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AUDITOR MUNICIPAL

Rama del Derecho: Derecho Municipal. Descriptor: Régimen Laboral Municipal.

Palabras Claves: Auditor Municipal, Régimen de Empleo Municipal, Régimen Laboral Municipal.

Fuentes de Información: Normativa, Doctrina y Jurisprudencia. Fecha: 13/01/2017.

Contenido

RESUMEN ...................................................................................................................................2

NORMATIVA ............................................................................................................................. 2
Auditor y Contador Municipal........................................................................................ 2

DOCTRINA .................................................................................................................................3
Comentarios al Artículo 51 del Código Municipal...................................................3
Comentarios al Artículo 52 del Código Municipal...................................................3

JURISPRUDENCIA ....................................................................................................................4
1. Imposibilidad de Aplicar Beneficios de Convención Colectiva al Auditor
Interno....................................................................................................................................4
2. Autoridad Competente para Evaluación de Desempeño del Auditor
Interno....................................................................................................................................7
3. Potestad de la Contraloría General de la República de Destituir al
Auditor Interno Municipal .............................................................................................. 8
4. Autoridad Competente para Destituir al Auditor Interno ........................ 19
5. Remoción de los Funcionarios Municipales ................................................... 21

1
DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ....................... 23
1. Sobre los Artículo 51 y 52 del Código Municipal .......................................... 23
2. Aclaración del Dictamen sobre los Artículo 51 y 52 del Código
Municipal ............................................................................................................................ 31

RESUMEN

El presente informe de investigación recopila normativa, doctrina y jurisprudencia


sobre el Auditor Municipal, considerando los supuestos normativos de los artículos 51
y 52 del Código Municipal, el criterio de la jurisprudencia nacional y los aportes
doctrinarios al respecto.

NORMATIVA

Auditor y Contador Municipal

[Código Municipal]i

Artículo 51. Cada municipalidad contará con un contador; además, aquellas con
ingresos superiores a cien millones de colones deberán tener además un auditor.

(El dictamen C-082-2006 de 1° de marzo de 2006 establece que "Los artículos 20 y 30


de la Ley General de Control Interno derogaron tácitamente la norma del artículo 51
del Código Municipal que establecía la obligación de las municipalidades de contar con
auditor únicamente cuando sus ingresos superaran los cien millones de colones.")

Artículo 52. Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o


auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios
o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el
Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos
administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus


funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o
destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación
de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con
suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.

2
DOCTRINA

Comentarios al Artículo 51 del Código Municipal


[Instituto de Fomento y Asesoría Municipal]ii

Se aprecia la diferencia entre la obligatoriedad de mantener el cargo de contador en


todas las municipalidades sin sujeción a condición alguna.

El dictamen C-082-2006 de 1° de marzo de 2006 establece que “Los artículos 20 y 30 de


la Ley General de Control Interno derogaron tácitamente la norma del artículo 51 del
Código Municipal que establecía la obligación de las municipalidades de contar con
auditor únicamente cuando sus ingresos superaran los cien millones de colones,
estableciéndose la obligatoriedad de contar con un auditor independientemente del
presupuesto municipal.

Artículo 52.- Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o


auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios
o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el
Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos
administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus


funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y sólo podrán ser suspendidos o
destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación
de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con
suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.

Comentarios al Artículo 52 del Código Municipal


[Instituto de Fomento y Asesoría Municipal]iii

De conformidad con este Código tanto el contador como el auditor son funcionarios
que se encuentran sujetos al Concejo, tanto su nombramiento como su suspensión y
remoción.

Sobre el despido justificado véase el artículo 150. Para el nombramiento del auditor no
se requiere mayoría especial.

La mayoría requerida para tomar las acciones laborales señaladas en este artículo
contra esos funcionarios, según sea el caso, es la que se conoce en doctrina como
“mayoría calificada”.

En relación con los auditores ver además la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los
Servidores Públicos, Ley Nº 6872 del 17 de junio de 1983, publicada en La Gaceta Nº

3
129 del 8 de julio de 1983 y el Reglamento a dicha Ley, según D. E. Nº 24.885-MP del 4
de diciembre de 1995, publicado en La Gaceta Nº 23 del 1 de febrero de 1996.

En cuanto al procedimiento que debe seguirse para suspender o remover al auditor ver
el art. 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N°7428 del 7
de setiembre de 1994 y ver además la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores
Públicos, Ley Nº 6872 del 17 de junio de 1983, publicada en La Gaceta Nº 129 del 8 de
julio de 1983, para lo cual se requiere un previo dictamen de la Contraloría y la Ley
General de Control interno en cuanto a su nombramiento también.

Ver el COMENTARIO que se hace en el art. 154.

En referencia a las regulaciones administrativas sobre el auditor y al sub-auditor el


órgano competente para otorgarle las vacaciones y permisos al auditor interno será
definido por el Concejo municipal en las regulaciones administrativas que al efecto
emita. Ver oficio DEI-CR-125 del 20 de abril del 2006, documento Nº 5105, de la CGR y
Dictamen C- 096 del 03/04/2008, de la PGR.

Por lo tanto, sería conveniente que mediante Reglamento, el Concejo regule lo relativo
al auditor municipal, incluyendo la competencia para el otorgamiento de sus
vacaciones.1

JURISPRUDENCIA

1. Imposibilidad de Aplicar Beneficios de Convención Colectiva al Auditor


Interno

[Sala Segunda]iv
Voto de mayoría:

“IV. En el presente asunto se discute la posibilidad de que al señor Gonzalo Chacón


Chacón sea cubierto por los beneficios establecidos por el convenio colectivo que rige

1
Comentario al artículo 154: “En este artículo es importante destacar que el legislador lo que pretendió
es establecer de alguna manera un límite a las formas o medios por los cuales se pueden impugnar los
acuerdos municipales dejándolos expresamente establecidos.

La regla es que cualquier acuerdo del Concejo es impugnable según dispone este artículo. Pero a la vez
señala la excepción a esa regla y claramente expresa en cuales casos no procede un recurso.”

[INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORÍA MUNICIPAL, IFAM. (2016). Código Municipal Comentado. IFAM.
San José, Costa Rica. Pp 172]

4
en la Municipalidad de Aserrí. Sobre este tema, la Sala Constitucional estableció la
inconstitucionalidad de las convenciones colectivas suscritas en el sector público
cuando intervenga personal regido por una relación de empleo de naturaleza pública.
En forma conjunta, se dijo que esa veda no se extendía a los casos de convenios
colectivos, cuando las relaciones de trabajo estuviesen reguladas por el derecho
común. También, se dispuso que correspondería tanto a la Administración como a los
jueces, determinar en cada caso concreto el cuerpo normativo aplicable a la persona
trabajadora con el objeto de definir en última instancia, si podía ser destinatarios de la
normativa autónoma o no. Así, a partir de estas consideraciones como criterio de
definición se ha empleado el concepto de “gestión pública” para determinar la
aplicación de los cánones provenientes de la autonomía colectiva en el sector público.
Sobre este punto la Sala mencionada se sirvió decir: “No obstante lo ya expresado, es
importante aclarar que aún en el sector público en el que resulta constitucionalmente
posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir, en las
llamadas empresas o servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de
personal de instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que
se prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del artículo
112 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala repite y confirma su
jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser
irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono
particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes,
reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que
otorgan o regulan competencias de los entes públicos, atribuidas en razón de la
jerarquía normativa o de las especiales condiciones de la Administración Pública con
relación a sus trabajadores, conclusión que se infiere del artículo 112 inciso 3) de la Ley
General de la Administración Pública y del considerando XI de la sentencia No. 1696-92
de esta Sala” (la negrita no es del original) (voto 2000-4453 de las 14:56 horas del 24
de mayo de 2000). Se tuvo por debidamente acreditado en instancias anteriores que el
actor labora para la accionada desde el 09 de marzo de 1999 como auditor interno. El
accionante alega que para realizar el cálculo de su salario, no se utiliza la fórmula
establecida en el numeral 62 de la Convención Colectiva, por lo que la demandada le
adeuda el pago de diferencias salariales. Considera esta Sala que el cargo de auditor
municipal se encuentra excluido de la aplicación del convenio colectivo, por lo que el
actor no puede alegar la existencia de un derecho a su favor. En efecto, el Código
Municipal es claro al disponer la figura del auditor como un agente de control y
fiscalización de la actividad pública que ejerce el ente municipal, de ahí que debe
concluirse que el ejercicio de esas labores corresponden a un supuesto de gestión
pública, al estar estas vinculadas íntimamente al desempeño de una función básica
para garantizar la continuidad de un servicio a favor del colectivo; lo que acarrea
consustancialmente que este funcionario no pueda sacar provecho de lo pactado entre
empleador y sindicato. De forma concreta el cuerpo legal citado regula: “Artículo 51.-

5
Cada municipalidad contará con un contador; además, aquellas con ingresos
superiores a cien millones de colones deberán tener además un auditor. / Artículo 52.-
Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor,
quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las
obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo.
Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos
administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención. El contador y el
auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán
nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus
cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del
total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente
oportunidad de audiencia y defensa en su favor”. Paralelamente, esta Sala razonó en la
sentencia 2007-0548 de las 9:45 horas del 15 de agosto de 2007 lo siguiente: “¿Cuáles
servidores públicos están excluidos de la negociación colectiva, es decir, cuáles son los
que tienen clausurada la vía del derecho colectivo del trabajo, para establecer las
condiciones de su empleo? La doctrina de la sentencia de comentario, Nº 4453-2000,
sigue una orientación clasificatoria o taxonómica de derechos; según lo cual existirían
grupos de servidores que estarían excluidos de las convenciones colectivas que se
celebren. La mayoría de esta Sala entiende que esos servidores son los que participan
de la gestión pública, es decir, quienes conducen y dirigen los poderes del Estado, los
jerarcas de instituciones autónomas, presidencias ejecutivas, así como los jerarcas
(grupo gerencial) de las empresas del Estado, etc., lo que obedece a la necesidad de
asegurar la continuidad del funcionamiento de la Administración Pública, constituida
por el Estado, y los demás entes públicos (artículos 1º y 4º de la Ley General de
Administración Pública), así como para evitar conflictos de intereses por la doble
condición de trabajadores y jerarcas de la Administración. También estarían excluidos
los servidores que por su participación en las negociaciones colectivas puedan verse
directamente beneficiados de esas negociaciones, cuestión que desde luego no es
conveniente. (Cfr. Sala Constitucional, sentencia Nº 2531-94 de 15:42 horas de 31 de
mayo de 1994). El Decreto Ejecutivo Nº 29576 de 31 de mayo de 2001, denominado
Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público,
dispone en su artículo 6º, párrafo 2º: “No podrá formar parte de esa delegación
(representación patronal) ninguna persona que fuere a recibir actual o potencialmente
algún beneficio de la convención colectiva que se firme.” La Ley contra la Corrupción y
el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Nº 8422 de 6 de octubre de 2004,
recoge esta doctrina en los siguientes términos: “Artículo 48. Legislación o
administración en provecho propio. … Igual se aplicará a quien favorezca a su
cónyuge, su compañero, compañera o conviviente o a sus parientes, incluso hasta el
tercer grado de consanguinidad o afinidad, o se favorezcan a sí mismo, con beneficios
patrimoniales contenidos en convenciones colectivas, en cuya negociación haya
participado como representante de la parte patronal” .Traducido todo lo anterior al

6
ámbito municipal, quedarían excluidos entonces de las normas de una negociación
colectiva, solamente los responsables de la gestión pública, tales como el alcalde
municipal, los regidores, síndicos, quienes son funcionarios de elección popular (artículo
586, párrafo 2º, del Código de Trabajo, en relación con el 12 y 14 del Código Municipal,
Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998), e integrantes del gobierno municipal (artículo 169
de la Constitución Política, y 3º del Código Municipal), lo mismo que aquellos
funcionarios que por el ejercicio de sus cargos hayan tenido una participación directa
en la negociación de la convención colectiva”. La actividad de auditoría resulta básica y
esencial para el cumplimiento del conjunto de objetivos y metas encomendadas a las
corporaciones municipales. No cabe duda de que el auditor debe intervenir como
contrapeso natural de las decisiones de los órganos de la Administración en resguardo
de los bienes sometidos al disfrute de la colectividad, razón por la cual resultaría
contraproducente que este se beneficiara de la negociación colectiva de los
trabajadores concertada en dicho ente. Así las cosas, dado que los efectos de la
Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de Aserrí no son aplicables al actor,
en virtud del cargo que ejerce en el gobierno local, la demandada no le adeuda monto
alguno por concepto de diferencias salariales, razón por la cual lo procedente es
confirmar la sentencia impugnada.”

