La actividad financiera del Estado ha sido definida por el fiscalista mexicano

Joaquín B. Ortega como “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de
procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la
satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus
propios fines.

Ahora bien, las funciones del estado se dividen en tres aspectos fundamentales.
a) El de la obtención de ingresos, los cuales pueden afluir al Estado tanto por
institutos de derechos privado, como es la explotación de su propio patrimonio
(empresas industriales, renta de inmuebles, venta de bienes), como por medio
de institutos de derecho publico, por ejemplo, los diversos tipos de tributos, o por
institutos mixtos, como la contratación de empréstitos o la emisión de bonos;
b) La gestión o manejo de los recursos obtenidos y la administración y
explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter permanente, y
c) La realización de un conjunto variadísimo de erogaciones para el
sostenimiento de las funciones publicas, la prestación de los servicios públicos y
la realización de otras muy diversas actividades y gestiones que el Estado
moderno se ha echado a cuestas.

Momentos básicos de la Actividad Financiera del Estado

Para estar en posibilidades de cumplir con tal finalidad, el Estado, realiza una
actividad financiera que se puede dividir en tres momentos básicos:
 1. Forma de obtención de recursos: En el primer momento el Estado busca
la forma a través de la cual va a obtener los recursos;
2. Administración de recursos: Una vez obtenidos estos recursos, trata de
administrar los recursos obtenidos y por último;
3. Aplicación de recursos: El Estado aplica tales recursos con la finalidad de
satisfacer las necesidades de la sociedad, puesto que ese es
el objetivo esencial de la Actividad Financiera del Estado.

El Derecho financiero es la rama del ordenamiento jurídico que regula la

actividad financiera. El Derecho financiero es la rama del Derecho que regula la
actividad financiera pública a la que se refiere el epígrafe anterior, (no regula, por
tanto, la actividad financiera de entes o sujetos privados).
El Derecho financiero es un derecho eminentemente público. Regula relaciones
entre entes públicos y particulares y tiene una gran parte de contenidos de
carácter indisponible tanto por la Administración como por los particulares.

