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DIREITO ADMINISTRATIVO

O Controle da
11 Administração

11.1 – Introdução

Noções Gerais
Noções Iniciais:
O controle da Administração é todo aquele que os próprios Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as
necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização. É um controle de
legalidade e de mérito e abrange a Administração em sentido amplo, ou seja, não somente dos atos
dos órgãos do Poder Executivo, mas também dos demais Poderes, quando exercem função
tipicamente administrativa.

Embora a expressão “controle da administração” tenha sentido amplo, iremos tratar a seguir
somente do controle dos atos do Poder Executivo.

Controle Interno ou Externo:


O controle da Administração pode ser interno e externo. O controle interno é aquele que cada um dos
Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes (arts. 70 e 74 da Constituição Federal). O controle
externo é aquele realizado por outros poderes. No caso do Poder Executivo, o controle externo é
exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas (art. 71 da Constituição
Federal), bem como pelo Poder Judiciário (quando provocado).

Tribunal de contas ! Órgão especializado que fiscaliza a realização do orçamento e a


aplicação do dinheiro público pelas autoridades que o dependem e tem função
geral de auxiliar o Congresso Nacional no controle externo que lhe cabe exercer
sobre atividade financeira e orçamentária da União

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Controle de Legalidade ou de Mérito:
Conforme o aspecto da atividade administrativa a ser controlado o controle pode ser de legalidade do
ato, exercido pelos três Poderes ou de mérito do ato, exercido pela própria Administração e, com
limitações, ao Poder Legislativo.

11.2 – O Controle Administrativo

Noções Gerais
Noções Iniciais:
É o controle interno realizado pela própria Administração e decorrente do poder de fiscalização e
correção que a Administração Pública exerce sobre sua própria atuação sob os aspectos de legalidade
e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. Este controle interno dos atos
administrativos pode ser através de:
" homologação: confere-se o ato administrativo no aspecto da legalidade;
" aprovação: além da legalidade, observa-se também o mérito do ato, ou seja, a sua conveniência
e oportunidade;
" anulação: suprime-se o ato administrativo por motivo de conveniência e oportunidade e
também em razão de fatos relevantes supervenientes, a anulação dá-se no caso de defeito do ato
jurídico ou vício de legalidade.

1Autotutela:1
O controle interno é decorrente do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever
os próprios atos quando ilegais, oportunos ou inconvenientes. O poder de autotutela encontra
fundamento nos princípios a que se submete a Administração Pública, em especial o da legalidade
e o da supremacia do interesse público, dos quais decorrem todos os demais.

Este controle interno é amplamente reconhecido pelo Poder Judiciário. Súmula 346 do STF: “a
Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”. Súmula 473 do STF: “a
Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais,
porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

Processo Administrativo
Noções Iniciais:
O controle interno exige um processo administrativo que culmina com a anulação ou não do ato.
Existem as seguintes modalidades de processo administrativo:

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1) Quanto à sua esfera:
" internos: envolvem assuntos da própria administração;
" externos: envolvem assuntos dos administrados.

2) Quanto ao interesse:
" de interesse público: são os que interessam à coletividade;
" de interesse particular: são os que interessam a uma pessoa determinada.

3) Quanto à sua espécie:


" de mero expediente;
" de outorga: o poder público autoriza o exercício de direito individual, como o licenciamento de
edificação;
" de controle: são os que abrangem atividade sujeita a fiscalização;
" disciplinares: os que envolvem atuação de servidores;
" licitatórios: os que tratam de licitação; e etc.

Princípios do Processo Administrativo


1) Legalidade Objetiva:
O princípio da legalidade objetiva exige que o processo administrativo seja instaurado com base e
para preservação da lei.

2) Oficialidade:
Também chamado de andamento de ofício, diz que o processo deve ser impulsionado pela
administração, não devendo ficar parado.

3) Informalismo:
Também chamado de formalismo moderado, diz que deve-se seguir o procedimento, mas não devem
ser consideradas faltas formais que não tragam prejuízo ao andamento ou às partes.

4) Verdade Material ou Real:


A verdade real, onde quer que se encontre, e até onde for possível, deve ser trazida para dentro do
processo.

