Funciones jurídicas del Estado

El Estado es, según Cassagne, la organización jurídico política de la comunidad, que procura el bien
común.

 Desde un punto de vista material, es el pueblo organizado jurídicamente dentro de un

territorio fijo y bajo el imperio de las normas cuyo fin es el bien común.
 Desde un punto de vista formal, es una persona jurídica que actúa a través de instituciones
creadas dentro de un ordenamiento jurídico determinado.

El Estado, para cumplir su fin de bien común, asume, históricamente, diversos cometidos a los que
procura satisfacer mediante actos jurídicos y operaciones materiales. Y esa actividad la realiza a
partir de poderes sujetos a regímenes jurídicos diversos, configuradores de las distintas funciones
jurídicas: legislación, jurisdicción, administración.

La actividad de los órganos del Estado está, por tal motivo, orientada, en su totalidad, a la
satisfacción del bien común (causa final), pero encauzada y regulada por regímenes jurídicos
distintos que dan forma a las tres funciones clásicas de aquél.

 Función legislativa: es la actividad realizada por los órganos legislativos que determina cómo
se debe atender el bien común, pero no lo gestiona con inmediatez, ni prácticamente; mira
esencialmente al futuro.
 Función jurisdiccional: es la actividad realizada por los órganos judiciales que atiende al bien
común también de modo mediato, determinando, por medio de actos individuales, el
derecho aplicable en los conflictos y evitando la autodefensa; por medio de órganos
independientes de los legislativos y administrativos, e imparciales respecto de los intereses
controvertidos en cada situación, que actúan con arreglo a los procedimientos
legislativamente establecidos.
 Función administrativa (ad ministare, servir a): es la actividad realizada por los órganos
ejecutivos, que atiende el bien común con inmediatez, en forma directa, concretando los
mandatos legislativos, judiciales o, en su caso, directamente constitucionales, a través de
una estructura orgánica caracterizada por la relación de jerarquía, que actúa con arreglo a
un procedimiento dirigido a garantizar la legalidad y eficacia del accionar administrativo.

Criterios de conceptualización
Para conceptualizar las funciones del Estado hay distintos criterios

 Criterio orgánico o subjetivo: toma en cuenta el órgano que ejerce la función, de modo tal
que la función legislativa sólo puede ser ejercida por el Legislativo, la jurisdiccional por el
Judicial y la administrativa por el Ejecutivo.
o Bajo este criterio la función administrativa es la realizada por el órgano Poder
Ejecutivo.
 Criterio material u objetivo: toma en cuenta el contenido del acto, más allá del órgano que
lo ejerce.
 o Bajo este criterio, la función administrativa es aquella materialmente administrativa
ejercida por cualquiera de los órganos del Estado.

Génesis y desarrollo del derecho administrativo

El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas jurídicas positivas que regulan las
relaciones del Estado con los administrados, puede decirse que tal vez ha existido siempre, desde el
nacimiento del Estado.

El derecho administrativo en el Estado de Policía

En la época de las monarquías absolutas el individuo administrado no tenía ninguna clase de

derechos frente al administrado, por lo cual el derecho administrativo se agotaba en un único
principio jurídico: the King can do no wrong. El individuo no era un sujeto que se relacionaba con el
Estado sino un objeto sometido al poder estatal.

Esta concepción del Estado y de sus relaciones con los administrados ha sido denominada,
particularmente con relación a sus últimas manifestaciones, Estado de policía. En el Estado
de policía, en consecuencia, al reconocerse al soberano un poder ilimitado en cuanto a los
fines que podía perseguir y en cuanto a los medios que podía emplear, mal podía
desarrollarse una consideración científica de ese poder.

El derecho administrativo en el Estado de Derecho

La filosofía política y la concepción del Estado que se impusieron durante la Revolución Francesa, se
convirtieron en la fuente primaria del Derecho Administrativo. Fue el punto de partida porque el
Estado de Derecho conduce a que las normas jurídicas sean obligatorias tanto para gobernados
como para gobernantes de un Estado.

Pero el sometimiento del Estado a unas normas jurídicas no implica necesariamente la existencia del
derecho administrativo, porque es necesario que esas normas constituyan un cuerpo especial y
diferente de las que regulan la actividad de los gobernados (particulares) para que exista esa rama
del Derecho en un Estado.

La formación de ese conjunto de normas jurídicas para la administración del Estado diferentes a las
de los particulares se vio estimulada durante la Revolución Francesa, cuando los hombres de la
Revolución observaron que, en la etapa previa, los administradores de justicia obstaculizaban la
aplicación de las políticas del Rey, y por ello temían que en la etapa postrevolucionaria, también
aplicasen la misma estrategia cuando estuviesen en desacuerdo con decisiones de los nuevos
gobernantes.

Ante ese temor, decidieron adoptar una prohibición y establecieron que los jueces no podían
inmiscuirse en los asuntos de la administración. Esto dio lugar a un nuevo problema porque la
administración se quedaba sin control, afectando la concepción del Estado de Derecho ya que los
gobernantes nuevamente quedaban sin sometimiento efectivo a un ordenamiento jurídico.
 La prohibición quedó plasmada en la Ley 16 del 24 de agosto de 1790 y fue elevada a
categoría constitucional en el artículo 3° de la Constitución francesa de 1791: “Los tribunales
no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo o suspender la ejecución de las
leyes, ni en las funciones administrativas, o citar ante ellos a los funcionarios de la
administración por razón de sus funciones”.

Para resolver esta contradicción los nuevos gobernantes crearon entonces un órgano especial: el
Consejo de Estado, similar al Consejo del Rey de la época monárquica, cuya función era:

 Asesoramiento al Poder Ejecutivo: en aspectos como redactar proyectos de ley y de

reglamentación administrativa.
 Resolución de conflictos: estudiaba las reclamaciones de los ciudadanos contra la
administración del Estado y proponía al Jefe Ejecutivo la decisión que las resolviera.

En 1806 se creó dentro del Consejo de Estado una Comisión Contenciosa para separar la asesoría de
conflictos de los demás aspectos de que conocía ese organismo, por lo que se produjo una
especialización por parte de quienes componían esa comisión. Con el paso del tiempo el Jefe del
Ejecutivo, agobiado por las múltiples tareas estatales, fue delegando la resolución de estas
cuestiones en su órgano asesor y sólo firmaba las decisiones del mismo.

Esto mereció que la sociedad francesa reconociese la seriedad e imparcialidad del Consejo
de Estado, ya que en la práctica quien administraba justicia en estas cuestiones era el
Consejo de Estado, cuyos puntos de vista se imponían.

Mediante la Ley del 24 de mayo de 1872 se reconoció al Consejo de Estado con carácter
jurisdiccional y se le otorgaron competencias como juez y ya no como simple cuerpo asesor.

Además se creó el Tribunal de Conflictos para resolver dudas entre tribunales comunes y
administrativos, por lo que se da una dualidad de jurisdicciones, donde la administración de
justicia queda en manos de 2 órdenes jurisdiccionales diferentes:

 Jurisdicción común: resolvía controversias entre particulares.

 Jurisdicción administrativa: resolvía controversias con la administración pública.

El Fallo Blanco, que fue proferido por el Tribunal de Conflictos Francés en 1873, se considera el
símbolo del nacimiento del Derecho Administrativo, ya que de manera clara y expresa se consagró
que la actividad de la administración debía regirse por normas y principios especiales diferentes a los
aplicables a particulares.

La primera etapa de formación del Derecho Administrativo termina con el Fallo de Cadot de
1889, donde el mismo Consejo de Estado consolidó su carácter de juez al expresar que no
obstante que la ley le reconocía ese carácter sólo para resolver directamente algunos
asuntos específicos, él era juez común en materia de controversias de la administración, es
decir, que su competencia era general.

Al reconocerse la necesidad de un régimen jurídico especial para los asuntos propios de la

administración del Estado, el Derecho Administrativo fue consolidándose progresivamente gracias a
la labor jurisprudencial del Consejo de Estado Francés, que fue creando principios propios para la
actividad administrativa que dieron lugar a la aparición de reglas y normas que conformaron un
cuerpo sistemático que se consolidó con el tiempo y que dio lugar a la existencia de una nueva rama
del Derecho diferente a las ramas tradicionales.

La actividad administrativa jurisdiccional

Por actividad administrativa jurisdiccional entendemos el ejercicio de funciones jurisdiccionales por
parte de la administración pública.

Por funciones jurisdiccionales entendemos la capacidad genérica del Estado de decidir

conflictos entre partes con intereses contrapuestos.

Hay dos especies:

 Función jurisdiccional administrativa, a cargo del Poder Administrador.

 Función jurisdiccional judicial, a cargo del Poder Judicial.

En la doctrina surgieron voces atacando la función jurisdiccional administrativa, alegando que el

Artículo 109 CN prohíbe que el Poder Ejecutivo ejerza funciones judiciales impidiendo que se
arrogue el conocimiento de causas pendientes o que restablezca las concluidas.

Sin embargo, la jurisdicción administrativa no sólo es un hecho de la realidad, sino que además fue
admitida por la jurisprudencia de la CSJN.

Jurisprudencia de la CSJN
En el Fallo Albarracín de 1907, la Corte habilitó el recurso extraordinario contra decisiones
administrativas y de esta manera admitió en forma tácita la jurisdicción administrativa.

En el Fallo Parry de 1942 admitió que ciertos tipos de negocios o infracciones fueran juzgados por
funcionarios administrativos y reiteró ese criterio en varias otras oportunidades, exigiendo que tales
decisiones fueran susceptibles de revisión judicial mediante recurso extraordinario de
inconstitucionalidad.

En el Fallo López de Reyes de 1959 la CSJN planteó nuevos requisitos para admitir la jurisdicción
administrativa. Estableció como requisito la sujeción a control judicial suficiente, concepto medible
de acuerdo con la naturaleza del derecho individual alegado, el carácter del organismo creado, la
complejidad técnica de la materia sobre la que versa la función, la índole y magnitud de los intereses
públicos comprometidos y el régimen y la organización administrativa establecida para garantizarlos.
En principio, bastaba para alcanzar ese control judicial suficiente con permitir una revisión del
derecho mas no de los hechos, lo cual motivó una disidencia del ministro Boffi Boggero.

López de Reyes pedía pensión por invalidez, que fue denegada, y pidió la revisoria del dictamen
médico.
 La Corte se pronunció por la validez, si bien debe mediar una instancia en sede judicial, no es una
instancia rígida, depende del interés público comprometido, el derecho tutelado, la mayor o menor
descentralización del ente, entre otros.

Esto quiere decir, que el control judicial puede variar conforme a los distintos parámetros antes
enunciados.

La disidencia de Boffi Boggero fue importante: decía, que para que exista control judicial suficiente
debía haber al menos una instancia judicial para rever los hechos y el derecho, no solo el derecho,
sino también los hechos.

Recién en el Fallo Fernández Arias de 1960 la CSJN aclararía adecuadamente el concepto de

control judicial suficiente, determinando que en materia propia de conflictos entre particulares
regidos por el Derecho privado, el control judicial suficiente implicaba reconocimiento a los litigantes
del derecho de interponer recurso ante los jueces ordinarios y negación a los tribunales
administrativos de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y el derecho controvertidos
(con excepción de los supuestos en los que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido
la vía administrativa, privándose, voluntariamente, de la vía judicial). De este modo, se cambió el
criterio inicial ya que no bastaba con permitir el recurso extraordinario por inconstitucionalidad, ya
que solo permite discutir el derecho mas no los hechos.

El Congreso sancionó las leyes 13.246, 13.897 y 14.451, que ordenaban al Poder Ejecutivo a organizar
en el Ministerio de Agricultura las Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje
obligatorio, y una Cámara Central.

Las Cámaras Regionales tenían competencia exclusiva en la decisión de todas las cuestiones
suscitadas entre arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos
de arrendamiento o aparcerías rurales, las decisiones de esta Cámara debían apelarse ante la Cámara
Central cuyas decisiones eran susceptibles del recurso extraordinario ante la Corte Suprema.

El caso se origina por un conflicto entre Fernández Arias y Poggio en el cual la Cámara Regional de
Trenque Lauquen, condenó a Poggio a entregar el predio en cuestión; contra dicho pronunciamiento,
el condenado dedujo recurso extraordinario, que al ser denegado motivó una queja ante la Corte
Suprema, donde impugnó la constitucionalidad de las leyes 13.246, 13.897 y 14.451, ya que por éstas
se crearon órganos administrativos dotados de facultades jurisdiccionales lo que contraria la
Constitución Nacional, que impide al Poder Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales.

Se revoca la sentencia apelada y la corte declara la inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

Dejando sentando que, resulta compatible con la Constitución Nacional la creación de órganos
administrativos con facultades jurisdiccionales, teniendo en cuenta que se han ampliado las funciones
de la administración, como medida necesaria para la ágil tutela de los intereses públicos. Si bien
nuestra Constitución recepta la doctrina de separación de poderes, por lo que la función de juzgar le
correspondería sólo al Poder Judicial, este precepto debe interpretarse dinámicamente según las
cambiantes necesidades sociales.

En contraposición, hubieron fallos como Beneduce y Ojeda, que por la índole pública de los
intereses comprometidos, la complejidad de la materia y la organización del Tribunal, autorizaron en
cambio un control judicial más restringido, dando mayor amplitud a la función jurisdiccional
administrativa.
Entes administrativos con funciones jurisdiccionales
La sanción de los marcos regulatorios del Gas (Ley Nº 24.076) y de la Electricidad (Ley Nº 24.065), y
el Decreto Nº 62/1990 en materia de Telecomunicaciones, contemplan el sometimiento de ciertas
controversias a la jurisdicción previa y obligatoria de los entes reguladores de servicios públicos
respectivos: el ENARGAS, el ENRE y la CNC.

Estos entes reguladores son los encargados de monitorear el cumplimiento de los contratos de
concesión de los respectivos servicios públicos y tienen entre sus funciones atender en primer
término las controversias que puedan surgir en torno a dichos servicios.

Esta jurisdicción previa y obligatoria que le asignan las normas de creación a los entes reguladores
constituyen un supuesto de actividad jurisdiccional de la administración pública, es decir, de aquella
actividad que, conforme con la definición proporcionada por la Corte Suprema, corresponde, en el
orden normal de las instituciones, a los jueces.

La CSJN, en el Fallo Litoral Gas c/ ENARGAS (1998), después de recordar su doctrina

tradicional en la materia y de denegar al ENARGAS las garantías formales de independencia y
neutralidad necesarias para categorizarlo como tribunal administrativo (considerando 6º), le
negó competencia al ENARGAS para resolver respecto de un conflicto relativo a la venta y
adquisición de las instalaciones de distribución de gas (derecho privado de las partes
involucradas), por considerar que dicha competencia, al importar la necesidad de una
determinación sobre el derecho de dominio de las partes involucradas en la causa,
correspondía a la jurisdicción judicial plena (considerando 7º).

Asimismo, en el Fallo Ángel Estrada (2005), la Corte reitera y, en cierto modo, amplía su
doctrina relativa a los requisitos que deben concurrir para la validez del ejercicio de
funciones jurisdiccionales administrativas respecto de conflictos entre particulares, pues
ahora se refiere, explícitamente, a la necesidad de una justificación razonable de los
objetivos económico políticos que determinan la creación del órgano administrativo
jurisdiccional, en orden a la restricción que él supone sobre la jurisdicción ordinaria
(considerando 12º in fine), y consagra un criterio más ajustado respecto de la especialidad
como principio de interpretación de la competencia (considerando 16º, según Bianchi). La
Corte sostiene que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al
conocimiento de órganos administrativos, con la mera condición de que sus decisiones
queden sujetas a control judicial suficiente; los motivos que conducen a sustraer una
materia de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados
pues, de no ser así, se avanzaría indebidamente sobre las atribuciones que el Artículo 116 de
la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial (considerando
14º). Por eso, así como en Litoral Gas se pudo considerar excluida de la competencia
especial del ENARGAS la decisión relativa a un conflicto que involucraba la determinación de
un derecho privado de las partes involucradas (el dominio sobre instalaciones de
 distribución de gas), por extensión de esa doctrina la Corte niega competencia al ENRE para
dirimir un reclamo de daños y perjuicios planteado por un usuario con fundamento en el
derecho común (considerando 14º in fine).

Esta idea parece expresarse con mayor precisión en el voto de Belluscio, cuando apunta que
el poder de policía atribuido al ente para regular y controlar la prestación del servicio público
de distribución de energía, no sirve de fundamento para decidir un litigio entre particulares
que debe resolverse, sustancialmente, por aplicación de normas de derecho común
(considerando 12º).

Sigue vigente el criterio de reconocer legitimidad al otorgamiento de funciones jurisdiccionales a

órganos administrativos, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Otorgamiento de las funciones jurisdiccionales por ley formal;

2. Justificación razonable del otorgamiento de las funciones;
3. Garantías formales de independencia e imparcialidad para los integrantes del órgano
administrativo;
4. Control judicial suficiente, medido con arreglo a las siguientes pautas:
a. Naturaleza del derecho individual invocado;
b. Índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos;
c. Carácter de la organización administrativa establecida para garantizarlos; y
d. Complejidad de la materia sobre la que verse la función.

El régimen administrativo: concepto

Podemos definir al derecho administrativo, siguiendo a Cassagne, como la rama del derecho público
que regula la organización y las funciones administrativas, legislativas y jurisdiccionales del Poder
Ejecutivo y sus entes descentralizados, las funciones administrativas de los otros poderes y las
actividades realizadas por sujetos con potestades exorbitantes del derecho privado. En resumen,
regula la función administrativa (objeto del D.A.) que comprende:

1. La organización y funciones del Poder Ejecutivo en sus aspectos administrativo, legislativo y

jurisdiccional.
2. Las funciones administrativas del Poder Legislativo y del Poder Judicial.
3. Las actividades realizadas bajo un poder público exorbitante del derecho privado.