2. Autoridad Competente para Evaluación de Desempeño del Auditor Interno

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III]v


Voto de mayoría

“II. INADMISIBILIDAD DEL RECURSO EN CUANTO AL PROCEDIMIENTO DE


EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL AUDITOR INTERNO POR PARTE DEL CONCEJO
MUNICIPAL DE CARTAGO. Consistentemente, este Tribunal, ya se ha pronunciado
sobre hechos similares a los que aquí se impugnan, en el sentido de que:

“…Independientemente de los motivos de agravios expresados por la parte apelante,


de previo debe indicarse que la remisión del asunto a este Despacho, es abiertamente
improcedente. Las diferencias que se producen respecto de la aplicación de
disposiciones de carácter administrativo, en el tanto sean acusadas de que afectan
negativamente la actividad de auditoría interna , están regulados expresamente en la
Ley de Control Interno -Ley No. 8292- cuyo artículo 24 dispone:

"Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El


auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán
orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones
de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás
funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas
aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión,

7
remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar
con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige
para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar


negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de
criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la
Contraloría General dispondrá lo correspondiente." (El subrayado es agregado).

Como se desprende de lo anterior, corresponde al ente contralor, en razón de sus


competencias como autoridad a nivel nacional en materia de auditoría interna del
sector público, dilucidar esta diferencia de criterio acaecida entre el Concejo Municipal
de Abangares y su Auditor Interno. Por la especialidad de la materia, impera la
aplicación del artículo de cita, por lo que sería innecesario e infructuoso que esta
jerarquía impropia realice una (sic) análisis de la legalidad de lo actuado, si por
ministerio de ley la Contraloría General de la República debe proceder con esa misma
tarea, en estricto apego a sus competencias legales. El envío de este expediente al
Tribunal Contencioso Administrativo, por ende, resulta incorrecto, por lo que no queda
más alternativa que declararlo mal elevado…” (Resolución número 406-2012 dictada
por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, a las dieciséis horas
veinticinco minutos del cuatro de octubre del dos mil doce).

Como no existe motivo para variar el criterio vertido en aquella oportunidad, y dado
que lo pretendido con el recurso es impugnar el procedimiento de evaluación del
desempeño del Auditor Interno por parte del Concejo Municipal de Cartago, este
Tribunal estima que las consideraciones contenidas en la resolución parcialmente
transcrita, resultan aplicables al caso concreto, toda vez que las disposiciones de
carácter administrativo aplicadas por el propio Concejo Municipal de Cartago con
relación a ese aspecto, cuestionan de alguna manera, la actividad de la auditoría
interna y su independencia funcional. Por todo lo expuesto, este Tribunal declara
inadmisible el recurso de apelación interpuesto por Alfredo Araya Leandro, en contra
del acuerdo contenido en el artículo 3º , acta número 82-11 de la sesión ordinaria
celebrada el día catorce de junio de dos mil once, del Concejo Municipal de Cartago.”

3. Potestad de la Contraloría General de la República de Destituir al Auditor


Interno Municipal

[Tribunal de Trabajo, Sección III]vi


Voto de mayoría

“IV. Una vez que se ha discutido el asunto, este Tribunal llega a la unánime convicción
de que el actor no tiene derecho a lo que reclama, ergo no existe mérito para variar lo

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que viene sentenciado por las razones que de seguido se exponen: PRIMERO: La
destitución del actor fue ordenada por la Contraloría General de la República (CGR o
simplemente Contraloría) ante el cumplimiento defectuoso de gestiones que se le
encomendaron.- Ciertamente cuando se le pidió investigar se le dijo que si lo estimaba
necesario debía de notificar al quejoso lo actuado.- En este caso, al ser el Concejo
Municipal el quejoso, debió de ponerle en conocimiento lo actuado.- Como auditor
que era, el actor debía saber que no es con reuniones personales e información
remitida en persona que debía de cumplir con lo preceptuado, sino que debía de
elaborar la documentación oficial del caso, que es la forma como debe dirigirse el
auditor ante las demás dependencias y, si deseaba exponerlo de viva voz, solicitar una
audiencia en una sesión del Consejo y, una vez concluída su labor, comunicar todo lo
actuado a la Contraloría.- SEGUNDO: La CGR sí tiene potestad para ordenar su
destitución, dado que su potestad fiscalizadora deriva de la Constitución Política, la
cual obviamente está por encima del Código Municipal.- A esos efectos, resulta
adecuado traer a colación lo dicho por la Sección IV del Tribunal Contencioso
Administrativo, quien en sentencia 31 de 11:20 horas del 04 de febrero del 2011
abordó el tema.- Aunque la cita resulta ser un poco extensa, es necesaria su
transcripción, dada la amplitud de conceptos que desarrolla.-

"... VII. SOBRE LA COMPETENCIA DEL ÓRGANO DECISOR. Para iniciar este análisis, es
necesario partir de la competencia constitucional asignada a la CGR en tema de
vigilancia y fiscalización de la hacienda pública, que –entre otras atribuciones– incluye
la instrucción del procedimiento y la eventual sanción a los funcionarios que incumplan
con la normativa aplicable en esta materia, según lo ha explicado ampliamente la Sala
Constitucional en diversos fallos, entre ellos el N° 2004-02199 de las 12:59 horas del 27
de febrero del 2004:

“IV. COMPONENTES SUBJETIVO Y OBJETIVO DE LA HACIENDA PUBLICA. En el


considerando precedente se indicó que la ‘Hacienda Pública’ es un concepto
indeterminado cuya concreción le corresponde, entre otros, al legislador. Así, en lo
referente al alcance subjetivo del concepto, la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República, en su numeral 4º, indica que ese órgano ejerce su competencia ‘(...)
sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública’ –sujetos pasivos de
su control o fiscalización–, con lo cual incluye a todo ente u órgano público y empresas
públicas extendiéndose, incluso, a sujetos de Derecho privado cuando administren,
custodien fondos públicos o reciban transferencias públicas (artículo 8º, párrafo 3º, de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). En lo tocante a la vertiente
objetiva de la Hacienda Pública el artículo 8º de la supracitada ley estatuye que ‘(...)
estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar,
custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas
administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación
administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios

9
públicos (...) (la cursiva no es del original). Adicionalmente, el artículo 10º, párrafo 1º,
del pluricitado texto legal dispone que el ordenamiento de control y fiscalización
superior comprende, entre otros aspectos, ‘(...) el conjunto de normas que regulan (...)
los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización
o necesarios para éste’ (la cursiva no es del original). Bajo esta inteligencia, si las
normas jurídicas y financieras relativas a la contratación administrativa, los
procedimientos, responsabilidades y sanciones de los funcionarios que en la gestión y
disposición de los fondos públicos destinados cometen alguna irregularidad, forman
parte integral de la Hacienda Pública, no cabe la menor duda que la Contraloría
General de la República tiene una indeclinable e indiscutible competencia en la
fiscalización y control de tales extremos, siendo que tales atribuciones lejos de
quebrantar el Derecho de la Constitución lo actúan. En aras de hacer efectiva la
competencia de vigilancia de la Hacienda Pública de la Contraloría Generalde la
República y, más concretamente, de las normas jurídicas y técnicas sobre la
contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidad y sanciones de los
funcionarios públicos que intervengan en un eventual y presunto manejo irregular,
indebido o impropio de los fondos públicos, su ley orgánica habilita o faculta, expresa e
inequívocamente, a ese órgano para realizar auditorias (financieras, operativas y
especiales) o incoar procedimientos o sumarios administrativos sobre los sujetos
pasivos (órganos y entes públicos) y sus funcionarios o agentes públicos (artículos 21 y
22).” (El subrayado es nuestro.)

En atención a esta competencia constitucional, el artículo 68 de la Ley Orgánica de la


Contraloría General de la República (LOCGR) reafirma la posibilidad con que cuenta ese
órgano fiscalizador de “[formar] expediente contra el eventual infractor,
garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de
audiencia y de defensa en su favor”. Ahora bien, en consonancia con la independencia
funcional y administrativa absolutas que le garantiza el ordinal 183 de la misma Carta
Fundamental y reitera el 2 de la LOCGR, el artículo 23 ibídem establece, claramente,
que la CGR tiene “la potestad exclusiva para dictar los reglamentos autónomos de
servicio y de organización, en las materias de su competencia constitucional y legal”.
Asimismo, específicamente en el tema de nuestro interés, agrega:

“Artículo 77. Procedimientos aplicables. En todos los casos en que, de acuerdo con la
ley, deba darse oportunidad suficiente de audiencia y defensa en favor del afectado, lo
mismo que en los casos en los cuales una resolución final de la Contraloría General de
la República cause o pueda causar lesión grave a un derecho o a un interés legítimo, se
observará cumplidamente la garantía del debido proceso, de conformidad con los
principios contenidos en el Libro II de la Ley General de la Administración Pública y los
procedimientos que, por la vía reglamentaria, establezca la Contraloría, sin perjuicio de
lo establecido en la Ley de la Administración Financiera de la República y en su

10
Reglamento, en materia de contratación administrativa, en cuyo caso se aplicarán los
procedimientos ahí estipulados.” (El subrayado es añadido.)

Es así que se promulgó el “Reglamento de Procedimientos Administrativos de la


Contraloría General de la República”, de 23 de marzo del 2007, que señala:

“Artículo 2º- Competencia. El cumplimiento de las funciones encomendadas a la


Contraloría General de la República en materia de procedimientos administrativos
tendentes a declarar responsabilidades en el orden administrativo, civil o para declarar
la nulidad absoluta de los actos o contratos a que se refiere el artículo 28 de su Ley
Orgánica, estará a cargo de la División de Asesoría y Gestión Jurídica, sin perjuicio de
las potestades de la Contralora y Subcontralora Generales.”

Y también:

“Artículo 10. Funciones del órgano decisor. El órgano decisor tendrá las siguientes
funciones:

a) Archivar mediante resolución motivada la relación de hechos, si se advierten causas


que impidan el inicio del procedimiento.

b) Requerir a la unidad interna que formuló la relación de hechos su ampliación,


aclaración o corrección, así como cualquier otra diligencia para iniciar el procedimiento
administrativo o mejor proveer.

c) Resolver sobre la imposición, modificación o levantamiento de medidas cautelares.

d) Ordenar el inicio del procedimiento administrativo.

e) Resolver el recurso de apelación interpuesto contra los actos dictados por el órgano
director.

f) Requerir prueba para mejor resolver.

g) Dictar los actos que pongan fin al procedimiento administrativo.

h) Resolver el recurso de revocatoria interpuesto contra sus actos.

i) Comunicar, ejecutar o procurar la ejecución del acto final según corresponda.

j) Cualquier otra necesaria para el cumplimiento de la competencia asignada.”

Completando el cuadro normativo relevante, el “Reglamento Orgánico de la


Contraloría General de la República”, de 22 de mayo del 2009, estipula, en cuanto
interesa (el subrayado es añadido):

11
“Artículo 17. De la División Jurídica. La División Jurídica depende orgánicamente del
Despacho Contralor y se encuentra a cargo de una Gerencia de División.

