Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

May, 2019

El principio de tipicidad en la imputación de la

falta administrativa disciplinaria de negligencia en
el desempeño de las funciones
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/102/

 Procedimiento Sancionador: El principio de tipicidad en la imputación… VIII
Área
Derecho Administrativo VIII
Procedimiento administrativo general • Derecho de la competencia y la propiedad intelectual u otros temas
afines al derecho administrativo

El principio de tipicidad en la imputación de la falta

administrativa disciplinaria de negligencia en el

Procedimiento
Sancionador
desempeño de las funciones
Luiggi V. Santy Cabrera(*)
Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario
1. El precedente administrativo - 2. Antecedentes - 3. El principio de legalidad - 4. El principio de tipicidad - 5. La falta disciplinaria de negligencia en el desem-
peño de las funciones - 6. Aplicación del numeral 98.3 del artículo 98 del Reglamento General de la Ley N.º 30057 - 7. Decisión adoptada mediante precedente
de observancia obligatoria - 8. Instrumento de gestión u otro documento - 9. Conclusión

RESUMEN
El 1 de abril del 2019 se publicó en el diario oficial El Peruano la
Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC a través del
cual se establecieron precedentes administrativos de observancia
obligatoria referentes a la aplicación del Principio de Tipicidad en la
imputación de la falta administrativa disciplinaria de negligencia en
el desempeño de las funciones.
Palabras clave: Precedente administrativo / Principio de legalidad /
Principio de tipicidad / Negligencia de funciones.
Recibido: 22-04-19
Aprobado: 23-04-19
Publicado en línea: 01-05-19
ABSTRACT
On April 1, 2019 was published in the official newspaper El Peruano
the Resolution of Full Room No. 001-2019-SERVIR / TSC through which
administrative precedents of mandatory observance were established
referring to the application of the Tipicity Principle in the imputation of
the disciplinary administrative fault of negligence in the performance
of the functions.
Keywords: Administrative precedent / Legality principle / Principle of
typicity / Negligence of functions
Title: The principle of typicality in the imputation of the administrative
disciplinary fault of negligence in the performance of the functions

1. El precedente administrativo
En la doctrina española Díez-Picazo1 señala
que “El precedente  administrativo  es,
por tanto, aquella actuación pasada de
la administración que, de algún modo,
* Presidente de la Comisión de Estudio de Control Gubernamental
del Colegio de Abogados de Lima (CAL). Docente universitario del
curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y en la
Unidad de Posgrado de Derecho de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Doctorado en Derecho Público con especialidad
en Derecho Administrativo Económico por la Universidad de
Orleans, Francia. Magíster en Derecho, Economía y Gestión, con
mención en Derecho y Administración Pública por la Universidad
de Orleans, Francia. Máster en Derecho y Contencioso Público por
la Universidad de Orleans, Francia. Estudios de especialización en
Derecho Administrativo en la Escuela de Derecho de la Universidad
de La Sorbona de París (Universidad París 1 Panteón-Sorbona),
Francia. Miembro de la Asociación Francesa de Derecho Admi-
nistrativo (París-Francia). Miembro del Centro de Investigaciones
Jurídicas “Pothier” de la Universidad de Orleans, Francia. Abogado
“Summa Cum Laude” por la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos. Actualmente, se desempeña como consultor legal
especializado en materia de Control Gubernamental en distintos
Órganos de Control Institucional. Ha sido asesor legal en la
Contraloría General de la República.
1 Díez-Picazo, Luis María. “El precedente administrativo”; en:
Revista de Administración Pública, Número 98, Madrid,
mayo-agosto, 1982, p. 13.
condiciona sus actuaciones presentes
exigiéndoles un contenido similar para
casos similares”. Asimismo, el precedente
administrativo como fuente del derecho
ha sido receptado por la doctrina argen-
tina2, y como tal es una herramienta de
interpretación para la administración. En
nuestro sistema jurídico, Morón Urbina3
explica que “El precedente  administra-
tivo  es aquel acto  administrativo  firme
que dictado para un caso concreto, pero
que, por su contenido, tiene aptitud para
condicionar las resoluciones futuras de las
mismas entidades, exigiéndoles seguir su
contenido similar para casos similares”.
De lo precedentemente señalado, es im-
portante indicar que la inobservancia del
precedente, tanto en doctrina como en
2 Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. I., ,
Buenos Aires, FDA, 10.a ed.2009, p. VII-46 y ss.
3 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley del proce-
dimiento administrativo general. Gaceta Jurídica S.A, Lima,
2001, pp. 96-97.
la legislación nacional, producirá no solo
la nulidad del acto administrativo, sino,
además, genera responsabilidad en el
funcionario responsable de dicha omisión.
En el mismo orden de ideas, en nuestro
ordenamiento los precedentes administra-
tivos están regulados de manera general
en el artículo VI del Título Preliminar de
la Ley N.° 274444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, considerando como
requisitos:
a) Debe ser un acto firme,
b) Debe recaer en situaciones jurídicas no
regladas plenamente, y
c) Debe ser publicado en el diario oficial El
Peruano. Además de esta regulación diversas
instituciones estatales lo tienen contemplado
principalmente con fines de autorregulación
de sus decisiones y el obtener un parámetro
de congruencia de estas.
