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CURSO DE DIREITO
SEGURANÇA E POLÍCIA
LUIZ
A polícia, hoje reconhecida e legitimada pelo Estado pelo artigo 144 da CF/88: “A segurança
pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da
ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. Têm o dever sob forma formal e se
preciso uso da violência legal para defender o estado de paz na sociedade, sendo dever e direito que
ultrapassa a limitação do Estado e se estende a todo cidadão a bilateralidade da ordem social. Nesse
sentido, Para Salles, 2012:
O Estado tem o dever de manter a ordem social pelas regras e princípios de direito,
sem deixar de lado a participação do cidadão. Cabe ao Poder Público em cada
esfera de governo desenvolver canais de participação efetiva do cidadão na esfera
política da sociedade. O cidadão tem o dever de contribuir para uma cultura da
paz, exercer sua cidadania por meio da participação, cumprir seus deveres e
exercer seus direitos.
Segundo José Cretella Júnior, “Polícia é o conjunto de poderes coercitivos exercidos pelo
Estado sobre as atividades do cidadão mediante restrições legais impostas a essas atividades, quando
abusivas, a fim de assegurar-se a ordem pública”. Assim, podemos dizer que Polícia é a organização
administrativa que tem por atribuição impor limitações à liberdade (individual ou coletiva) na exata
medida necessária à salvaguarda e manutenção da Ordem Pública. É o nome que se reserva às forças
públicas encarregadas da fiscalização das leis e regulamentos, ou seja, aos agentes públicos, ao
pessoal, de cuja atividade resulta a ordem pública.
A Polícia é um órgão governamental, presente em todos os países politicamente organizados,
cuja função é a de repressão e manutenção da ordem pública através do uso da força, ou seja, realiza
o controle social.
É possível visualizar, pelos elementos constantes da definição de polícia, que o Estado é o
seu gerador, isto é, a fonte da polícia, como também, o limitador das ações do indivíduo com vistas
a manter a segurança das pessoas. Polícia, portanto, sendo uma idéia indissociável do Estado, apenas
poderá ser exercida por órgãos da Administração Pública e por pessoas devidamente investidas em
cargos públicos.
A organização policial varia bastante de um pais para outro, embora comumente é utilizado
um modelo burocrático e militar. Em termos gerais estará sempre presente na organização uma
divisão de trabalho com cadeias e unidades de comando, o qual as suas ações – serviços – seguem
regras e regulamentos, obedecendo a uma conduta de disciplina de poder hierárquico. A
organização policial por ser uma grande corporação é necessária uma divisão de trabalho fixo e bem
definida. As tarefas são divididas e as responsabilidades repartidas com tarefas confinadas as
unidades, divisões, seções ou delegacias especializadas tais como: controle de trânsito, o trafico de
entorpecente ou policias cientificas. Por se tratar de uma atividade complexa, é essencial o seu
controle por unidades de comandos em cadeias. Em teoria, todo tipo de informação deve fluir pela
organização policial sem ignorar nenhum tipo de supervisão e obedecendo a hierarquia.
Na estrutura policial, cada membro deve reporta-se a apenas um superior imediato. Nesta
estrutura vale também o principio de delegação de autoridade, o qual o superior hierárquico possui
total autoridade sobre os subordinados, que, por sua vez, são responsáveis perante esse superior.
Apesar de não haver uniformidade nos escalões policiais é mundialmente adotado um estilo militar
sendo os níveis de autoridade representados em cargos ( soldado, comandante, sargento, tenente,
capitão, major, chefe, coronel), unidades funcionais ( unidade, divisão, seção, força, esquadrão,
pelotão, companhia), jurisdicionais (posto, setor, distrito, área) e unidades territoriais e de tempo
(ronda, turno). O autor Scuro Neto afirma que no Brasil a organização policial tem encontrado
dificuldade para desempenhar as atividades de acordo com essa estrutura e pontua os problemas da
subcultura policial, relatando a demasiada autonomia dos delegados agindo mais como membros do
Judiciário que o executivo e desvios de função da policia civil aparentando mais uma policia
ostensiva que investigativa.
Durante as ações policiais, visando o controle e orientar suas ações, a maioria das forças
policiais segue um complexo sistema de regras e regulamentos, usa manuais de procedimentos em
uma variedade de ocasiões, por exemplo: quando usar algemas a força armada, como fazer prisões,
enfrentar emergências e etc. No entanto, muitas vezes, esses procedimentos podem se revelar inúteis
ou inaplicáveis. Assim, como não podem seguir mecanicamente o manual, os policiais devem ser
capazes de tomar decisões de forma estratégica diante das contingências.