Ejecuta funciones exclusivas de fiscalización superior contenidas en la normativa que le


atribuye competencias sustantivas al órgano contralor. Para ello,

- Lidera los procesos de:

(...) b. Procedimientos administrativos”

Y también:

“Artículo 19. De las decisiones colegiadas en materia de procedimientos


administrativos. En la tramitación de estos procesos, serán resueltos colegiadamente
los actos que den inicio y pongan fin a los procedimientos administrativos tendentes a
determinar las responsabilidades civiles y administrativas en materia de Hacienda
Pública o a declarar la nulidad absoluta de actos y contratos, conforme con las
siguientes regulaciones:

a. El colegio estará integrado por tres Gerentes de la División Jurídica, quienes deberán
ser profesionales en Derecho.

b. La presidencia recaerá en la Gerencia de la División o en la Gerencia Asociada que


aquélla designe para los casos en los que no participe.

c. El quórum para la validez de las deliberaciones del colegio lo constituyen sus tres
miembros, adoptándose las decisiones por mayoría simple.

d. Los integrantes del colegio tendrán igualdad en voz y voto, si bien, en caso de
empate, la presidencia contará con voto de calidad.

e. Los votos salvados se consignarán por escrito y se notificarán junto con la resolución
de fondo, la cual deberán suscribir todos los integrantes del colegio.

f. La Gerencia de la División definirá la lista de suplentes para la integración del colegio,


en caso de ausencia de alguno de sus integrantes titulares.”

Es precisamente bajo el reseñado andamiaje jurídico que fue integrado el órgano


decisor que tuvo a su cargo la instrucción y resolución del procedimiento
administrativo DAGJ-46-2008 en el caso del actor y otros, de adonde –a primera vista–
estimamos que la competencia del citado órgano de trámite encuentra abundante
sustento normativo. El demandante alega lo contrario; en efecto, indicó en la demanda
y abundó posteriormente su asesor legal en las conclusiones de la audiencia
preliminar, que a lo externo de la CGR, solo las actuaciones de las personas que
ejercen la titularidad jerárquica del órgano (entiéndase, Contralor(a) o Sub

12
Contralor(a) Generales de la República) pueden tener incidencia sobre los
administrados y que, cuando se trata de ejercer potestades de imperio (incluyendo la
imposición de sanciones como la que se aplicó al promovente), solo la ley puede
regular la competencia y no un reglamento interno. Arguye que una delegación en esta
materia, operada por vía reglamentaria, es ilegal. Adicionalmente, subraya que
conforme al artículo 19 de la LGAP, no es posible que un reglamento regule aspectos
atinentes al ejercicio de derechos fundamentales, como lo sería el de acceso (o
restricción de acceso) a los cargos públicos. Consecuentemente, su alegato acerca de
la incompetencia del órgano decisor que tramitó el procedimiento administrativo en el
caso del actor se sustenta en que los textos reglamentarios aplicados son contrarios a
la ley. No obstante, en criterio de esta Cámara, tales alegaciones no resultan de recibo.
Para comenzar, el actor no cuestionó o pidió la declaratoria de nulidad de ninguno de
los reglamentos involucrados, cosa que bien puede hacerse directamente o, como
habría sido más propio, en conjunto con el acto o actos de aplicación individual
emitidos en su caso (artículo 37, inciso 3, del CPCA). No podemos, pues, declarar la
incompetencia del órgano decisor que tramitó el procedimiento DAGJ-46-2008, bajo el
alegato de que esa incompetencia se origina en la ilegalidad de los reglamentos que
sustentaron su integración y funcionamiento, si la regularidad de estos últimos no ha
sido impugnada en esta sede, suponiendo en todo caso que lleve razón el gestionante
en su tesitura. Por otra parte, si bien es cierto que el régimen jurídico de los derechos
constitucionales está reservado a la ley y que están prohibidos los reglamentos
autónomos en esta materia (ordinal 19 de la LGAP), no es cierto que la sanción
aplicada al accionante y que afectaría su derecho fundamental de acceso a los cargos
públicos tenga su origen en ninguno de los reglamentos indicados, pues está prevista
más bien en el artículo 72 de la LOCGR, como se discute más abajo. Así las cosas y
teniendo en cuenta el ya citado cuadro normativo que establece a las claras la
competencia del órgano tramitador y decisor, este primer extremo de la acción resulta
improcedente y se rechaza.-

VIII. SOBRE LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO. En opinión del actor, el procedimiento
administrativo seguido en su contra es absolutamente nulo, “por haber incumplido
formalidades sustanciales en su tramitación”. Por ende, para poder resolver acerca de
este aspecto, se debe tener claridad acerca de cuáles son esas formalidades
sustanciales, para luego poder examinar si fueron efectivamente quebrantadas o no en
el caso concreto. Pues bien, derivado esencialmente de los artículos 39 y 41 de la Carta
Política, la Sala Constitucional ha reiterado la existencia de varios elementos básicos,
que garantizan los derechos fundamentales de los sujetos que pueden resultar
perjudicados por el dictado de un acto administrativo. Así, desde la sentencia N° 15-90
de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990 (que cita el accionante), se han definido esos
elementos constitutivos del debido proceso en sede administrativa, cuando se indicó:

13
“ [El] derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por
consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra
Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de ‘bilateralidad de
la audiencia’ del ‘debido proceso legal’ o ‘principio de contradicción’ (...) se ha
sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b)
derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y
producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de
preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho
del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras
personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la
administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de
recurrir la decisión dictada.”

Ese derecho de defensa, resguardado en el artículo 39 ibídem, la Sala ha clarificado


que no solo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier
procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública, sin excluir
en este caso a la Contraloría General de la República. Ahora bien, revisada la secuencia
de actuaciones del procedimiento DAGJ-46-2008, tal y como están evidenciadas en el
expediente administrativo aportado y que quedaron reseñadas en la relación de
hechos probados supra, no apreciamos que se haya omitido ninguno de los elementos
citados de forma que se pueda considerar que haya existido alguna clase de quebranto
del debido proceso en el caso del señor Acuña Mesén. En efecto, el acto de apertura (f.
45-54) es claro al advertir los hechos y cargos que se imputaba a todos los encausados
y sobre los cuales quedaban debidamente intimados (ver los considerandos I y II de esa
resolución). Allí mismo se especifica también las normas supuestamente transgredidas
y las sanciones aplicables; se les advirtió sobre la presentación de alegatos y pruebas
en la audiencia oral, así como sobre su derecho a defenderse por medio de un
abogado y consultar el expediente administrativo, indicando el lugar y los documentos
que lo integraban hasta ese momento. También se les previno señalar lugar para oír
notificaciones y los recursos existentes contra la resolución, el plazo para interponerlos
y quién los resolvería. Las partes fueron citadas a la audiencia, a la que, por cierto, el
accionante no asistió. Todas las actuaciones fueron debidamente notificadas conforme
a la ley (en el caso del acto final, el promovente quedó notificado de manera
automática debido a que el fax señalado al efecto no respondió a los reiterados
intentos de envío).Tuvo la oportunidad de recurrir del acto final, pero no lo hizo. Las
supuestas omisiones endilgadas por el demandante al acto de apertura (no cumplir
con los requisitos del artículo 28 del Reglamento de Procedimientos Administrativos de
la CGR, específicamente en cuanto a no señalar: a) el origen de la competencia del
órgano director; b) los límites y alcances de las potestades atribuidas para su ejercicio;
c) el nombre del órgano decisor; d) el acto, acuerdo o resolución del órgano decisor

14
ordenando la conformación de un órgano director e integrándolo; y, e) la integración
del órgano director de la investigación, ni al nombre de sus asesores o suplentes)
fueron adecuadamente contestadas por las partes accionadas, evidenciando que el
accionante no aprecia correctamente la correlación que en esta materia existe entre
“órgano director” y “órgano decisor”, así como el hecho de que ambas calidades
pueden recaer sobre una misma instancia, como ocurrió en este caso. Pero lo más
importante, a nuestro juicio, es que –como se explicó arriba– no se llegó a configurar
en momento alguno un estado de indefensión o quebranto del derecho de defensa,
que justifique declarar una nulidad de todo lo actuado. Comobien se ha dicho, en
materia administrativa no se trata de declarar nulidades por la nulidad misma, sino
que se atiende a la conservación de los actos en la medida en que no se haya infringido
las garantías del debido proceso o se haya incurrido en una disconformidad sustancial
con el ordenamiento jurídico, que no es el caso aquí. De manera que este rubro de la
pretensión también se juzga improcedente y así se declara."

TERCERO: En su caso, no solo resulta aplicable el artículo 67 de la Ley Orgánica de la


CGR, sino también el 69 y 70, los que por su orden rezan:

ARTICULO 69. SANCION POR DESOBEDIENCIA. Cuando, en el ejercicio de sus


potestades, la Contraloría General de la República haya cursado órdenes a los sujetos
pasivos y estas no se hayan cumplido injustificadamente, las reiterará, por una sola
vez, y fijará un plazo para su cumplimiento; pero de mantenerse la desobediencia una
vez agotado el plazo, esta se reputará como falta grave y dará lugar a la suspensión
o a la destitución del funcionario o empleado infractor, según lo determine la
Contraloría.

Para imponer la sanción al funcionario o a los funcionarios del sujeto pasivo, que hayan
permanecido rebeldes ante la orden impartida, se les dará audiencia por ocho días
hábiles, para que justifiquen el incumplimiento de la orden y, una vez transcurrido este
plazo, se resolverá con vista del expediente formado. (el destacado es suplido)

ARTICULO 70. SANCION POR DESOBEDIENCIA DEL ORGANO COMPETENTE. Cuando se


compruebe que el incumplimiento de la orden impartida por la Contraloría General de
la República es injustificado, según las normas anteriores, se enviará el expediente
formado al jerarca del sujeto pasivo, para que este sancione directamente al servidor
público o al empleado encausado, así como al superior rebelde.

Si el funcionario rebelde es el jerarca, el expediente se enviará al Presidente de la


República o al órgano que corresponda para que resuelva lo pertinente.

CUARTO: En este caso no fue sino hasta con la notificación personal que el actor
terminó de cumplir en parte lo que se le había pedido, conducta que resulta
inaceptable y sí constituye una falta grave.- No es necesario pormenorizar cada uno de

15
los actos constitutivos de su conducta, bastando para ello con que se le tuvieron que
remitir dos recordatorios a fin de que subsanara lo que puntualmente se le solicitó.- Si
el actor pensaba que con lo actuado era suficiente, ello no constituye dispensa para no
acatar lo que se le solicitó en forma expresa, al no hacerlo como se le pidió y requerir
dos recordatorios, en donde el último se le notificó en forma personal, ahí se
constituye la falta grave.- No interesa aquí si con la actuación se causó o no perjuicios
económicos a la hacienda pública, lo que importa es que bajo esa actitud
desinteresada y omisa no se le podía confiar el que cuidara de ella, lo cual apareja
como consecuencia necesaria que su relación con la Municipalidad no podía
continuar.- No era indispensable recabar prueba testimonial para acreditar la falta,
pero de toda suerte, en esta sede esta prueba si se recabó.-

QUINTO: La Contraloría sí le confirió la posibilidad de defenderse y, si no lo hizo, solo a


él atañe la responsabilidad por tal actuación.- No era factible traer a la CGR a este
proceso judicial como parte, ni mucho menos al órgano director por no ostentar
ninguno de los dos personería propia, ergo como se resolvió con atino, su
representación recae en la Procuraduría General de la República.- Tampoco causa
nulidad que el órgano director no lo haya nombrado el Contralor de la República, pues
las competencias pueden delegarse.- No se delega aquí una potestad de imperio, pues
se sustancia el procedimiento y se decide que la sanción que cabe es el despido pero
no se ejecuta, sino que quien la ejecuta es el Municipio, que es el competente para
ello.- La Contraloría no actuó como se dice como juez y parte, pues instruyó el
procedimiento por medio del Organo Director del Procedimiento pero el acto final lo
tomó la Municipalidad accionada.- Compleméntase lo dicho sobre este punto, con la
jurisprudencia transcrita líneas atrás.-

SEXTO: El actor recurrió todas las actuaciones dictadas en sede administrativa una vez
que no compareció a defenderse, incluso no contento con ello, solicitó audiencia con
el Concejo Municipal, a fin de convencerles de que no debían acatar la orden de la CGR
y, si lo hacían, se exponían a incurrir en responsabilidad personal, por lo cual los
concejales, realizaron consultas ante la Contraloría y la Procuraduría Generalde la
República, e incluso solicitaron a la primera reconsiderar la orden cursada.- Estas
consultas, las cuales como se dijo, nacieron a raíz de lo dicho por el actor y su abogado
en la sesión a que fueron invitados a petición suya, fueron lo que ocasionó que el acto
que la CGR pidió al Concejo ejecutar, se dictara fuera de tiempo.- En ese estado de
cosas, pretender que el mismo devenga en inaplicable cuando el actor ocasionó la
dilación en la ejecución de lo ordenado por la CGR, no es factible pues equivale a sacar
provecho del propio dolo.- De toda suerte, el ordinal 261 de la Ley General de la
Administración Pública que se acusa como violado, no puede verse en forma aislada,
pues debe aplicarse en conjunto con el artículo 329 del mismo cuerpo normativo, el
que estipula que el acto recaído fuera de plazo, se reputa válido para todos los
efectos.-

16
Dichas normas expresan:

Artículo 261.-

1. El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos
meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la
demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley.