4 Ley N.° 27444, Ley del procedimiento administrativo gene-
ral, artículo VI Precedentes administrativos.

N.° 127 • Mayo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental VIII 1
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera
De otro lado, es pertinente mencionar
que, mediante el Decreto Legislativo
N.º 12725, se modificó la Ley N.º 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral, y se derogó la Ley N.º 29060, Ley del
Silencio Administrativo; asimismo, median-
te los Decretos Legislativos N.os 12956 y
13087, se modificó también la referida
Ley N.° 27444, donde estos cambios
fueron luego también reconocidos por el
Decreto Supremo N.º 006-2017-JUS8, el
cual aprobó el Texto Único Ordenado de
la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Posterior a la publicación de dicho Texto
Único Ordenado, se modificó nueva-
mente la Ley N.° 27444 a través de los
Decretos Legislativos N.os 1367 y 1452;
en ese sentido, ante las diversas modi-
ficaciones, el mencionado Texto Único
Ordenado aprobado por Decreto Supremo
N.º 006-2017-JUS, fue derogado por el
Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS9,
el cual aprueba el nuevo Texto Único
Ordenado (en adelante, TUO) de la Ley
N.° 27444, el mismo que se encuentra
vigente desde el 26 de enero de 2019.
En ese sentido, retomando el comen-
tario del precedente administrati-
vo, con la Resolución de Sala Plena
N.° 001-2019-SERVIR/TSC se ha emitido
un nuevo precedente de conformidad
con lo dispuesto en el último párrafo del
artículo 4 del Reglamento del Tribunal
del Servicio Civil, aprobado por Decreto
Supremo N.º 008-2010-PCM, el mismo
que señala:
[…]
Artículo 4. Conformación
[…]
Los pronunciamientos que así se determinen en
Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes
administrativos de observancia obligatoria. Di-
chos pronunciamientos deberán ser adoptados
por no menos del cincuenta por ciento más uno
del total de los vocales del Tribunal […]”. [El
subrayado es nuestro]
Por tanto, debe reconocerse que la fuerza
vinculante del precedente tiene que fun-
darse en una interpretación legítima de la
ley o en la equidad, habiéndose postulado
su obligatoriedad en aquellos casos en que
el particular haya podido interpretar -por
haberse creado una apariencia jurídica-
que su conducta adecuada al precedente
era ajustada a derecho. El apartamiento de
los precedentes administrativos por parte
de la administración hállese sujeto al cum-
plimiento de determinadas condiciones10
5 Publicado el 21 de diciembre del 2016 en el diario oficial El
Peruano.
6 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario oficial El
Peruano.
7 Publicado el 30 de diciembre del 2016 en el diario oficial El
Peruano.
8 Publicado el 20 de marzo del 2017 en el diario oficial El Peruano,
con fe de erratas de 30 de marzo del 2017.
9 Publicado el 25 de enero del 2019 en el diario oficial El Peruano,
con fe de erratas de 2 de febrero del 2019.
10 Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. I., Lima:
Editorial Palestra, 2010, p. 203.
VIII 2 Instituto Pacífico
2. Antecedentes
El Tribunal del Servicio Civil (en adelante,
el Tribunal), como última instancia admi-
nistrativa, ha tomado conocimiento de
un considerable número de expedientes
administrativos originados en recursos de
apelación cuyas controversias individuales
se suscitan en torno a la imposición de
sanciones disciplinarias a los servidores
civiles sujetos a los regímenes laborales
regulados por los Decretos Legislativos
N.os 276, 728 y 1057. Todos estos en el
marco de las reglas procedimentales y
sustantivas establecidas por el régimen
disciplinario y procedimiento sanciona-
dor de la Ley N.º 30057, Ley del Servicio
Civil, su Reglamento General, aprobado
por Decreto Supremo N.º 040-2014-
PCM; y, la Directiva N.º 02-2015-SER-
VIR/GPGSC, “Régimen Disciplinario y
Procedimiento Sancionador de la Ley
N.º 30057, Ley del Servicio Civil”, aproba-
da con Resolución de Presidencia Ejecutiva
N.º 101-2015-SERVIR-PE, luego modifica-
da por Resolución de Presidencia Ejecutiva
N.° 092-2016-SERVIR-PE11.
Ante tal situación, el Tribunal advirtió la
necesidad de establecer directrices pre-
cisas que garanticen la uniformidad de
los pronunciamientos de las entidades
estatales en primera instancia adminis-
trativa respecto a la correcta aplicación
del principio de tipicidad en los proce-
dimientos administrativos disciplinarios,
específicamente en los casos relacionados
a la falta administrativa disciplinaria de
negligencia en el desempeño de las fun-
ciones, con el fin de garantizar la eficacia
de los principios de: i) igualdad ante la
ley; ii) seguridad jurídica; iii) buena fe;
iv) interdicción de la arbitrariedad; y, v)
buena administración; que constituyen el
fundamento principal de la emisión de
precedentes de observancia obligatoria12.