Os serviços policiais buscam a identidade de harmonia, com aval estatal, com a missão
básica de coibir violência e criminalidade. Divididas em três tipos básicas de atividades, em primeiro
lugar, serviços (funções) de linha que incluem o patrulhamento, investigação, controle do transito e
policiamento especializado. Em seguida, os serviços administrativos, dando apoio ao pessoal de
linha, através de treinamentos, pesquisa e planejamento, negócios jurídicos (incluindo
corregedoria), relações publicas e vigilâncias internas. Por fim, os serviços auxiliares, apoiando o
pessoal de linha no exercício de suas funções precípuas, com unidades especializadas –
comunicações, arquivos, procedimentos de dados, prisão preventiva, laboratórios,
aprovisionamento e manutenção.
Uma vez conhecidas a divisão de atividades, indubitavelmente, as funções de linha são
a atividade policial com maior visibilidade, voltada a objetivos práticos, dessa forma, essas funções
são as que suscitam a maior parte das questões relativas a efetividade da organização policial, posta
em questão pela opinião pública e até mesmo pelos membros da justiça. Além disso, experimentos
controlados para medir o desempenho das atividades policiais confirmam impressões negativas
sobre a eficácia da policia.
Uma comissão americana presidencial conclui na década 1990 que a capacidade da policia
de conter a violência e criminalidade é limitada, os cidadãos desempenham papel primordial na
preservação da ordem, além disso, a polícia deveria cada vez mais orientar-se ao fortalecimento de
suas relações com a coletividade e coibir problemas menores de segurança pública evitando que
culminem em crimes de maior gravidade e violência.
Essas conclusões resumem o estado da arte, o melhor da organização policial reproduzido
na prática através de iniciativas de reestruturação. Por outro lado, no Brasil a conduta insiste-se que
a inovação da policia – geralmente restrito a pedir mais viaturas, policiais e salários – tende ao
“eficientismo” e a ideologia da maximização de resultados. Ou seja, segundo Reale Junior; 1997,
essa maximização apenas insiste em resolver casos rapidamente, encher as cadeias, esvaziar as varas
criminais com modelos organizacionais e padrões acima do valor da justiça.
Segundo Scuro Neto, nota-se a presença de uma confusão entre a lei e condições de
aplicação, incluindo as limitações implícitas no próprio ordenamento e na concepção do status da
policia no sistema da justiça. O autor pontua uma conclusão sociológica que não tem sido levada
em consideração que os indivíduos cada vez ficam mais indiferentes aos objetivos de suas
organizações, e estas avaliam cada vez mais seus integrantes independentemente de seus objetivos.
Citando o salário como forma de quantificar desempenho, refletindo cada vez menos os atributos
de uma organização e de seus funcionários e o que dela se pode esperar. Este sim, relacionado com
a estrutura social, interpondo-se entre a função social básica e expectativas de desempenho concreto.
Com isso, objetivos deixam de ser responsabilidade do individuo e não dizem respeito ao papel que
exercem na organização (PARSONS apud SCURO NETO, 1964).
Não dispomos de análises mais detalhadas sobre a integração funcional das diversas
organizações do sistema de justiça criminal. O que parece ser uma constante é uma certa
"desconfiança" quanto à integração das várias organizações do sistema de Justiça Criminal, sem que
saibamos exatamente a causa desses conflitos de jurisdições. Alguns diagnósticos preliminares
acerca do nosso sistema de Justiça Criminal destacam o "caráter frouxamente articulado" da relação
entre as organizações que compõem o sistema (Paixão, 1993; Coelho, 1986) que termina por operar
uma disjunção entre o aparelho policial e a administração da polícia (Coelho, 1986). Na ponta
inicial, as polícias operam de forma igualmente desarticulada (Paixão, 1993), o que ensejou as
inúmeras propostas de integração entre elas, seja suprimindo simplesmente a força militar, seja
unificando seus comandos.
Além disso, os recentes movimentos de reivindicação salarial envolvendo as polícias
estaduais brasileiras adicionaram um ingrediente inédito na história das polícias brasileiras, e raro
na história das polícias no mundo: uma greve. Em Minas Gerais, justamente uma das forças policiais
mais respeitadas da Federação, o movimento teve componentes de violência que terminaram por
propor dramaticamente uma velha questão de sociologia política: Quis custodiet
ipsos/Custodes? ("Quem guardará os próprios guardas?").