Busca-se em sentido amplo, no processo administrativo a verdade material, com liberdade de valer-
se de qualquer prova, desde que transladada para o processo, pois esse princípio é o que autoriza a
reformatio in pejus nos recursos administrativos.

5) Garantia de Defesa:
Se houver acusação, o processo deve observar o contraditório, facultando sempre a defesa do
interessado, por si ou por seu advogado.

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6) Publicidade:
Os atos do processo devem ser divulgados pelos meios oficiais. Devem ser fornecidas as certidões
pedidas pelos interessados.

Fases do Processo Administrativo


Em regra, o processo administrativo tem as seguintes fases:

1) Instauração:
O processo se instaura por ato da própria administração ou por requerimento de interessado. Nesta
última hipótese, a instauração é decorrente do direito de petição que pode assumir diversas
modalidades conforme a legislação esparsa, entre elas a representação e a reclamação administrativa.

Direito de petição ! Originário da Inglaterra, durante a Idade Média, o direito de


petição serve de fundamento para as pretensões dirigidas a qualquer dos Poderes
do Estado, por pessoa física ou jurídica, brasileira ou estrangeira, na defesa dos
direitos individuais ou interesses coletivos.

Representação ! É a denúncia de irregularidade feita perante a própria Administração.

Reclamação administrativa ! É o ato pelo qual o administrado, seja particular ou


servidor público, deduz uma pretensão perante a Administração Pública, visando
obter o reconhecimento de um direito ou a correção de um ato que lhe cause
lesão ou ameaça de lesão.

2) Instrução:
Abrange a fase de colheita de dados, depoimentos, documentos e outras provas.

3) Defesa:
Nos processos em que se formula acusação, deverá inserir-se um momento específico para a defesa,
além da garantia genérica do contraditório no decorrer de todo o processo.

4) Relatório:
A pessoa ou comissão que conduz o processo deve oferecer um relatório, propondo uma solução.

5) Decisão:
Deve ser proferida pelo órgão competente. Às vezes há uma fase adicional, de homologação da
decisão.

Os Recursos
Noções Iniciais:
Os recursos administrativos são todos os meios que podem utilizar os administrados para provocar o
reexame do ato pela Administração Pública. Os recursos podem ter efeito suspensivo ou devolutivo:

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Suspensivo Devolutivo
Suspende os efeitos do ato até a decisão Devolve o exame da matéria à autoridade
do recurso. competente para decidir.
Depende de previsão expressa na lei. Não depende de previsão legal, é o efeito
normal de todos os recursos administrativos.

O recurso administrativo com efeito suspensivo produz duas conseqüências


fundamentais:
1) Impede a fluência do prazo prescricional.
2) Nas hipóteses em que não exige caução, impossibilita a utilização das vias judiciárias
para ataque do ato pendente de decisão administrativa.

Pedido de Reconsideração:
O interessado, tendo novos argumentos, pode pedir que se reconsidere a decisão. No pedido de
reconsideração, o interessado deve requerer o exame do ato à própria autoridade que o emitiu.

Recurso Hierárquico:
É o pedido de reexame do ato à autoridade superior da que proferiu o ato. O recurso hierárquico pode
ser:
" próprio: é dirigido à autoridade imediatamente superior, dentro do mesmo órgão em que o ato
foi praticado;
" impróprio: é dirigido a autoridade de outro órgão não integrado na mesma hierarquia daquele
que proferiu o ato.

Todos os recursos têm efeito devolutivo. O termo “devolutivo” não é empregado, aqui, no sentido
comum de restituição, mas de transferência, remessa ou entrega, do assunto, à autoridade superior.
Alguns recursos, conforme o caso, podem ter também efeito suspensivo, no sentido de não se
praticar mais nenhum ato, ou de se suspender tudo, até que se pronuncie a autoridade superior.

Revisão:
É o recurso de que se utiliza o servidor público, punido pela Administração, para reexame da decisão,
em caso de surgirem fatos novos suscetíveis de demonstrar a sua inocência.

Coisa Julgada Administrativa:


A coisa julgada administrativa faz referência à hipótese em que se exauriu a via administrativa, não
cabendo mais qualquer recurso. Significa apenas que a decisão se tornou irretratável pela própria
Administração.