Por tanto, en uso de la potestad de la Sala
Plena del Tribunal de emitir precedentes
administrativos de observancia obligato-
ria, con los efectos y alcances precisados
en los fundamentos sexto y décimo del
Acuerdo Plenario aprobado por Resolu-
ción de Sala Plena N.º 001-2010-SER-
VIR/TSC, se adoptó el presente Acuerdo
Plenario, mediante la Resolución de Sala
Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC, con
la finalidad de incorporar con la debi-
da amplitud los fundamentos jurídicos
necesarios para establecer un conjunto
de directrices resolutivas donde su obser-
vancia y aplicación resulte obligatoria a
las entidades administrativas13.
De lo expuesto, analizaremos los principa-
les alcances de la Resolución de Sala Plena
N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
11 Fundamento N.° 1 de la Resolución de Sala Plena
N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
12 Fundamento N.° 2 de la Resolución de Sala Plena
N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
13 Fundamento N.° Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SER-
VIR/TSC.
N.° 127 • Mayo 2019
3. El principio de legalidad
El principio de legalidad en sede admi-
nistrativa, ha sido esbozado conforme al
inciso 1 del artículo 248 del TUO de la
Ley N.º 27444, el cual señala lo siguiente:
[…] Solo por norma con rango de ley cabe
atribuir a las entidades la potestad sancionadora
y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son po-
sibles de aplicar a un administrado, las que en
ningún caso habilitarán a disponer la privación
de libertad […].
En ese sentido, el principio de legalidad
es definida como la sumisión de la ad-
ministración al derecho, pues, el término
“legalidad” indica que la ley es la norma
superior esencial a respetar por la ad-
ministración14. El principio de legalidad
es una regla fundamental en el derecho
administrativo; esto quiere decir, que todo
acto administrativo sea fundado sobre
una base legal, situación que implica que
haya un fundamento jurídico en el orden
jurídico existente. De otro lado, esta “base
legal” no se encuentra necesariamente
en el campo de la ley, sino también, de
la Constitución, tratados internacionales,
reglamentos, principios generales del
derecho o de un acto administrativo15.
En relación al principio de legalidad, Pérez,
cuando se refería a dicho principio en el
derecho sancionador señalaba que:
[…] El contenido del derecho fundamental
está integrado por dos garantías, una material
y otra formal. La garantía material está cons-
tituida por una triple exigencia: la existencia
de una ley (lex scripta); que la ley sea anterior
al hecho sancionado, (lex previa) y que la
ley describa un supuesto de hecho estricta-
mente determinado, (lex certa). Mientras
que la garantía formal está constituida por la
exigencia de una forma de rango adecuado
con base en la cual se puede imponer la
condena o sanción […].16
Al respecto, el Tribunal Constitucional
ha señalado en la sentencia recaída en
el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC lo
siguiente:
[…]
9. No debe identificarse el principio de legali-
dad con el principio de tipicidad. El primero,
garantizado por el ordinal “d” del inciso 24)
del artículo 2° de la Constitución, se satisface
cuando se cumple con la previsión de las
infracciones y sanciones en la ley. El segundo,
en cambio, constituye la precisa definición de
la conducta que la ley considera como falta.
Tal precisión de lo considerado como antiju-
rídico desde un punto de vista administrativo,
por tanto, no está sujeta a una reserva de ley
absoluta, sino que puede ser complementada
a través de los reglamentos respectivos, como
se infiere del artículo 168° de la Constitución.
La ausencia de una reserva de ley absoluta
14 Recuperado de <http://www.vie-publique.fr/decouverte-
institutions/institutions/administration/action/action-encadree/
qu-est-ce-que-principe-legalite.html>.
15 Recuperado de <http://fr.jurispedia.org/index.php/Princi-
pe_de_l%C3%A9galit%C3%A9_en_droit_administratif_(fr)>.
16 Pérez Royo, Javier, Curso de derecho constitucional, 7.a ed.,
Madrid: Ediciones Jurídicas y Sociales, 2000, p. 517.
• pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimiento Sancionador: El principio de tipicidad en la imputación…
en esta materia, como indica Alejandro Nieto
(Derecho administrativo sancionador, Editorial
Tecnos, Madrid 1994, Pág. 260), “provoca, no
la sustitución de la ley por el reglamento, sino
la colaboración del reglamento en las tareas
reguladoras, donde actúa con subordinación a
la ley y como mero complemento de ella […].
[El subrayado es nuestro]
4. El principio de tipicidad
El principio de legalidad en sede admi-
nistrativa, ha sido esbozado conforme al
inciso 4 del artículo 248 del TUO de la Ley
N.° 27444, el cual señala que:
[…] Solo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las dispo-
siciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a iden-
tificar las conductas o determinar sanciones,
sin constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en que
la ley o Decreto Legislativo permita tipificar
infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones
no se puede imponer a los administrados
el cumplimiento de obligaciones que no
estén previstas previamente en una norma
legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes
sancionadores se evita la tipificación de
infracciones con idéntico supuesto de
hecho e idéntico fundamento respecto de
aquellos delitos o faltas ya establecidos en
las leyes penales o respecto de aquellas
infracciones ya tipificadas en otras normas
administrativas sancionadoras […].
