DEDICATORIA:

“El presente trabajo está dedicado a nuestras familias, por el

desprendimiento de cada fin de semana en la mejora y perfección
de nuestra educación profesional”.

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”
 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN

I. INTRODUCCIÓN

Los documentos de gestión son definidos como instrumentos técnicos normativos que regulan
el funcionamiento integral de las entidades de la administración pública. Estos documentos
estuvieron compuestos principalmente por el Reglamento de Organización y Funciones – ROF,
el Manual de Organización y Funciones – MOF, el Cuadro de Asignación de Personal – CAP, el
Presupuesto Analítico de Personal – PAP, el Manual de Procedimiento – MAPRO y el Texto Único
de Procedimientos Administrativo (TUPA).

El órgano rector que reguló y asesoró la aplicación de esos documentos fue el Instituto Nacional
de la Administración Pública (INAP), que fue creado por Decreto Ley N° 20316 del mes de
diciembre de 1973, como un organismo público descentralizado de la Presidencia de la
República y directamente dependiente del primer ministro. El INAP fue la entidad rectora del
proceso de reforma de la Administración Pública, el cual artículo con los planes nacionales de
desarrollo.

Esta entidad, dentro del periodo de su funcionamiento, emitió una serie de directivas y asesoró
a las instituciones de la Administración Pública en los aspectos relacionados con la elaboración
de los documentos de Gestión Pública; sin embargo, en el año 1995, por Ley N° 26507, se
dispone su desactivación y liquidación.

Posteriormente a la rectoría del Instituto de Administración Pública (INAP), mediante el Decreto

Supremo N° 074-95-PCM, se dictaron las disposiciones referidas a la transferencia de funciones
desempeñadas por el INAP, estableciendo que la aprobación de los instrumentos de gestión,
tales como el Cuadro de Asignación de Personal (CAP), el Reglamento de Organización y
Funciones (ROF), el Manual de Organización y Funciones (MOF) y el Presupuesto Analítico de
Personal (PAP) serían de responsabilidad exclusiva de cada entidad del sector público, así como
la fiscalización y cumplimiento de las normas de simplificación administrativa.

En tal sentido, desde el año 1995 y durante muchos años, los organismos del sector público han
venido elaborando sus documentos de gestión sin contar con un órgano rector, ya que solo
aplicaban las directivas que habían sido emitidas por el desactivado INAP.

Posteriormente, mediante el Decreto Supremo N° 043-2004-PCM publicado en el diario oficial

el 10 de junio del 2004, se aprueba se aprueban los lineamientos para la elaboración y
aprobación del Cuadro para Asignación de Personal (CAP) de las entidades de la Administración
Pública. La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) quedo
encargada de su administración.

Luego, mediante Decreto Supremo N° 043-2006-PCM publicado en el diario oficial 26 de Julio

del 2006, se aprueban los lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de
Organización y Funciones (ROF) por parte de las entidades de la Administración Pública. Esta
norma derogó la Directiva N° 005-82-INAP/DNR – Normas para la Formulación del Reglamento
de Organización y Funciones de los Organismos de las Administración Pública, aprobada por el
Decreto Supremo N° 002-83-PCM y la Directiva N° 002-95-INAP-DNR, lineamientos técnicos para
formular los documentos de gestión en un marco de modernización administrativa, aprobada
por la Resolución Jefatural N° 109-95-INAP/DNR. La norma dispone que la Secretaria de Gestión
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 Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra facultada para emitir directivas
complementarias en materia de ROF y de CAP, así como con otros documentos de gestión.

Finalmente, al expedirse la Ley N° 30057, publicada en el diario oficial el 4 de julio del 2013 y
denominada Ley SERVIR, y luego de la publicación de su Reglamento General a través del
Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, se efectúa diversos cambios a los documentos de gestión
y de sus entes rectores en el detalle siguiente:

 La Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30057 crea el cuadro de

puestos de la entidad (CPE) como instrumento de gestión, que reemplaza al Cuadro de
Asignación de Personal (CAP) y al Presupuesto Analítico de Personal (PAP). Asimismo,
establece que el CPE de cada Entidad se aprueba mediante Resolución del Consejo
Directivo de SERVIR con opinión favorable de la Dirección General de Presupuesto
Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
 El Reglamento General de la Ley citada en su disposición complementaria derogatoria,
en su inciso e) determina derogar el Decreto Supremo N° 043-2004-PCM - “Normas para
la formulación del Cuadro para la asignación de Personal – CAP”, que estaba a cargo de
la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, asimismo,
deroga el Decreto Supremo N° 105-2013-PCM que incorpora una sexta disposición
complementaria al Decreto Supremo N° 043-2004-PCM, que aprobó los lineamientos
para la elaboración y aprobación del Cuadro para Asignación de Personal (CAP) de las
entidades de la Administración Pública.
 El Reglamento General de la Ley, en su Disposición complementaria Transitoria –
Décimo Tercera, establece que el clasificador de cargos del INAP sigue vigente hasta
que se implemente el manual de puestos tipo. Para el caso de las entidades públicas
con poco personal, la descripción del perfil de los puestos tipo podrán abarcar funciones
y requisitos generales de más de un rol para el mismo grupo de servidores civiles. El
Manual de puestos tipo establecerá los mecanismos necesarios.
 Con Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 304-2015-SERVIR-PE, se formalizó la
aprobación de la Directiva N° 002-2015-SERVIR/GDSRH “Normas para la gestión del
proceso de administración de puestos, y elaboración y aprobación del cuadro de
puestos de la Entidad – CPE”; mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 057-
2016-SERVIR/PE, se modifican diversos artículos, formatos y otros de la aprobación de
la Directiva N° 002-2015-SERVIR/GDSRH, que se han tenido en cuenta para el desarrollo
del presente trabajo.
 De acuerdo a lo establecido en la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 304-2015-
SERVIR-PE, en el 7.5 referido al CAP Provisional, señala que es el documento de gestión
institucional de carácter temporal que contiene los cargos definidos y aprobados por la
entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente prevista en su Reglamento de
Organización y Funciones o su Manual de Operaciones, según corresponde, cuya
finalidad es viabilizar la operación de las entidades públicas durante el periodo de
transición del sector público al régimen del servicio civil previsto en la Ley N° 30057. Las
normas referidas al CAP Provisional que deben aplicar las entidades públicas de los tres
niveles de gobierno se encuentran establecidas en los Anexos N° 4, 4 – A, 4 – B, 4 – C y
4 – D de la presente directiva.

En concordancia con lo señalado en la parte introductoria y la evolución de los documentos de

gestión en el presente trabajo, se desarrollarán los siguientes instrumentos de gestión:
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 1) Reglamento de Organización y Funciones – ROF
2) Manual de Perfiles de Puestos (MPP), que comprende los denominados Cuadro de
Asignación de Personal (CAP) y Presupuesto Analítico de Personal (PAP).
3) Cuadro de Puestos de la Entidad.
4) Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)
5) Manual de Procedimientos.