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11.3 – O Controle Legislativo

Noções Gerais
Noções Iniciais:
O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública deve se limitar às
hipóteses previstas na Constituição Federal, uma vez que implica interferência de um Poder nas
atribuições dos outros dois. Não podem as legislações complementar ou ordinária e as Constituições
estaduais prever outras modalidades de controle que não as constantes da Constituição Federal, sob
pena de ofensa ao princípio da separação de Poderes.

Controle Político e Financeiro:


O controle exercido pelo Poder Legislativo pode ser político ou financeiro. O controle político
analisa o ato administrativo nos aspectos de legalidade e de mérito, apreciando-o inclusive no aspecto
da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público. O controle
financeiro é exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas.

Previsão Constitucional do Controle Efetuado pelo Poder Legislativo


Art. 49, incisos I, II, III, IV, V, XII, XIV, XVI, XVII.
Art. 50.
Art. 50, § 2°.
Controle Político
Art. 52, incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII e XI.
Art. 52, parágrafo único.
Art. 58, § 3°.

Controle Financeiro Arts. 70 a 75.

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11.4 – O Controle Judiciário

Noções Gerais
Noções Iniciais:
Controle Judiciário é o exercido privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos
administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza atividade
administrativa. O prejudicado pode ingressar diretamente em juízo, sem necessidade de esgotamento
prévio de qualquer instância administrativa. Não há, no nosso sistema, o chamado contencioso
administrativo. “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Mas
o judiciário não pode adentrar no mérito do ato administrativo, ou seja, a sua oportunidade ou
conveniência, aspectos, esses, de competência exclusiva do administrador. Não pode também o
Judiciário rever os atos “interna corporis” dos órgãos administrativos colegiados, que dizem respeito
à sua organização interna, salvo no que se refere ao exame da legalidade. A competência do
Judiciário para a revisão de atos administrativos restringe-se ao controle da legalidade e da
legitimidade do ato impugnado.

Meios de Controle Judiciário


Os meios de controle judiciário ou judicial dos atos administrativos de qualquer dos Poderes são as
vias processuais de procedimento ordinário, sumaríssimo ou especial de que dispõe o titular do
direito lesado ou ameaçado de lesão para obter a anulação do ato ilegal em ação contra a
Administração Pública.

A ação popular e a ação civil pública são uma exceção à esta regra, em que o autor não defende
direito próprio mas, sim, interesse da coletividade ou interesses difusos.

Remédios Constitucionais
I - Mandado de Segurança:
É o meio constitucional para proteger direito líquido e certo, não amparado por “habeas corpus”, em
decorrência de ato de autoridade praticado com ilegalidade ou abuso de poder. Pode ser individual ou
coletivo. Está hoje previsto no artigo 5°, LXIX, da Constituição Federal e disciplinado pela Lei n°
1.533, de 31.12.51.

Restrições:
Existem algumas hipóteses em que não cabe mandado de segurança:
" para assegurar a liberdade de locomoção;
" para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante ou a retificação
de dados;

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" para corrigir lesão decorrente de lei em tese (Súmula n° 266 do STF – “não cabe mandado de
segurança contra lei em tese”): o mandado de segurança só é meio idôneo para impugnar atos
da Administração que causem efeitos concretos.

A jurisprudência passou recentemente a admitir o mandado de segurança contra a lei em duas


hipóteses: na lei de efeito concreto (aquela que embora seja lei em sentido formal apresenta quanto
ao conteúdo um ato administrativo, ex: lei que desapropria um determinado imóvel) e na lei auto-
executória (aquela que independe de ato administrativo posterior para ser aplicada).

" contra ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de caução
(art. 5°, I, da Lei n° 1.533/51);
" contra despacho ou decisão judicial;
" contra ato disciplinar, salvo quando praticado por autoridade incompetente ou com
inobservância de formalidade essencial.

II - Ação Popular:
É um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizável por qualquer um de seus
membros, no gozo de seus direitos cívicos e políticos. Por ela não se amparam direitos próprios mas,
sim, interesses da comunidade. Para fins de ação popular, são nulos os atos lesivos nos casos de:
" incompetência;
" vício de forma;
" ilegalidade do objeto;
" inexistência dos motivos;
" desvio de finalidade.

III - Mandado de Injunção:


É o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma
regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes a direitos e liberdades constitucionais e à nacionalidade, à soberania e à
cidadania.