De igual manera, la sentencia recaída en el
Expediente N.° 2192-2004-AA /TC señala
lo siguiente:
[…] Principio de legalidad y subprincipio
de taxatividad en el derecho administrativo
sancionador:
[…]
3. El principio de legalidad constituye una
auténtica garantía constitucional de los dere-
chos fundamentales de los ciudadanos y un
criterio rector en el ejercicio del poder punitivo
del Estado Democrático. La Constitución lo
consagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d),
con el siguiente tenor: “Nadie será procesado
ni condenado por acto u omisión que al tiempo
de cometerse no esté previamente calificado en
la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no
prevista en la ley [El subrayado es nuestro]
4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Expe-
diente N.° 0010-2002-AI/TC, ha establecido
que el principio de legalidad exige no solo que
por ley se establezcan los delitos, sino también
que las conductas prohibidas estén claramente
delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la
aplicación por analogía, como también el uso
de cláusulas generales e indeterminadas en la
tipificación de las prohibiciones.
A partir de esta consideración del principio de
legalidad y sus implicancias en la estructuración
del derecho penal moderno, este Tribunal
también ha establecido, en el Expediente
N.° 2050-2002-AA/TC, que “[...] los principios
N.° 127 • Mayo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6
de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros,
constituyen principios básicos del derecho san-
cionador, que no solo se aplican en el ámbito del
derecho penal, sino también en el del derecho
administrativo sancionador […]”. (Fundamento
Jurídico N.° 8).
5. Este Colegiado también ha establecido que
“[...] no debe identificarse el principio de lega-
lidad con el principio de tipicidad. El primero,
garantizado por el ordinal “d” del inciso 24) del
artículo 2 de la Constitución, se satisface cuando
se cumple con la previsión de las infracciones
y sanciones en la ley. El segundo, en cambio,
constituye la precisa definición de la conducta
que la ley considera como falta [...]” (Expe-
diente N.° 2050-2002-AA/TC, Fundamento
Jurídico N.° 9).
El subprincipio de tipicidad o taxatividad
constituye una de las manifestaciones o
concreciones del principio de legalidad
respecto de los límites que se imponen
al legislador penal o administrativo, a
efectos de que las prohibiciones que
definen sanciones, sean estas penales o
administrativas, estén redactadas con un
nivel de precisión suficiente que permita a
cualquier ciudadano de formación básica,
comprender sin dificultad lo que se está
proscribiendo bajo amenaza de sanción en
una determinada disposición legal.
[…]
7. Este Tribunal considera que las dos disposi-
ciones invocadas en la resolución que establece
la destitución de sus puestos de trabajo de los
recurrentes, son cláusulas de remisión que
requieren, de parte de la administración muni-
cipal, el desarrollo de reglamentos normativos
que permitan delimitar el ámbito de actuación
de la potestad sancionadora, debido al grado
de indeterminación e imprecisión de las mis-
mas; consecuentemente, la sanción impuesta
sustentada en estas disposiciones genéricas
es inconstitucional, por vulnerar el principio
consagrado en el artículo 2,° inciso 24, literal
d), de la Constitución, conforme a los criterios
desarrollados en los fundamentos precedentes
[…]. [El subrayado es nuestro]
5. La falta disciplinaria de negli-
gencia en el desempeño de las
funciones
5.1. Resolución N.° 001477-2018-SER-
VIR/TSC-Primera Sala
Previamente, es pertinente mencionar que
el 16 de agosto de 2018 se había emitido
la Resolución N.° 001477-2018-SERVIR/
TSC-Primera Sala, la cual ya había seña-
lado lo siguiente con relación a la negli-
gencia de funciones en sus fundamentos
38 al 40:
[…]
38. Entonces, si bien el término diligencia es
un concepto jurídico indeterminado, para los
efectos del presente caso se puede concebir el
mismo como la forma en la que el trabajador
realiza la prestación laboral, la cual lo obliga
a ejecutar las actividades o labores asignadas
con el debido cuidado, interés, preocupación,
exactitud, empeño y dedicación. Esto conlleva
lógicamente a que el trabajador tenga que rea-
• ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental
VIII
lizar todas aquellas acciones que sean mínima-
mente necesarias para cumplir oportunamente
las labores que deriven de su cargo, las mismas
que contribuirán a su vez a la consecución de
los objetivos institucionales planteados.
39. Es por ello que el literal d) del artículo 85 de
la Ley N.° 30057 ha establecido como una falta
del servidor la negligencia en el ejercicio de sus
funciones, lo que constituye una materialización
positiva de la obligación de la diligencia debida
que debe tener todo servidor en el marco de la
relación laboral estatutaria.
40. Ahora, al ser una disposición genérica que
no desarrolla concretamente una conducta espe-
cífica, la falta en mención constituye un precepto
de remisión que exige ser complementado con
el desarrollo de reglamentos normativos en los
que se puntualicen las funciones concretas que
el servidor debe cumplir diligentemente.
Entiéndase por funciones aquellas tareas,
actividades o labores inherentes al cargo que
ostenta el servidor sometido a procedimiento
disciplinario, descritas usualmente en algún
instrumento de gestión u otro documento, o
aquellas laborales que puedan haber sido asig-
nadas por los superiores jerárquicos.