Una definición más simple es dada por Gordillo, que lo ilustra como la rama del derecho público que
versa sobre el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial de los administrados
respecto de la administración.

Determina la relación de los administrados con la administración y de los órganos de la

administración entre sí, y tiene por finalidad defender los intereses de la comunidad en
general y de los administrados en particular.

Nota de color
Prosper Weil dice que el Derecho Administrativo es, esencialmente, un arbitraje históricamente
variable entre el poder y la libertad, una disciplina que aspira a ser instrumento de libertad y, a la
vez, garantía de acción administrativa; en suma, una rama del derecho de nacimiento y subsistencia
milagrosa.

El denominado régimen exorbitante

Al hablar de régimen exorbitante nos referimos al contenido equilibrado y la articulación armónica
tanto de prerrogativas del poder público del Estado como de garantías de los particulares
administrados, que exceden el ámbito del derecho privado y conforman el derecho administrativo
caracterizándolo.

Este régimen exorbitante es acertadamente descripto en el Fallo Serra (1993): comprende por un
lado, las prerrogativas estatales necesarias para que el ejercicio de sus funciones no sea afectado por
las demandas de los particulares; pero, por el otro, las garantías necesarias para que los habitantes
no sean menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la luz del texto constitucional.
(considerando 9).

Prerrogativas del Estado

o Creación unilateral de sus actos.
o Presunción de legitimidad de sus actos.
o Ejecutoriedad de sus actos.
o Potestad de retrotraer sus actos por razones de ilegitimidad o inoportunidad.
o Régimen privilegiado de contratos y bienes.
o Agotamiento de la instancia administrativa previo a la judicial.
o Plazos breves de caducidad en acciones en su contra.
o Plazos prolongados para el cumplimiento de cargas procesales.
o Incomparecencia personal de ciertos funcionarios.
o Efectos declarativos de las sentencias.
 Garantías del administrado
o Principio de juridicidad.
o Igualdad en el actuar administrativo.
o Razonabilidad del actuar administrativo.
o Acceso a la justicia e informalismo en su favor.
o Responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.
o Debido procedimiento previo a todo acto administrativo (debido proceso adjetivo).

Es necesario, para mantener un equilibrio dentro de esta rama del derecho, adherir a una visión
servicial y no opresiva de la prerrogativa pública y a una concepción solidaria del derecho individual.

El principio de legalidad (juridicidad)

El principio de legalidad o principio de juridicidad es aquel según el cual la administración debe
sujetar su accionar al ordenamiento jurídico vigente. El actuar de la administración se presume
legítimo.
Filiación histórica del derecho administrativo argentino

Se debe tener en cuenta, en especial respecto de la perspectiva constitucional, que en la Argentina,

mientras los lineamientos básicos de su estructura político institucional son de inspiración
norteamericana y de ahí la influencia tradicional de la doctrina y jurisprudencia de ese origen en el
Derecho Constitucional argentino, el Derecho Administrativo ha abrevado, en cambio, también
tradicionalmente, en la doctrina francesa, española, italiana y alemana. La influencia de la doctrina
española ha sido muy marcada (la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos está inspirada en
la ley española de 1958).

Esa doble filiación ha significado la génesis de un derecho administrativo típico, propio, singular,
pues del derecho norteamericano, inspirado en el rule of law, hemos tomado el juzgamiento de la
Administración por los tribunales del Poder Judicial (en las provincias, históricamente, por sus
Tribunales Superiores y, en los últimos tiempos, por tribunales inferiores con competencia especial
en lo contencioso administrativo; en la Nación, inicialmente por la justicia civil y comercial federal y,
en la actualidad, por la competente en lo contencioso administrativo); mientras que del derecho
continental europeo hemos adoptado la concepción exorbitante, con los alcances antes indicados.

Es importante destacar que ya existe en nuestro país un grado de evolución científica

suficientemente consolidado como para que se pueda aspirar a una codificación, tanto en el ámbito
nacional como en varias provincias, de gran parte de las instituciones fundamentales del derecho
administrativo.

Significación de la jurisprudencia de la CSJN

En la Argentina, como ocurrió en Francia en su momento con la actuación del Consejo de Estado y
del Tribunal de Conflictos, las instituciones fundamentales del Derecho Administrativo han sido
moldeadas, en el ámbito federal, por la construcción pretoriana de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.

La LNPA torció la historia regulando instituciones básicas del derecho administrativo que antes no
tenían una juridización o legalización adecuada. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha sido un nutriente permanente de la conformación de aspectos
fundamentales del derecho administrativo.

Muchas cuestiones de derecho administrativo emanan de fallos de la CSJN, entre ellos: la

conceptualización del régimen exorbitante, el principio de legalidad, la teoría del acto
administrativo, la teoría del contrato administrativo, particularidades del procedimiento
administrativo, aspectos relativos a la responsabilidad del Estado, al acceso a la justicia y al control
judicial de la administración pública, entre otros.

La zona de reserva de la administración

La zona de reserva de la administración comprende todo aquello que sólo puede hacer el Poder
Ejecutivo y que, además, no puede ser hecho por los demás poderes del Estado.
Marienhoff elaboró la teoría de la zona de reserva de la administración, con un claro paralelismo
con la zona de reserva de la ley consagrada constitucionalmente a favor del Poder Legislativo, como
expresión del principio de división de poderes. Así como el Ejecutivo no puede invadir con su acción
la esfera propia y exclusiva del Legislador, éste tampoco puede invadir --‐so pena de
inconstitucionalidad-­‐ la esfera propia y exclusiva del Ejecutivo. Cada Poder sólo puede actuar
válidamente en la esfera de su respectiva competencia establecida por la Constitución.

A la reserva de la ley se opone, pues la reserva de la Administración, sin perjuicio de que

frente a ambas exista la reserva de la justicia.

Por eso, contrariamente a lo que consideran algunos tratadistas, no siempre una ley tendrá
preeminencia respecto a un reglamento administrativo; todo depende de que la materia
regulada sea propia del Ejecutivo o del Legislativo.

La existencia de la zona de reserva de la administración, como un ámbito propio del Poder Ejecutivo
que le fue asignado constitucionalmente, que le es propio y no puede ser invadido por el Poder
Legislativo, es compartido por Bidart Campos, Cassagne, y Coviello, en tanto que otros autores como
Fiorini, Diez, Gauna y Dromi niegan que el Poder Ejecutivo cuente con atribuciones específicas que
puedan limitar las facultad del Poder Legislativo de "hacer todas las leyes y reglamentos que sean
convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la
presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina", como establece la CN en su art. 75 inc.
32.

En este sentido, Gordillo señala que a los reglamentos autónomos puede admitírselos para
regir exclusivamente el funcionamiento interno de la Administración (organización, deberes
de los órganos, atribuciones, etc.), pero resulta inconstitucional, en cambio, que se pretenda
limitar los derechos de los particulares o la potestad del Congreso sobre la administración,
por cuanto el Art. 14 CN establece claramente que la regulación y por ende restricción de los
derechos individuales puede hacerse por las leyes, esto es, por las leyes del Congreso y no
por actos de la administración.
Fuentes del Derecho Administrativo
Las fuentes del Derecho Administrativo
Se entiende por fuentes a los hechos, actos, medios y formas que dan origen al ordenamiento
jurídico, es decir, son aquello de donde el ordenamiento jurídico proviene.

Las fuentes del derecho administrativo son los hechos, actos, medios y formas que dan origen al
ordenamiento jurídico propio de esta rama del derecho. Pueden ser:

Formales
o Constitución Nacional (LNPA Art. 3)
o Tratados (CN)
o Leyes (LNPA Art. 3)
o Reglamentos (LNPA Art. 3)
Materiales
o Doctrina
o Costumbre
o Jurisprudencia
o Principios generales del derecho

La Constitución
La Constitución Nacional es la fuente primaria básica y fundamental de todo nuestro ordenamiento
jurídico que establece el conjunto de normas y principios supremos del mismo.

Es, en consecuencia, la fuente más importante del derecho argentino, superior a cualquier otra
norma nacional o provincial.

Así lo dispone el Art. 31 CN: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se
dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación
[…]”

Principios y reglas específicas de la interpretación constitucional

Hay una serie de principios y reglas específicas que surgen de la interpretación de la Constitución
Nacional:

 Reconocimiento de la personalidad jurídica del Estado: se da implícitamente por el Artículo

35 que consigna el nombre del Estado, toda vez que el nombre es un atributo de la
personalidad.
 Definición de la forma de Estado adoptada: la relación entre el poder y el territorio está
dada federalmente. Las provincias conservan todo el poder no delegado al Gobierno Federal
y se dan sus propias instituciones locales.
 Definición de la forma de Gobierno adoptada: el ejercicio del poder está dado en forma
representativa y republicana. Se trata de un sistema político de división y control de poder
con notas características tales como la publicidad de los actos de gobierno, la
 responsabilidad de los funcionarios, y la periodicidad y alternancia en el ejercicio de los
cargos que son elegidos por los habitantes de la Nación.
 Regulación de la actividad de los poderes del Estado: regula las funciones y potestades del
Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, como así también las del Ministerio
Público.
 Bases del régimen jurídico exorbitante propio del Derecho Administrativo: da fundamento
a las potestades estatales que integran el contenido exorbitante del derecho administrativo.

Tratados
Los tratados son acuerdos celebrados entre sujetos de derecho internacional que producen efectos
jurídicos.

Decimos que se celebran entre sujetos de derecho internacional ya que pueden ser parte,
además de los Estados, otros sujetos tales como organismos supranacionales.

Jerarquía de los tratados

Los tratados tienen jerarquía superior a las leyes y, en ciertos casos, jerarquía constitucional.

El principio general es que los tratados gozan de jerarquía superior a las leyes o jerarquía
infraconstitucional.

La excepción está dada por ciertos tratados de derechos humanos incorporados a la Constitución
Nacional en 1994 como aquellos incorporados posteriormente con la mayoría especial exigida, gozan
de jerarquía constitucional.

La jerarquía constitucional es limitada. Sus límites son:

 La parte dogmática de la Constitución, a la cual no pueden contradecir. En caso de

contradicción, prevalece la Constitución.
o Algunos autores consideran que debe prevalecer lo que sea más respetuoso
de los derechos humanos.
 Las reservas realizadas al contenido de los tratados.
 La salida de vigencia por denuncia del tratado.

Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

Esta jurisprudencia fue especialmente relevante antes de la Reforma Constitucional de 1994, ya que
posteriormente la discusión sobre si los mismos eran superiores o inferiores a las leyes quedó
zanjada.

 1948: Fallo Merck Química Argentina: estableció un sistema doble para establecer si el
tratado era igual a la ley o no.
 o Primacía del Dualismo: En tiempos de paz, el orden jurídico internacional es igual al
orden interno y solo tiene vigencia si hay una ley que lo incorpora (al tratado), y sin
que haya una ley que lo derogue.
o Primacía del Monismo: En tiempos de guerra prevalece el monismo, el tratado tiene
mayor jerarquía que la ley y la constitución.
o Crítica a esta postura: Los tratados no se cumplían, aún cuando fueran ratificados,
hasta que no hubiera una ley que les diera operatividad, por lo tanto, el pacta sunt
servanda queda supeditado a un acto de buena fe del gobierno de turno para que
haga operativa la ley.
o El tratado puede ser modificado o dejado sin efecto por una ley posterior, ya sea por
derogación táctica o expresa (la tácita se da cuando una nueva ley trata temas sobre
los que se expresa el tratado anterior).

 1992: Fallo Ekmekdjian c/ Sofovich (sobre derecho de réplica): La CSJN resuelve que una
ley interna no puede derogar una ley internacional. El argumento es el Pacto de Viena sobre
el Derecho de los Tratados, que en su artículo 27 consagra: Un Estado no puede invocar una
regla de derecho interno para justificar el incumplimiento del tratado.
o Da supremacía al tratado por sobre la ley.

 1993: Fallo Fibraca: aclara que por encima de los tratados están los principios generales
del Derecho Público Constitucional.

 1994: Fallo Café La Virginia El caso es de octubre de 1994, la constitución se modifica y

entra en vigencia en septiembre de 1994, sin perjuicio de esto se le aplica la doctrina
anterior ya que los hechos son anteriores a la reforma. Lo importante es que el
incumplimiento de un tratado puede generar responsabilidad internacional.

Ver Anexo para más detalle.

Tratados de integración
Los tratados de integración son aquellos acuerdos celebrados entre Estados cuyo efecto jurídico
consiste en delegar competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, en condiciones de
reciprocidad e igualdad, y respetando el orden democrático y los derechos humanos.

Están contemplados en el Artículo 75.24 CN.

Clases de tratados de integración

Se distinguen dos clases:

 Tratados de integración con países latinoamericanos (Art. 75.24.1 CN): Se aprueban con el
voto de la mayoría absoluta de los miembros totales de cada cámara.
 Tratados de integración con otros países (Art. 75.24.2 CN): Se aprueban con el voto de la
mayoría absoluta de los miembros totales de cada cámara, pasados al menos 120 días desde
 la declaración de conveniencia de aprobación del tratado, que debe darse con el voto de la
mayoría absoluta de los miembros presentes de cada cámara.

Tratados de rango constitucional e infraconstitucional

 Tratados con jerarquía constitucional*

1. Los que versan sobre derechos humanos y se encuentran enumerados en el Art.
75.22 párrafo 2 CN.
2. Los que versen sobre derechos humanos y, sin encontrarse enumerados en el
párrafo segundo del Art. 75.22 CN, sean revestidos de esta jerarquía por el voto de
las dos terceras partes del total de miembros de ambas cámaras legislativas,
conforme establece el Art. 75.22 párrafo 3 CN.
 Tratados con jerarquía infraconstitucional (jerarquía superior a las leyes)
3. El resto de los tratados incluyendo:
a. Los tratados y concordatos aprobados por el Congreso, conforme establece
el Art. 75.22 párrafo 1 CN, incluyendo aquellos que versen sobre
derechos humanos y que no estén enumerados en el párrafo 2 ni alcancen
las mayorías exigidas en el párrafo 3.
b. Tratados de integración con países latinoamericanos que deleguen
competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, conforme
establece el Art. 75.24 párrafo 1 CN.
c. Tratados de integración con países no latinoamericanos que deleguen
competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, conforme
establece el Art. 75.24 párrafo 2 CN.

*Son 12: Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de
Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la
Convención sobre los Derechos del Niño (incorporados en 1994 al texto constitucional) y la
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (aprobado en 1997 por el
Congreso de la Nación).

Régimen jurídico
Los tratados tienen un régimen jurídico especial tanto para su entrada como para su salida de
vigencia.

Entrada en vigencia
1. Negociación y firma: se concretan los términos y es firmado por el Presidente.
2. Aprobación: lo hace el Congreso a través de una Ley, y de igual modo puede
rechazarlos total o parcialmente.
 3. Ratificación: el Estado queda sometido al mismo, a través de un acto del Presidente.

Salida de vigencia
1. Denuncia: realizada por el Presidente.
2. Aprobación: por una Ley aprobada por dos tercios de los miembros de cada cámara.

Rango constitucional
1. Debe versar sobre derechos humanos.
2. Debe revestirse de jerarquía constitucional, luego de su aprobación, con el voto de
las dos terceras partes del total de miembros de ambas cámaras legislativas.

Ley
La ley es el acto estatal, general o particular, emanado del Congreso de acuerdo con el
procedimiento previsto en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes.

Tipos de leyes
Las leyes pueden ser:

 Leyes nacionales: dictadas por el Congreso de la Nación, comprenden:

o Leyes federales: regulan materias federales atribuidas al Congreso y se aplican en
todo el país a través de autoridades nacionales.
o Leyes comunes: tratan sobre derecho común y se aplican en todo el país a través de
autoridades locales.
o Leyes locales: son dictadas para el territorio de la capital de la Nación y para el
cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en
el territorio de la República.
 Leyes provinciales: dictadas por los Poderes Legislativos provinciales, en ejercicio de las
facultades no delegadas y para su aplicación dentro del respectivo territorio provincial por
parte de las autoridades locales.

La zona de reserva legal

Se entiende por zona de reserva legal a aquellas cuestiones que son de entendimiento exclusivo del
Poder Legislativo, sin posibilidad de intromisión por parte del Poder Ejecutivo. Sólo el Poder
Legislativo está facultado para regular cuestiones comprendidas dentro de la zona de reserva legal.

Son temáticas que están exentas de la potestad reglamentaria del PEN, como puede ser el caso de
las leyes convenio que sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias instituyen
regímenes de coparticipación impositiva, o el caso de las normas de derecho privado que son
aplicadas directamente por los particulares como puede ser lo dispuesto en los Códigos Civil y
Comercial de la Nación (con excepción de los aspectos cuya aplicación le haya sido encomendada al
PEN, por ejemplo la inscripción de actos registrables celebrados entre particulares).
La Administración frente a la ley inconstitucional
¿Puede la administración apartarse de una ley que a su criterio sea contraria a la constitución?

La doctrina inicial de la PTN era desconocer la posibilidad de apartarse de la ley considerada

inconstitucional, porque la administración no puede declarar la inconstitucionalidad, ya que esta
facultad está reservada al Poder Judicial.

Esto no quiere decir que el Poder Ejecutivo no pueda hacer nada frente a una ley
inconstitucional:

1) Podría vetarla en el momento oportuno.

2) Podría plantear la inconstitucionalidad para que los jueces declaren la
inconstitucionalidad, aplicándola hasta que así se declare.
3) Podría promover un proyecto para derogarla (ya que tiene iniciativa legislativa)
aplicándola hasta que se apruebe.

Marienhoff, como Procurador, reconoce por primera vez que el Poder Ejecutivo puede dejar de
aplicar una ley que considere inconstitucional. No significa que la declare inconstitucional sino
simplemente que no la aplique. Funda esto en el Art. 31 CN, ya que el Poder Ejecutivo debe velar por
el cumplimiento de la Constitución y aplicar una ley contraria a ella es una forma de violarla.