2. Para tramitar la fase de revisión por recurso ordinario contra el acto definitivo habrá
el término de un mes contado a partir de la presentación del mismo.

3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se


entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la
Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o
de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos
señalados por el Código Procesal Contencioso-Administrativo (*).

(*)(Así reformado el aparte anterior por el inciso 12) del artículo 200 del Código
Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006)

Artículo 329.-

1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los


plazos de esta ley.

2. El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.

3. El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo
disposición en contrario de la ley.

De toda suerte, resulta claro que los plazos estipulados resultan de naturaleza
ordenatoria.-

SETIMO: Ligado con el punto anterior, conviene destacar que el único problema de
que el acto se dicte fuera de plazo, reviste en que se compute algún plazo de
prescripción o caducidad y, en este caso, como la prescripción es de cinco años, ella no
aconteció tal cual se alega, pues dicho término no se computó entre la solicitud inicial
de sanción y la fecha en que el Concejo la acordó.- Para ilustrar el tema, conviene traer
a colación el voto 406 de la Sala Segunda en donde se estipuló que:

"III. CONSIDERACIONES DE FONDO: EN CUANTO A PRESCRIPCIÓN: No existe defecto


alguno de interpretación, a propósito de la prescripción –especial- de la
responsabilidad disciplinaria del servidor de la Hacienda Pública, prevista en el artículo
71, del Capítulo 5. “De las Sanciones y de las Responsabilidades”, de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, excepción al efecto de la prescripción general

17
establecida en el numeral 603 del Código de Trabajo.Como su nombre lo indica, dicho
capítulo regula: Por un lado, la potestad de la Contraloría de recomendar, como
medida precautoria, la suspensión temporal o traslado, con goce de salario, de
aquellos servidores contra los que la misma ha iniciado algún expediente de
investigación –investigación ésta que prescribe en dos años- cuanto la de recomendar
al órgano o autoridad administrativa competente, la aplicación de la sanción
correspondiente una vez concluida la misma; así como el trámite y sanciones aplicables
al funcionario o funcionarios rebeldes en acatar sus recomendaciones (artículos 67, 68,
69, 70). Y, por el otro, separadamente, el término de dos años de prescripción de la
responsabilidad disciplinaria, del servidor de la Hacienda Públicapropiamente dicho.
Plazo que corre a partir del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano
competente, para iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio.Situación que no
presupone, necesariamente –al menos, no únicamente-, los resultados del expediente
que, en ejercicio del control fiscalizador, previamente haya levantado, en su caso, la
Contraloría; puesto que, una cosa es el procedimiento de investigación, para lo cual
tiene potestades el ente contralor, y otra el procedimiento disciplinario o sancionador,
para lo cual es competente, únicamente, la Administración a cuyo servicio labora el
funcionario afectado. Violación se produciría sí, en vez de recomendar la aplicación de
sanciones, el ente contralor procediera a imponer directamente la sanción disciplinaria,
puesto que estaría invadiendo funciones que no le corresponden, afectando así la
autonomía en materia de personal y disciplinaria de los órganos o entes sujetos a su
fiscalización. Los fallos citados no vienen al caso porque en ellos se razona a propósito
del artículo 603 del Código de Trabajo en sí, cuando es indispensable levantar de previo
una investigación administrativa o interviene una Junta de Relaciones Laborales en el
procedimiento administrativo; y no, en relación ni mucho menos en tensión con el
artículo 71 de la Ley Orgánica del ente contralor. EN CUANTO AL CONCEPTO
“SERVIDOR DE LA HACIENDA PÚBLICA”: Tampoco es de recibo la distinción que efectúa
el recurrente, a propósito del citado artículo 71, entre servidores de la Hacienda Pública
y trabajadores de la Hacienda Municipal, ni existe violación alguna a la autonomía
municipal. Si bien las corporaciones municipales son autónomas (artículo 170
constitucional), la misma no es absoluta ya que conforme a los artículos 175 y 121
inciso 13, constitucionales, siempre quedan sometidas al principio de reserva de ley
para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes
muebles o inmuebles; y, en materias típicamente hacendarias, como lo son sus
impuestos y presupuestos, sujetas, por su orden, a la autorización previa de la
Asamblea Legislativa, como a la previa aprobación y fiscalización posterior, justamente
de un órgano de relevancia constitucional, como lo es la Contraloría General de la
República; aunado a que, por identidad de razón (artículo 11 del Código Civil),
semejantes por no decir idénticos principios rigen, en materia presupuestaria, tanto
para la Administración Central como la municipal, pues en ambas los fondos siguen
siendo públicos; amén de que no cabe diferenciar, como lo hace el recurrente, entre

18
servidores de la Hacienda Pública, por un lado y la Municipal, por el otro, lo que
prohíbe el principio de que no se debe distinguir donde la ley no distingue. De modo
que, siendo la Ley Orgánica del ente contralor y por ende su artículo 71, un puro
desarrollo legislativo de aquellas normas constitucionales, no se violan ni el principio de
legalidad (artículos 11 de la Constitución y de la Ley Generalde la Administración
Pública), ni el principio “in dubio pro operario”; lo cual ocurriría, por el contrario, si a la
citada norma se le diera la interpretación y efecto restrictivos que pretende el
recurrente."

OCTAVO: Aún cuando en un inicio el Consejo no estaba muy convencido de que


debiera aplicar la sanción pues no le parecía conveniente ni proporcionada, a lo que
debe sumarse la advertencia que les hizo el actor con su abogado en el sentido que de
acordar su destitución les podría caber responsabilidad en lo personal, a final de
cuentas la aplicó y con ello quedó cerrada la discusión de si quien decide cesarlo es la
Contraloría o la Municipalidad, pues el acuerdo fue tomado en definitiva por su
patrono.- Como se expuso líneas atrás, la CGR tenía la potestad para disciplinarlo pero
la implementación de la sanción, solo la podía ejecutar su patrono que fue lo que a
final de cuentas aconteció.- Debe entonces para determinarse si la sanción está a
derecho, atacar no a quien la tomó o la ejecutó, sino los hechos en que se basa, que
son los únicos que podrían desvirtuarla.- El discurso de que la denuncia inicial que dio
lugar a todo este procedimiento en primera instancia fue archivada por la Contraloría,
en nada cambia lo actuado, por cuanto lo que interesa es que hubo desobediencia de
su parte hacia una orden directa, que para además fue reiterada.-

NOVENO: El hecho que no se comparta el valor asignado a las probanzas no quiere


decir que se analizaron en forma escueta o superficial.- Aquí está documentada la
reiteración en el pedido de investigación activa, no descriptiva, por lo cual no hay nada
que valorar, habida cuenta de que los documentos hablan por sí solos.- Al estimarse
que existió suficiente mérito para despedir al actor, sobre lo cual se profundizó en la
parte considerativa de la sentencia no se estima que las excepciones se hayan resuelto
sin fundamento, pues su resolución deviene de lo analizado en la parte considerativa
que es donde se expone el grueso de los argumentos.-

V. Corolario de lo expuesto debe confirmarse la sentencia recurrida.”

4. Autoridad Competente para Destituir al Auditor Interno

[Sala Segunda]vii
Voto de mayoría

"II. Necesariamente, debe establecerse cuál es el régimen jurídico, de empleo público,


que rige la relación laboral de un auditor municipal interno con la municipalidad

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respectiva, de previo a cualquier otro análisis sobre el fondo del litigio. El régimen
laboral aplicable a los servidores municipales, que tienen el cargo de auditores
internos, lo compone un conjunto normativo constituido por el Código Municipal, en
sus artículos 21 inciso e), 61, 154 y 156; la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los
Servidores Públicos, N° 6872, del 17 de junio de 1983 y sus reformas, en su ordinal 19;
y su Reglamento, emitido el 8 de octubre de 1983 por la Contraloría General de la
República, en sus numerales 39 y 40. Con anterioridad a la emisión de la Ley antes
mencionada, el artículo 156 del Código Municipal excluía del procedimiento
administrativo para el nombramiento y remoción de funcionarios municipales fijados
por los artículos del 141 al 156, al auditor y al ejecutivo municipales, quienes
solamente podían ser nombrados y removidos por el Concejo Municipal, de
conformidad con los artículos 21 inciso e) y 61 del mismo cuerpo normativo. Una vez
que se puso en vigencia aquella Ley, la remoción por despido del auditor municipal
necesariamente debe ser autorizada por la Contraloría General de la República, para
que sea válida (ordinal 18, párrafo quinto; 39 y 40 de su Reglamento).El legislador ha
previsto la posibilidad de reinstalación del servidor municipal, y el pago del importe de
seis meses de salarios caídos como máximo, de acuerdo con el artículo 154 del Código
Municipal, que reza: "la sentencia de los Tribunales de Trabajo resolverá si procede el
despido o la restitución del empleado a su puesto con el pleno goce de sus derechos y
el pago a su favor de salarios caídos, sin que éstos puedan exceder en ningún caso de
seis meses..."

. Por su parte, la norma 156 de ese mismo Código establece que "las disposiciones
contenidas en este Título sobre procedimientos de nombramiento y remoción, no
serán aplicables a los funcionarios que dependan directamente del Concejo... Las
acciones laborales que afecten a los funcionarios que dependan directamente del
Concejo serán acordadas por éste."