En ese sentido, se debe distinguir las funciones
de los deberes u obligaciones que impone de
manera general el servicio público, como son,
por ejemplo: actuar con respeto, desempeñarse
con honestidad y probidad, salvaguardar los
intereses del Estado o privilegiar los intereses del
Estado sobre los intereses particulares; los cuales
no están vinculados a funciones propias de un
cargo. También se excluye de este concepto a
aquellas prohibiciones que tengan por objeto
mantener el orden al interior de las instituciones
públicas, que pretendan encausar la conducta
de los servidores, y no estén vinculadas a una
función en concreto; como sería, por ejemplo,
la prohibición de hacer proselitismo o de doble
percepción de ingresos, en las que -qué duda
cabe- no se podría atribuir una “negligencia
en el desempeño de las funciones” […].[El
subrayado es nuestro]
5.2. Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC: contenido del
acuerdo de Sala Plena
En ese sentido, considerando los prin-
cipios de legalidad y tipicidad antes
referidos, el Tribunal procedió a analizar
lo concerniente a la falta disciplinaria
de negligencia en el desempeño de las
funciones, tipificada en el literal d) del
artículo 85 de la Ley N.° 30057, Ley del
Servicio Civil17.
Al respecto:
[…] Sobre la negligencia en el desempeño de
las funciones la ley precisa, que el objeto de
la calificación disciplinaria es el “desempeño”
del servidor público al efectuar las “funciones”
que le son exigibles en el contexto del puesto
de trabajo que ocupa en una entidad pública,
atribuyéndosele responsabilidad cuando se
evidencia y luego se comprueba que existe
“negligencia” en su conducta laboral […]18.
17 Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil
Artículo 85. Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pue-
den ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución,
previo proceso administrativo:
a) [...].
d) La negligencia en el desempeño de las funciones. [...].
18 Fundamento N.° 25 de la Resolución de Sala Plena
N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
VIII 3
VIII Área Derecho Administrativo: Luiggi V. Santy Cabrera
Asimismo, el Tribunal agrega lo siguiente:
[…] si bien el término diligencia es un concepto
indeterminado que se determina con la ejecu-
ción correcta, cuidadosa, suficiente, oportuna e
idónea en que un servidor público realiza las ac-
tividades propias de su función, se puede colegir
que, cuando se hace referencia a la negligencia
en el desempeño de las funciones, la norma se
refiere a la manera descuidada, inoportuna,
defectuosa, insuficiente, sin dedicación, sin
interés, con ausencia de esmero y dedicación,
en que un servidor público realiza las funciones
que le corresponden realizar en el marco de las
normas internas de la entidad en la prestación
de servicios; los cuales tienen como fin último
colaborar con el logro de los objetivos de la
institución […]19. [El subrayado es nuestro]
Además, el referido Tribunal indica lo
siguiente:
[…] respecto a la indeterminación de las fun-
ciones que les son exigibles a los servidores y
funcionarios públicos, es conveniente recordar,
de forma referencial, que el Tribunal Constitu-
cional ha expresado en las sentencias recaídas
en los Expedientes N.os 2192-2004-AA-TC20,
4394-2004-AA/TC21, 3567-2005-AA/TC22, y
3994-2005-AA/TC23, que la tipificación que
contiene el literal d) del artículo 28 del Decreto
Legislativo N.º 276, sobre la falta de “negligen-
cia en el desempeño de las funciones”, resultaba
ser una cláusula de remisión que requería del
desarrollo de reglamentos normativos que
permitan delimitar el ámbito de actuación de la
potestad sancionadora, debido al grado de inde-
terminación e imprecisión de las mismas […]24.
De lo expuesto, se precisó lo siguiente:
[…] el Tribunal Constitucional ha reconocido
que existe cierto grado de indeterminación
en las normas legales, debe considerarse que
resulta necesario que en los procedimientos
administrativos disciplinarios en los que se
encuentra la presencia de normas indetermina-
das, corresponderá a los órganos competentes,
complementar el contenido de las normas
legales aplicando disposiciones reglamentarias
de desarrollo, en tanto que estas cumplan con
especificar, graduar e identificar las conductas
punibles o determinen las sanciones establecidas
en la ley, sin que constituyan nuevas conductas
sancionables a las que ya fueron previstas en la
ley; con la única salvedad que una ley o decreto
legislativo autorice de modo expreso que se
tipifiquen infracciones por norma reglamentaria
[…]25. [El subrayado es nuestro]
Por ello:
[…] los órganos competentes en el procedi-
miento disciplinario deben describir de manera
suficientemente clara y precisa, tanto al momen-
19 Fundamento 29 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
20 Fundamentos 6 y 7 de la sentencia del Tribunal Constitucional
emitida en el Expediente N.° 2192-2004-AA/TC, citado por la
Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
21 Fundamentos 3 y 4 de la sentencia del Tribunal Constitucional
emitida en el Expediente N.° 4394-2004-AA/TC, citado por la
Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
22 Fundamento 3 de la sentencia del Tribunal Constitucional emitida
en el Expediente N.° 3567-2005-AA/TC, citado por la Resolución
de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
23 Fundamento 4 y 5 de la sentencia del Tribunal Constitucional
emitida en el Expediente N.° 3994-2005-AA/TC, citado por la
Resolución de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC.