Para proceder a no aplicar una ley, planteó como requisito que hubiera una inconstitucionalidad
manifiesta, ostensible y grosera.

La doctrina se manifiesta a favor de que aleje de la norma inconstitucional pero con requisitos:

 Gordillo: la inconstitucionalidad debe ser razonablemente demostrada. En tal caso el

Ejecutivo puede apartarse para que prime la Constitución.
 Dromi: plantea además que la inconstitucionalidad debe ser grave y manifiesta.

En estos supuestos los funcionarios de la administración están facultados a desobedecer la ley

inconstitucional.

Declaración de inconstitucionalidad de la ley de oficio

¿La ley puede ser declarada inconstitucional de oficio? ¿Puede el juez declarar la
inconstitucionalidad aunque no haya pedido de parte?

Argumentos en contra

1. Se viola el principio de división de poderes: el Poder Judicial se estaría arrogando una

facultad propia de otros poderes.
2. Los actos estatales se presumen legítimos, entre ellos las leyes que son un tipo de acto
estatal.
3. Se vulnera el derecho de defensa: afectaría este derecho de la parte que podría llegar a
defender la constitucionalidad.
Argumentos a favor

1. No hay violación al principio de división, ya que no crea la ley, sino que el control de
constitucionalidad es propio del poder judicial y es esto lo que lleva a cabo.
a. Aun si la declaración de inconstitucionalidad fuese una violación de la división de
poderes, en nada cambia que sea a pedido de parte o de oficio. Antes se requería el
pedido de parte pero el Fallo Rodríguez Pereyra (considerando 10) dijo que no
era necesario.
2. La presunción de legitimidad es iuris tantum, por lo cual admite prueba en contrario, lo cual
ocurre al declarar judicialmente su inconstitucionalidad.
3. La inconstitucionalidad no es una cuestión de hecho, por lo cual no hace falta ninguna
prueba. Es una cuestión de derecho y, como tal, no afecta de modo alguno el derecho de
defensa en juicio de la otra parte. Se trata de definir si un derecho es o no acorde a la
Constitución, no hay nada que defender al respecto.

Las leyes de presupuesto

A este respecto cabe remitirse en un todo al Considerando 9 del Fallo Zofracor de la CSJN (2002):

En nuestro sistema constitucional, nada permite inferir que la función legislativa en materia
presupuestaria se limita a aprobar o autorizar lo que propone el Poder Ejecutivo. El Congreso recibe
un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte, sin restricción
alguna.

No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: es una acción

legislativa normal y primordial, aún cuando la iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo, que
es el responsable de la administración general del país.

Esto no implica obstáculo alguno para que el Poder Legislativo modifique la ley de
presupuesto.

Incluso las autolimitaciones que el Congreso haya impuesto podrán ser modificada o dejadas
sin efecto incluso en forma implícita ya que la ley de presupuesto es un acto de gran
trascendencia política y la voluntad del Poder Legislativo no está limitada por actos
preexistentes de igual jerarquía normativa. Esto es así toda vez que la ley de presupuesto es
tan ley como las otras que hubiesen establecido restricciones, y ley posterior deroga ley
anterior.

La interpretación de la ley: jurisprudencia de la CSJN

Ver Fallo Zofracor supra.
Los reglamentos: noción
Gordillo define a los reglamentos como los actos unilaterales dictados en ejercicio de la función
administrativa que producen efectos jurídicos generales y obligatorios en forma directa.

Constituyen una fuente del derecho para la administración, aun cuando emanan de ella misma, ya
que integran el bloque de legalidad al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido.
Cuantitativamente son la fuente de mayor importancia en el derecho administrativo, ya que son
dictados por todos los órganos y entes que integran la esfera del Poder Ejecutivo.

Régimen jurídico
Los reglamentos se encuentran sujetos a un régimen jurídico peculiar que, según Cassagne, los
diferencia de las leyes en sentido formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de
servicio, circulares y demás reglamentos internos.

Esto es así toda vez que:

 Integran el ordenamiento jurídico.

Requieren ser publicados para entrar en vigencia, de modo similar a las leyes.
 Pueden ser derogados por la administración, en forma total o parcial, en cualquier momento
(es decir que no rige el principio de estabilidad del acto administrativo).
 Están sujetos al principio de irretroactividad.
 Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio, siendo posible su impugnación
judicial una vez agotada la vía administrativa.
 Tienen prelación superior al acto administrativo, ya que al contener el Reglamento normas
de carácter general el acto administrativo debe ser dictado conforme a estas, para asegurar
la igualdad entre los administrados, para respetar el principio de legalidad de la actividad
administrativa.
o Esto ha sido sostenido en incontables ocasiones por la Procuración del Tesoro de la
Nación.

Titularidad de la potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria recae sobre la administración pública, es decir, el Poder Ejecutivo
Nacional y todos los entes y órganos que actúan en la esfera de su competencia.

Fundamento de la potestad reglamentaria

El fundamento de la potestad reglamentaria de la administración está dado por la lógica y el
derecho.

Desde un punto de vista lógico, son los órganos administrativos los que se encuentran mejor
capacitados para dictan reglamentaciones sobre cuestiones que requieren una capacitación técnica
y jurídica de la cual el Congreso carece, por tratarse de un órgano de naturaleza política. Además, las
reglamentaciones requieren celeridad en su sanción y actualización permanente, siendo los órganos
administrativos los más aptos para ello por el principio de inmediatez que rige toda la actividad
administrativa. Es materialmente imposible que el Poder Legislativo se encargue de regular
cuestiones técnicas puntuales, ya que su cometido principal es el de adoptar las decisiones
fundamentales del proceso político y de control parlamentario del Gobierno.

En este sentido, las dificultades operativas que presenta un cuerpo colegiado como es el
Poder Legislativo, lento en general en su funcionamiento que además no es continuo, frente
a la rapidez, agilidad, continuidad que presenta la Administración en su actuación. Al mismo
tiempo, la complejidad técnica y el nivel de detalle que muchas veces presenta la realidad
sobre la que deba legislarse, hacen que la Administración se encuentre más capacitada para
responder eficazmente. La realidad indica que la potestad normativa se ocupa de los
aspectos sustanciales de las regulaciones, complementadas posteriormente a través de la
potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, de los órganos administrativos inferiores y de
los organismos administrativos especializados. Por último, la legislación requiere cierto
grado de estabilidad --‐que hace a la seguridad jurídica--‐, la cual es complementada por la
función administrativa mediante disposiciones con contenido de alcance general para la
regulación de aspectos complementarios vinculados a la aplicación de las leyes dictadas por
el Congreso.

Desde un punto de vista jurídico, la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y de determinados
órganos de la administración tiene un primer fundamento de orden constitucional, por la atribución
de facultades que expresamente otorga la Constitución Nacional al Presidente de la Nación y al Jefe
de Gabinete de Ministros, y otro legal por la encomienda que le realice el Congreso. Esto último
ocurre a través de los reglamentos delegados y de las leyes que disponen la creación de órganos de
la administración, en especial en el caso de los entes descentralizados.

Dictar reglamentos es una función normativa a través de la cual se crean reglas jurídicas generales e
impersonales que aseguran el igual tratamiento de los ciudadanos por parte de la administración,
limitando la propia libertad de acción y elección del Poder Ejecutivo cuando la ley le deja un margen
de arbitrio.

La inderogabilidad singular del reglamento

El principio de inderogabilidad singular impide que la autoridad que dictó un reglamento, o bien
otra superior, pueda derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones
privilegiadas en favor de una persona o caso determinado.

Debido a que el reglamento es un acto administrativo de alcance general, no puede ser derogado
por un acto administrativo de alcance particular. Su derogación solo puede darse mediante otro acto
administrativo de carácter general.
Límites de la potestad reglamentaria
Existen limitaciones de orden general, que básicamente resultan del orden constitucional y legal
antes mencionado, así como restricciones particulares previstas específicamente para cada tipo de
reglamento.

En este sentido, vale la pena reiterar la importancia del sometimiento del propio Estado al régimen
jurídico vigente, lo cual requiere el respecto a la jerarquía normativa y la vigencia del principio de la
legalidad de la Administración.

Ello significa que esta última en toda su actuación tenga un sustento y respaldo de legalidad, que su
actuación se ajuste a los fines, principios, garantías y demás disposiciones previstas en la
Constitución y en la legislación vigente.

Prohibición constitucional de dictar disposiciones de carácter legislativo

El Art. 76 CN establece que se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en

materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio
y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

El artículo establece como principio general que el Poder Ejecutivo tiene prohibido dictar
disposiciones de carácter legislativo, pero excepcionalmente lo autoriza a hacerlo en
determinadas materias de administración o de emergencia pública.

Para ello requiere que se fije el plazo dentro del cual el Poder Ejecutivo podrá dictar
disposiciones de carácter legislativo y que se respeten las bases de delegación que el
Congreso establezca.

La prohibición recae sobre la denominada delegación propia, es decir, la delegación de la potestad

legislativa del Congreso.

Los reglamentos de ejecución o ejecutivos: noción

Los reglamentos ejecutivos son aquellas normas que dicta la Administración, en ejercicio de
facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes,
regulando o completando detalles necesarios a tal efecto.

Constituyen una actividad normativa secundaria (la primaria es la ley).

 Finalidad: aclarar el sentido de las leyes, complementándolas, para facilitar su ejecución.

 Límite: no alterar el espíritu de la ley.
o Pueden sí apartarse en ciertos aspectos puntuales, sin comprometer la sustancia de
la ley.
Leyes reglamentables
Son susceptibles de reglamentación aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder Ejecutivo,
quedando excluidas las que no lo son (el típico ejemplo son las normas de derecho privado, que las
aplican directamente los particulares).

Inercia reglamentaria
La inercia reglamentaria es la situación en la cual el Poder Ejecutivo omite reglamentar una ley.

El principio general es que la inercia reglamentaria no tiene un efecto determinado y los derechos
subjetivos nacidos al amparo de dicha ley deben respetarse igualmente.

Sin embargo, hay excepciones:

1. Cuando la ley exige que se dicte un reglamento para entrar en vigencia.

2. Cuando es materialmente imposible dar cumplimiento a la ley sin reglamentarla.

En estos casos se puede reclamar judicialmente para obtener un mandato judicial tendiente a
conseguir la reglamentación.

Esto es así ya que, si bien el dictado de un reglamento es facultad discrecional del Poder
Ejecutivo, si la ley se torna difícilmente aplicable por dicha inercia, lo que se está haciendo es
desconocer el mandato del legislador, de modo tal que nos encontraríamos ante una
conducta ya no discrecional sino arbitraria.

Ultraactividad del reglamento

La ultraactividad del reglamento es la situación en la cual un reglamento de una ley derogada
subsiste, aplicándose a la nueva ley.

El ejemplo más claro es el Decreto 436/2000 (decreto reglamentario) respecto del Decreto
1023/2001 (decreto delegado).

El Decreto 436/2000 reglamentaba una norma que fue derogada y reemplazada por el
Decreto 1023/2001.

La CSJN ha reiterado en los Fallos Santoro y Radio Suipacha que se requiere que las disposiciones
del reglamento no sean incompatibles con la nueva ley.

Competencia constitucional
Están regulados en el Art. 99.2 CN que dispone que “el Presidente […] expide las instrucciones y
reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar
su espíritu con excepciones reglamentarias.”
Los reglamentos autónomos o independientes: noción

Los reglamentos autónomos, también llamados reglamentos independientes, son aquellas normas
que dicta la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de reserva, para su
organización y funcionamiento como poder del Estado. No se trata de la interpretación o aplicación
de una ley sino de la Constitución misma.

Algunos ejemplos son: el régimen del agente estatal, el sistema de recursos administrativos, etc.

Fundamento constitucional
La potestad para dictar estos reglamentos surge de:

 Art. 99.1 CN: El Presidente es el jefe supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable
político de la administración general del país. Estos reglamentos son una forma de ejercer
dicha administración general.
 Art. 100.2 CN: El Jefe de Gabinete puede dictar reglamentos que sean necesarios para
ejercer sus facultades y las delegadas por el Presidente de la Nación.

Órgano competente para dictarlos

En principio es el Presidente de la Nación, aunque el Jefe de Gabinete también podría (ver supra).

Los reglamentos delegados

Los reglamentos delegados son aquellas normas de alcance general dictadas por el Poder Ejecutivo,
sobre materias propias de la competencia del Poder Legislativo, por autorización de éste otorgada
mediante una ley formal.

Antes de la Reforma Constitucional de 1994

La Constitución no establecía normas específicas que autorizarán los reglamentos delegados.

Tradicionalmente la doctrina no los admitió, por una aplicación estricta del principio de división de
poderes.

Sin embargo, frente a la realidad de la existencia de regulaciones por parte del Poder Ejecutivo sobre
materias reservadas al Congreso, la doctrina fue elaborando la teoría de la delegación normativa que
permitiera darle sustento legal. En este sentido, se los fue aceptando en la medida que respetaran
las reglas básicas del ordenamiento jurídico y no versaran sobre asuntos que pudieran afectar
gravemente los derechos de los administrados --‐en materias impositivas, penal, fiscal-­‐ o que se
encontraran dentro de la denominada zona de reserva de la ley, pudiendo el Congreso reasumir en
todo momento la potestad legislativa ejercida por el Poder Ejecutivo.
Por su parte, la CSJN se pronunció en diversas oportunidades en las que si bien no admitió la
legalidad de los reglamentos delegados, se pronunció a favor de la legitimidad de los reglamentos
cuestionados, pero solo bajo la figura de la delegación impropia, y encuadrando las normas como
decretos de ejecución o reglamentarios de leyes dictadas por el Congreso; requiriendo que existiera
una clara política legislativa del Congreso concordante con lo dispuesto en los reglamentos
delegados; admitiendo como justificativo para su dictado la complejidad técnica de las cuestiones
abordadas por los reglamentos y la necesidad de regular con cierta urgencia, circunstancias ambas
que impedían actuar con eficiencia al Poder Legislativo.

Del tratamiento del tema dado en los distintos fallos surgieron tres notas comunes:

1. Insinceridad jurídica: la CSJN se rehusaba a pronunciarse contundentemente sobre la

realidad legislativa que debía juzgar, tratándose de verdaderos casos de delegaciones
legislativas.
2. Resistencia semántica: la CSJN no se animaba a juzgar a las delegaciones por su nombre y
recurría a eufemismos como ser “delegación impropia”, encubriendo así la realidad que
legitimaba con sus fallos.
3. Construcción conceptual confusa: equiparaba al poder reglamentario del Congreso con el
propio y específico del Poder Ejecutivo y, en base a esa equiparación, categorizaba a los
reglamentos delegados como una especie de los reglamentos ejecutivos.

Algunos de los fallos relevantes son:

 Fallo Delfino (1927): sobre autorización para crear contravenciones portuarias por decreto:
la CSJN convalida la delegación, porque aunque dijo que estaba prohibida en la CN, de todas
formas sostuvo que en este caso no había habido delegación legislativa (es decir, para dictar
una norma idéntica a la ley o delegación propia) sino utilización de facultades reglamentarias
para llenar vacíos de la ley (es decir, se trataba de un caso de reglamentación o delegación
impropia).
o Delegación propia: delegación de la potestad legislativa propia del PL en el PE.
Prohibida salvo casos excepcionales contemplados en el Art. 76 CN.
o Delegación impropia: tarea de reglar los detalles necesarios para la ejecución de las
leyes, que no es ni más ni menos que una forma de ejercer el poder reglamentario
contemplado en el Art. 99.2 CN (ex 86.2).
 Fallo Mouviel (1957): sobre arresto fundado en edictos policiales: declara inválidos a los
edictos que enuncian faltas con sus penas, ya que es función exclusiva del Poder Legislativo
determinar las conductas punibles con sus respectivas sanciones, y esto sólo puede hacerse
a través de una ley formal. Rechaza la delegación legislativa en materia penal, ya que se
trataría de una delegación propia.
 Fallo Prattico (1960): sobre aumento por decreto de las prestaciones patronales acordadas
en los CCT. Se admite la validez de estos aumentos salariales alegando que se trata de una
delegación impropia toda vez que regula un detalle que el Poder Legislativo no podía prever.
 Fallo Cocchia (1993): sobre decreto que deroga CCT de los portuarios: la ley del Congreso
permitió al Poder Ejecutivo resolver las pautas fijadas respecto a reducción de costos que
causaba el régimen laboral portuario en vigencia derivado de un CCT, por lo cual estamos
ante un caso de delegación impropia.
Así, se llega a la reforma constitucional de 1994: negando formalmente la procedencia de la
delegación, pero admitiéndola, de hecho, bajo la denominación eufemística de delegación impropia.

La Reforma Constitucional de 1994

La Reforma de 1994 echó luz sobre esta cuestión al incorporar expresamente los reglamentos
delegados mediante el Artículo 76.

El Art. 76 CN establece que se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en

materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio
y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

El principio general es que el Poder Ejecutivo tiene prohibido dictar disposiciones de carácter
legislativo, pero excepcionalmente puede hacerlo en determinadas materias de
administración o de emergencia pública.

Para ello requiere que se fije el plazo dentro del cual el Poder Ejecutivo podrá dictar
disposiciones de carácter legislativo y que se respeten las bases de delegación que el
Congreso establezca.

Esto es por demás coherente con la prohibición realizada por el Art. 99.3 CN que penaliza con
nulidad absoluta e insanable a toda disposición de carácter legislativo emanada del Poder Ejecutivo.

Como excepción a la prohibición, se habilita una delegación circunscripta a ciertas materias y a una
situación y, en ambos casos, ejercitable con arreglo a límites materiales y temporales. No parece
dudoso, entonces, que la autorización no pudo sino referirse a la delegación impropia, es decir, la
limitada y circunscripta que, de hecho, ya estaba vigente.