. [...]. De conformidad con los artículos 21 inciso e) y 61, únicamente dependen


directamente del Concejo Municipal el auditor y el ejecutivo municipales; y de ahí que
será en esos casos que las normas de procedimiento, de nombramiento y remoción,
que dispone el Título V del Código Municipal, no tienen aplicación. En la medida en
que el numeral 154 del Código Municipal -en la parte citada- no sea del procedimiento
de nombramiento, ni del de remoción de los servidores municipales, sino una de
naturaleza distinta, se tratará entonces de una disposición plenamente vigente y
aplicable al auditor municipal, quien ha sido despedido y ha elevado su destitución a
litigio judicial. Efectivamente, en ese caso, a pesar de que materialmente el artículo
154, en su parte inicial, está incluido dentro de un conjunto de normas de
procedimiento, que regulan las relaciones entre los funcionarios municipales y el
municipio, se trata de una disposición al mismo tiempo declarativa de derecho e
instrumentalizadora de esos derechos [...]. [El artículo 154 del Código Municipal] crea
el derecho a la reinstalación del funcionario despedido a su cargo y el derecho a los

20
salarios caídos, que en ningún caso podrán exceder del importe salarial que le
correspondería al funcionario, por seis meses de trabajo. En forma concomitante,
establece que ese derecho deberá ser declarado en sentencia por el juzgador que
resuelva la improcedencia del despido. O sea: crea dos derechos subjetivos -la
reinstalación y el pago de salarios caídos-, y señala el órgano competente para
declararlos. Se trata de una norma mixta, porque si bien está ubicada dentro de
regulaciones de procedimiento del nombramiento y despido de servidores
municipales, aparte de los extremos de esa naturaleza, contiene aquellos otros, entre
ellos la limitación de comentario, que es de carácter sustancial o material y que, por lo
mismo, no los puede alcanzar la exclusión que hace el artículo 156 citado, porque ella
se contrae a las reglas de procedimiento, contenidas en el Título respectivo del
mencionado Código. De esto resulta que las substanciales son aplicables en forma
general a todos los servidores de ese régimen, incluidos los auditores internos.
Consecuentemente, si ello es así, no se está en el caso frente a una norma del
procedimiento aplicable a la remoción, ni, obviamente, a una de nombramiento. Es un
precepto "sui generis" que complementa el régimen jurídico de empleo del auditor
municipal, en los términos que se ha expresado. Inclusive, el numeral 156 del Código
Municipal disponga "acciones laborales", es decir, correctamentehablando,
"procedimientos laborales" especiales para el nombramiento y la remoción de los
funcionarios que dependen directamente de su égida, que operen en lugar del
procedimiento señalado en el Código, y, a falta de ellos, puede pensarse en los de la
Ley General de la Administración Pública, aunque ese tema está fuera del recurso,
pero, se insiste, en lo procesal y no en cuanto a las normas de contenido substancial,
que siempre serán aplicables de manera general."

5. Remoción de los Funcionarios Municipales

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III]viii


Voto de mayoría

“III. SOBRE LA FASE RECURSIVA APLICABLE. A efectos de dilucidar el tema del plazo
legal aplicable para recurrir, es necesario tomar en consideración que la recurrente
ocupa el cargo de Secretaria del Concejo Municipal y que el Código Municipal ha
establecido disposiciones especiales respecto al nombramiento y remoción de los
funcionarios que se encuentran a cargo del Concejo Municipal. Sobre este último
punto, este Tribunal, en la resolución número 252-2013 de las catorce horas treinta y
cinco minutos del día veinte de junio del año dos mil trece, ha resaltado la distinción
entre el personal que se encuentra bajo el mando del Concejo Municipal y el
nombramiento de los funcionarios municipales, al punto de señalar que "Como
podemos apreciar, a través de un papel protagónico, corresponde al Alcalde -
funcionario electo democráticamente en cada localidad-, la administración de los

21
recursos humanos, materiales y financieros con el objetivo de alcanzar los fines
propuestos. Su tarea se resume en las funciones básicas de planeación, organización,
integración, dirección y control de la gestión municipal. A ello se debe el hecho de que
el nombramiento de los funcionarios municipales sea de su exclusiva competencia,
tarea que le es intransferible e irrenunciable (artículo 66 de la ley General de la
Administración Pública). El Concejo Municipal, aún cuando es el cuerpo deliberante de
la municipalidad, no tiene poderes para intervenir en esta clase de labores, debiendo
limitarse al ejercicio de las tareas encomendadas en el numeral 13 del Código
Municipal (principio de legalidad, en su vertiente positiva), el cual tiene restringidas sus
facultades para nombrar, únicamente, los puestos del auditor, el secretario y el
contador (artículos 52 y 53 del Código Municipal). Es por ello que conforme lo señala el
Alcalde, considera este Tribunal que la orden emanada por el Concejo de reinstalar a
los funcionarios despedidos; sí es una intromisión contraria al ordenamiento jurídico
dentro de las competencias del Alcalde."(El resaltado es propio).

Para reguardar ambos regímenes, se establecieron disposiciones propias en el Código


Municipal, por un lado, en cuanto a los funcionarios municipales, se estableció un
Título V denominado El personal Municipal, el cual contiene todas las disposiciones
respecto al nombramiento, selección y sanción o remoción de los funcionarios
municipales, estableciéndose expresamente en el artículo 150 el procedimiento de
sanciones; por otro lado, en cuanto al personal nombrado por parte del Concejo
Municipal, se establecieron normas especiales en el citado cuerpo legal, artículos 51,
52 y 53, en los cuales, expresamente se dispuso que serán nombrados por tiempo
indefinido y sólo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa,
precisando que en el caso del Contador y el Auditor, se requiere acuerdo tomado por
una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de
expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor, siendo que
en lo que respecta a estos últimos puntos, este tribunal considera extensivo al cargo
de Secretaria del Concejo Municipal, a excepción de los miembros requeridos para la
remoción. Ahora bien, en el caso de estos últimos, debe entenderse que la destitución
o suspensión se realizaría, previo debido proceso otorgado al efecto y constituyendo
acto final, como en el presente asunto, mediante un acto emitido por el Concejo
Municipal, lo que implicaría que la fase recursiva se sujetaría a lo dispuesto en los
artículos 154 y 156 del Código Municipal, y no en el procedimiento establecido en el
artículo 150 de la ley de marras, el cual, como se indicó, corresponde al procedimiento
de sanción para los funcionarios municipales. Bajo este entendido, de conformidad con
los artículos 154 y 156 citados, la recurrente debió interponer los recursos de
revocatoria y apelación contra el Acuerdo número 4261-15 celebrado en sesión
número 372-2015 del 10 de marzo de 2015, emitido por el Concejo Municipal de
Flores, en el cual se emitió el acto final del procedimiento instaurado en su contra,
dentro del quinto día posterior a la notificación del mismo.”

22
DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

1. Sobre los Artículo 51 y 52 del Código Municipal


[Procuraduría General de la República]ix
C-082-2006
1 de marzo de 2006
Señora
Nuria Estela Fallas Mejía
Secretaria Municipal
Municipalidad de Jiménez
S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al


oficio N.° S.M.-2006-1573 del 5 de enero del 2006, en el que se transcribe el artículo 1°
inciso b) del Capítulo VIII de la Sesión Ordinaria N.° 660 del 14 de diciembre del 2005,
que señala:

“Este Concejo acordó por Unanimidad; … solicita(r) … (a la) Procuraduría General de la


República, se sirva emitir un criterio con relación a la dependencia jerárquica del
Contador Municipal, hemos escuchado diversas versiones de abogados tanto en IFAM
como particulares en torno a este asunto, unos que insisten en que el Contador una vez
que haya Auditor depende del Alcalde, y otros que insisten en que aunque haya Auditor
el Contador sigue dependiendo del Concejo, como bien lo indica el CAPITULO VI (…) del
Código Municipal vigente en sus artículos 51 y 52 (…)”.

El Concejo cuestiona de forma específica, en relación con la figura del Contador


Municipal, lo siguiente: ¿de quién depende realmente?, y ante eventuales situaciones
anómalas ¿a quién le correspondería entablarle un proceso administrativo e inclusive
sancionarle o despedirle? o bien, en el caso de las vacaciones y la escogencia de su
suplente –¿a quién corresponde?.

De previo a entrar en el fondo del asunto, se aclara que el presente criterio se emite en
relación con la interpretación o alcance de la normativa aplicable. Lo anterior, en
tanto esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para referirse a casos concretos
sometidos al conocimiento de la administración activa ya que ello implicaría sustituirla
en el ejercicio de las funciones que le son propias, en virtud de la naturaleza vinculante
de nuestros dictámenes.

23
De conformidad con lo anterior, este criterio se circunscribe al análisis de la normativa
que rige el nombramiento y destitución de los contadores en las municipalidades con
el fin de determinar de quien dependen jerárquicamente.

1.- El artículo 51 del Código Municipal

La figura del contador se encuentra consagrada en diversas disposiciones del Código


Municipal. El artículo 51 dispone en lo que interesa:

“Artículo 51.- Cada municipalidad contará con un contador; además, aquellas con
ingresos superiores a cien millones de colones deberán tener además un auditor”.

De este artículo se derivan dos normas fundamentales. Por una parte, se establece
que todas las municipalidades tendrán un contador y, por otra, se consagra la figura
del auditor únicamente para las municipalidades con ingresos superiores a cien
millones de colones. Significa lo anterior, que las municipalidades con ingresos
inferiores a cien millones de colones solamente deberán tener un contador, mientras
que las municipalidades con ingresos superiores a esa suma deberán contratar a un
contador y a un auditor.

Ahora bien, el artículo 51 referido fue modificado con la promulgación de la Ley


General de Control Interno, Ley N.° 8292 del 31 de julio del 2002. En efecto, la norma
referente al auditor fue derogada tácitamente por los artículos 20 y 30 de la Ley
General de Control Interno, que disponen:

“Artículo 20.- Obligación de contar con auditoría interna. Todos los entes y órganos
sujetos a esta Ley tendrán una auditoría interna, salvo aquellos en los cuales la
Contraloría General de la República disponga, por vía reglamentaria o disposición
singular, que su existencia no se justifica, en atención a criterios tales como
presupuesto asignado, volumen de operaciones, nivel de riesgo institucional o tipo de
actividad. En este caso, la Contraloría General ordenará a la institución establecer los
métodos de control o de fiscalización que se definan.” (el subrayado no es del original).

“Artículo 30.—Jornada laboral. La jornada laboral del auditor y subauditor internos


será de tiempo completo. En casos muy calificados, el jerarca podrá solicitar a la
Contraloría General de la República una reducción de la jornada, la cual no podrá ser
inferior a medio tiempo.

Las municipalidades cuyo presupuesto ordinario sea igual o inferior a doscientos


millones de colones (¢200.000.000,00), podrán contratar, sin la autorización de la
Contraloría General de la República, al auditor y al subauditor internos únicamente
por medio tiempo.

24
Para reducir la jornada laboral de la plaza del auditor o del subauditor internos, el
jerarca ordenará un estudio técnico, que deberá presentarse a la Contraloría General
de la República, la que resolverá en definitiva lo que proceda.” (el subrayado no es del
original)

Obsérvese que el artículo 20 es categórico al disponer que todos los entes sujetos a
esa Ley, entre los que se encuentran las municipalidades, tengan una auditoría
interna. En este orden de ideas, es que el artículo 30 autoriza a las municipalidades
con presupuesto ordinario igual o inferior a doscientos millones de colones a contratar
al auditor y subauditor internos por medio tiempo, sin la autorización de la Contraloría
General de la República.

Es claro, entonces, que existe una antinomia normativa entre la norma del artículo 51
del Código Municipal, referente al auditor, y las normas de los artículos 20 y 30 de la
Ley General de Control Interno. La antinomia normativa se genera cuando la norma
antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de
regulación material, espacial, temporal y personal. Se trata del fenómeno según el
cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia. En
otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo
supuesto de hecho (en este sentido ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre
del 2000 y C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001).

La incompatibilidad entre el artículo 20 de la Ley General de Control Interno y el


artículo 51 del Código Municipal es evidente en tanto ambas normas regulan en forma
contradictoria un mismo punto o materia. Mientras el primero dispone la
obligatoriedad de que todos los entes, incluidas las municipalidades, cuenten con
auditoría interna –salvo en los casos autorizados por la Contraloría General de la
República-, el segundo sólo establece ese requerimiento para las municipalidades con
un presupuesto superior a los cien millones de colones.

Igual situación se genera entre el artículo 30 de la Ley General de Control Interno y el


artículo 51 del Código Municipal. La norma del artículo 30 se refiere al mismo objeto
de regulación de la norma del artículo 51 que nos ocupa. Obsérvese que de la facultad
otorgada a las municipalidades, en el artículo 30 de la Ley General de Control Interno,
para contratar al auditor y al subauditor a medio tiempo, se deriva que las
municipalidades siempre deben tener auditoría interna –aunque sea a medio tiempo-
. La autorización del artículo 30 se refiere única y exclusivamente a las
municipalidades con un presupuesto ordinario igual o inferior a doscientos millones de
colones. De allí que la norma del artículo 51 del Código Municipal no pueda subsistir
concomitantemente con la del artículo 30 dado que ambas otorgan efectos jurídicos
diferentes a la misma situación de hecho: la existencia de auditorías internas en las
municipalidades.