24 Fundamento 30 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
25 Fundamento 20 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
VIII 4 Instituto Pacífico
to de iniciar un procedimiento administrativo
disciplinario como al momento de resolver
la imposición de una sanción, cuál es la falta
prevista en la ley que es objeto de imputación
(y cuando fuere el caso, precisar la disposición
reglamentaria que la complementa), cuál es la
conducta atribuida al imputado que configura
la falta que se le imputa, cuáles son los hechos
que con base en el principio de causalidad
configuran la conducta pasible de sanción;
indicando además de manera precisa, clara y
expresa cuáles son las normas o disposiciones,
vigentes en el momento en que se produjo la
falta, que sirven de fundamento jurídico para
la imputación […]26. [El subrayado es nuestro]
Por tanto, el Tribunal consideró que, en
los casos en los que las entidades estatales
imputen la falta disciplinaria sustentada en
la negligencia en el desempeño de las fun-
ciones, estas deben especificar con clari-
dad y precisión las normas complementa-
rias a las que se remiten, cuidando que se
contemplen las funciones que las normas
de organización interna de la entidad ha
establecido para sus servidores y funcio-
narios, las cuales obviamente deben ser
de previo conocimiento de su personal. De
igual manera, el Tribunal refiere que, es
importante que las entidades tengan en
cuenta que la palabra función es definida
como una “Tarea que corresponde realizar
a una institución o entidad, o a sus órganos
o personas”27; en consecuencia, puede
entenderse que funciones son aquellas
tareas, actividades o labores vinculadas
estrechamente al cargo en el que ha sido
asignado el servidor sometido a procedi-
miento disciplinario, descritas usualmente
en algún instrumento de gestión u otro
documento28. [El subrayado es nuestro]
Sin embargo, de acuerdo a lo señalado
por el Tribunal, es pertinente distinguir
las funciones respecto de los deberes
u obligaciones que impone de manera
general el servicio público o, de manera
más específica, cada institución a todos
sus trabajadores, como son, por ejemplo:
actuar con respeto, desempeñarse con ho-
nestidad y probidad, utilizar el fotocheck
de identificación en el horario de trabajo;
entre otros deberes u obligaciones que
no están vinculados a funciones propias
de un cargo. También se excluye de este
concepto a aquellas prohibiciones que
tengan por objeto mantener el orden al
interior de las instituciones públicas, que
pretendan encausar la conducta de los
servidores y no estén vinculadas a una fun-
ción en concreto; como sería, por ejemplo,
la prohibición de registrar la asistencia de
otro trabajador, de portar armas en las
instalaciones de la institución en las que
no se podría atribuir una “negligencia en
el desempeño de las funciones”29.
26 Fundamento 22 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
27 Recuperado de <http://dle.rae.es/?id=IbQKTYT>.
28 Fundamento 33 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
29 Fundamento 34 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
N.° 127 • Mayo 2019
6. Aplicación del numeral 98.3
del artículo 98 del Regla-
mento General de la Ley N.°
30057
De otro lado, el Tribunal ha señalado que,
a nivel reglamentario, el numeral 98.3 del
artículo 98º del Reglamento General de
la Ley N.° 30057, expresamente señala:
“98.3. La falta por omisión consiste en la
ausencia de una acción que el servidor o ex
servidor civil tenía obligación de realizar y que
estaba en condiciones de hacerlo”.
Por tanto, tomando en cuenta los princi-
pios descritos inicialmente, el Tribunal ha
señalado que la descripción de la “falta
por omisión” del numeral 98.3 del artículo
98 del Reglamento General de la Ley N.º
30057 resulta ser una norma reglamen-
taria que complementa, a través de la
precisión que realiza, la manera en la cual
un servidor público incurre en una falta
por omisión, indicando que ello ocurre
cuando este se encuentra en condiciones
de hacer una acción, pero no lo hace, pese
a tener la obligación de su realización, por
tanto, esta disposición no tipifica una falta
directamente imputable con el incum-
plimiento de alguna obligación, deber
o prohibición, como en la práctica viene
ocurriendo; sino que es una precisión que
permite definir cuándo es que se está
frente a una falta por omisión30.
Por tanto, el Tribunal, en aplicación del
principio de causalidad31, señala que,
imputar una falta prevista en la ley -no
en el reglamento- corresponde realizar
el análisis de subsunción o adecuación
del hecho a la norma legal, identificando
si la conducta que configura la falta es
generada por una omisión (ausencia de
acción) o por una comisión (acción), con-
forme lo aclara el Reglamento General en
el caso de la Ley N.° 30057, ello quiere
decir que, en los casos en los que se im-
puta la falta administrativa disciplinaria
de negligencia en el desempeño de las
funciones, corresponderá a las entidades
determinar y precisar si la conducta que
configura la negligencia se comete por
acción, omisión, o por acción y omisión
a la vez, debiendo señalarse en cada uno
de estos supuestos cuáles son las funciones
que se realizaron de forma negligente y la
norma en que estas se describen32.
Entonces, ¿es posible diferenciar a las obli-
gaciones, deberes y prohibiciones con la ne-
gligencia en el desempeño de las funciones?