Los requisitos constitucionales

La Constitución exige:

 que la delegación verse únicamente sobre materias determinadas de administración o de

emergencia pública y,
que se haga dentro del plazo y condiciones que el Congreso establezca.

Esas materias determinadas de administración han sido establecidas en el Art. 2 Ley 25.148, y
comprenden:

 La creación, organización y atribuciones de entidades autárquicas institucionales y toda otra

entidad que por disposición constitucional le competa al Poder Legislativo crear, organizar y
fijar sus atribuciones.
o Por ejemplo: el correo, los bancos oficiales, entes impositivos y aduaneros, entes
educacionales de instrucción general y universitaria, así como las entidades
vinculadas con el transporte.
 La fijación de las fuerzas armadas y el dictado de las normas para su organización y gobierno.
 La organización y atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los Ministerios.
  La creación, organización y atribuciones de un organismo fiscal federal, a cargo del control y
fiscalización de la ejecución del régimen de coparticipación federal.
 La legislación en materia de servicios públicos, en lo que compete al Congreso de la Nación.
 Toda otra materia asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo, que se
relacione con la administración del país.

La emergencia pública es, por su parte, una situación de inusitada gravedad institucional que pone
en riesgo la subsistencia del Estado.

Los reglamentos de necesidad y urgencia

Los reglamentos de necesidad y urgencia, también llamados DNU, son aquellas normas de alcance
general dictadas por el Poder Ejecutivo, sobre materias propias de la competencia del Poder
Legislativo, sin que medie autorización de este último y para hacer frente a circunstancias de
carácter urgente y extraordinario.

Están regulados por la Ley 26.122.

Los DNU antes de la Reforma Constitucional de 1994

La cuestión acerca de su procedencia y legitimidad fue motivo de un amplio debate en la doctrina,
con fuertes discrepancias entre los constitucionalistas que se pronunciaban en contra y los
administrativistas que lo hacían a favor.

Sin embargo, más allá de esta discusión, lo cierto es que los decretos de necesidad y urgencia fueron
una realidad no prevista en la Constitución, pero presente en nuestro ordenamiento jurídico.

Su régimen, en ausencia de disposiciones legales propias, fue brindado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, la cual fue formulando los presupuestos necesarios para la validez de las leyes
de emergencia y de los decretos de necesidad y urgencia.

Jurisprudencia de la CSJN
El Fallo Peralta (1990) es posiblemente el más relevante que trató el tema.

El caso tiene su origen en que el PE dictó un DNU para enfrentar una crisis económica, el cual
ordenaba que la devolución de depósitos de mas de $1000 se haría en bonos.

Peralta vio afectado su derecho de propiedad con la sanción del decreto por lo cual interpuso acción
de amparo contra el Estado Nacional y el BCRA pidiendo la inconstitucionalidad del decreto y el pago
de su plazo fijo en efectivo.

En primera instancia se lo rechaza, en Cámara se hace lugar al amparo, y por Recurso Extraordinario
Federal la CSJN manifiesta que estos decretos son válidos siempre que se dieran ciertos requisitos:
 1. Que exista una situación de emergencia que afecte al orden económico o social, o a la
subsistencia de la organización jurídica y política,
2. Que no exista otro medio más idóneo, cuando las soluciones adoptables por el Congreso no
sean rápidas y eficaces (en este caso, la gente habría sacado el dinero depositado),
3. Que la medida adoptada sea razonable y su duración sea temporal, y
4. Que el Congreso no adopte decisiones que indiquen su rechazo al decreto.

Estas condiciones limitaron en cierta forma los DNU, pero tras la Reforma Constitucional llegarían
más limitaciones jurisprudenciales (ver infra).

La Reforma Constitucional de 1994

La Reforma Constitucional de 1994 recogió la necesidad de regular la figura de los decretos de
necesidad y urgencia y así lo hizo.

Principio general
El Art. 99.3 CN establece que “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.”

El principio general, por consiguiente, es que el Poder Ejecutivo no puede emitir

disposiciones legislativas.

Sin embargo, seguidamente establece que “solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y
no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos
políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia.”

En consecuencia, el Poder Ejecutivo puede excepcionalmente dictar disposiciones de

carácter legislativo cuando:

1. Fuese imposible seguir con los trámites ordinarios previstos en la Constitución para
sancionar leyes.
2. No se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de partidos
políticos.
3. Cumpla con los demás requisitos enunciados en el Art. 99.3 CN respecto a su forma
y procedimientos.

Procedimiento de formación
El citado artículo dispone el procedimiento de formación de los DNU. Exige que los mismos sean
dictados por el Presidente en acuerdo general de ministros, que deben refrendarlos conjuntamente
con el Jefe de Gabinete.

Procedimiento de control congresual

También el mismo artículo dispone el procedimiento de control congresual que el Poder Legislativo
debe realizar sobre los DNU.

1. El Jefe de Gabinete debe someter el DNU a consideración de la Comisión Bicameral

Permanente, dentro de los diez días de su dictado.
a. Si no lo hace, la CBP los trata de oficio.
2. La Comisión Bicameral Permanente, en un plazo de diez días, elevará su despacho a ambas
cámaras legislativas para su expreso tratamiento.
a. Las cámaras deben aprobarlos o rechazarlos expresamente, sin introducir
enmiendas ni modificaciones. Se discute qué ocurre si no hay pronunciamiento: la
doctrina, por una cuestión de seguridad jurídica, se inclina por una aprobación ficta
hasta tanto el pronunciamiento ocurra. La realidad es que la CBP y las cámaras
suelen pronunciarse al respecto en tiempo y forma.

El artículo dispone además que una ley sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cámara regularía el trámite y los alcances de la intervención del Congreso. Esa Ley
fue sancionada en el año 2006 y es la Ley 26.122.

La Comisión Bicameral Permanente está compuesta por 8 diputados y 8 senadores,

designados por los presidentes de las respectivas cámaras, respetando la proporción de las
representaciones políticas. Cumple funciones aún durante el receso del Congreso y sesiona
con el quórum dado por la mayoría absoluta de sus miembros. Emite dictámenes en los
cuales se expresa acerca de la validez o invalidez del decreto, analizando los requisitos
formales y sustanciales del mismo.

Procedimiento de control judicial

El Poder Judicial está facultado para controlar los DNU en varios aspectos.

Por un lado, en cuando la existencia fáctica de la situación de necesidad y urgencia invocada

por el Poder Ejecutivo. Suelen ser hechos públicos y notorios.

Por el otro, respecto de la razonabilidad de las normas adoptadas ante dicha situación y
también respecto de la constitucionalidad del Decreto. Pero no respecto a su mérito y
conveniencia, ya que eso se trata de una decisión política no judiciable.

Jurisprudencia de la CSJN
En el Fallo Tobar el Alto Tribunal sostuvo la inconstitucionalidad de las rebajas en las
remuneraciones del sector público, incluidas las jubilaciones y pensiones. La Corte descalificó la falta
de límites precisos en la atribución conferida al poder administrador para establecer el quantum de
la disminución salarial, ligada, esa atribución, sólo a la necesidad de eliminar el déficit fiscal. (El PEN
había tomado esa medida en base a una Ley de Emergencia Económica que se detalla en el caso
siguiente).
En el Fallo Selcro la Cámara hizo lugar a una acción de amparo y declaró la inconstitucionalidad del
segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237 en cuanto delegó en el Poder Ejecutivo Nacional la
facultad de establecer los valores para determinar las tasas a percibir por la Inspección General de
Justicia. La demandada interpuso recurso extraordinario y la Corte Suprema de Justicia de la Nación
confirmó la sentencia.

En el Fallo CPACF c/ Estado Nacional la CSJN confirmó la inconstitucionalidad de dos artículos del
Decreto 1204/01 que eximían a los abogados del Estado de matricularse en colegios públicos y pagar
tasas por dicha matriculación, la Corte estableció expresas limitaciones al Poder Ejecutivo para el
ejercicio de funciones legislativas delegadas por el Congreso en el marco de la Ley 25.414.

Así confirmó la sentencia de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal que había declarado la inconstitucionalidad de los artículos 3º y 5º del decreto
1204/01, según los cuales los abogados del Estado Nacional estaban eximidos del pago de cualquier
tasa o gravamen establecido por leyes nacionales, provinciales o de la Ciudad de Buenos Aires, y que
sólo necesitaban estar inscriptos en el Registro de Abogados del Estado, sin que, por lo tanto, se
requiriera otra matriculación profesional.

La causa fue iniciada como consecuencia de la demanda interpuesta por el Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal, que veía afectada la percepción del “derecho fijo” y la potestad de
controlar la matrícula de los abogados que litigan en esta Ciudad, tal como había sido establecido en
el año 1985 por la ley 23.187. En la referida Audiencia Publica, el Colegio Publico de Abogados insistió
en que la emergencia económica ha terminado y que la delegación legislativa tiene limitaciones.

La Corte señaló que las normas citadas fueron dictadas por el Presidente de la Nación en el marco de
la delegación legislativa contemplada en el art. 1º, inciso “f”, de la ley 25.414. No obstante aclaró que
el Congreso no delegó en el Poder Ejecutivo una potestad genérica de derogar cualquier ley con el fin
de lograr una reducción del gasto público (como alegó el Estado Nacional) puesto que ello no sólo no
surgía del texto de la ley sino que, además, tal criterio sería tan indeterminado que violaría el Art. 76
CN.

En el Fallo Video Club Dreams (1995) la Corte reitera la doctrina de que bajo ninguna
circunstancia, ni aún en el caso de calamidad pública interna o que se invoquen causas de políticas
fijadas por la autoridad económica, puede ceder el principio de legalidad tributaria que exige que
todo tributo provenga del Poder Ejecutivo.

El PEN, por medio de dos decretos de emergencia de 1991 y 1992, alegando la crisis terminal del cine
nacional y la necesidad de preservar esta fuente cultural, extendió la aplicación de la Ley 17.741 (que
establece un impuesto equivalente al 10% del precio básico de toda localidad o boleto entregado
gratuitamente para presenciar espectáculos cinematográficos) a la venta o locación de todo tipo de
videograma grabado, destinado a su exhibición pública o privada y a todo tipo de película exhibida a
través de canales de televisión abierta o por cable, en video bares y cualquier otro tipo de local.

El actor fue intimado por el Instituto Nacional de Cinematografía para que procediese a regularizar su
mora en el pago de dicho impuesto.

Interpuso amparo alegando la inconstitucionalidad de ambos decretos, el Tribunal de Primera

Instancia hizo lugar al amparo con fundamento en la vulneración de la legalidad tributaria y el fallo
fue confirmado tanto por la Cámara como por la Corte Suprema que dijo además que la situación
 actual de la cinematografía nacional no constituía un caso de grave riesgo social que justifique el
dictado de decretos de necesidad y urgencia.

En el Fallo Verrocchi la Corte Suprema dispuso que la admisión de facultades legislativas por parte
del PEN, debe hacerse bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y cumpliendo las exigencias
materiales y formales que la Constitución establece. Así declaró la inconstitucionalidad de dos
decretos del Poder Ejecutivo por los que se establecía que quienes ganaran más de $ 1.000
mensuales quedaban excluidos del goce de las asignaciones familiares. El fundamento actoral se
basaba en que el Ejecutivo había avanzado sobre facultades propias del Congreso toda vez que
dichas asignaciones estaban contenidas en la ley 18.017. Tanto en primera como en segunda
instancia los tribunales acogieron el reclamo de Verrochi y la CSJN lo reafirmó, destacando que acá
no había ningún tipo de estado de necesidad excepcional.

Finalmente en el Fallo Consumidores Argentinos (2010) la CSJN reafirmó que los DNU fueron
establecidos para atenuar y no para ampliar el presidencialismo y que, por lo tanto, su uso por parte
del Poder Ejecutivo debe ser limitado ya que el texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos
materiales por medio de un decreto.

La actora, “Consumidores Argentinos, Asociación para la Defensa, Educación e Información del

Consumidor”, promovió acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se
declarase la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 558/02, que modificó la Ley
20.091 de Entidades de Seguros.

La costumbre y los precedentes

Son fuentes no enumeradas en la LNPA.

La costumbre es una norma jurídica no escrita que se forma insensiblemente por el uso o la
repetición, constante, reiterada, de los mismos actos esencialmente semejantes, que traducen el
asentimiento popular y su voluntad de observarlos como preceptos obligatorios, a los cuales deben
ajustarse los actos jurídicos de los particulares. Puede ser:

 Costumbre praeter legem: es la anterior a la ley, que llena vacíos legales. Se la admite.
Costumbre secundum legem: es la que sigue a la ley, su cumplimiento. Se la admite.
Costumbre contra legem: es la contraria a la ley. No se la admite porque el pueblo no
delibera ni gobierna sino mediante sus representantes.

Los precedentes son los actos sucesivos de la Administración Pública reiterados en un mismo
sentido. Es una especie dentro del género costumbre.

A nuestro juicio, el precedente administrativo integra el sistema jurídico en tanto en su

seguimiento esté comprometida la garantía de la igualdad, lo cual supone, desde luego, la
legalidad de aquél.
 Por lo tanto el precedente no puede esgrimirse para pretender una reiteración de la
ilegalidad, porque el precedente ilegal conduce no a la igualdad ante la ley sino a la igualdad
fuera de la ley.

Circulares e instrucciones
La importancia de estas fuentes está dada por la incidencia que las mismas producen en los
administrados, a los cuales suelen afectar mucho más que otras disposiciones de rango formal
superior.

Entre ellas encontramos a las circulares, que son órdenes de superiores a inferiores dirigidas a varios
órganos, y a las instrucciones, que son órdenes de superiores a inferiores que se dirigen en
particular a un solo sujeto.

En general poseen efectos ad intra de la administración, pero si una norma relativa al ejercicio de la
función pública (incluyendo a las circulares y órdenes internas) establece una conducta concreta a la
cual el funcionario está obligado a ajustarse, el particular que pueda considerarse alcanzado en
forma exclusiva por esa conducta del funcionario, tendrá un derecho subjetivo a ella.

Por lo mismo, pensamos que si los actos examinados pudieran generar perjuicios para el particular
éste estaría habilitado para impugnarlos por las vías procedimentales y procesales que el
ordenamiento establece.

Es importante destacar que hay ciertos órganos de la administración pública que emiten circulares e
instrucciones de carácter reglamentario externo, como es el caso del BCRA o la AFIP. En estos casos,
deberíamos decir que se trata en realidad de verdaderos reglamentos delegados, y no de
instrucciones internas.

Los principios generales del derecho

Los principios generales del derecho son aquellos que constituyen la base del sistema jurídico dando
origen y fundamento a las normas y que buscan impedir injusticias y arbitrariedades.

Son una fuente del derecho administrativo, aunque en general suelen estar recogidos por otras
fuentes de las mencionadas anteriormente, principalmente la Constitución. También sirven para
resolver controversias en aquellos casos en los cuales ninguna otra fuente brinde una solución para
el caso puntual.

La equidad
La equidad es la aplicación de la justicia al caso concreto mediante la interpretación objetiva del
derecho natural. Es considerado como uno de los principios generales del derecho y es relevante en
nuestro derecho administrativo toda vez que este, al prever todas las situaciones que pueden
suscitarse en disposiciones generales y abstractas, necesita de una aplicación equitativa de las
normas para asegurar justicia, humanidad e igualdad en la aplicación de las mismas a las
circunstancias propias y concretas de las relaciones prácticas.

La jurisprudencia y la doctrina
La jurisprudencia es la forma habitual, constante o uniforme de aplicar el derecho por parte de los
órganos que realizan la función jurisdiccional.

 Jurisprudencia administrativa: es aquella que proviene de dictámenes y resoluciones

producidos en sede administrativa. Los dictámenes de la PTN son obligatorios para sus
inferiores.
 Jurisprudencia judicial: es aquella que proviene de sentencias del fuero contencioso
administrativo. Tienen obligatoriedad en caso de provenir de fallos plenarios y también hay
una suerte de “obligación moral” de los tribunales inferiores para con las posturas
adoptadas por la CSJN.

La doctrina comprende las opiniones y teorías de los juristas. Tiene una gran importancia en cuanto
influye en jueces y legisladores, pero no es obligatoria ni crea derecho.

La interpretación y la analogía
La interpretación es la tarea de descubrir el derecho existente y aplicarlo al caso puntual. No es una
fuente creadora de derecho sino una forma de aplicar el derecho.

La analogía consiste en aplicar un precepto jurídico dictado para una determinada situación, a otra
situación que, siendo distinta, coincide con la primera. Es una técnica de interpretación del derecho.
Bolilla 3
subjetivas
El principio de juridicidad de la administración
El principio de juridicidad o principio de legalidad (aunque alguna doctrina – Fiorini – no los
equipara sino que considera que el primero es una suerte de evolución del segundo, ya que
juridicidad implica más que legalidad, implica sujetarse al orden jurídico en su conjunto y no sólo a la
ley en sentido positivo) plantea que la administración debe actuar dentro del ordenamiento jurídico
en el cual se encuentra inserta.

Este principio se puede ver en el Art. 31 CN, a través de una interpretación amplia.

Consecuencias del principio

La consecuencia principal es que toda la actuación de la administración debe estar sujeta al
ordenamiento jurídico, sirviendo así de base para toda actuación administrativa.

Además permite el control de la administración pública por parte de los jueces en cuanto a la
legalidad de las decisiones adoptadas por ésta.

Potestades regladas y discrecionales

Se entienden por potestades regladas a aquellos actos de la administración cuyo ejercicio está
íntegramente predeterminado por una norma.

Ej. Ascenso por antigüedad de un empleado público. La ley determina concretamente

cuándo corresponde dar el ascenso.

La administración se ve limitada a constatar el hecho descripto en la norma y, seguidamente,

aplicarla sin necesidad de una evaluación subjetiva.

Se entienden por potestades discrecionales a aquellos actos de la administración, que estando

previstas en una norma, su ejercicio queda librado a razones de oportunidad, mérito y conveniencia.