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 II. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
Dentro de las normas internas de la Administración encontramos los instrumentos de gestión,
que son documentos técnico normativos que regulan el funcionamiento de la entidad de manera
integral, incluyendo entre ellas a los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF) los
Manuales de Organización y Funciones (MOF), el llamado Cuadro para Asignación de Personal
(CAP), así como el Presupuesto Analítico de Personal. Es necesario señalar que por mandato
de la Ley del Servicio Civil estos dos últimos se están fusionando en un nuevo instrumento de
gestión que es el cuadro de puestos de la entidad (CPE), que se aprueba mediante resolución
del Consejo Directivo de Servir con opinión favorable de la Dirección General de Presupuesto
Público del Ministerio de Economía y Finanzas.
Asimismo, se consideran instrumentos de gestión el Manual de Procedimientos (MAPRO),
necesario para regular los procedimientos institucionales; los planes institucionales, conforme
la normativa en materia de planeamiento estratégico; el Texto Único de Procedimientos
Administrativos, que además cumple un rol fundamental respecto de los administrados; así
como el Plan Anual de Contrataciones de la entidad, este último regulado por la Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento.
Demás está señalar que estas normas, en tanto sus efectos, no constituyen actos
administrativos, puesto que estos generan efectos en una situación concreta, afectando
administrados. A su vez, los instrumentos de gestión tampoco constituyen actos de
administración interna, puesto que estos últimos tienen alcance particular. Estas disposiciones
generales configuran normas de organización interna, que no afectan derechos o intereses de
los administrados y que se encuentran subordinadas al resto de fuentes.
Por otro lado, los instrumentos de gestión requieren un tratamiento integral en nuestro
ordenamiento administrativo. Poseen una regulación pero la misma es obsoleta y no se
encuentra integrada debidamente, contenida en decretos supremos (como es el caso del ROF
y del CAP) así como en directivas del disuelto Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP), lo cual impide una regulación eficiente.
El caso del ROF
Una entidad administrativa requiere un diseño organizacional determinado, que es el proceso
de seleccionar una estructura apropiada para ella, en el contexto de una estrategia y ambientes
dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en
especial para la Administración Pública. El concepto de estructura organizacional o
simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es
el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se
dividen, organizan y coordinan. A ello nos hemos referido con detalle en artículos anteriores en
este blog.
Ahora bien, en una entidad pública la estructura está definida por las normas legales del sector
que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de
Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos
organizativos de la entidad, en mérito a la potestad organizativa limitada que posee la
Administración Pública. Dicha limitación se manifiesta en el hecho de que ROF de los
organismos que componen el Poder Ejecutivo debe ser aprobada por Decreto Supremo,
requiriendo además un procedimiento complejo para su aprobación.
A) INSTRUMENTOS DE GESTIÓN PRINCIPALES:
1. REGLEMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF

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 2. MANUAL DE PERFILES – MPP (ANTES MOF)

3. CUADRO DE PUESTOS DE LA ENTIDAD – CPE

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 4. TEXTO UNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS – TUPA

5. MANUAL DE PROCEDIMIENTOS – MAPRO

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 B) INSTRUMENTOS DE GESTIÓN COMPLEMENTARIOS:

1. PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL – PEI

2. PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL – POI

3. PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL – PDI

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 C) INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DESDE EL AMBITO REGIONAL Ó MUNICIPAL:

La Ley Orgánica de Municipalidades en su Artículo 97 describe referente al Plan de Desarrollo

Municipal Concertado, y define a los planes de desarrollo Municipal concertados y sus
presupuestos participativos como instrumentos de gestión, orientadores de la inversión,
asignación y ejecución de los recursos municipales, los cuales son aprobados por los respectivos
concejos distritales ó Provinciales.

1. PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO

El Plan de Desarrollo Concertado es un instrumento de gestión que requiere para su

formulación de la participación de los ciudadanos para acordar la visión, objetivos,
estrategias, políticas, programas y prioridades de desarrollo, definiendo las políticas públicas
y la articulación de las acciones del Estado con las necesidades y prioridades de la población
en el ámbito local; de esta manera, se promueven condiciones favorables para el desarrollo
social, económico, ambiental e institucional; garantizando que los objetivos de mediano y
largo plazo sean tomados en cuenta por los actores en el proceso de presupuesto
participativo a implementarse cada año.

2. PLAN DE DESARROLLO URBANO – PDU

3. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

4. PLAN DE ACONDICONAMIENTO TERRITORIAL

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 5. PLAN DE DESARROLLO TURISTICOS

6. REGLAMENTO INTERNO DE CONSEJO

7. REGALMENTO DE APLICACIÓN Y SANCIONES - RAS

8. CUADRO UNICO DE INFRACCIONES Y SANCIONES – CUIS

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 III. CONCLUSIÓN

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 IV. BIBLIOGRAFIA
a) CPC. Mario Vera Novoa: Elaboración de Instrumentos de Gestión, Primera Edición, Julio
2017.
b) Gestión Administrativa Moderna, Modulo 2 – Diseño Organizacional y Documentos
Normativos de Gestión, 2007.
c) Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de Barranca 2009 – 2021, octubre 2009.
d) https://docs.peru.justia.com/federales/decretos-leyes/20316-dec-11-1973.pdf
e) https://slideplayer.es/slide/3870938/
f) http://www.regionlima.gob.pe/institucion/doc_gestion.php
a) http://blog.pucp.edu.pe/blog/christianguzmannapuri/2016/09/12/los-instrumentos-
de-gestion/

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