Al respecto, el Tribunal precisa lo siguiente:
30 Fundamento 36 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
31 El Tribunal señaló que “[…] En la línea de lo expresado, el
Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, establece en
el numeral 8 del artículo 248 como principio de la potestad
sancionadora administrativa el principio de causalidad, según el
cual la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa que constituye una infracción sancionable […]”.
Vid. Fundamento 37 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
32 Fundamento 40 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
• pp. VIII-1 a VIII-6 • ISSN: 2071-2170
 Procedimiento Sancionador: El principio de tipicidad en la imputación…
[…] 41. En este punto, este Tribunal no puede
ser ajeno al hecho que, en los casos en los que
ha tenido ocasión de pronunciarse, ha advertido
que para sancionar a un servidor las entidades
suelen vincular las disposiciones que contienen
obligaciones, deberes y prohibiciones con la falta
referida a la negligencia en el desempeño de las
funciones, lo cual, conforme se desprende de los
numerales 32 y 33 de la presente resolución,
no es correcto. Igualmente, vinculan dichas
disposiciones con el numeral 98.3 del artículo 98
del Reglamento General de la Ley N.° 30057,
como si aquella fuera una falta independiente,
lo que tampoco es correcto.
42. Frente a esta situación, lo que correspon-
derá es que las entidades recurran a faltas que
contengan tipos abiertos, y que a su vez per-
mitan determinar su contenido con los deberes,
obligaciones o prohibiciones que impone el
empleo público para el buen desarrollo de la
administración […]33. [El subrayado es nuestro]
De lo señalado, el Tribunal ejemplificó lo
siguiente:
a) Primer ejemplo: El literal a) del artículo
85 de la Ley N.° 30057, el cual señala
que son faltas de carácter disciplinario el
incumplimiento de las normas establecidas
en la citada ley y su reglamento general.
Sin embargo, esta falta se circunscribe a
las disposiciones de la Ley N.° 30057 y su
reglamento general, no pudiendo vincularse
con otros cuerpos normativos. Además,
únicamente, puede complementarse con
aquellas disposiciones de la Ley N.° 30057
o su reglamento general que sean aplicables
a los trabajadores que se encuentran com-
prendidos en los Decretos Legislativos N.os
276, 728 y 105734.
b) Segundo ejemplo: Es el Código de Ética
de la Función Pública - Ley N.° 27815, al
cual puede recurrirse en los supuestos no
previstos en la Ley N.° 30057. Este contiene
principios, deberes y prohibiciones que ope-
ran como reglas de conductas tendientes a
garantizar la probidad de quienes integran la
administración pública, y con ello asegurar el
correcto funcionamiento de las instituciones
del Estado.
7. Decisión adoptada mediante
precedente de observancia
obligatoria
De lo expuesto, el Tribunal considera que
las directrices contenidas en los numerales
15, 22, 31, 32, 33, 39, 40 y 41 del Acuer-
do Plenario, emitido mediante Resolución
de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/TSC,
ameritan ser declaradas como precedente
de observancia obligatoria para determi-
nar la correcta aplicación de las normas
que regulan la aplicación del principio
de tipicidad respecto de la falta de negli-
gencia en el desempeño de las funciones,
en el marco de la Ley N.° 30057 y su
reglamento general, por lo que, acordó
lo siguiente:
33 Fundamentos 41 y 42 de la Resolución de Sala Plena N.° 001-
2019-SERVIR/TSC.
34 El Tribunal del Servicio Civil ha aclarado en reiteradas ocasiones
que los deberes, obligaciones y prohibiciones de la Ley N.°
30057 y su reglamento son aplicables únicamente a quienes
se encuentren dentro del nuevo régimen laboral de la Ley del
Servicio Civil. Véase las Resoluciones N.os 00076-2018-SERVIR/
TSC-Primera Sala, 02703-2018-SERVIR/ TSC-Primera Sala,
01539-2017-SERVIR/TSC-Primera Sala, 00084-2017-SERVIR/
TSC-Primera Sala, citado por la Resolución de Sala Plena N.°
001-2019-SERVIR/TSC.
N.° 127 • Mayo 2019 • pp. VIII-1 a VIII-6
a) Establecer como precedentes administrativos
de observancia obligatoria los criterios ex-
puestos en los fundamentos 15, 22, 31, 32,
33, 39, 40 y 41 de la presente resolución.
b) Precisar que los precedentes administrativos
de observancia obligatoria antes menciona-
dos deben ser cumplidos por los órganos
competentes del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos a partir del
día siguiente de su publicación en el diario
oficial El Peruano.