Ej. Construir una obra pública. La administración decide qué obra pública hacer, donde
hacerla, cuándo hacerla, etc.

La administración puede valorar subjetivamente el hecho descripto en la norma y decidir el

modo de su aplicación en base a su sano arbitrio.

El reconocimiento de la discrecionalidad
La potestad discrecional debe estar reconocida en una norma que la otorgue. Asimismo, el ejercicio
de la potestad discrecional debe hacerse conforme establece la misma ley.

Se trata de una modalidad de ejercicio que el orden jurídico confiere a quien desempeña la función
administrativa para que, mediante una apreciación subjetiva del interés público comprometido,
complete creativamente el ordenamiento en su concreción práctica, seleccionando una alternativa
entre varias igualmente válidas para el derecho.

Discrecional no significa que está ajeno a la ley o fuera de ella, sino que estando dentro de
ella, permite que el acto se ejecute dentro de un margen de libertad relativo por parte de la
administración.

El Art. 12 LNPA demuestra que el verbo “podrá” es clave para identificar cuando nos
encontramos frente a una potestad discrecional. Cuando dicho verbo – o uno similar – es
utilizado como factor de enlace entre el antecedente y la consecuencia de la norma jurídica,
nos hallaremos frente a una potestad discrecional de la administración.

Conceptos jurídicos indeterminados y discrecionalidad

Cassagne considera que pueden haber distintos tipos de discrecionalidad:

 Discrecionalidad típica: la administración tiene la facultad de elegir entre varias alternativas

igualmente válidas.
 Discrecionalidad atípica: la administración tiene la facultad de elegir, ante un concepto
jurídico indeterminado, para aplicar la alternativa válida que corresponda.
o Concepto jurídico indeterminado: es aquel concepto usado por la ley cuyo objeto no
admite determinación precisa en el texto legal sino en el caso concreto al momento
de su aplicación.
 Un claro ejemplo es el “precio justo” de una expropiación. La ley no puede
prever cuál será el precio justo de cada expropiación en particular, sino
solamente que debe darse un precio justo. En el caso concreto, la
administración lo fijará para que efectivamente sea justo.
 Discrecionalidad restringida o atenuada: la administración tiene la facultad de elegir entre
los supuestos específicamente contemplados en el texto de la norma.

El control judicial de la discrecionalidad

Partiendo de la base que discrecionalidad no significa arbitrariedad, y que actuar discrecionalmente
implica hacerlo con una relativa libertad fundada en razones concretas de mérito, oportunidad y
conveniencia y no en un mero capricho de la administración, la discrecionalidad es susceptible de ser
controlada judicialmente (postura unánime en la actualidad).

En sus orígenes la actividad discrecional estaba exenta de control judicial, a diferencia de las
potestades regladas que sí podían ser revisadas.

Sin embargo, hoy en día toda la actuación de la administración debe ser susceptible, en
principio, de revisión judicial: la actuación reglada y la actuación discrecional.

Entonces cabe preguntarse cómo se controla la discrecionalidad.

Modalidades del control
Hay dos modos (que se complementan) para controlar la discrecionalidad:

1. Por los elementos reglados del acto: el juez examina si se cumplen las condiciones previstas
en la norma (competencia, causa, motivación, objeto, finalidad).
a. Ej. Que la obra pública se otorgue por licitación.
2. Razonabilidad: la razonabilidad es el segundo modo de control de la actividad
administrativa. El juez debe definir si el acto discrecional es razonable o, por el contrario, si
es arbitrario (implicando una desviación de poder).
a. Por ejemplo en el Fallo Arenzon donde un aspirante a profesor de matemáticas
fue rechazado por medir menos de 1.50m, la corte declaró la irrazonabilidad del
acto.

En el Fallo Consejo de Presidencia Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente

por los Derechos Humanos la CSJN dijo:

 Que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad

administrativa en todos sus aspectos (reemplazando así el criterio del órgano estatal al
predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la
constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la
aplicación de la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de
aplicación legal automática), en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la
norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completara el
cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida
previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que
debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional).
 Que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede
resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado
una potestad y la ha atribuido a la administración con ese carácter, presentándose así en
toda ocasión como libertad de apropiación legal, jamás extralegal o autónoma.
 Que aun aquellos actos en los que se admite un núcleo de libertad no puede desconocerse
una periferia de derecho toda vez que "la discrecionalidad otorgada a los entes
administrativos no implica el conferirles el poder para girar los pulgares para abajo o para
arriba"
 Que, en esas condiciones y frente al reconocimiento de que no existen actos reglados ni
discrecionales cualitativamente diferenciales, sino únicamente actos en los que la
discrecionalidad se encuentra cuantitativamente más acentuada que la regulación y a la
inversa, al no poder hablarse hoy en día de dos categorías contradictorias y absolutas como
si se tratara de dos sectores autónomos y opuestos sino más bien de una cuestión de
grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente
discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación en los elementos
reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión judicial de aquellos aspectos
 normativamente reglados se traduce así en un típico control de legitimidad, ajeno a los
motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto.

Los poderes del juez en el control

El control judicial debe revisar si la discrecionalidad ha sido correctamente ejercida "dentro" del
universo jurídico que la enmarca. Es decir, si la decisión discrecional está suficientemente justificada.

Esto no implica revisar su esencia (es decir, la selección de una alternativa entre otras
igualmente válidas) sino solo su contorno externo e inserción en el sistema normativo.

El control de los jueces termina al comprobar, con el fondo de la cuestión, que se ha elegido una
solución correcta entre otras de igual condición dentro del mundo jurídico.

Esto es así porque cuando el juez controla el ejercicio de la discrecionalidad no reproduce en

forma exacta el proceso lógico desarrollado por la Administración. El control judicial recae
sobre una decisión administrativa ya dictada.

Consecuentemente, si existió un margen discrecional de libre apreciación a cargo de la

Administración ("núcleo interno" de lo discrecional), no incumbe al juez revalorar y ponderar
una elección ya realizada por la Administración, pues ello implicaría "administrar", "sustituir"
al órgano administrativo competente y "vulnerar" la división de poderes.

La tarea de los jueces no implica repetir el mismo ejercicio que la Administración, para llegar al
mismo o diferente resultado (lo que les convertiría en administradores), sino en verificar si en el
ejercicio de su libertad decisoria la Administración ha observado o no los límites con los que el
derecho acota esa libertad y si la decisión adoptada puede considerarse, en consecuencia, como una
decisión racionalmente justificada.

Coviello dice en el Fallo London Supply (relativo a la graduación de una sanción)que si la

ley establece la atenuación como una posibilidad discrecional de la administración, su
posterior control judicial solo estará ceñido a la legalidad o razonabilidad del acto, mas no a
la sustitución de una atribución deferida por el ordenamiento solo a la Administración. Es
decir, el juez no puede imponer la atenuación si no lo impuso la administración.

El control judicial implica fiscalizar una elección ya realizada, por lo que debe respetar el poder
exclusivo de valoración otorgado a la Administración, y solo intervenir cuando se sobrepasen los
límites del mismo.

Aún cuando existan varias soluciones aceptables o razonables, no corresponde al juez

sustituir una por otra, sino solo controlar que el criterio adoptado por la Administración
tenga fundamento suficiente en el marco de la juridicidad. Quien controla no puede
imponer su propio punto de vista acerca de lo que es más razonable, sino solo verificar si la
decisión discrecional adoptada por la Administración se ajusta a pautas objetivas aceptables,
aún cuando fueren opinables.
Las situaciones jurídicas subjetivas
Por situación jurídica subjetiva entendemos la posición o situación jurídica que ostenta un sujeto
(acreedor o deudor) en una relación jurídica determinada.

Es necesario entonces referirse a otros dos conceptos: relación jurídica y situación jurídica.

La relación jurídica
Por relación jurídica entendemos al vínculo intersubjetivo que enlaza a los sujetos y produce efectos
jurídicos (nacimiento, modificación o extinción de situaciones jurídicas).

En el caso del derecho administrativo, la relación jurídica es el vínculo que enlaza a la

administración (sujeto deudor) con el administrado (sujeto acreedor), en el marco de un
régimen exorbitante del derecho privado.

La situación jurídica
Por situación jurídica entendemos a la posición o estado en el cual se encuentra el sujeto dentro de
la relación jurídica.

La situación jurídica (del administrado) puede ser un derecho subjetivo o un interés legítimo.

La situación jurídica (de la administración) puede ser una obligación, un gravamen, etc., pero
eso no nos interesa ahora.

Los derechos subjetivos e intereses legítimos

Los derechos jurídicos e intereses legítimos son dos de las situaciones jurídicas que dan poder y
facultan al administrado frente a la administración pública, permitiéndoles ser parte en los
procedimientos administrativos en los que dichas situaciones se encuentren afectadas.

El derecho subjetivo es aquella situación jurídica que surge del ordenamiento jurídico y le permite a
uno de los sujetos de la relación exigir al otro sujeto una determinada prestación a su favor.

Por ejemplo: el expropiado que exige el pago del justo precio del bien expropiado.

El interés legítimo es aquella situación que surge frente a una actuación administrativa que puede
afectarlo de modo negativo, incidiendo de manera particular en su esfera jurídica, facultándolo a
exigir el cumplimiento del ordenamiento jurídico.

Por ejemplo: el propietario de un terreno que observa que se autorizó una construcción que
viola el código de planeamiento urbano.
  Derecho subjetivo administrativo: es la facultad otorgada o reconocida por el ordenamiento
jurídico administrativo al particular que se encuentra en una situación individualizada y
exclusiva, para que exija a la Administración Pública una determinada conducta que puede
consistir en un dar, hacer o no hacer.
 Interés legítimo administrativo: es la facultad reconocida por el ordenamiento jurídico
administrativo al particular que se encuentre en una situación actual o potencialmente
concurrente para que impugne una actividad administrativa ilegítima que le causa un
perjuicio directo.

El interés simple
El interés simple es el mero interés que le corresponde a todo ciudadano o habitante en que la ley
sea cumplida en virtud del interés de la comunidad en que no haya actos administrativos ilegítimos.

Se diferencia del derecho subjetivo porque el particular no está ligado a la actividad

administrativa por ningún vínculo jurídico ni sufre perjuicio directo. No hay un interés
directo y personal frente al actuar de la administración sino el interés general que posee
todo miembro de la comunidad respecto al correcto ejercicio de la función administrativa.

El interés simple, como regla, no da derecho a interponer acciones judiciales ni recursos

administrativos; sólo permite hacer denuncias ante la administración y el Defensor del
Pueblo sobre aquello que se considera ilegítimo; a diferencia del interés legítimo, en que se
puede interponer un recurso administrativo que la administración está obligada a resolver,
en el interés simple la administración no está necesariamente obligada, en principio, a
resolver la denuncia interpuesta.

Los intereses difusos

Los intereses difusos son aquellos que asisten genéricamente a personas de difícil o imposible
individualización y sin vínculo jurídico existente entre ellos, que se ven lesionadas por un acto, hecho
u omisión producido por el ejercicio de funciones administrativas públicas o, incluso, por conductas
de particulares.

Los derechos de incidencia colectiva

Los derechos de incidencia colectiva son aquellos derechos pertenecientes a un grupo
indeterminado de personas, concernientes a intereses difusos y con objeto indivisible dado su
carácter impersonal (es decir, que la lesión o satisfacción de uno de los titulares del derecho implica
la lesión satisfacción de todos los restantes).

Por ejemplo, si un vecino solicita que no se construya una determinada planta industrial en
una zona determinada debido a sus efectos contaminantes, el objeto de dicha pretensión es
indivisible ya que no es materialmente posible limitar la decisión al accionante: o la planta se
construye y lesiona a todo el vecindario, o no se construye y beneficia a todo el vecindario.
No deben confundirse con derechos individuales que estén sustentados en derechos enumerados en
el Art. 43 de la CN (por ejemplo, la compra de un bien defectuoso, que si bien se da en una relación
de consumo no afecta a los consumidores genéricamente sino a un consumidor en particular) ni con
los derechos individuales homogéneos, aquellos que tienen un origen común pero que pueden
dividirse para cada caso concreto (por ejemplo, la compra de varios bienes defectuosos producidos
por el mismo fabricante, por parte de distintas personas).

Legislación pertinente

El Art. 41 CN reconoce el derecho de interés colectivo al medio ambiente, el Art. 42 CN el derecho

colectivo de los consumidores y el Art. 43 CN establece que “toda persona puede interponer acción
expedita y rápida de amparo […] contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los
derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de
su organización.”

El Art. 120 CN legitima también al MP: “El Ministerio Público es un órgano independiente
[…] que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de
los intereses generales de la sociedad […]”.

Jurisprudencia pertinente

Respecto a la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación y las asociaciones colectivas, la CSJN
se ha expedido al respecto.

En el Fallo Halabi (que trata sobre la queja de un abogado respecto de la constitucionalidad de una
ley que manda a guardar los registros telefónicos durante 10 años) la CSJN dijo:

 Que en materia de legitimación procesal corresponde, como primer paso, delimitar con
precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por
objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos.
 Que la regla general en materia de legitimación es que los derechos sobre bienes jurídicos
individuales son ejercidos por su titular. Ello no cambia por la circunstancia de que existan
numerosas personas involucradas. En estos casos, no hay variación en cuanto a la existencia
de un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular, quien debe,
indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión
justiciable.
o A esta categoría de derechos se refiere el primer párrafo del artículo 43 de la
Constitución Nacional en que encuentra cabida la tradicional acción de amparo que
está destinada a obtener la protección de derechos divisibles, no homogéneos y se
caracteriza por la búsqueda de la reparación de un daño esencialmente individual y
propio de cada uno de los afectados.
 Que los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos (art. 43 de
la Constitución Nacional) son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las
asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado, siempre que:
 o En primer lugar, la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo
que ocurre cuando éste pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no
admitiendo exclusión alguna. Por esta razón sólo se concede una legitimación
extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de
apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos
subjetivos. No se trata solamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de
un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva.
o En segundo lugar, la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del
derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes puede tener una
repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en el caso del daño
ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente
con la primera.
 Que la Constitución Nacional admite en el segundo párrafo del art. 43 una tercera categoría
conformada por derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos. Tal sería el caso de los derechos personales o patrimoniales derivados de
afectaciones al ambiente y a la competencia, de los derechos de los usuarios y consumidores
como de los derechos de sujetos discriminados.
o En estos casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales
enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que
provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica
homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la
demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses,
excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una
homogeneidad fáctica y normativa que lleva a considerar razonable la realización de
un solo juicio con efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en
lo que hace a la prueba del daño.
o Sin embargo, no hay en nuestro derecho una ley que reglamente el ejercicio efectivo
de las denominadas acciones de clase en el ámbito específico que es objeto de esta
litis. Este aspecto resulta de gran importancia porque debe existir una ley que
determine cuándo se da una pluralidad relevante de individuos que permita ejercer
dichas acciones, cómo se define la clase homogénea, si la legitimación corresponde
exclusivamente a un integrante de la clase o también a organismos públicos o
asociaciones, cómo tramitan estos procesos, cuáles son los efectos expansivos de la
sentencia a dictar y cómo se hacen efectivos.
 Frente a esa falta de regulación --‐la que, por lo demás, constituye una mora
que el legislador debe solucionar cuanto antes sea posible, para facilitar el
acceso a la justicia que la Ley Suprema ha instituido--‐, cabe señalar que la
referida disposición constitucional es claramente operativa y es obligación
de los jueces darle eficacia, cuando se aporta nítida evidencia sobre la
afectación de un derecho fundamental y del acceso a la justicia de su titular.
o Que la procedencia de este tipo de acciones requiere la verificación de una causa
fáctica común, una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los
efectos de ese hecho y la constatación de que el ejercicio individual no aparece
plenamente justificado.
Con este fallo que adquirió alcance erga omnes, la CSJN creó la acción colectiva o acción de clase ya que
consideró que a ese respecto hay un faltante legislativo, y que hay una clara afectación del acceso a la justicia,
porque no se justifica que cada uno de los posibles afectados de la clase de sujetos involucrados deba
promover una nueva demanda peticionando la inconstitucionalidad de la norma.

La acción resultará procedente en aquellos casos referidos a materias como el ambiente, al Consumo, o a la
salud, o afecten a grupos que tradicionalmente han sido postergados, o en su caso débilmente protegidos.

Los integrantes de la Corte formularon algunas precisiones para que tengan en cuenta jueces que tratan
acciones similares:

Resguardar el derecho de defensa en juicio.

 La precisa identificación del grupo o colectivo afectado.
 La idoneidad de quien pretenda asumir su representación.
 Garantizar la adecuada notificación de todas aquellas personas que puedan tener un interés en el
resultado del litigio.
 Implementar adecuadas medidas de publicidad orientadas a evitar la multiplicación o superposición
de procesos colectivos con un mismo objeto a fin de aventar el peligro de que se dicten sentencias
disímiles o contradictorias sobre idénticos puntos.

Las relaciones de especial sujeción

Las relaciones de especial sujeción son aquellas relaciones jurídicas en las cuales la libertad de una
de las partes está disminuida.

Si bien la parte tiene derechos, los tiene restringidos, y en esa situación tiene que obedecer lo que se
le impone. Por ejemplo las normas que regían las relaciones entre las fuerzas armadas y los reclusos
en las cárceles generaban relaciones de especial sujeción.

La persona tiene que obedecer las órdenes, pero sigue siendo una relación jurídica. En consecuencia
la CSJN dijo que si bien se admiten estas relaciones donde la libertad de una de las partes se
restringe, la misma no debe implicar arbitrariedades. Que sea jurídica implica que tiene que
someterse al principio de juridicidad, al ordenamiento jurídico.
administrativa y órganos estatales.
Noción de persona
El Art. 30 CC define a la persona como todo ente susceptible de adquirir derechos y contraer
obligaciones.