Existe un ámbito de la vida social constituido por la existencia de un flujo de

ingresos y gastos que se imputan a un ente público. Este flujo viene condicionado
por la necesidad de obtener medios financieros para atender a las necesidades
públicas.
A esta actividad de generación de ingresos y sostenimiento de gastos por los
entes públicos se le denomina actividad financiera. En realidad, en la actividad
financiera y entre la fase de percepción o generación del ingreso y la de gasto
existe una fase intermedia de gestión.
Las tres fases de la actividad financiera, (ingreso, gestión, gasto), se encuentran
sometidas al Derecho.
Se suele hacer referencia a la actividad financiera como actividad de Hacienda
pública, pero la expresión “Hacienda pública” se utiliza más para referirse al
conjunto de derechos, bienes y obligaciones de un ente público, (en sentido
similar a “patrimonio”; la hacienda de un ente público es el conjunto de sus
bienes, derechos y deudas). También se utiliza esta expresión, en la actualidad
con más frecuencia, para referirse a la parte de la Administración más
directamente responsable de la actividad financiera, (la expresión “Hacienda
pública” adquiere, en este sentido, una dimensión subjetiva; la Hacienda es la
parte de la Administración que se encarga de forma principal de la obtención de
ingresos y su puesta a disposición del resto de la Administración, así como del
control de todo este proceso).
La Actividad Financiera conformada en Actividad Jurídica.
Como se pudo apreciar anteriormente, los Estados recurren a la Actividad
Financiera con la finalidad de obtener recursos para cumplir con todas y cada
una de sus obligaciones, para lo cual a través de diversos mecanismos logran
alcanzar sus metas y fines. Pero esta realidad se materializa a través de la
dotación de leyes y normas jurídicas, por cuanto los Estados, crea relaciones
jurídicas que enmarcan la actividad financiera. En definitiva, el despliegue de la
Actividad Financiera crea relaciones jurídicas; estas relaciones son múltiples y
de muy variada índole. En líneas generales son las que surgen entre los distintos
órganos públicos como consecuencia de la materialización de fenómenos
financieros (el aporte del Tesoro Nacional para cubrir el déficit de una empresa
pública), así como las que se originan por causas financieras entre el Estado y
lo particulares1 .
La actividad financiera del Estado genera un conjunto de relaciones jurídicas
entre los distintos órganos públicos. Esta actividad financiera del Estado genera
relaciones jurídicas entre el estado y los particulares, y se da en dos situaciones:
la primera en que el Estado asume un papel activo, por ejemplo al cobrar tributos,
y asume un papel pasivo cuando se convierte en deudor en caso de un préstamo.
De igual modo, surgen relaciones jurídicas con motivo del empleo de los fondos
estatales en los destinos prefijados presupuestalmente; se generan
habitualmente entre el Estado y sus subordinados2 .
Por lo tanto la actividad financiera se convierte en actividad jurídica, cuando el
Estado emite un conjunto de ordenamientos de carácter jurídico, que regulan la
primera actividad financiera. Estas se pueden dar, de dos formas muy puntuales,
es decir en estas últimas vinculaciones, el Estado puede asumir el papel de
sujeto activo (como cuando pretende de los particulares sumas tributarias), o de
sujeto pasivo (como cuando resulta deudor a consecuencia de un empréstito) 3 .
Dichas actividades igualmente son conocidas bajo la denominación de
cometidos o tareas del estado, y para su desarrollo, la entidad estatal requiere
allegarse de los bienes que le permitan tanto proveer su existencia, como los
bienes que aparte permitan el desarrollo de los servicios públicos. Por esta razón
el estado realiza la actividad financiera que le permita sentar las bases en el
ámbito tributario, en el ámbito presupuestario, en el ámbito del control
presupuestal, entre otros.
En consecuencia; no puede haber actividad financiera sin ley4, la actividad
financiera ya constituida en actividad jurídica irroga la creación de normas
legales, cuyo objeto es enmarcar jurídicamente las finanzas públicas. Tenemos
por ejemplo el artículo 74º de la Constitución Política del Perú de 1993, cuando
ordena que “la administración económica y financiera del Estado se rige por el
presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del
presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e
instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos
públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de
necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las
respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada
del total de los ingresos y rentas obtenidas por el estado en la explotación de los
recursos naturales en cada zona en calidad de canon”. Como se aprecia en este
articulado el aspecto técnico de las finanzas se transforma a un aspecto
netamente jurídico, allí está el meollo de la actividad financiera conformada en
actividad jurídica.
Es en este sentido, que el presupuesto nacional se crea a través de una norma
jurídica, es en este momento que la ley se irroga la actividad financiera. Pero no
sólo es la ley que regula el presupuesto de la república, la única forma de unión
o transformación de la actividad financiera a actividad jurídica que plantea el
estado, sino también están las demás normas que regulan la creación de
entidades gubernamentales que son las encargadas de velar por la actividad
financiera, como por ejemplo la ley que crea el Banco Central de Reservas del
Perú, o la ley que crea la Superintendencia de Bancos, seguros y AFP; son pues
claros modelos de actividad financiera dentro de la actividad jurídica que
promueve nuestro país. Así mismo, tenemos, todas y cada una de las normas
que regulan los tributos, los aranceles, entre otros. Todo esto tiene que ver con
la actividad financiera dentro de la actividad jurídica, por tales razones el Derecho
Financiero tiene que regular un conjunto de normas que permitan un eficiente
manejo de las finanzas públicas.
El despliegue de la actividad financiera crea relaciones jurídicas; estas
relaciones son múltiples y de muy variada índole. En líneas generales son las
que surgen entre los distintos órganos públicos como consecuencia de la
materialización de fenómenos financieros (el aporte del Tesoro Nacional para
cubrir el déficit de una empresa pública), así como las que se originan por causas
financieras entre el Estado y los particulares. También surgen relaciones
jurídicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos prefijados
presupuestalmente; se generan habitualmente entre el estado y sus
subordinados (la ejecución del gasto público en sus diversas etapas). La
actividad financiera está integrada por fases diferenciadas: un plan de actuación,
exteriorizado en forma contable y monetaria (el presupuesto); y todas las
acciones necesarias para adquirir y emplear los medios económicos destinados
a atender las necesidades públicas. A su vez, tales acciones (tanto de planeación
presupuestaria como las de ejecución), son motivo de múltiples y variadas
relaciones jurídicas. Ello toma indispensable la existencia de normas jurídicas
reguladoras tanto de la estructura de la organización estatal como de cada
relación a nacer con motivo de la acción desarrollada5 .