25
Nos encontramos, entonces, en presencia del fenómeno de la derogación tácita en
tanto “…no hay un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea producir la
cesación de la vigencia de una ley…(o sea) no hay acto de derogación en sentido
propio –a lo sumo hay un acto del Juez o del operador jurídico al constatar la
incompatibilidad- sino simplemente ejercicio positivo ordinario de la potestad
legislativa, o sea, creación de nuevas normas” ((DIEZ- PICAZO, Luis María, La
Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, 1990, p. 301)

En este caso, la derogación por incompatibilidad se resuelve de conformidad con el


criterio de temporalidad según el cual la norma posterior deroga a la anterior. De allí
que la norma referente al auditor del artículo 51 del Código Municipal, fue derogada
por los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno.

En conclusión, todas la municipalidades deben contar con auditoría interna, salvo en


los casos en que la Contraloría General dispense su existencia expresamente. En todo
caso, las municipalidades con presupuestos inferiores a los doscientos millones de
colones se encuentran autorizadas por ley para contratar al auditor y subauditor por
medio tiempo.

2.- Sobre el contador municipal

Visto lo anterior es claro que el artículo 51 del Código Municipal subsiste en tanto
dispone que “cada municipalidad contará con un contador”. En otras palabras, la
contratación de un contador en las municipalidades es una obligación legal que, por
ende, no puede ser diferida ni evadida.

Según la Real Academia Española por contador se entiende “el tenedor de libros”. Por
su parte, la “contaduría” u oficina del contador es definida como la “oficina donde se
lleva la cuenta y razón de los caudales o gastos de una institución, administración,
etc.”. Es evidente, entonces, que dada la autonomía municipal y el carácter de las
municipalidades como entidades representativas de los intereses locales, el legislador
consideró de fundamental importancia establecer, vía ley, la figura del contador, con el
fin de garantizar el orden en el registro de los recursos municipales. El Código
Municipal le asigna al contador, entre otras, las siguientes funciones:

“ARTÍCULO 76 ter.- Las multas fijadas en el artículo 76 de esta ley se actualizarán


anualmente, en el mismo porcentaje que aumente el salario base establecido en el
artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.

De previo a la imposición de estas multas, la municipalidad habrá de notificar, al


propietario o poseedor de los inmuebles correspondientes, su deber de cumplir tales
obligaciones y le otorgará un plazo prudencial, a criterio de la entidad y según la
naturaleza de la labor por realizar. En caso de omisión, procederá a imponer la multa

26
que corresponda y le cargará en la misma cuenta donde le cobran los servicios urbanos
a cada contribuyente, de acuerdo con el sistema que aplique para esos efectos.

La certificación que el contador municipal emita de la suma adeudada por el


munícipe por los conceptos establecidos en el artículo 75 y en el presente, que no sea
cancelada dentro de los tres meses posteriores a su fijación, constituirá título
ejecutivo con hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles, salvo lo
dispuesto en el artículo 70 de esta ley.”(el subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 109.- Los pagos municipales serán ordenados por el alcalde municipal y el
funcionario responsable del área financiera, y se efectuarán por medio de cheque
expedido por el contador, con la firma del tesorero y, al menos, la de otro funcionario
autorizado. En la documentación de respaldo se acreditará el nombre del funcionario
que ordenó el pago.

El reglamento podrá contener los niveles de responsabilidad para la firma y


autorización de cheques.

Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularán por
el reglamento que emitan para el efecto; estarán al cuidado del tesorero y por medio
de ellas podrán adquirirse bienes y servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje.
Los montos mensuales serán fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser
autorizado por el alcalde municipal.” (el subrayado no es del original).

Ahora bien, el contador municipal, a diferencia del auditor, es parte de la


administración activa. Y en este sentido es que tanto esta Procuraduría como la
Contraloría General se han manifestado sobre la imposibilidad de que las auditorías
internas realicen funciones de administración activa, dado su esencial carácter
fiscalizador (ver dictámenes de esta Procuraduría N.° C-384-04 del 23 de diciembre del
2004 y N.° C-079-2005 del 23 de febrero del 2005). Interesa destacar, al respecto, el
criterio de la Contraloría General, rendido mediante oficio DI-CR-098 del 13 de julio del
2001, en el que se refirió a la consulta de la Municipalidad de San Isidro de Heredia
sobre la posibilidad de que la auditora interna realizara las funciones de contadora por
el tiempo en que la titular de este último puesto disfrutara de la incapacidad por
maternidad.

Al respecto se indicó:

“1) El cargo de Auditor Interno es incompatible con el de Contador…

2) La situación propuesta afecta sanos principios de control interno, cuyo sistema es


responsabilidad del Jerarca de la Institución, …, especialmente los relativos a la
separación de funciones y la delimitación de responsabilidades de la auditoría interna.

27
3) La situación propuesta por esa Municipalidad atenta contra la objetividad de
criterio y la independencia que debe mantener la Auditoría Interna, a efecto de
fiscalizar las operaciones consideradas durante el período en que se efectuaría el
cambio…”

Es claro, entonces, que el contador municipal es un funcionario que desempeña tareas


administrativas. Se trata de una figura establecida por ley en virtud de su importancia
para garantizar el adecuado manejo de las finanzas municipales.

3.- El nombramiento y la destitución del contador municipal

Resulta pertinente hacer referencia al fenómeno de la interpretación jurídica a fin de


analizar la normativa sobre el nombramiento y destitución del contador municipal.

La interpretación de las normas jurídicas debe realizarse según el sentido propio de sus
palabras por disposición expresa de nuestro Código Civil:

“Artículo 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en
relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social
del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y
finalidad de ellas.”

Ahora bien, tal y como lo ha señalado nuestro tratadista Brenes Córdoba “…cuando el
sentido de la ley no es dudoso sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no
es lícito variarla, a título de interpretación” (Tratado de las Personas,
Editorial Juricentro, San José, pp. 42). Recuérdese que la voluntad del legislador se
plasma en la letra de la ley, de allí que si la ley es clara, según el sentido propio de sus
palabras, el jurista debe proceder a aplicarla sin mayor elucubración al respecto. Por el
contrario, si la ley es oscura u omisa, el jurista ha de recurrir a elementos adicionales a
la letra de la ley a fin de desentrañar su espíritu o finalidad, o lo que es lo mismo, la
voluntad del legislador:

“Si la norma jurídica es clara y rige con precisión el caso planteado, la cuestión se
resuelve aplicándola. Si la norma es oscura, se presta a confusiones o existe duda
acerca de su aplicación a un caso dado o hay discrepancia entre varias normas
que podrían solucionar el problema resulta indispensable interpretarla, es decir,
desentrañar su verdadero sentido y alcance. Y si, por último, no se encuentra una
norma que resuelva directamente la cuestión, es necesario llenar esa laguna e integrar
el derecho del modo ya previsto en cada sistema jurídico” (Mouchet y Zorraquín,
Introducción al Derecho, novena edición, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1984, p. 248).

28
Teniendo en cuenta que ante la claridad de una norma el operador jurídico debe
atenerse al sentido propio de sus palabras, pues de lo contrario sería admisible la
variación de la ley -vía interpretación- con la consecuente transgresión al
ordenamiento jurídico nacional, se transcribe la normativa que rige la materia objeto
de esta consulta.

El artículo 13 del Código Municipal establece entre las atribuciones del Concejo:

“…f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del


Concejo.”

Especial mención merece esta norma en tanto su redacción se encuentra ligada al


artículo 51 del Código Municipal antes de la emisión de la Ley General de Control
Interno. Recuérdese que la versión original del artículo 51 establecía que toda
municipalidad debe contar con un contador y que las municipalidades con ingresos
superiores a cien millones de colones tendrían, además, un auditor. De allí que el
inciso f) del artículo 13 del Código Municipal dispusiera que al Concejo le correspondía
nombrar y remover al auditor o contador, según sea el caso, pues es claro que en las
municipalidades con ingresos inferiores a cien millones de colones sólo procedía el
nombramiento de contador, mientras que en las de ingresos superiores a ese monto
procedía el nombramiento tanto de contador como de auditor. En esta norma, la
palabra “o” es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o
alternativa entre dos o más personas o cosas (Diccionario de la Real Academia
Española).

Ahora bien, tal y como se indicó líneas atrás la norma del artículo 51, referente al
auditor, fue derogada tácitamente por los artículos 20 y 30 de la Ley General de
Control Interno. De allí que al momento presente todas las municipalidades deben
contar con auditor interno. En este orden de ideas, es claro, que la frase “según sea el
caso” del inciso f) del artículo 13 del Código Municipal resulta inaplicable pues lo cierto
es que ante la obligación de toda municipalidad de contar con auditor y contador es
improcedente diferenciar entre el nombramiento de los referidos funcionarios. Por
ende, y de conformidad con el inciso f) del artículo 13 referido, el Concejo Municipal es
el órgano competente para designar tanto al auditor como al contador municipal.

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 52 del Código Municipal que dispone:

“Artículo 52.- (…) El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el
ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser
suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por
una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de
expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.”

29
De la simple lectura de ambas normas se deriva, sin temor a equívocos, que el
contador municipal es nombrado y destituido por el Concejo Municipal. Entonces,
siguiendo a Brenes Córdoba, no puede más que afirmarse que ante la claridad de la
normativa en cuestión, no resulta lícito variarla a título de interpretación. Y en tanto
el contador es nombrado y destituido por el Concejo Municipal, es claro que este
último es quien ostenta todos los poderes propios del jerarca.

Por último, debe indicarse que si bien la Contraloría General de la República ha


sostenido que cuando en una municipalidad existan las plazas de contador y auditor
“…la única que va a depender del órgano colegiado es la del ‘auditor’, debiendo en
ese caso el Alcalde Municipal nombrar al ‘contador’” (Oficios N.° 10603, DAJ-20029
del 22 de setiembre de 1998, N.° 5223, DAJ-995 del 13 de mayo de 1999 y N.° 9171,
DAJ-1669 del 13 de agosto de 1999, de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de
la Contraloría General de la República), es lo cierto que dicha posición es anterior a la
promulgación de la Ley General de Control Interno.

Por ende, se reitera el criterio vertido por esta Procuraduría en la OJ-133-2002 del 23
de setiembre del 2002 en la que se indicó que “…el Contador Municipal, en el tanto
que sea nombrado y destituido por el Concejo Municipal, depende jerárquicamente
de este último”.

CONCLUSIÓN

En virtud de lo anterior es criterio de esta Procuraduría General, lo siguiente:

1.- Los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno derogaron tácitamente la


norma del artículo 51 del Código Municipal que establecía la obligación de las
municipalidades de contar con auditor únicamente cuando sus ingresos superaran los
cien millones de colones.

2.- Las municipalidades, en tanto entidades sujetas a la Ley General de Control


Interno, siempre deben tener auditoría interna, salvo en el caso que hayan sido
dispensadas por la Contraloría General en los términos del artículo 20 de la referida
Ley.

3.- En virtud de los artículos 13 y 52 del Código Municipal, el Concejo nombra y


destituye al contador municipal, de allí que ese órgano ostenta los respectivos poderes
de superior jerárquico.

Atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

30
2. Aclaración del Dictamen sobre los Artículo 51 y 52 del Código Municipal
[Procuraduría General de la República]x
C-329-2006
17 de agosto de 2006
Sra. Giselle Mora Peña
Directora Ejecutiva
Unión Nacional de Gobiernos Locales
S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero al


oficio del 8 de junio del 2006 en el que se indica que de conformidad con el acuerdo
tomado por el Consejo Directivo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, en sesión
N.° 09-06 del 25 de mayo del 2006, se solicita la revisión del criterio externado en el
dictamen C-082-2006 del 1 de marzo del 2006, en el que se reitera la opinión jurídica
OJ-133-2002 del 23 de setiembre del 2002. Específicamente se señala:

“a) Contrario a lo concluido en el … dictamen C-082-2006, la literalidad de las normas


pertinentes del Código Municipal no conlleva inequívocamente a interpretar que el
contador municipal dependa jerárquicamente del Concejo Municipal, además de que
la naturaleza de ese cargo, así como las disposiciones que le establecen funciones,
arrojan que se trata de un funcionario con dependencia jerárquica del Alcalde
Municipal. Se solicita entonces a la Procuraduría revisar su posición respecto al tema…

b) En el caso de que la Procuraduría mantenga su posición respecto a que el contador


municipal depende jerárquicamente del Concejo Municipal, se solicita criterio sobre
los alcances en que el Concejo Municipal ejercerá sobre el contador sus poderes de
superior jerárquico, más allá de las atribuciones de nombramiento y remoción del
funcionario, así como el rol del alcalde para con ese servidor.”

Como se observa, nos encontramos ante una solicitud de reconsideración del dictamen
C-082-2006 que no fue interpuesta ni por el órgano consultante, ni dentro del plazo de
ley, tal y como lo exige el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República. No obstante lo anterior, se procede a analizar el asunto planteado por la
Unión Nacional de Gobiernos Locales como una reconsideración de oficio, para lo cual
se le da el trámite normal de las consultas.

1.- ANTECEDENTES

En el dictamen C-082-2006 del 1 de marzo del 2006 se atendió la consulta formulada


por la Municipalidad de Jiménez en la que se solicita el criterio de esta Procuraduría -

31
con fundamento en los artículos 51 y 52 del Código Municipal- sobre la dependencia
jerárquica del contador municipal.

Para efectos de dar respuesta al anterior cuestionamiento, este órgano técnico jurídico
procedió a interpretar la normativa municipal referente al nombramiento y remoción
del contador, para lo cual se tomaron en cuenta las reformas introducidas en la
legislación municipal con la emisión de la Ley General de Control Interno. Así, del
dictamen en cuestión interesa destacar los siguientes argumentos:

· El artículo 51 del Código Municipal dispone expresamente que “Cada


municipalidad contará con un contador”. Norma esta que se encuentra vigente.

· La norma del artículo 51 referente al auditor fue derogada tácitamente por los
artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno. Es así como en la actualidad las
municipalidades deben contar con auditoría interna, salvo en los casos en que la
Contraloría General dispense su existencia expresamente. En todo caso, las
municipalidades con presupuestos inferiores a los doscientos millones de colones se
encuentran autorizadas por ley para contratar al auditor y subauditor por medio
tiempo.

· El párrafo 2 del artículo 52 del Código Municipal dispone que el contador y el


auditor “…serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o
destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación
de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con
suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.”

· Dada la derogatoria tácita de la norma del artículo 51 referente al auditor, la frase


“según el caso” del inciso f) del artículo 13 del Código Municipal resulta inaplicable
pues lo cierto es que ante la obligación de toda municipalidad de contar con auditor y
contador es improcedente diferenciar entre el nombramiento de los referidos
funcionarios.

Con fundamento en lo anterior, en el dictamen C-082-2006 se emitieron las siguientes


conclusiones:

“1.- Los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno derogaron tácitamente


la norma del artículo 51 del Código Municipal que establecía la obligación de las
municipalidades de contar con auditor únicamente cuando sus ingresos superaran los
cien millones de colones.

2.- Las municipalidades, en tanto entidades sujetas a la Ley General de Control


Interno, siempre deben tener auditoría interna, salvo en el caso que hayan sido

32
dispensadas por la Contraloría General en los términos del artículo 20 de la referida
Ley.

3.- En virtud de los artículos 13 y 52 del Código Municipal, el Concejo nombra y


destituye al contador municipal, de allí que ese órgano ostenta los respectivos poderes
de superior jerárquico.”

Según lo expuesto, se procede ahora a analizar los argumentos formulados por la


consultante para lo cual se hace referencia a la potestad de nombramiento,
suspensión o remoción del contador municipal, así como a la relación del alcalde con
ese funcionario.

2.- SOBRE El NOMBRAMIENTO, LA SUSPENSIÓN O DESTITUCIÓN DEL CONTADOR

Según lo indica la Unión Nacional de Gobiernos Locales “… la literalidad de las normas


pertinentes del Código Municipal no conlleva inequívocamente a interpretar que el
contador municipal dependa jerárquicamente del Concejo Municipal…”. Esta
afirmación se sustenta en el dictamen legal que se acompaña a la consulta en el que se
difiere de la interpretación otorgada por esta Procuraduría a los artículos 13 inciso f) y
52 del Código Municipal. Específicamente se señala:

“…Si bien, de acuerdo con la Real Academia Española, la palabra ‘o’ es una
conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más
personas o cosas, se difiere del alcance otorgado en el dictamen referido al interpretar
la frase ‘Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso…’ contenida en el
inciso f) del artículo 3(sic) del Código actual. Estamos de acuerdo en que el conjunto
‘…según el caso…’ de esa frase resulta inaplicable, pero no para concluir absolutamente
que en adelante el contador deba ser nombrado por el Concejo, sino para interpretar
que en adelante el contador debe ser nombrado por el alcalde. Siguiendo el esquema
del anterior Código Municipal, la norma previó que el Concejo nombraría al auditor o
al contador, es decir, a alguno de los dos, no a los dos, pues en este caso debió incluir la
conjunción “y” en lugar de la conjunción “o”. Se verifica lo expuesto si rescatamos la
norma sin considerar las palabras que resultan ahora inaplicables: ‘Nombrar y
remover al auditor o contador…’ Se deriva que siguen planteándose dos opciones
excluyentes para el Concejo, o nombrar al auditor o nombrar al contador, pero no a los
dos. Está claro que con la reforma al artículo 51 del Código Municipal todas las
municipalidades deben contar con auditor, ante lo cual, dado que los auditores son
nombrados por el Concejo y el carácter excluyente de la disposición, corresponde a los
alcaldes el nombramiento del contador municipal…

Sirve también de refuerzo a nuestra posición un análisis del artículo 52 del Código
Municipal. Siguiendo lo dispuesto en el artículo 51 del mismo cuerpo normativo, el
numeral 52 citado asigna de manera optativa las funciones propias del auditor

33
(‘…vigilancia sobre…’) al contador, pero, entendemos, bajo la premisa de que en una
determinada municipalidad no exista el primer cargo; es decir, esas funciones de
vigilancia que establece la norma y que son propias del auditor no las asumiría el
contador cuando el primer funcionario existiere, teniéndose, por añadidura que, en
tanto al contador no deban recargársele las funciones del auditor, ejercerá las
funciones concernientes a su cargo y, dada la naturaleza administrativa de estas
dependerá jerárquicamente del alcalde, incluyendo las atribuciones de nombramiento y
remoción…” (el subrayado no es del original).

Obsérvese que la interpretación anteriormente expuesta parte del “esquema del


anterior Código Municipal”. De allí que, si bien lleva razón el criterio citado en torno a
la claridad de la normativa del Código Municipal derogado, lo cierto es que el Código
vigente no permite una interpretación como la propuesta debido a que su texto es
diferente. Y esta Procuraduría no se encuentra facultada para interpretar la ley con
base en normativa derogada, ni en contradicción con la propia letra de la ley.

Como bien ha señalado la doctrina y la jurisprudencia -nacional e internacional- la


primera fuente de la interpretación de la ley es su letra, por lo que las palabras deben
entenderse en su verdadero sentido. En este orden de ideas es que Brenes Córdoba,
ya citado en el dictamen C-082-2006, señala que no es lícito variar la ley a título de
interpretación cuando su sentido no es dudoso, sino que resulta comprensible sin
mayor esfuerzo.

En el caso que nos ocupa, el Capítulo VI del Código Municipal -conformado por los
artículos 51 y 52- se denomina “Auditor y Contador”. De allí que necesariamente ha
de entenderse que la normativa en cuestión resulta aplicable tanto a los auditores
como a los contadores. Por su parte, el artículo 51 dispone expresamente que “(c)ada
municipalidad contará con un contador”. Norma esta que no es susceptible de
interpretación alguna debido a la claridad de su texto. De su lectura se deduce, sin
temor a equívocos, el deber de toda municipalidad de contar con los servicios de un
contador.

Ahora bien, el artículo 51 que establece la obligación de toda municipalidad de tener


un contador, se encuentra ligado al artículo 52. Obsérvese que este último dispone:

“Artículo 52.- Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador


o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los
servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les
asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los
órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.

El contador y auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus


funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o

34
destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación
de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con
suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor”.

De la norma anterior no es factible interpretar que la misma regula la figura del


contador únicamente en el caso de que exista un recargo de las funciones del auditor,
tal y como se indica en el criterio legal remitido a esta Procuraduría por la
consultante. Por el contrario, se trata de una norma de carácter imperativo referida
directamente al artículo 51 del Código que establece la obligatoriedad de toda
municipalidad de tener un contador.

Es así como, independientemente de las funciones de fiscalización que el artículo 52


del Código le atribuye al contador - sobre cuyo análisis no se profundiza en este
momento por no referirse al meollo del asunto- lo cierto es que el puesto de contador
sigue formando parte del personal de las municipalidades por expresa disposición del
artículo 51 referido, así como de la demás normativa municipal que le asigna tareas
administrativas a ese funcionario.

En este orden de ideas, y no siendo lícito diferenciar donde la ley no distingue, el


párrafo segundo del artículo 52 resulta aplicable tanto a los auditores como a los
contadores. Por ende, ambos funcionarios serán nombrados, suspendidos o
destituidos de sus cargos por el Concejo Municipal, previa formación de expediente y
con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.

Igualmente procede mantener la interpretación del inciso f) del artículo 13 del Código
Municipal realizada en el dictamen C-082-2006. En efecto, la frase “según el caso”
resulta inaplicable en la actualidad, ante la obligación de toda municipalidad de contar
con auditor, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 20 y 30 de la Ley
General de Control Interno. En el dictamen de cita se indicó:

“El artículo 13 del Código Municipal establece entre las atribuciones del Concejo:

‘…f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del


Concejo.´

Especial mención merece esta norma en tanto su redacción se encuentra ligada al


artículo 51 del Código Municipal antes de la emisión de la Ley General de Control
Interno. Recuérdese que la versión original del artículo 51 establecía que toda
municipalidad debe contar con un contador y que las municipalidades con ingresos
superiores a cien millones de colones tendrían, además, un auditor. De allí que el inciso
f) del artículo 13 del Código Municipal dispusiera que al Concejo le correspondía
nombrar y remover al auditor o contador, según sea el caso, pues es claro que en las
municipalidades con ingresos inferiores a cien millones de colones sólo procedía el

35
nombramiento de contador, mientras que en las de ingresos superiores a ese monto
procedía el nombramiento tanto de contador como de auditor. En esta norma, la
palabra “o” es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o
alternativa entre dos o más personas o cosas (Diccionario de la Real Academia
Española).

Ahora bien, tal y como se indicó líneas atrás la norma del artículo 51, referente al
auditor, fue derogada tácitamente por los artículos 20 y 30 de la Ley General de Control
Interno. De allí que al momento presente todas las municipalidades deben contar con
auditor interno. (…) Por ende, y de conformidad con el inciso f) del artículo 13 referido,
el Concejo Municipal es el órgano competente para designar tanto al auditor como al
contador municipal.”

En tanto el texto del artículo 52 es claro y preciso en cuanto le confiere al Concejo


Municipal la competencia de nombrar, suspender o destituir al contador, y en tanto no
existe en el Código Municipal norma expresa en sentido contrario, resulta
improcedente interpretar el inciso f) del artículo 13 de forma diferente a la realizada
en el dictamen C-082-2006.