El Art. 31 CC dispone que las personas pueden ser:

 Físicas (de existencia visible): son todos los entes que presentaren signos característicos de
humanidad, conf. Art. 51 CC.
 Jurídicas (de existencia ideal): son todos los entes susceptibles de adquirir derechos y
contraer obligaciones que no son personas físicas, conf. Art. 32 CC que las define por
exclusión.

Personas jurídicas públicas y privadas

A su vez, las personas jurídicas pueden dividirse en:

Personas de existencia ideal propiamente dichas: simples asociaciones.

 Personas jurídicas privadas
o Las asociaciones y fundaciones.
o Las sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan
capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.
 Incluye a las personas jurídicas privadas con patrimonio estatal, ya que están bajo
propiedad del Estado pero se rigen principalmente por el derecho privado, tal y
como afirmó la CSJN en el Fallo Tinayre al entender que el contrato celebrado con
ATC no se regía por normas del derecho público.
Sin embargo, en ciertos aspectos se aplican cuestiones de derecho administrativo
tal y como admitió la CSJN en el Fallo La Buenos Aires c/ Petroquímica Bahía
Blanca, donde permitió el acceso a papeles privados de una empresa propiedad del
Estado al asemejarlos a actuaciones administrativas.
 Personas jurídicas públicas
o El Estado Nacional, las Provincias y los Municipios.
o Las entidades autárquicas.
o La Iglesia Católica.

* Tienen una serie de características que las distinguen, aunque la principal distinción es la hecha por la ley al
diferenciar las unas de las otras (prerrogativas de poder público, cierto control estatal, creación por el Estado,
etc.).

Personas públicas estatales y no estatales

Asimismo, las personas jurídicas públicas pueden dividirse en:

 Personas jurídicas públicas estatales:

o Estado Nacional, Provincial y Municipal.
o Entidades autárquicas (BCRA, BNA, BHN, Universidades Nacionales).
  Personas jurídicas públicas no estatales:
o La Iglesia Católica.
o Las asociaciones de profesionales (Colegios Públicos, etc.).

¿Las personas jurídicas públicas no estatales pueden emitir actos administrativos?

En principio no, porque es la distinción fundamental de las personas jurídicas públicas estatales. La
CSJN se expidió al respecto en el Fallo Farmacia Roca donde dijo que los actos o decisiones de los
órganos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad
de derecho público no estatal, no son administrativos.

En el Fallo Colegio Público de Abogados c/ Martínez Echenique la Corte atenuó su posición

pero lo hizo en un modo que generó confusión al decir que todos los actos que emiten relacionados
con su función, parecen ser actos administrativos (pero no dice que lo sean ni que no lo sean).

En virtud de esto se le da competencia al fuero contencioso administrativo para actuar como

segunda instancia de las decisiones de las personas jurídicas públicas no estatales dictadas
en ejercicio de su función específica.

Comadira sostiene que lo que está haciendo la persona jurídica pública no estatal es regular dentro
del marco que le da la ley, lo mismo que hace el Estado, en virtud de las atribuciones de interés
público que le han sido conferidas. A su criterio son como una especie de actos administrativos.

Teorías sobre la personalidad del Estado

Habiendo quedado en claro que el Estado es persona jurídica (pública y estatal) se abre la discusión
acerca de la naturaleza de su personalidad, especialmente en lo que hace a su actuación como
persona jurídica.

Actuación del Estado

Las personas jurídicas actúan expresando su voluntad de distintas maneras y la doctrina ha
formulado diversas teorías al respecto.

 Teoría del mandato: plantea que los agentes estatales son las personas físicas que actúan
como mandantes del Estado.
o Crítica: esta teoría encuentra su límite en que todo mandante debe recibir un
mandato previo de parte del mandatario. Y si el Estado expresase su voluntad a
través de mandantes faltaría el mandante originario encargado de dar ese primer
mandato.
 Teoría de la representación: plantea que el Estado no puede expresar su voluntad por sí
mismo, y para suplir esa deficiencia recurre a representantes (los agentes estatales).
o Crítica: si el Estado necesita un representante por ser incapaz, no podría
autonombrar a su representante.
  Teoría del órgano: esta es la teoría aceptada casi con unanimidad en la doctrina y la
expondremos en detalle a continuación.
o Fue aceptada por la CSJN en el Fallo Vadell (1896).

Consideración particular sobre la teoría del órgano

Las teorías del mandato y de la representación son insuficientes por el círculo vicioso en el que
terminan cayendo (son como el cuento del huevo y la gallina).

La teoría del órgano parte del supuesto innegable de que la voluntad es un atributo propio e
inherente a las personas físicas, las cuales son las únicas realmente capaces de querer, motivo por el
cual, al disponerse la organización del Estado, se previó qué personas físicas tendrán el encargo de
expresar una voluntad que sería imputada al ser colectivo, al Estado. Esas personas son los órganos
de voluntad de la persona colectiva, de la persona jurídica, mediante los cuales ésta puede querer
jurídicamente.

El órgano no es un ente extraño a la persona jurídica, ni un sujeto diferente de ella, sino que,
al contrario, forma parte de ella. Nace con la persona jurídica siendo uno de sus elementos
constitutivos, y es el instrumento o el medio para que exprese su voluntad y actúe.

El Estado y sus órganos comprenden una unidad inescindible.

 Concepción objetiva del órgano: entienden por “órgano” cada una de las partes o esferas en
que se descomponen las atribuciones y los medios de la administración pública, y que
aparecen, por ende, como centros de competencia independiente de las personas físicas
que en ellos se desempeñan y la ejercen.
 Concepción subjetiva del órgano: reconocen que el “órgano” está constituido por la persona
o personas físicas que tienen a su cargo, por haber sido encargadas de ello, formar,
interpretar y ejercer la voluntad administrativa como tal.
 Concepción integral del órgano: el órgano tiene un elemento estático, permanente y
abstracto (órgano institución), un elemento dinámico, variable y concreto (órgano persona)
y un elemento de disposición y establecimiento (órgano forma), que no son más que las
distintas caras de una misma figura: el órgano.

Decimos entonces que el órgano puede declarar su voluntad a través del elemento persona, pero
esa voluntad declarada se despersonaliza y se institucionaliza mediante el elemento institución,
pasando a ser la voluntad del Estado.

Órgano
El órgano es el medio de actuación de la persona jurídica Estado configurado como institución que
actúa a través de un titular.
Cargo
El cargo es el lugar o posición que un sujeto ocupa dentro de un órgano determinado, no sólo
estáticamente, sino también dinámicamente, es decir, funcionalmente.

Comprende las actividades y funciones puntuales que el elemento persona desarrolla dentro
del elemento institución.

Oficio
El oficio es el complejo ideal de atribuciones y poderes que posee el elemento persona para realizar
cierta función del Estado.

Órgano y agente
El agente tiene una doble relación con el órgano:

 Relación ad extra (orgánicas): cuando las personas físicas investidas como agentes estatales
actúan hacia el exterior del órgano (vinculándose con otras personas, físicas o jurídicas, que
son ajenas al órgano y constituyen el conjunto de los administrados o particulares) pierden
su individualidad, y se identifican con el órgano en el cual se desempeñan; son el órgano, y
cuando ellas actúan es el órgano el que obra.
 Relación ad intra (de servicio): cuando las personas físicas investidas como agentes estatales
actúan hacia adentro del órgano (relacionándose incluso con otras personas físicas también
integrantes del mismo órgano) no pierden su individualidad, sino que la conservan, al punto
de que aparecen como diferenciadas y distintas del ente orgánico al cual pertenecen.
o Las relaciones de servicio, si se toma en cuenta la situación de cada agente público,
son previas y anteriores a las relaciones orgánicas, pues es en virtud de aquéllas que
la persona entra en vinculación con la administración y se integra en el órgano, para
luego, manifestándolo externamente, impulsar su acción mediante las relaciones
orgánicas.

Clasificación de los órganos administrativos

Hay dos grandes ramas de clasificación de los órganos administrativos formuladas por la doctrina:
aquellas que aplican un criterio estructural y tienen en cuenta la formación y composición estática
de los órganos administrativos; y aquellas que aplican un criterio funcional, y tienen en cuenta
características relativas a la dinámica o actuación de esos órganos.
Las relaciones interorgánicas
Las relaciones interorgánicas son aquellas que se establecen entre dos o más órganos de un mismo
ente o persona jurídica pública estatal.

Importante: no confundir con las relaciones interadministrativas, que son las que se dan
entre distintos entes o personas jurídicas públicas estatales.

Resultan del hecho de que tales órganos no pueden actuar independientemente unos de otros, sino
que la unidad o integralidad del ente o persona jurídica al cual pertenecen impone, al contrario, que
tengan que hacerlo vinculándose y relacionándose unos con otros.

Tales relaciones, en su conjunto, pueden ser objeto de colaboración, de conflicto u oposición, de

subordinación, de carácter consultivo o de control, pero todas ellas concurren al logro de una misma
finalidad que es la que corresponde al ente o persona jurídica pública estatal de que dichos
organismos forman parte.

Tienen carácter jurídico ya que en cada órgano aparece el ente o persona jurídica de la cual
forma parte, correspondiendo al órgano una esfera de poderes y deberes, mediante los
cuales personifica al ente en ese aspecto de su actividad.

Organización burocrática y organización colegiada

La organización burocrática y la organización colegiada son dos formas diferentes que pueden ser
adoptadas en la estructuración de la administración pública.

La organización burocrática es aquella en la cual la función es atribuida a una persona física titular
del órgano de que se trate, siendo la voluntad de esa persona la que aparece como voluntad
atribuida al órgano.

Se funda en dos principios centrales: la jerarquía y la subordinación, y es la que corresponde

a todos aquellos órganos que tienen funciones de decisión y ejecución, y que actúan de
manera continuada y permanente, siendo por ello mismo la más frecuentemente utilizada
en la organización administrativa de ejecución.

La organización colegiada es aquella en la cual la función es conferida a una pluralidad de personas

físicas que actúan constituyendo un conjunto cuyos componentes obran en un pie de igualdad entre
sí.

Los órganos colegiados, que deben estar formados, por lo menos, por tres personas físicas,
están sujetos a regulaciones que determinan, entre otros aspectos, el número de sus
componentes, su forma de elección, la posibilidad o no de su reelección, el quórum para
deliberar válidamente y adoptar las decisiones, la forma de éstas, los modos como se harán
constar las opiniones de cada una de las personas integrantes, y la del órgano en sí mismo, la
responsabilidad de aquéllas y los procedimientos para dejarla a salvo cuando constituyen
minoría. Es habitual en órganos de consulta y asesoramiento.
La organización consultiva
La organización consultiva, una forma de la organización colegiada, es la prevista para atender y
expedirse sobre cuestiones técnicas y jurídicas, que actúa a requerimiento del órgano administrativo
que necesita la consulta, generalmente en forma no vinculante.

Sus decisiones son hechos administrativos y sólo por la decisión coincidente del órgano
consultante que integra la administración activa pueden llegar a aparecer como verdaderos
actos administrativos.

La organización de control
La organización de control es la prevista para supervisar la actividad de un órgano activo de la
administración, para asegurar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y,
consecuentemente, el respeto de los derechos individuales y la eficacia y transparencia en la
gestión.

La debida eficacia de la actividad de control no elimina la corrupción, pero contribuye a

prevenirla; y, en su caso, a ponerla en evidencia y, con ello, no sólo a generar las
rectificaciones y los cambios de conducta que correspondan, sino, también, a concretar las
responsabilidades que surjan de las conductas irregulares.
Bolilla 5
administrativa.
Principios jurídicos de la organización administrativa

Los principios jurídicos que permiten a los órganos articularse ordenadamente y cumplir con los
fines que les corresponden dentro de la organización del Estado, son:

 Jerarquía
o Unidad (no es un principio sino una consecuencia del principio de jerarquía)
o Coordinación (no es un principio sino una consecuencia del principio de jerarquía)
 Competencia
 Centralización
 Descentralización

La jerarquía: concepto
En un sentido lingüístico jerarquía refiere a una relación entre órganos de un mismo ente.

Cassagne define al principio de jerarquía como el conjunto de órganos armónicamente

subordinados y coordinados.

Consecuencias
El principio de jerarquía tiene por consecuencia principal la coordinación entre los distintos órganos
que, relacionados entre sí subordinadamente, actúan como una unidad estructural en la cual los
superiores direccionan a los inferiores.

El órgano jerárquicamente superior está dotado de preeminencia institucional y poder de

mando para subordinar a los inferiores en base a su voluntad, asegurando de este modo una
actuación conjunta y ordenada.

Debido a que la jerarquía es un poder que se da de manera total y constante, existiendo

desde un principio y para siempre aún cuando ninguna norma lo establezca expresamente,
en caso de duda, debe presumirse que el superior jerárquico tiene facultades sobre el
órgano inferior, existiendo siempre (salvo disposición en contrario), la posibilidad de recurrir
ante el superior, mediante el llamado recurso jerárquico.

La jerarquía implica además la existencia de unos órganos complejos, ya que sólo en el seno de éstos
pueden darse relaciones entre los titulares de los diversos órganos menores; que las tareas se
distribuyen entre los diferentes escalones jerárquicos, cuestión íntimamente vinculada con la
competencia; que los actos de los órganos situados en las distintas jerarquías tienen un valor jurídico
diferente, influyendo los de unos sobre los de otros; y que existe una doble corriente de información
que suministran los órganos inferiores a los superiores, y de criterios de actuación, que
proporcionan los superiores a los subordinados.

Asimismo, son consecuencias de la jerarquía:

 La posibilidad de que el superior jerárquico dirija e impulse la acción del inferior.

  La facultad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación.
 La posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores.
 La aptitud para delegar competencia y avocarse a ella.
 La facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través de recursos, bien
sobre los propios titulares.
 Las facultades para resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos
inferiores.

Jerarquía total y jerarquía parcial

La jerarquía total, supone la inexistencia de competencia exclusiva, esto es, la subordinación
completa de todas las unidades, dominio integral por el jerarca, de cuanta función corresponda al
conjunto; la jerarquía parcial importa la existencia de órganos con funciones o aspectos funcionales
en los que existe poder propio de decisión de los subordinados sin incidir sobre la estructura del
sistema.

La tutela administrativa
La tutela administrativa es la relación análoga a la jerarquía que existe entre el Estado y los entes
descentralizados con personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado, que mantiene la unidad
estatal.

A diferencia de la jerarquía, la tutela no ordena en sentido imperativo sino que controla.

La competencia: concepto
La competencia es el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico
otorga a un ente u órgano del Estado, para que la ejerza en forma obligatoria.

La CSJN la define como el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo
para el ejercicio de sus funciones.

Art. 3 LPNA: La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de
la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio
constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos
que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a
menos que una norma expresa disponga lo contrario.

Clasificaciones
La competencia se puede clasificar:

 Según la materia: atiende al conjunto de poderes, facultades y atribuciones que le

corresponden a un ente u órgano, en razón de la naturaleza de las funciones o cometidos
asignados (Ministerio de Justicia, AFIP, etc.).
  Según el lugar: toma en cuenta el ámbito espacial en que el órgano o ente puede
válidamente desplegar el ejercicio de sus atribuciones. (Nacional, provincial, municipal).
 Según el tiempo: toma en cuenta el hecho de que el ejercicio de la aptitud legal del órgano o
ente estatal, en algunas ocasiones, puede estar condicionado por el tiempo, sea para el
comienzo de su desenvolvimiento o bien para su cese.
 Según el grado: responde a la ubicación que el órgano tenga en la jerarquía administrativa, y
su alcance varía, por lo general, en relación proporcionalmente inversa a la distancia que
separe al órgano del jerarca máximo.

Criterios para delimitar la competencia de un órgano

Partimos de considerar que la competencia equivale en el derecho administrativo a la capacidad del
derecho privado, pero con una diferencia: mientras que en el derecho privado la capacidad es la
regla y la incapacidad la excepción, en derecho administrativo el principio se invierte, pues, en él, la
competencia es la excepción y la incompetencia la regla.

Así es que el criterio más adecuado para delimitar la competencia de un órgano es el principio de la
especialidad según el cual la competencia resulta de los poderes expresos conferidos por la norma y
de los razonablemente implícitos en aquélla.

En consecuencia, el órgano puede, para los fines de su institución, ejercer todos los actos
que no le sean prohibidos.

En este contexto, se considera prohibido todo lo que no corresponda a los fines u objeto del
órgano, es decir, a su especialidad, sin perjuicio de aceptar también otras prohibiciones
resultantes del ordenamiento jurídico, expresas o tácitas.

En este estado de las cosas, podemos decir que la competencia es la aptitud legal de obrar derivada
de una habilitación normativa expresa o razonablemente implícita.

Los poderes implícitos o inherentes

Los poderes implícitos o inherentes son aquellos que se encuentran razonablemente implícitos en
las normas que determinan la competencia de los órganos estatales.

La CSJN se ha referido a éstos con una postura sostenidamente restrictiva, tal y como expresara por
ejemplo en el Fallo Sojo (1887) diciendo que sólo a las personas en el orden privado es aplicable el
principio de que nadie puede ser obligado a hacer lo que la ley no mande, ni privado de lo que ella
no prohíbe, motivo por el cual no es procedente su extensión a los poderes públicos.

La Corte entiende que ningún poder puede arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido
expresamente conferidas, (afirmado en el Fallo Fayt de 1999, respecto a una parte de la reforma
constitucional que no había sido contemplada en la ley declarativa de la necesidad de la reforma) motivo por
el cual los poderes implícitos se limitan a aquellos necesarios para ejercer los conferidos de modo
expreso.
 La forma jurídicamente adecuada de dotar de poderes implícitos a un órgano es regular que
tiene competencia para realizar todos los actos necesarios para cumplir sus fines y
funciones.

Caracteres de la competencia
La competencia tiene los siguientes caracteres:

 Normatividad: surge de una norma que la determina.