El Estado busca a través de la actividad financiera resolver las necesidades

básicas de la población, para este objetivo emite entonces un conjunto de
normativas jurídicas que permiten dicha meta. El despliegue de la actividad
financiera crea relaciones jurídicas6. En tal sentido Las necesidades humanas,
son definidas estas como carencias que requieren ser cubiertas por el hombre.
Pero, ¿qué tipo de hombre? se postula que se pretende a un hombre con
derechos y obligaciones, los cuales cumplirá cuando esté preparado para ejercer
su calidad de ser creativo. Es posible desarrollar esta creatividad en la medida
que se hayan resuelto las necesidades básicas (e incluso sus aspiraciones). Las
necesidades son de diferente naturaleza. Tanto las necesidades físicas, las
sociales como las culturales, como las políticas (incluso otras, que puedan
establecerse). Aquellas relativas a las necesidades físicas: alimentación,
educación, salud, vivienda, transporte. Las sociales, como la seguridad, las
libertades individuales, el tiempo y distribución del trabajo. Las culturales,
relativas al entretenimiento, el ocio creativo e innovador, la satisfacción en el
trabajo. Las políticas, relativas al acceso a la toma de decisiones o ejercicio de
la ciudadanía, solución de conflictos, organización institucional 7

El poder financiero no es más que “el poder para regular el ingreso y el gasto
público”. Este poder se concreta en la titularidad y ejercicio de una serie de
competencias constitucionales en materia financiera: en esencia, aprobar los
presupuestos, autorizar el gasto público y establecer y ordenar los recursos
financieros necesarios para sufragarlo.

El poder financiero se identifica con el poder legislativo en materia financiera.

Hoy día aparece el poder financiero como el haz de competencias

constitucionales y potestades administrativas de que gozan los entes públicos
territoriales, representativos de intereses primarios, para establecer un sistema
de ingresos y gastos.

La expresión poder financiero, aunque utilizada por nuestro TC, no aparece

expresamente recogida en la CE, que en cambio sí alude al poder tributario, la
potestad para establecer los tributos .

El poder financiero se ha desvinculado definitivamente de la idea de soberanía,

concepto éste que, adecuado a la problemática jurídico-política de la Monarquía
absoluta, carece de sentido en el moderno Estado constitucional, en el que el
Estado en cuanto a sujeto de derechos y obligaciones, no puede considerarse
soberano, como cualquier otra persona jurídica en general, se halla sometida al
Ordenamiento.

Se ha reconocido progresivamente la heterogeneidad del contenido del poder

financiero, como conjunto de competencias y potestades proyectadas sobre la
actividad financiera o sobre la Hacienda Pública.
El poder financiero no puede concebirse como una categoría unitaria derivada
de la soberanía, sino como una fórmula abreviada para designar las
competencias en materia hacendística, como el haz de competencia
constitucionales y de potestades administrativas de que gozan los entes públicos
territoriales, representativos de intereses primarios, para establecer un sistema
de ingresos y gastos.