A par da perplexidade diante do ineditismo do ocorrido, esses eventos descortinaram uma
preocupante situação: existe uma grande ignorância no Brasil em relação ao sistema de Justiça
Criminal em geral e às organizações policiais em particular. Este desconhecimento não decorre
apenas do desprestígio do tema da Justiça Criminal nos meios acadêmicos, mas também de um certo
insulamento das próprias organizações do sistema. Nem todas estão dispostas a ser estudadas e
avaliadas por razões as mais diversas. No caso das polícias, justamente por serem a face mais visível
do sistema de Justiça Criminal, frequentemente estão presentes na mídia, seja através de forma
mistificada, seja das sucessivas crises protagonizadas por elas devido às situações de brutalidade,
violência e corrupção. A mistificação se dá pela falsa concepção de que o trabalho policial é
dedicado exclusivamente ao combate ao crime, relegando a segundo plano o sem número de
atividades rotineiras, assistenciais e de manutenção da ordem em que os policiais estão envolvidos
(Bittner, 1990; Reiner, 1992). Da mesma forma, a visibilidade dos eventos relacionados a corrupção
ou violência policial não esgotam as relações que a polícia mantém com o público, embora
enfoquem um aspecto decisivo da atuação policial em sociedades democráticas.
Nossa ignorância a respeito do funcionamento das polícias estaduais, bem como das
organizações do sistema de justiça criminal, e a forma mistificada do enfoque dado ao problema
policial pode estar na origem de algumas prescrições frequentemente propostas para reforma das
polícias. A primeira delas consiste na ideia de que existe uma estrutura ideal de organização policial,
e que a atual estrutura não se coaduna com este modelo. No Brasil, a definição da estrutura e função
das polícias é matéria constitucional: cabe à Polícia Federal a apuração de infrações com repercussão
interestadual e a repressão e prevenção ao tráfico de entorpecentes; à Polícia Civil as funções de
polícia judiciária; e às polícias militares o de policiamento ostensivo (Constituição de 1988, Cap.
III, art.144). Qual o modelo a ser perseguido, entretanto, é algo que não fica claro. Aparentemente,
o pano de fundo dessa ordem de crítica repousa na ideia de que modelos descentralizados de
comando e organização são condições necessárias para a transição a um modelo de polícia
"orientado comunitariamente", em contraposição a um modelo "orientado profissionalmente" que
parece ainda prevalecer na definição constitucional e como orientação doutrinária em muitas
organizações policiais estaduais. Entretanto, nem o número de forças policiais autônomas existente,
nem a centralização/descentralização de comandos e sua aproximação com a comunidade em que
atuam parecem guardar qualquer relação com os objetivos das organizações policiais, com métodos
de policiamento utilizados ou com sua relação com o público (Bayley, 1992).
Na realidade, o ponto de desconforto em relação à atual estrutura está na existência de uma
força policial militar: uma Polícia Militar não se coaduna com a realidade democrática das
sociedades modernas. É verdade que o surgimento da polícia moderna se deu com a retirada dos
exércitos no combate ao crime, dado que o combate à criminalidade exigia uma força repressiva
mais especializada. Combater o crime não é o mesmo que ir à guerra. Contudo, isto não significou
a emergência de forças civis de manutenção da ordem pública que, aliás, já existiam, e eram
extremamente permeáveis ao mandonismo local. O que ocorreu foi uma engenharia institucional de
construção de um modelo quase-militar de policiamento, ainda prevalecente em muitos países do
mundo (Monkkonen, 1992; Lane, 1992), segundo o qual o controle social coercitivo passa a ser
exercido por especialistas em conflitos e desvios da ordem industrial e urbana (Silver, 1967). O que
poderia estar em jogo é a oposição entre modelos distintos de policiamento: o anglo-saxão, que seria
uma polícia descentralizada, apartidária, não militar e que exerce a coerção por consenso; e o
modelo francês, que seria uma polícia de Estado, centralizada, politizada, militarizada e com baixa
aprovação pública. Permanece, entretanto, a evidência empírica de que esses modelos raramente são
encontrados em estado puro (Horton, 1995; Lévi, 1997).
Da mesma forma como acredita-se numa estrutura ideal de organização da atividade policial,
existe a crença de que elas são passíveis de formas ideais e descontextualizadas de controle dessas
atividades. Nas fórmulas ideais de controle da polícia não há espaço para a existência de uma Justiça
Militar. A questão do controle da ação policial é extremamente complexa, e é preocupação da
sociedade em geral, como também das próprias organizações policiais. Do ponto de vista
organizacional, envolve desde mecanismos de seleção, recrutamento e formação até formas de
controle disciplinares internos (que, no Brasil, alguns acreditam ser excessivamente rígidos) além
de formas externas de controle como os tribunais.
NETO, Pedro Scuro. Sociologia geral e jurídica. 7.ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2010.