 Irrenunciabilidad: el órgano que la titulariza no puede renunciarla.
 Obligatoriedad: el órgano que la titulariza tiene la obligación de cumplir con la actividad que
le confiere dicha competencia.
 Improrrogabilidad: no puede transferirse (prorrogarse) a otro órgano, sino que debe
ejercerla el órgano competente (salvo en supuestos de sustitución, delegación o avocación).
 Orden público: no puede disponerse por los particulares ni por acuerdos de voluntad.

La sustitución
La sustitución es el cambio en la persona del funcionario titular de un órgano, cuando quien lo
titulariza se encuentra imposibilitado de ejercer la función.

Se trata de una medida que no responde, como la avocación, a una actividad administrativa
normal, sino que tiene efectos sancionatorios por negligencia o incapacidad económica o
técnica, para ejercer las funciones en las que se lo sustituye.

Se diferencia de la delegación porque en este caso no cambia el órgano que ejerce la

competencia sino el titular, pero el órgano sigue siendo el mismo.

La delegación
La delegación es el acto por el cual se transfiere parcialmente el ejercicio de la competencia de un
ente u órgano a otro ente u órgano, generando respectivamente delegación intersubjetiva o
interorgánica.

No requiere autorización legislativa; es suficiente la habilitación "normativa" mediante un

reglamento.

Las delegaciones en particular

En la Administración Pública Nacional tenemos al Presidente como cabeza máxima, a quien se
subordina el JGM del que dependen, a su vez, los Ministros.

La doctrina discute si el JGM tiene o no un rango superior al resto de los Ministros, la PTN
consideró que no hay jerarquía del uno respecto de los otros. Y el Presidente puede delegar
directamente en estos.
El Presidente puede delegar sus atribuciones relativas a la administración (pero no las relativas al
gobierno), en el JGM (que no es titular, sino que ejerce la administración general del país). A su vez,
el JGM puede delegar facultades administrativas en los Ministros.

Si adoptamos la postura de que no hay jerarquía entre JGM y el resto de los Ministros, el
Presidente podría delegar indistintamente entre ambos, sin pasar por el JGM. Esta es la
postura adoptada por la Ley de Ministerios en el Artículo 13.

Por último, los Ministros pueden delegar la resolución de asuntos relativos al régimen económico y
administrativo de sus respectivos departamentos en los funcionarios que determinen conforme con
la organización de cada área.

El Art. 2 RLNPA faculta a los Ministros, a los secretarios de la Presidencia de la Nación y a

los órganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades en sus inferiores
jerárquicos, consagrando, así, con carácter genérico, la norma que para la procedencia de la
delegación exige el Art. 3° LNPA.

La subdelegación
La subdelegación es la delegación de una función ya delegada por parte del delegado. En principio
no se admite, salvo que haya una norma expresa que lo permita o una autorización expresa del
delegante originario.

La avocación
La avocación es el acto por el cual un superior jerárquico asume el conocimiento o la decisión de un
asunto que corresponde al ámbito de la competencia de un inferior.

También se podría aplicar a los titulares de una relación de tutela con relación al ente sujeto
a dicha tutela, aunque esto está controvertido.

La regla general es que todo ente superior puede avocarse asuntos de su inferior, salvo que una
norma expresa disponga lo contrario, o cuando haya competencia técnica específica en el inferior
que impida que el superior aborde el tema con el conocimiento necesario. (El Presidente de la
Nación está exceptuado de las restricciones de la avocación).

La avocación es un acto de carácter facultativo y excepcional, mas ello no implica dejar de

reconocer que los administrados, en ejercicio del derecho de peticionar, pueden solicitar la
avocación del superior, sin obligar a éste a considerar tal pedido.

Centralización y descentralización
La centralización y la descentralización son sistemas de organización administrativa, de un órgano
hacia fuera del mismo.
La centralización (o administración directa) es el sistema de organización administrativa en que
todas las cuestiones de importancia referentes a la actividad y relaciones de la administración
pública son resueltos por los órganos centrales y superiores de ésta.

Los órganos comprendidos en la administración central carecen de personalidad jurídica y

patrimonio propios, se hallan vinculados entre sí por relaciones que son de naturaleza y
carácter jerárquico (jerarquía administrativa), y que configuran, por tanto, relaciones de tipo
interorgánico.

 Ventajas: la unidad de acción de la gestión estatal, la celeridad y mejor cumplimiento de

las decisiones administrativas, el mejoramiento de la prestación de los servicios
públicos más generales, y la más fácil y simple orientación de los administrados, en sus
vinculaciones con los órganos administrativos.
 Desventajas: el incremento desmedido de la burocracia improductiva, y, como
consecuencia, exagerado formalismo y ritualismo procedimental, todo lo cual aleja a los
administrados de los centros de decisión, los cuales quedan de ese modo distanciados
de la efectiva administración.

La descentralización (o administración indirecta) es el sistema de organización administrativa en el

cual las facultades de decisión corresponden y son atribuidas a otros órganos administrativos que no
forman parte ni integran la administración central, y que gozan de cierto grado de iniciativa, libertad
de acción y poderes de resolución.

Los órganos administrativos descentralizados aparecen con personalidad jurídica propia y

distinta de la del Estado, con un patrimonio que les es afectado y que aparece como propio,
y con poderes de decisión y resolución que les han sido especialmente transferidos.

Puede ser establecida por medio de leyes formales especiales, emanadas del Poder
Legislativo, o bien por actos del Poder Ejecutivo, que éste dicte en virtud de una delegación
que a tal fin le haya hecho el Poder Legislativo también por ley formal o bien por decisión
propia del Poder Ejecutivo.

 Ventajas: el descongestionamiento del poder de decisión, y como resultado directo la

más rápida resolución de los asuntos administrativos, la afirmación de una mejor y más
acentuada responsabilidad de los agentes administrativos, la competente adopción de
los mejores modos del actuar administrativo, y la mayor aproximación de los
administrados a la administración.
 Desventajas: la excesiva división del poder estatal y la afectación del criterio de unidad
de las decisiones, así como la posibilidad de fomentar ciertos favoritismos, que afectan
la generalidad e imparcialidad del obrar administrativos.

Autonomía y autarquía: ejemplos

La autonomía es una forma de descentralización política, mediante la cual se admite la existencia de
un ente que puede darse sus propias normas fundamentales, lo que significa el reconocimiento de
una potestad normativa originaria.
 Ejemplo: provincias, municipios.

La autarquía es una forma de descentralización administrativa, mediante la cual ciertas personas

jurídicas públicas estatales que tienen la aptitud de administrase por sí mismas, con sujeción a un
marco de normas superiores que le son impuestas, sin que dejen de integrar y componer, no
obstante ello, la administración pública, pues cumplen fines públicos específicos, que son del Estado.

Ejemplo: universidades nacionales.

Concentración y desconcentración administrativa

La concentración y la desconcentración son formas de organización de las competencias
administrativas de un órgano o ente determinado, dentro de éste.

No deben ser confundidas ni relacionadas, específicamente, con la centralización y

descentralización, ya que como principios de organización pueden ser aplicadas en uno u
otro caso, indistintamente, pudiendo por ello existir órganos centralizados que están sujetos
a desconcentración, y órganos descentralizados que responden, en cambio, a los principios
de concentración.

Mientras que la centralización y la descentralización producen y afectan las relaciones

interadministrativas, la concentración y la desconcentración se refieren a las relaciones
interorgánicas, o sea, a las que se producen dentro de un mismo órgano o ente.

La concentración es la forma de organización de las competencias administrativas en que las

facultades de decisión han sido atribuidas solamente a los órganos superiores de la administración
directa (centralizada) o de los entes que componen la administración indirecta (descentralizada).

La desconcentración es la forma de organización de las competencias administrativas en que las

facultades de decisión han sido atribuidas a los distintos órganos superiores e inferiores de la
administración directa (centralizada) o de los entes que componen la administración indirecta
(descentralizada).

La aplicación de una u otra técnica de organización habrá de depender, necesariamente, del

cometido del órgano o ente al cual habrán de aplicarse, buscando, por ese medio, la mayor
eficacia de su accionar, y de ese modo la mejor satisfacción del interés público.
Bolilla 6
descentralizada.
La organización administrativa argentina
Conforme establece el Art. 1 CN, la Argentina es un país federal. Ese federalismo nuestro puede ser
caracterizado como un Estado dividido en provincias, en el cual éstas conservan el poder no
delegado por la Constitución en aquél.

Con el sistema político adoptado por nuestra Constitución, los poderes de la soberanía se
encuentran divididos entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Los primeros
revisten la calidad de supremos y absolutos y se aplican en todo el territorio de la república,
es decir, aun dentro del perteneciente a las provincias; los segundos presentan los mismos
caracteres, pero únicamente pueden ser ejercidos dentro de los límites territoriales de la
provincia.

El Estado Nacional tiene, en cuanto Estado Federal y a diferencia de las Confederaciones,

imperium (es decir medios jurídicos de derecho público) sobre las Provincias e, incluso,
sobre los habitantes particulares de éstas, de modo que, la tierra de los Estados miembros
es el territorio del Estado Federal y el pueblo de aquéllos es el de éste. Más aun, las
provincias carecen de los derechos de nulificación y de secesión, características éstas
esenciales en la confederación.

Poder Ejecutivo Nacional

El Art. 87 CN dispone que el Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con
el título de “Presidente de la Nación Argentina” que, de conformidad con el Art. 99.1 CN, es el jefe
supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración general del país.

Es un órgano de carácter unipersonal, representado por el órgano Presidente, que es

asistido en el ejercicio de sus funciones por órganos de inferior jerarquía (JGM, Ministros,
Secretarios, etc.).

Atribuciones
1. El Presidente titulariza tres jefaturas:

 Jefe de Estado: el Presidente representa al país en el orden nacional e internacional,

expresando su unidad como persona jurídica.
 Jefe de Gobierno: el Presidente es el titular de la función administrativa.
 Jefe de las Fuerzas Armadas

Para ejercer tales jefaturas, la Constitución Nacional le otorga al Presidente distintas atribuciones:

2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de
la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace
publicar, y dicta DNU.
4. Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por dos tercios de sus
miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto, y nombra los demás jueces de
los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo
de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta
la idoneidad de los candidatos.
5. Puede indultar o conmutar las penas por delitos sujetos a la jurisdicción federal, previo
informe del tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusación por la Cámara de
Diputados.
6. Concede jubilaciones, retiros, licencias y pensiones conforme a las leyes de la Nación.
7. Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios
con acuerdo del Senado; por sí solo nombra y remueve al jefe de gabinete de ministros y a
los demás ministros del despacho, los oficiales de su secretaría, los agentes consulares y los
empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución.
8. Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto ambas
Cámaras, dando cuenta en esta ocasión del estado de la Nación, de las reformas prometidas
por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y
convenientes.
9. Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias,
cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera.
10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas da la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto
de gastos nacionales.
11. Concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas para el
mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y las naciones
extranjeras, recibe sus ministros y admite sus cónsules.
12. Es comandante en jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Nación.
13. Provee los empleos militares de la Nación: con acuerdo del Senado, en la concesión de los
empleos o grados de oficiales superiores de las Fuerzas Armadas; y por sí solo en el campo
de batalla.
14. Dispone de las Fuerzas Armadas, y corre con su organización y distribución según las
necesidades de la Nación.
15. Declara la guerra y ordena represalias con autorización y aprobación del Congreso.
16. Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación, en caso de ataque exterior y por
un término limitado, con acuerdo del Senado. En caso de conmoción interior sólo tiene esta
facultad cuando el Congreso está en receso, porque es atribución que corresponde a este
cuerpo.
17. Puede pedir al jefe de gabinete de ministros y a los jefes de todos los ramos y
departamentos de la administración, y por su conducto a los demás empleados, los informes
que crea convenientes, y ellos están obligados a darlos.
18. Puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso. En el receso de éste,
sólo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio público.
19. Puede llenar las vacantes de los empleos, que requieran el acuerdo del Senado, y que
ocurran durante su receso, por medio de nombramientos en comisión que expirarán al fin
de la próxima Legislatura.
 20. Decreta la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de
receso del Congreso, y debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento.

Atribuciones que surgen de otras cláusulas constitucionales, son, por ejemplo, la de dictar
reglamentos delegados (artículo 76) o la de vetar las leyes (artículo 80); razonablemente implícitas
las de derogar los reglamentos que dicte o imponer sanciones no expulsivas a los agentes públicos,
derivables de las cláusulas expresas que autorizan al dictado de aquéllos o a la remoción de éstos
(artículo 99, incisos 2 y 3, y 7, respectivamente); inherentes las de dictar reglamentos autónomos o
revocar sus propios actos nulos, entre otras.

El Jefe de Gabinete de Ministros

La figura del Jefe de Gabinete de Ministros (JGM) fue introducida por la Reforma Constitucional de
1994, como un elemento destinado a atenuar el presidencialismo. Es un órgano unipersonal que
actúa en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.

Está contemplado en el Art. 100 CN, que le asigna sus atribuciones y le prohíbe ejercer
simultáneamente otro Ministerio.

Atribuciones
Las atribuciones del Jefe de Gabinete de Ministros son:

1. Ejercer la administración general del país.

2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le
atribuye este artículo y aquellas que le delegue el presidente de la Nación, con el refrendo
del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.
3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que
correspondan al presidente.
4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nación y, en acuerdo
de gabinete resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia
decisión, en aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su
competencia.
5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolas en
caso de ausencia del presidente.
6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional.
8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la prórroga
de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias y los
mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa.
9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar.
10. Presentar ante el Congreso de la Nación, junto a los restantes ministros, una memoria
detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos
departamentos.
 11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras
solicite al Poder Ejecutivo.
12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán
sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia y los
decretos que promulgan parcialmente leyes. Someterá personalmente y dentro de los diez
días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.

La cuestión relativa a la titularidad de la función administrativa

Uno de los puntos más importantes relativos a la figura del Jefe de Gabinete se vincula con la
titularidad de la función administrativa en la Constitución Nacional luego de su reforma en 1994.

Pues bien: la titularidad de la Administración continúa en cabeza del Presidente de la Nación,

mientras que el ejercicio de dicha administración, fue delegado impropiamente por la Constitución
al Jefe de Gabinete.

 Titularidad de la función administrativa: Presidente de la Nación.

 Ejercicio de la administración: JGM.

Esto es así atento a que la Constitución asigna al Jefe de Gabinete el ejercicio de la administración
general del país, pero atribuye al Presidente la responsabilidad política por ella.

Se trata de una delegación impropia en el sentido que no puede ser una delegación en
sentido propio, toda vez que la atribución le viene de la norma y no del órgano superior, ni
tampoco una desconcentración, ya que en este caso la responsabilidad le correspondería a
él en su carácter de desconcentrado.

El JGM y los demás Ministros

Se discute si el JGM tiene jerarquía superior a los demás Ministros (primus inter pares) o si se trata
de un órgano con igual jerarquía que la de los Ministros restantes.

Comadira, a quien seguimos en este caso, se inclina por la existencia de una relación jerárquica entre
el JGM y el resto de los Ministros. Algunos de los motivos son:

 El Presidente, en tanto jefe o titular de la Administración, era superior jerárquico de los

Ministros, ahora el desprendimiento (delegación impropia) del ejercicio de esa
administración general en favor del Jefe de Gabinete, coloca a éste, en ese aspecto, como
una nueva instancia jerárquica entre los Ministros y el Presidente.
 Tiene poder reglamentario propio, a diferencia de los Ministros que sólo pueden adoptar per
se resoluciones en lo concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos
departamentos.
 Las facultades de índole presupuestaria y financiera que la Constitución otorga al nuevo
órgano y que, con anterioridad, sólo competían al Presidente.
  El nombramiento de funcionarios y empleados de toda la Administración, también de los
distintos ministerios, con excepción de aquellos cuya designación compete al Presidente.
 Su carácter de Jefe de los Ministros.
 La capacidad de presidir las reuniones de gabinete en ausencia del Presidente.
 La potestad de refrendar actos de trascendencia institucional.
 La responsabilidad ante el Congreso por la marcha del gobierno, al punto de poder ser
removido mediante moción de censura.

Respecto de la posibilidad de que el Jefe de Gabinete delegue sus propias competencias en los
ministros, cabe realizar la misma consideración que hiciéramos acerca del Presidente, de modo que,
con la previa autorización de éste, a quien le compete la titularidad de la función administrativa,
aquélla sería aceptable en relación con las que se estimen administrativas.

El órgano Ministerio
El ministerio es un órgano unipersonal y complejo, de rango constitucional, que integra el Poder
Ejecutivo.

Sus funciones generales de orden constitucional son las siguientes:

1. Secretarios del Poder Ejecutivo: tienen a su cargo el despacho de los negocios de la Nación y
refrendan y legalizan los actos del Presidente por medio de su firma.
2. Integrantes del Gabinete.
3. Jefes de los Departamentos a su cargo: adoptan, por sí solos, todas las resoluciones
concernientes al régimen económico y administrativo de sus respectivos Departamentos.
4. Intermediarios entre el Poder Ejecutivo y el Congreso: pueden ser interpelados, concurrir
espontáneamente y además deben presentar memoria detallada del estado de los asuntos a
su cargo.

La Ley de Ministerios 22.520 reglamenta a la Constitución en lo atinente a este respecto.

 16 Ministerios: MREyC, Defensa, Economía y Finanzas Públicas, Industria, AGyP, Turismo,

Planificación Federal Servicios e Inversión Pública, Justicia y DDHH, Seguridad, Trabajo,
Desarrollo Social, Salud, Educación y Cultura.
 Especificación de funciones: como integrantes del gabinete nacional y en la materia de su
competencia.

Secretarías y subsecretarías ministeriales

Nacieron como un intento de finta a la limitación constitucional de número de ministros. Se creaban
atribuyéndoles jerarquía ministerial, lo cual era de dudosa constitucionalidad, por lo cual se los
llamó en la doctrina como Ministros de Segunda Clase o de Uso Interno.

