JDE�
J..\S J>E:-SAS DEI. .\R'r. 172 DEI. C(ÍDIGO rr:N.\L (J.E\' l1.i2) de J>ROPJED.ID
denominaciones dadas por otros autores de otros países: "Hacienda Pública" INTl'.I.ECTL:.IL)

(España), "Economía Financiera" (Italia), "Política Financiera" (Alemania),


etc.

Puede definirse entonces el concepto de Finanzas Públicas como la actividad


del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar gastos, a fin de
lograr la satisfacción de las necesidades públicas.

1.2 - Características de las Finanzas


Públicas
Sin perjuicio de su fundamental sustrato económico, el fenómeno de las
Finanzas Públicas es complejo, motivo por el cual se justifica que su estudio
se realice de forma interdisciplinaria. En efecto, no puede abordarse su
estudio sólo desde una perspectiva científica única, puesto que coinciden en
él diversos factores. Ello no implica que te�ga un método científice propio, en
e1 sentido de distinto o específíco, como pretendía la Escuela de Pavía,
encabezada por B. Griziotti (década de 1920) sino que, como cualquier otro
objeto de estudio de la realidad, es pasible de múltiples enfoques, convergiendo
sobre él varias disciplinas científicas, cada una de las cuales
�m�lea su particular método científico y brinda sus conclusiones, las que serán
de indispensable empleo por las restantes ramas del saber para sus fines
respectivos.
A continuación, se indican los aspectos salientes del fenómeno financiero
público.
1.2. J - Es UNA ACTIVIDAD SUSTANCIALMENTE ECONÓMICA
Tal como se seflaló, al ocuparse de recursos de naturaleza económica -
ligados po� l� idea de e�casez-, de ingresos y de gastos (ambos de carácter
"público"), la actividad financiera estatal es una actividad económica.
Posee ciertas notas que la diferencian de la actividad económica llevada adelante
por los privados:
• puede decirse que no se rige por el criterio de la rentabilidad económica·
• tampoco es una actividad exclusivamente monetaria; '
• aquí, por lo general, los gastos a realizar (las funciones que deben ser
desarrolladas por los entes públicos) son los que condicionan los ingresos
a obtener, puesto que -en términos generales- primero se determinan los
objetivos a cumplir (necesidades a satisfacer), para luego buscar las fuentes
para su financiamiento (recursos o ingresos públicos).
1.2.2 - TIENE CONTENIDO POLÍTICO
La actividad financiera del Estado, como todo su accionar, está regido por criterios
de carácter político. ·
los mercados, mientras que otros sostienen que debe ser prescindente y ciencias. Así, la psicología y la sociología pueden realizar sus respecti�os a�rtes,
�umplir un rol subsidiario, supliendo aquellos casos en que la actividad de los analizando el correspondiente aspecto de su naturaleza que pose.en �a� mamfestac1�nes
particulares no alcanza a brindar satisfacción a las necesidades del grupo, o del fenómeno financiero, para ver la conducta de las personas, individual y colectiva-
bien cuando ella mente ante \os diversos comportamientos financieros que puede adoptar el Estado.
También podría abordarse su conocimiento desde el punto_ de vista de la ética, �s
es
insuficiente. decir de la valoración que pueda merecer cada comportamiento del Estado_ h�c1a
Correlato de estas opiniones políticas, en el momento en que ellas se los habitantes, como asimismo la conducta que éstos asuman frente a la actividad
plasmen financiera estatal.
en el gobierno del Estado, serán las correspondientes características que teñirán De igual modo, la teoría de la organización �di:ninistrativ� y de la Administración
su tiene un aporte que hacer al estudio de.la actividad financiera estatal, ya que ella
respectiva actividad financiera. . . .
Por tal razón, como fenómeno desarrollado a lo largo de la historia de la l'OTOCOl'IAR ESTli i.mno ES DELITO. \ 1.0� l'il'R l(""J'ORES LES
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(ver punto 9), su fisonomía ha sido variable, a medida que s� fue co�forrna�do .CTl:,\I.)