En refuerzo de la posición aquí sostenida sirva citar la resolución 183-2003 de las 10:15
horas del 27 de junio del 2003 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, en la que se indicó:

“III- De conformidad con el artículo 13 inciso f del Código Municipal, corresponde al


Concejo Municipal nombrar y remover al contador, por lo que este funcionario
depende exclusivamente del Concejo y no del Alcalde Municipal, este artículo debe ser
complementado con lo dispuesto en el artículo 152 del mismo cuerpo legal, en cuanto
dispone que las disposiciones contenidas en el Título V, sobre nombramiento y
remoción no son aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo;
siendo este órgano colegiado quien deberá acordar las acciones que afecten a los
funcionarios que dependen directamente de él; en la especie, la señora Luz María
Sánchez Vargas contra quien se abrió procedimiento administrativo, imputándosele
cargos en su calidad de contadora a.i. de la Municipalidad de Barva (Ver folio 32 de los
autos). En razón de lo anterior no lleva razón el acuerdo tomado por el Concejo en
cuanto señala que corresponde al Alcalde conocer del Incidente de Nulidad interpuesto
por ser funcionarios que dependen de él; pues en lo que se refiere a la Contadora
deberá el Concejo entrar a conocer el incidente de nulidad formulado; y es en este
sentido que debe anularse lo resuelto en el acuerdo número 238-02.”

Ahora bien, este órgano asesor es consciente de la claridad de la normativa municipal


derogada, así como de las inquietudes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales en
torno a la normativa que nos ocupa. Sin embargo, en este caso más bien podríamos
encontrarnos frente a un error legislativo que, como tal, únicamente puede ser

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subsanado por la misma Asamblea Legislativa. Sobre el error legislativo ya esta
Procuraduría se pronunció en la OJ-116-2004 del 27 de setiembre del 2004, al indicar:

“Todo lo anterior nos permite afirmar que el problema que se ha planteado, se afinca
en la calidad de ley, el cual no necesariamente está referido a un problema de
ambigüedad u oscuridad. Como es bien sabido, la técnica de la interpretación
auténtica responde a un problema de la calidad de ley, aunque no todo problema de la
calidad de ley se agota en cuestiones de ambigüedad u oscuridad. Existen otros
supuestos que rebasan estas cuestiones, como tendremos ocasión de ver a
continuación. En efecto, a veces se presentan otros tipos de errores, tales como: que la
“ratio legis” no es correctamente expresada en el texto legal que se aprueba. En el caso
de comentario estamos frente a uno de estos errores. Es decir, que el texto que se
introdujo al artículo 1256 del Código Civil no recogió adecuadamente la intención del
legislador, al no especificar que los poderes especiales que debían otorgarse en
escritura pública era aquellos cuyos actos o contratos se iban a inscribir en los registros
de bienes muebles e inmuebles del Registro Nacional. Al no hacerse la debida
especificación, el texto, tal y como se aprobó y está en vigencia, supone que tales
poderes han de cumplir con este requisito legal cuando el acto o contrato se pretenden
inscribir en un Registro Público.

Así las cosas, más que un asunto donde se presenta una ambigüedad o una oscuridad
en el texto legal vigente, estamos frente a un error legislativo, residenciado en el hecho
de que se da un divorcio entre la “ratio legis” y el texto finalmente aprobado. Ahora
bien, la doctrina jurídica ha elaborado una serie de criterios para corregir los yerros en
las leyes. SALVADOR CODERCH nos recuerda que en España existen una serie de
principios y técnicas para la corrección de las leyes. En primer lugar, está el principio
de autocontrol, que, evidentemente, falló en este caso.

En segundo término, está el principio de control previo y de control posterior. En el caso


del primero, supone la existencia de una técnica a través de la cual un funcionario le da
seguimiento desde el primer borrador del proyecto de ley, hasta su publicación en el
Diario Oficial. El segundo, parte de la idea de que en el Diario Oficial existen técnicas
propias para corregir los errores.

En tercer lugar, está el principio de corrección por quien comete el error.


“Jurídicamente, ¿a quién corresponde la decisión de modificar el texto publicado en el
diario oficial? En principio corresponde esta decisión al poder del Estado, a la instancia
en la que se ha cometido el error, esto qué quiere decir. El error se ha producido entre
el Parlamento y el diario oficial; es decir, en el diario oficial la errata la corrige el diario
oficial, por qué, porque dispone del texto enviado por el directorio, con el cual se
confronta el texto publicado y con base en el cual corregirlo. Si el error se ha producido
en la Cámara, la corrección tiene que producirse en la Cámara, y si el error se ha

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producido en el Ejecutivo…” (CODERCH, Salvador. Manual de Técnicas
Legislativas. Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Justicia. San José, Costa
Rica, 1990, página 119. Las negritas no se encuentran en el original). En idéntica
dirección se pronuncian NICOLÁS PÉREZ SERRANO, citado por RODRÍGUEZ-ZAPATA,
Jorge. Sanción, Promulgación y Publicación de las Leyes. Editorial Tecnos, Madrid-
España, 1987, página 123, cuando la aprobación parlamentaria recae sobre un texto
equivocado. “Es obvio que, en este caso, el error precisa una nueva ley para su
corrección. Como señaló Pérez Serrano los acuerdos de una Cámara legislativa,
válidamente realizados, son irrevocables(vote acquis; Unverruckbrkeit)” (el subrayado
no es del original).

De encontrarnos, entonces, frente a un error legislativo en la materia que nos ocupa,


se requeriría de la correspondiente reforma para modificar el texto de la ley.

3.- SOBRE LA RELACIÓN DEL ALCALDE CON EL CONTADOR MUNICIPAL

Manifiesta el consultante que en el caso de que la Procuraduría mantenga su posición


respecto a que el contador municipal depende jerárquicamente del Concejo Municipal,
se indiquen los alcances en que el Concejo Municipal ejercerá sobre el contador sus
poderes de superior jerárquico, más allá de las atribuciones de nombramiento y
remoción del funcionario, así como el rol del alcalde para con ese servidor.

Al efecto, debe señalarse que el Código Municipal dispone que el alcalde es el


administrador general y jefe de las dependencias municipales “…vigilando la
organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos
municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17, inciso a). Entonces,
¿cómo se compatibiliza esta norma con el párrafo segundo del artículo 52 del Código
que le otorga al Concejo Municipal la potestad de nombrar, suspender o destituir al
contador?

Para responder a esta interrogante se debe realizar una integración de las diferentes
normas que regulan la materia que nos ocupa. Ha de observarse, entonces, las
diversas funciones del contador municipal y derivar, así, la naturaleza de la relación
que existe entre el contador y el alcalde, según el ordenamiento jurídico nacional.

Tal y como se indicó en el dictamen C-082-2006, el contador municipal forma parte de


la administración activa. Ahora bien, diversas disposiciones del Código Municipal
evidencian la existencia de una relación de jerarquía entre el alcalde y el contador
municipal. Veamos:

 Al contador le corresponde certificar las sumas adeudadas por concepto de las


multas establecidas con fundamento en los artículos 75 y 76 del Código
Municipal.

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 El alcalde debe remitir diariamente al contador las nóminas de pago que
extienda, copia de las cuales se remitirán al tesorero con la razón de “anotado”
(artículo 104).

 Los pagos municipales serán ordenados por el alcalde municipal y el


funcionario responsable del área financiera, y se efectuarán por medio de
cheque expedido por el contador. Todo egreso debe ser autorizado por el
alcalde municipal (artículo 109).

 Los responsables del área financiero-contable deberán rendir al alcalde los


informes que les solicite, relacionados con las funciones atinentes a ellos
(artículo 113).

Debe además, señalarse, que las funciones del alcalde dependen del actuar eficaz y
eficiente del personal de la municipalidad, siendo que el contador forma parte de ese
personal. En efecto, al alcalde le corresponde, entre otras funciones, presentar los
proyectos de presupuesto -ordinario y extraordinario- de la municipalidad, ante el
Concejo Municipal; rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los
egresos que autorice; rendir cuentas a los vecinos del cantón mediante un informe de
labores ante el Concejo Municipal ; y autorizar los egresos de la municipalidad
conforme al inciso e) del artículo 13 del Código (artículo 17, incisos f), g), h), i).

Todas estas funciones presuponen una relación de subordinación del contador al


alcalde municipal. En efecto, para que el alcalde pueda desempeñar adecuadamente
las funciones que le son propias requiere del respaldo técnico del contador, lo que
aunado a su condición de administrador general y jefe de las dependencias
municipales “…vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel
cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general”
(artículo 17 inciso a), reafirma la existencia de una relación de dependencia entre la
contaduría municipal y el alcalde.

Ahora bien, para responder al planteamiento de la consultante sobre el alcance con


que el Concejo Municipal ejercerá sobre el contador sus poderes de superior
jerárquico, más allá de las atribuciones de nombramiento y remoción del funcionario,
debe hacerse referencia al artículo 152 del Código Municipal que dispone:

“ARTÍCULO 152.- Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de


nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan
directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las
partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo
acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.”
(el subrayado no es del original).

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Con fundamento en lo anterior debe, entonces, señalarse que los poderes de superior
jerárquico que ostenta el Concejo Municipal sobre el contador abarcan los de
nombrarlo, suspenderlo o destituirlo, para lo cual deberá acordar las acciones
respectivas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 152 del Código
Municipal. De allí que en lo no dispuesto por los artículos 52 y 152 referidos, el
contador se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal.

CONCLUSIÓN

En virtud de lo anterior es criterio de esta Procuraduría General:

1.- Se mantienen las conclusiones N.° 1 y 2 del dictamen C-082-2006 del 1 de marzo
del 2006.

2.- Se aclara la conclusión N.° 3 en el sentido de que los poderes de superior


jerárquico que ostenta el Concejo Municipal sobre el contador son los relacionados
con el nombramiento, suspensión o destitución del referido funcionario (artículos 52 y
152 del Código Municipal).

3.- En virtud de la naturaleza de las funciones del contador en el ámbito municipal y


de la condición del alcalde como administrador general y jefe de las dependencias
municipales (artículo 17 inciso a), el contador se encuentra subordinado a este
último. De allí que con excepción a lo dispuesto en los artículos 52 y 152 del Código
Municipal, el contador se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal.

Atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

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restricciones existentes sobre el uso de las obras ofrecidas por el CIJUL en Línea, para lo cual se
compromete a citar el nombre del autor, el título de la obra y la fuente original y la digital completa, en caso
de utilizar el material indicado.

i
ASAMBLEA LEGISLATIVA. Ley 7794 del treinta de abril de 1998. Código Municipal. Vigente
desde: 18/05/1998. Versión de la Norma 22 de 22 del 31/07/2014. Datos de la Publicación:
Gaceta No 94 del 18/05/1998.

ii
INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORÍA MUNICIPAL, IFAM. (2016). Código Municipal
Comentado. IFAM. San José, Costa Rica. Pp 87.

iii
INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORÍA MUNICIPAL, IFAM. (2016). Código Municipal
Comentado. IFAM. San José, Costa Rica. Pp 88.

iv
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 30 de las once horas del
nueve de enero de dos mil quince. Expediente: 12-300017-0217-LA.

v
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA. Sentencia 168 de las catorce
horas con cincuenta minutos del veinticinco de abril de dos mil trece. Expediente: 11-006445-
1027-CA.

vi
TRIBUNAL DE TRABAJO SECCIÓN TERCERA. Sentencia 102 de las diez horas con diez minutos
del quince de marzo de dos mil doce. Expediente: 06-002753-0166-LA.

vii
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 11 de las ocho horas con
treinta minutos del once de enero de mil novecientos noventa y uno. Expediente: 91-000011-
0005-LA.

viii
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA. Sentencia 409 de las nueve
horas del diecisiete de agosto de dos mil quince. Expediente: 15-005512-1027-CA.

ix
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 82 del primero de marzo de dos mil
seis.

x
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen 329 del diecisiete de agosto de dos
mil seis.

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