Actualmente el Art. 8 LdM contempla la posibilidad de que los ministros propongan al Poder
Ejecutivo Nacional la creación de las Secretarías o Subsecretarías Ministeriales que estimen
necesarias de conformidad con las exigencias de sus respectivas áreas de competencia, y se prevé
que las funciones de éstas se fijen por decreto.

Secretarías Presidenciales
El Art. 9 LdM establece la figura de secretarías presidenciales destinadas a posibilitar la actividad
del Presidente de la Nación, que son cuatro e integran el gabinete nacional:

 Secretaría General
 Secretaría de Legal y Técnica
 De Inteligencia
 De Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico
 De Cultura (fue promovida a Ministerio)

El Art. 10 LdM dispone, además, que la Secretaría General y la de Legal y Técnica tendrán rango y
jerarquía de Ministro, lo cual ahora podría ser admitido como constitucional porque los ministerios
se crean por ley, y esto sería como un Ministerio con nombre distinto (técnicamente sería más
prolijo crear directamente dos ministerios en lugar de secretarías con rango de.

La Procuración del Tesoro de la Nación

La Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) es un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo
Nacional que constituye el máximo órgano de la organización consultiva de carácter jurídico (asesor
jurídico).

Su estructura administrativa y presupuesto están contenidos en la estructura y presupuesto

del Ministerio de Justicia de la Nación, y el Procurador del Tesoro depende directamente del
Presidente de la Nación; tiene jerarquía equivalente a la de los ministros del Poder Ejecutivo
y ejerce sus competencias con independencia técnica

Las funciones que desempeña pueden sintetizarse del siguiente modo:

 asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo de la Nación;

 defensa de la administración cuando sea necesario;
 dirección y control de las defensas realizadas por los miembros del Cuerpo de Abogados del
Estado;
 decisor, en determinados supuestos, de conflictos patrimoniales entre organismos
administrativos de la Administración pública;
 instruye sumarios disciplinarios a los agentes con categoría no inferior a subdirector general
o equivalente;
 supervisa las oficinas de sumarios de los organismos del Estado nacional.
Reclamaciones entre organismos del Estado
La PTN resuelve conflictos de naturaleza patrimonial suscitados entre organismos y entes públicos.

Esto ocurre en reclamaciones de 5.000 a 50.000 pesos, si es mayor decide el Poder Ejecutivo
Nacional.

Organización descentralizada: sociedades y empresas del Estado

Fue después de la segunda posguerra, cuando la situación económica y social imperante en la mayor
parte de los países llevó al convencimiento y a la necesidad de que el Estado, sin dejar de cumplir sus
funciones y su actividad tradicional, tuviera que inmiscuirse en el desarrollo de otras actividades,
primordialmente de índole comercial o industrial, semejantes, en sus caracteres exteriores, a las que
llevan a cabo los particulares.

Correlativamente, se advirtió también que todo ese nuevo accionar, así como el atinente a ciertos
servicios públicos, no podía cumplirse de manera adecuada y eficiente con los sistemas organizativos
hasta entonces aplicados en la administración pública, sino que era menester adoptar formas de
organización lo más cercanas posibles a las utilizadas por la actividad privada, especialmente las
formas societarias comunes.

Empresas y sociedades del Estado

Así es que surgieron:

 Sociedades del Estado: se rigen por la ley 20.705, se forman con participación exclusiva y
única de capital estatal, ya sea proveniente del Estado nacional, provincial, municipal o de
los organismos estatales autorizados para ello, o las sociedades constituidas por el régimen
de la ley. Sus actividades son exclusivamente industriales o comerciales o de explotación de
servicios públicos. Por ejemplo la estructura actual de la Casa de Moneda.
 Empresas del Estado: su régimen resulta de la ley 13.653 y sus modificatorias, se rigen por
normas de derecho administrativo y de derecho privado; son entidades de derecho público,
cuyo objetivo lo constituye la realización de actividades de carácter industrial o comercial o
de explotación de servicios públicos. Podemos citar a Entel, Obras Sanitarias de la Nación,
etc.

Otras especies de empresas públicas

 Sociedades de economía mixta: creadas por el decreto--‐ley 15349/46, ratificado por ley
12962. Se integran con capitales estatales y privados, y tienen por objeto satisfacer
necesidades colectivas y de gestión pública. Pueden ser públicas o privadas según la
finalidad que se proponga alcanzar con su constitución. Ejemplo de este tipo de sociedades
es la ex SOMISA, actualmente privatizada.
  Sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria: se rigen por la ley 19550 (arts.
308 a 314), y en este caso, el capital estatal debe representar por los menos el cincuenta y
uno por ciento del capital social. Como ejemplo de este tipo de sociedades podemos citar a
ELMA, SEGBA, etc.

Los entes reguladores de servicios públicos

Los entes reguladores de servicios públicos son las entidades autárquicas creadas para monitorear
el cumplimiento de los contratos de concesión de servicios públicos. Son ENARGAS, ENRE, CNC.

Reciben quejas y sugerencias de los consumidores en audiencias públicas.

La sanción de los marcos regulatorios del Gas (Ley Nº 24.076) y de la Electricidad (Ley Nº 24.065), y
el Decreto Nº 62/1990 en materia de telecomunicaciones, contemplan el sometimiento de ciertas
controversias a la jurisdicción previa y obligatoria de los entes respectivos.

Este tema ya fue desarrollado a priori.

Organización financiera y control no judicial

A partir de la Ley 24.156, se inaugura un nuevo marco normativo en materia de administración
financiera y control del sector público nacional.

Con esta norma se buscó perfeccionar el sistema republicano de gobierno, consolidar la

práctica democrática, instrumentar una nueva barrera para la corrupción y generar
mecanismos más transparentes para la obtención, aplicación y control del uso de los
recursos públicos.

Para ello se crearon dos grandes sistemas:

 Administración Financiera
o Oficina Nacional de Presupuesto.
o Oficina Nacional de Crédito Público.
o Tesorería General de la Nación.
o Contaduría General de la Nación.
 Control del Sector Público
o Sindicatura General de la Nación (control interno)
o Auditoría General de la Nación (control externo)

La Sindicatura General de la Nación

La Ley 24156 crea la Sindicatura General de la Nación como órgano de control interno del sector
público nacional, dependiente del Presidente de la Nación, con personería jurídica propia y
autarquía administrativa y financiera y competencia para ejercer tal control en las jurisdicciones que
componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados y empresas y Sociedades
del Estado que de éste dependan, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y
estructura orgánica.

Está conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión

y coordinación, y por las Unidades de Auditoría Interna (UAI) creadas en cada jurisdicción y
en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo, las cuales dependen jerárquicamente de
la autoridad superior de cada organismo y técnicamente de la Sindicatura General.

La Sindicatura está a cargo de un funcionario con rango de Secretario de la Presidencia de la Nación,

denominado Síndico General de la Nación, quien debe poseer título universitario en el área de
Ciencias Económicas o Derecho y una experiencia en administración financiera y auditoría no inferior
a los ocho años. Es designado por el Presidente la Nación, de quien depende directamente.

El Síndico General es asistido por tres síndicos generales adjuntos, designados por el Poder
Ejecutivo a propuesta del primero, quienes lo sustituyen, en el orden de prelación que el
propio Síndico General establezca, en caso de ausencia, licencia o impedimento.

La Sindicatura debe aplicar y coordinar un modelo de control integral e integrado fundado en los
criterios de economía, eficiencia y eficacia.

Las funciones de la Sindicatura General de la Nación previstas en el art. 104 de la Ley son: dictar y
aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la Auditoría General de la
Nación; emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de las normas
de auditoría interna; realizar o coordinar la realización por parte de estudios profesionales de
auditores independientes, de auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones
especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de
programas, proyectos y operaciones; vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de
la Contaduría General de la Nación; supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control
interno, facilitando el desarrollo de las actividades de la Auditoría General de la Nación; establecer
requisitos de calidad técnica para el personal de las Unidades de Auditoría Interna; aprobar los
planes anuales de trabajo de las Unidades de Auditoría Interna, orientar y supervisar su ejecución y
resultado; comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados de las observaciones y
recomendaciones efectuadas por las Unidades de Auditoría Interna y acordadas con los respectivos
responsables; atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las
autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoría; formular
directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia, recomendaciones
tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de
auditoría interna y de los criterios de economía, eficiencia y eficacia; poner en conocimiento del
Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos
perjuicios para el patrimonio público; mantener un registro central de auditores y consultores a
efectos de la utilización de sus servicios, etc.

La Auditoría General de la Nación

La Ley 24156 creó la Auditoría General de la Nación como ente de control externo del sector
público nacional, dependiente del Congreso Nacional, con personería jurídica propia e
independencia funcional y financiera y definió como materia de su competencia el control externo
posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal, así como el
dictamen sobre los estados contables financieros de la Administración Central, organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, en su
momento la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y, finalmente, los entes privados
adjudicatarios de los procesos de privatización en cuanto a las obligaciones emergentes de los
respectivos contratos.

La reforma constitucional de 1994, vino, posteriormente, a dar rango constitucional al ente,

aunque atribuyó la competencia del control externo en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos al Poder Legislativo.

El presidente del organismo es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor
número de legisladores en el Congreso.

La Auditoría General de la Nación esté cargo de siete miembros designados cada uno como
Auditor General. Seis de ellos son designados por resoluciones de las dos Cámaras del
Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres a la Cámara de Senadores y tres
a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara. Pueden ser
igualmente removidos por inconducta grave o incumplimiento de sus deberes. Duran 8 años
y son reelegibles.

El control de las actividades de la Auditoría General de la Nación está a cargo de una Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (seis diputados y seis senadores).

La Oficina Anticorrupción
La Ley 25.233 creó la Oficina Anticorrupción, ubicada en el ámbito del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, que tiene a su cargo: la elaboración y coordinación de programas de lucha
contra la corrupción en el sector público nacional y, en forma concurrente con la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, goza de las competencias y atribuciones conferidas a los integrantes
del Ministerio Público y del Fiscal de Investigaciones Administrativas. Fue reglamentada por DNU
102/99.

Su ámbito de aplicación comprende a la Administración Pública Nacional centralizada y

descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación
del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal.

Está a cargo de un Fiscal de Control Administrativo, quien la preside y representa, con rango y
jerarquía de Secretario, designado y removido por el Presidente de la Nación a propuesta del
Ministro de Justicia y Derechos Humanos.

Las competencias de que gozan son las siguientes: recibir denuncias que hicieran particulares o
agentes públicos que se relacionen con su objeto; investigar preliminarmente a los agentes a los que
se atribuya la comisión de alguno de los hechos indicados; investigar preliminarmente a toda
Institución o Asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea
prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la
administración de los mencionados recursos; denunciar ante la justicia competente, los hechos que,
como consecuencia de las investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos; constituirse en
parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado, dentro del
ámbito de su competencia; llevar el registro de las declaraciones juradas de los agentes públicos;
evaluar y controlar el contenido de las declaraciones juradas de los agentes públicos y las situaciones
que pudieran constituir enriquecimiento ilícito o incompatibilidad en el ejercicio de la función;
elaborar programas de prevención de la corrupción y de promoción de la transparencia en la gestión
pública; y asesorar a los organismos del Estado para implementar políticas o programas preventivos
de hechos de corrupción.

Cuando de las investigaciones practicadas resulte la existencia de presuntas transgresiones a

normas administrativas, las actuaciones pasarán con dictamen fundado al Ministro de
Justicia y Derechos Humanos, a la Procuración del Tesoro de la Nación y al funcionario de
mayor jerarquía administrativa de la repartición de que se trate, de conformidad con las
competencias asignadas por el Reglamento de Investigaciones Administrativas. En ambas
circunstancias, las actuaciones servirán de cabeza del sumario que deberá ser instruido por
las autoridades correspondientes (art. 4°). En las actuaciones en que el Fiscal de Control
Administrativo considere pertinentes, la Oficina Anticorrupción podrá ser tenida como parte
acusadora con facultades de ofrecer, producir o incorporar pruebas, así como la de recurrir
toda resolución adversa a sus pretensiones. Todo ello, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable de lo actuado o resuelto según el caso.

El Ministerio Público de la Nación

El Ministerio Público fue incorporado a la Constitución por la reforma de 1994, a través del Art. 120
CN en el cual se lo concibe como un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía
financiera, con la función de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los
intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.

La cláusula constitucional dispone, asimismo, que está integrado por un Procurador General de la
Nación, un Defensor General de la Nación y los demás miembros que la ley establezca, quienes
gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.

El Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación son designados por el

Poder Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros
presentes, previéndose, para la designación del resto de los magistrados, incluido el Fiscal
Nacional de Investigaciones, que el Procurador General de la Nación o el Defensor General
de la Nación, en su caso, presenten al Poder Ejecutivo una terna de candidatos, previo
concurso público de oposición y antecedentes, de la cual éste elige a uno, cuyo
nombramiento requiere el acuerdo de la mayoría simple de los miembros presentes del
Senado.

Sólo pueden ser removidos por las causales y mediante el procedimiento establecidos en los
artículos 53 y 59 (juicio político) de la Constitución Nacional.
 Los restantes magistrados que componen el Ministerio Público sólo pueden ser removidos
de sus cargos por el Tribunal de Enjuiciamiento previsto en la ley, por las causales de mal
desempeño, grave negligencia o por la comisión de delitos dolosos de cualquier especie.

Corresponde, en general, al Ministerio Público las siguientes atribuciones: promover la actuación de

la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad; representar y
defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera;
promover y ejercer la acción pública en las causas criminales y correccionales, entre otras.

La Fiscalía de Investigaciones Administrativas

La Fiscalía de Investigaciones Administrativas, forma parte del Ministerio Público Fiscal como
órgano dependiente de la Procuración General de la Nación y está integrada por el Fiscal Nacional de
Investigaciones Administrativas y los demás magistrados previstos en la ley.

El art. 45 de la ley 24946 fija como deberes y facultades del Fiscal Nacional de Investigaciones
Administrativas, las siguientes: promover la investigación de la conducta administrativa de los
agentes integrantes de la administración nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas,
sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga participación. En todos los supuestos, las
investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y
sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga, sin perjuicio de ajustar su proceder a las
instrucciones generales que imparta el Procurador General de la Nación; efectuar investigaciones en
toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea
prestado en forma directa o indirecta, en caso de sospecha razonable sobre irregularidades en la
inversión dada a los mencionados recursos; denunciar ante la justicia competente, los hechos que,
como consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados delitos; etc.

En el art. 48 se establece que cuando en el curso de un proceso judicial en sede penal se

efectúe imputación formal de delito contra un agente público por hechos vinculados con el
ejercicio de su función, el juez de la causa deberá poner esta circunstancia en conocimiento
de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.

Además, cuando en una investigación practicada por la Fiscalía resultan comprobadas

transgresiones a normas administrativas, el Fiscal Nacional de Investigaciones
Administrativas deberá pasar las actuaciones con dictamen fundado a la Procuración del
Tesoro de la Nación o al funcionario de mayor jerarquía administrativa de la repartición de
que se trate, de conformidad con las competencias asignadas por el Reglamento de
Investigaciones Administrativas.

En todas estas actuaciones, que se regirán por el Reglamento de Investigaciones

Administrativas, la Fiscalía será tenida, necesariamente, como parte acusadora, con iguales
derechos que la sumariada, en especial, las facultades de ofrecer, producir e incorporar
pruebas, así como la de recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones.
El Defensor del Pueblo de la Nación
La Defensoría del Pueblo de la Nación fue creada en su momento por la Ley 24.284 pero con la
reforma operada a la Carta Magna, el Defensor del Pueblo adquiere rango constitucional.

Es concebido en el Art. 86 CN como un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso

de la Nación, que actúa con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna
autoridad.

Es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de cada una de las Cámaras y goza de las inmunidades y privilegios de
los legisladores.

Dura en su cargo cinco años, pudiendo ser reelegido una sola vez. A propuesta del Defensor
del Pueblo la comisión bicameral designa dos adjuntos que auxiliarán a aquél en su tarea,
pudiendo reemplazarlo provisoriamente en los supuestos de cese, muerte, suspensión o
imposibilidad temporal, en el orden que la comisión determine al designarlos.

Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e

intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la
Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.

Al Defensor del Pueblo puede dirigirse toda persona física o jurídica que se considere
afectada por los actos, hechos u omisiones reseñados antes. No constituye impedimento
para ello la nacionalidad, residencia, internación en centro penitenciario o de reclusión y, en
general, cualquier relación de dependencia con el Estado. Toda queja se debe presentar en
forma escrita y firmada por el interesado.

La Constitución Nacional expresamente le confiere legitimación procesal. El Art. 43 CN consagra la

legitimación específica del Defensor del Pueblo para accionar por la vía rápida del amparo y ello no
obsta a la admisión de su legitimación para presentar demandas que tramiten por la vía ordinaria u
otros medios procesales.

En este sentido, la CNCAF le reconoce una más amplia legitimación, la tendencia

jurisprudencial de la Corte es restringirla. Sin embargo en un fallo reciente hubo un
pronunciamiento (obiter dictum) a favor de la legitimación procesal del Defensor del Pueblo
de la Nación en un caso en que éste había promovido una demanda ordinaria contra el
Estado Nacional y el Ente Nacional Regulador del Gas.

Su relación con el Congreso se canaliza a través una comisión bicameral y da cuenta anualmente a
las Cámaras de la labor realizada en un informe que les presenta antes del 31 de mayo de cada año.
Pero, cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen, puede presentar un informe
especial. En su informe anual da cuenta del número y tipo de quejas presentadas, de aquellas que
hubiesen sido rechazadas y sus causas, así como de las que fueron objeto de investigación y su
resultado.
 Anexo
Se adjunta un breve anexo a modo de resumen sobre PTN, SIGEN, AGN, FIA y Defensor del
Pueblo de la Nación.