lo que hoy llamamos "Estado", como así cuando éste fue asu_m1endo �a_s
funciones, con mayor intensidad y amplitud, en especial al ir apareciendo
act1V1dad_es antes inexistentes (p. e. aviación, televisión y nuevas tecnologías,
la carrera espac1�l, etc.),
O
bien tomando a su cargo actividades que antes estaban en manos de
particulares
("caridad" por "seguridad social", "asistencia sanitaria" por "salud pública",
etc.).
1.2.3 - TIENE CONTENIDO JURÍDICO
Toda la actividad estatal está sujeta a reglas (normas) de cumplimiento
obligato-
rio. Este conjunto de disposiciones (leyes, reglamento�� demás act?s -
generales Y particulares-) conforman la vertiente jurídica de la a�t1v1dad
fin�nc1era. Esta rama del ordenamiento jurídico que regula el
comportamiento financiero del Estado se conoce como "Derecho Financiero",
cuyo contenido y características se desarrollan
en los capítulos 2 a
9.
1.2.4 - POSEE UN ASPECTO CUANTIFICABLE Y CONTABLE
Obviamente como toda actividad económica, es susceptible de ser
mensurada Y
registrada. De ello se ocupa la contabilidad pública, es decir la técnica de
r�g_istrar, valorar y medir los movimientos llevados a cabo por el Estado y sus
reparnciones, tanto al momento de obtener los ingresos públicos como al de
efectuar sus gastos
públicos (ver punto 8 y capítulo 3, punto 7.3.3).. . .
.
Las estadísticas son importantes, ya que permiten realizar comparaciones ínter-
temporales en el comportamiento de un mismo Estado e_n diversos.momentos,
o bien entre distintos Estados. Obviamente, esas comparaciones habran de tener
en consideración si se basan en variables medidas de manera homogénea o no.
1.2.5 - OTROS ASPECTOS
Las Finanzas Públicas también pueden ser estudiadas desde el prisma de
otras
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Fijo: es aquel cuya cuota es invariable y no depende de tarea cuantificadora alguna, con independencia de la riqueza exhibida por la persona, o de cual sea el
volumen de su renta, de su patrimonio o de su consumo. Es decir, cuando cada contribuyente ha de pagar una suma idéntica (ej.: impuestos de capitación).
Gradual: es aquel en el cual la obligación tributaria se determina mediante algún tipo de cálculo que toma en cuenta la riqueza exteriorizada por el
contribuyente. Es decir, que aplica una alícuota sobre la base imponible, dando lugar a montos distintos según la situación de cada contribuyente.
- Proporcionales: la alícuota permanece constante, aplicada sobre una base imponible que se calcula de manera homogénea para cada contribu-
yente. Es decir, que dará lugar a cuotas tributarias diversas, pero que siempre guardarán igual proporción con sus respectivas bases imponibles.
- Progresivos: la alícuota aumenta a medida que se incrementa el valor de la base imponible, dando lugar a cuotas tributarias más elevadas cada
vez, que van creciendo más que proporcionalmente.
* Progresividad por clases
* Progresividad por escalones
* Progresividad continua
- Regresivo: la alícuota se va reduciendo a medida que la base imponible aumenta. Obviamente, la cuota a pagar crecerá a medida que suba la
base, pero menos de lo que ocurriría en caso de ser un impuesto proporcional.
ADMINISTRATIVO Directos: aquellos que se recaudan empleando padrones o listas de contribuyentes. Indirectos: el resto.
Es el que se refiere a la posibilidad de trasladar el tributo desde el punto de vista económico.
TRASLACIÓN
Indirectos: impuestos trasladables.
ECONÓMICA
Directos: impuestos no trasladables.
Es el que se refiere a la posibilidad u obligatoriedad jurídica de trasladar el tributo.
TRASLACIÓN Indirectos: el legislador obliga o faculta a los sujetos contemplados en la norma a trasladar el tributo hacia otros
JURÍDICA sujetos. Directos: impuestos cuya traslación no está regulada.
Este criterio pone el acento en la mayor o menor inmediatez con que aparece reflejada la capacidad económica que
APRECIACIÓN DE LA revela el sujeto contribuyente y que sirve de causa para que nazca el tributo.
CAPACIDAD Directos: aquellos que surgen cuando las manifestaciones sobre la capacidad contributiva son inmediatas
CONTRIBUTIVA Indirectos: aquellos que surgen cuando las manifestaciones sobre la capacidad contributiva son mediatas.
Directos: los que ha sancionado la Nación con fundamento en el inc. 2º del art. 75 CN, dando, por ende, una justi-
CLASIFICACIÓN ficación a su establecimiento y un tiempo determinado a la vigencia de la ley.
HISTÓRICO-POLÍTICA Indirectos: el resto.
Conforme a la terminología de los constituyentes de 1853.
CLASIFICACIÓN Contribución directa: la que recaía sobre los bienes raíces, es decir, el denominado impuesto inmobiliario o con-
. HISTÓRICO-TERMINOLÓGICA tribución territorial.

General: el que grava todas las manifestaciones de capacidad contributiva de una misma naturaleza (ej.: el IVA es un impuesto general sobre el
consumo).
Especial: cuando busca incidir sobre un tipo determinado de operaciones o de bienes o servicios (ej.: los "impuestos internos" son impuestos sobre
consumos específicos, al gravar sólo el consumo de determinados bienes o servicios, no de todos).
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