IV - “Habeas Data”:
É o meio constitucional posto à disposição de pessoa física ou jurídica para lhe assegurar o
conhecimento de registros concernentes ao postulante e constantes de repartições públicas ou
particulares acessíveis ao público, ou para retificação de seus dados pessoais.

A Ação Civil Pública


Noções Iniciais:
A ação civil pública foi criada para tutela dos interesses difusos e coletivos que, pela impossibilidade
de delimitação dos titulares, ficavam sem defesa. É o meio específico para a defesa do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Atualmente, a Ação
Civil Pública é regulamentada pela Lei 7.347/85.

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Interesses Difusos e Coletivos:
Interesse difuso é aquele largo, indivisível, que atende a toda a comunidade ou a toda humanidade,
onde o universo de interessados é indeterminado (ex.: interessados na preservação das reservas de
águas potáveis). Interesse coletivo é uma coleção determinável de pessoas, embora seja impraticável
a sua reunião (ex. deficientes físicos).

Sujeito Ativo:
Tanto a ação principal como a cautelar podem ser propostas pelo Ministério Público, pelas três
esferas estatais, por autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e por
associações que estejam legalmente constituídas há pelo menos um ano e incluam entre as suas
finalidades a defesa do interesse protegido.

Ministério Público:
Participa sempre da ação. Se não for autor, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei. Se houver
desistência ou abandono injustificado, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a
titularidade da ação.

A Ação Civil de Reparação de Dano


Noções Iniciais:
Além da ação popular e da ação civil pública, o legislador criou um meio judicial específico para
coibir atos de improbidade administrativa. Trata-se da ação civil de reparação de dano.

Legislação:
Lei 8.429/92, Lei da Improbidade Administrativa.

Sujeito Ativo:
Poderá ser proposta tanto pela pessoa jurídica interessada como pelo Ministério Público.

Sujeito Passivo:
É o agente público ou o terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele
se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Agente público é aquele que de qualquer forma
exerce mandato, cargo, emprego ou função nas entidades protegidas, mesmo que transitoriamente ou
sem remuneração.

Ministério Público:
Se não for autor, funcionará obrigatoriamente como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

Prescrição
Noções Iniciais:
Prescrição é a perda do direito de ação, pelo decurso do tempo. A prescrição das ações pessoais
contra a Fazenda Pública, autarquias, fundações públicas e entidades paraestatais é de cinco anos.

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Suspensão e Interrupção:
A prescrição pode ser suspensa pelos meios previstos no Código de Processo Civil, pelos recursos
administrativos com efeito suspensivo e outras medidas na esfera administrativa. A prescrição pode
ser interrompida pelos meios previstos no Código Processo Civil. A interrupção da prescrição
acarreta o cancelamento do tempo decorrido e o reinício da contagem do prazo, por inteiro. Há uma
exceção, porém. Na prescrição das dívidas passivas da Fazenda Pública, o prazo interrompido não
volta a correr por inteiro, mas apenas pela metade. Se a interrupção, porém, ocorrer na primeira
metade do prazo, a prescrição só ocorrerá após os cinco anos (súmula 383 do STF).

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Questões de Concursos

Nas questões a seguir, assinale a alternativa que julgue correta.

01 - (Magistratura/RS – 2003) Os atos administrativos são passíveis de controle interno e externo.


Diante disso,
( ) a) em respeito à presunção de legitimidade, pode a Administração Pública sustentar o
descumprimento em liminar em mandado de segurança.
( ) b) a declaração de nulidade de um ato administrativo pode ser feita tanto pela
Administração Pública como pelo Poder Judiciário.
( ) c) o controle jurisdicional revoga o ato administrativo.
( ) d) a existência de processo administrativo interposto pelo interessado é causa suspensiva
do controle jurisdicional.
( ) e) o Tribunal de Contas é órgão de controle interno da Administração Pública.

02 - (Magistratura/SP – 174) No tocante à ação popular, e segundo a Lei n° 4.717, de 1965, serão
considerados nulos os atos administrativos
( ) a) lesivos, quando praticados por autoridade incompetente.
( ) b) não lesivos, quando viciados pela ilegalidade do objeto.
( ) c) não lesivos, quando baseados em pressuposto de fato materialmente inexistente.
( ) d) não lesivos, quando praticados visando a finalidade diversa daquela prevista na regra
de competência.