8. Instrumento de gestión u otro
documento
Sobre este punto, podemos apreciar que,
el fundamento 32 de la comentada Resolu-
ción de Sala Plena N.° 001-2019-SERVIR/
TSC señala […] Por lo que puede entenderse
que funciones son aquellas tareas, activida-
des o labores vinculadas estrechamente al
cargo en el que ha sido asignado el servidor
sometido a procedimiento disciplinario,
descritas usualmente en algún instrumen-
to de gestión u otro documento […]” [el
subrayado es nuestro]. Esto último, como
se puede constatar de la lectura, se ha es-
tablecido que las funciones asignadas a un
servidor pueden estar descritas en:
c) Algún documento de gestión interna; sin
embargo, no se ha especificado cuáles serían
estos, por lo que, se podría considerar como
un documento de gestión interna al Regla-
mento de Organización y Funciones (ROF),
Manual de Organización y Funciones (MOF),
Manual de Procedimientos (MAPROS)35 u
otro similar36 .
d) U otro documento, al respecto, se ha dejado
una cláusula abierta con esta denominación
de “u otro documento”, tal como se aprecia,
no se ha establecido qué tipo de documen-
tos puede ser ni tampoco su denominación;
sin embargo, creemos que pueden ser los
documentos complementarios en los que
asignan funciones como una directiva, un
circular, o memorándum. Sobre esto último,
hay una posición crítica sobre este punto en
el que ha indicado […] Si nos referimos a
“otro documento” podríamos llegar a con-
siderar que un memorándum interno que
encarga el desarrollo de una actividad es un
“documento” de remisión de la falta admi-
nistrativa de negligencia y eso es peligroso.
Entendemos que la administración pública
es dinámica, y que los servidores públicos
deberían estar en condiciones de apoyar
en actividades inesperadas (un desastre
natural), no necesariamente ejerciendo las
funciones que le fueron normativamente
encomendadas […]”37 [El subrayado es
nuestro].
35 […] En los Manuales de Procedimientos (MAPRO) quedará
establecida la manera como la entidad transforma los insumos
disponibles en aquellos productos que tendrán como resultado
la mayor satisfacción del ciudadano. Este trabajo de optimiza-
ción de procesos facilitará que las entidades estimen los costos
unitarios (fijos, variables y marginales) de los productos y
resultados ofrecidos al ciudadano […]”. Vid. Política Nacional
de Modernización de la Gestión Pública aprobada por Decreto
Supremo N.° 004-2013-PCM, y, numeral 6.2 de la Resolución
de Secretaría Gestión Pública N.° 006-2018-PCM de 27 de
diciembre del 2018.
36 Con Resolución de Presidencia Ejecutiva N.° 312-2017-SERVIR-
PE, Formalizan aprobación de la Directiva N.° 004-2017-SER-
VIR-GDSRH, Directiva “Normas para la Gestión del Proceso de
Diseño de Puestos y Formulación del Manual de Perfiles de
Puestos (MPP), publicada el 26 enero del 2018.
37 Recuperado de <https://janeyriboyer.com/el-precedente-
del-tribunal-del-servicio-civil-sobre-la-falta-disciplinaria-de-
negligencia-algunas-reflexiones-y-preocupaciones/>.
• ISSN: 2071-2170 Actualidad Gubernamental
VIII
Sin embargo, no estamos de acuerdo con
la posición planteada; dado que, nosotros
consideramos que sí se pueden, efectiva-
mente, asignar funciones con ocasión de
su cargo (temporales) por ejemplo, no
obstante, debemos remarcar que se debe
asignar a esta función conforme al grado
de conocimientos que demanda la misma,
y que la persona sea apta para ejercerla,
y así, poder aplicar la “negligencia por el
incumplimiento de sus funciones”.
Por otro lado, el memorándum ha sido
reconocido expresamente en el ámbito
de la responsabilidad administrativa
funcional, para ello, podemos mencionar
al Acuerdo Plenario N.° 02-2018-CG/
TSRA de 21 de agosto de 2018, donde el
Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas38 se pronunció con rela-
ción a la infracción descrita en el literal
q) del artículo 6 de la norma.
Precisamente, sobre la infracción el
Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas estableció lo siguiente:
[…]
i) Identificar la disposición legal que expre-
samente regule las funciones del servidor o
funcionario público:
La disposición legal incumplida puede com-
prender a una norma que provenga de sus do-
cumentos de gestión (ROF, MOF) o una norma
de carácter general (normativas que regulan los
sistemas administrativos del Estado, tales como
contrataciones públicas, presupuesto, tesorería,
o recursos humanos) o norma interna (directi-
vas, memorando, contratos u otros) que regule
la actuación de los funcionarios o servidores
públicos […]. [El subrayado es nuestro]
En ese sentido, queda claro que sí es po-
sible determinar funciones mediante este
tipo de documentos distintos al de gestión
interna de la entidad, tal como hemos
apreciado en el caso de la responsabilidad
administrativa funcional, por lo que, sí es-
tamos de acuerdo con lo planteado por el
presente acuerdo plenario emitido por el
Tribunal del Servicio Civil, no afectándose,
de esta manera, el principio de legalidad
y tipicidad antes mencionados.
9. Conclusión
En los casos en los que se imputa la falta
administrativa disciplinaria de negligen-
cia en el desempeño de las funciones,
corresponderá a las entidades determinar
y precisar si la conducta que configura
la negligencia se comete por acción,
omisión, o por acción y omisión a la vez,
debiendo señalarse en cada uno de estos
supuestos cuáles son las funciones que se
realizaron de forma negligente y la norma
en que estas se describen, tal como el
instrumento de gestión u otro documento
que establezca la entidad.
38 En el ámbito de la responsabilidad administrativa funcional
conforme a la Ley N.° 27785 y otras normas que regulan el
Control Gubernamental.
VIII 5