03 - (Magistratura/SP – 174) Segundo a Lei n° 1.533, de 1951, não se admitirá o mandado de


segurança quando se tratar de ato
( ) a) do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo ou devolutivo.
( ) b) do qual caiba, mediante caução fidejussória, recurso administrativo com efeito
suspensivo.
( ) c) do qual caiba, mediante garantia real, recurso administrativo com efeito suspensivo.
( ) d) disciplinar, praticado por autoridade competente e com observância das formalidades
essenciais.

04 - (Magistratura/SP – 173) Os direitos e ações pessoais contra as Fazendas Públicas, contado o


prazo da data do fato ou ato do qual se originaram, prescrevem em
( ) a) 5 (cinco) anos, podendo ser interrompido uma vez.
( ) b) 5 (cinco) anos, não podendo ser interrompido.
( ) c) 10 (dez) anos entre presentes e 15 (quinze) anos entre ausentes.
( ) d) 20 (vinte) anos.

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05 - (Magistratura/SP – 172) Interposto recurso administrativo contra ato que se considera ilegal, o
interessado, enquanto não decido o recurso, fica impedido de pleitear anulação judicial do
mesmo ato no caso de recurso
( ) a) com efeito suspensivo, independente de caução.
( ) b) com efeito suspensivo, mediante caução.
( ) c) hierárquico próprio, sem efeito suspensivo.
( ) d) hierárquico impróprio, sem efeito suspensivo.

06 - (Ministério Público/RS - 41) O ato administrativo poderá:


( ) a) ser revisto pelo Poder Judiciário quanto a seu mérito, conveniência e oportunidade.
( ) b) ser revisto pelo Poder Judiciário somente quanto à legalidade e conveniência.
( ) c) ser revisto pelo Poder Judiciário somente quanto à conveniência e forma.
( ) d) ser revisto pelo Poder Judiciário somente quanto à sua forma e legalidade.
( ) e) ser revisto pela própria administração somente antes de produzir seus efeitos.

07 - (Ministério Público/SP - 83) O mandado de segurança:


I. pode ser impetrado visando à correção de ato contra o qual caiba recurso administrativo
sem efeito suspensivo;
II. é cabível para corrigir ato omissivo praticado por pessoa incapaz, desde que esta
compareça aos autos devidamente representada;
III. não pode ser impetrado visando à correção de ato praticado por representante ou
administrador de entidade autárquica no exercício de função delegada do Poder Público;
IV. pode ser impetrado por pessoa jurídica de direito privado visando a impedir a prática de
um ato que atente contra direito de que ela é titular.
São corretas, apenas as afirmativas
( ) a) III e IV.
( ) b) II e IV.
( ) c) II e III.
( ) d) I e IV.
( ) e) I e III.

08 - (Delegado de Polícia/SP - 2001) É permitido ao policial civil requerer ou representar, pedir


reconsideração e recorrer de decisões. O pedido de reconsideração deverá ser dirigido
( ) a) ao superior hierárquico da autoridade que editou o ato.
( ) b) ao Delegado Geral de Polícia em qualquer caso.
( ) c) à mesma autoridade que editou o ato.
( ) d) ao Secretário da Segurança nos casos da aplicação de penas expulsórias.

09 - O poder de autotutela encontra fundamento nos princípios a que se submete a


Administração Pública, especialmente os da
( ) a) impessoalidade e especialidade.
( ) b) eficiência e publicidade.
( ) c) legalidade e supremacia do interesse público.
( ) d) continuidade do serviço público e hierarquia.
( ) e) moralidade e razoabilidade.

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10 - No processo administrativo a instrução é regida pelo princípio da
( ) a) oficialidade.
( ) b) formalidade.
( ) c) pluralidade de instâncias.
( ) d) atipicidade.
( ) e) participação popular.

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Gabarito

01.B 02.A 03.D 04.A 05.A 06.D 07.D 08.C 09.C 10.A

Bibliografia

! DIREITO ADMINISTRATIVO
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Atlas

! DIREITO ADMINISTRATIVO
Hely Lopes Meirelles
Malheiros

! MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO


José Cretella
Forense

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Direito Administrativo
11 – O Controle da Administração

Atualizada em 10.02.2006

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