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Primera clase:
La voz administración desde tres sentidos:
Objetivo: referida a ciertas actividades-materialidades individuales del
sujeto que las realiza. Es para designar a una actividad o función del
Estado, distinta de las actividades legislativas, ejecutivas y gubernativas.
Subjetivo: la administración hace referencia a un sujeto. La voz
administración tendrá en cuenta el aspecto de quien realiza la labor;
ejecutiva, legislativa y judicial. Cada uno de estos poderes tienen una
función específica por la Constitución. También realizan actividades
administrativas y no por ello significa que invadan funciones del Poder
ejecutivo. Cualquiera de los tres poderes pueden realizan funciones
administrativas. De la misma forma se puede emplear la palabra
administración para referirnos al llamado aparato administrativo, a una
organización de oficinas, funcionarios y empleados, es decir, el conjunto
de medios materiales y humanos de los cuales se vale el estado para
desarrollar su actividad. Este es el sentido subjetivo mediante el cual
mencionamos a un sujeto con especiales características, la
Administración Pública.
Formal: no tiene en cuenta al sujeto ni a la actividad, sino a la norma;
mandato legal. Es decir que finalmente con las expresiones
administración y administrativo podemos mencionar no ya a un sujeto o
a una actividad, sino a un régimen jurídico, a un cierto tipo de normas
jurídicas, a un sector del mandato jurídico, a un subsistema jurídico.
Fuentes.
Por eso, una primera forma de encarar el estudio de las fuentes del derecho es
referirse a las normas como la fuerza creadora que les imprime juridicidad,
distinguiéndolas de las demás normas sociales al hacerlas coactivamente
obligatorias (fuentes de producción). Si bien tradicionalmente se ha
considerado al Estado como el creador del derecho, existen otras fuentes de
producción: a) ciertas comunidades supranacionales, con aptitud para dictar
normas comunitarias que prevalecen sobre el derecho de cada estado
miembro, b) el derecho consuetudinario, que surge directamente del pueblo; c)
las normas dictadas por determinadas personas de interés público –
denominadas también personas públicas no estatales.
Otra forma de encarar las fuentes del derecho es considerarlas como el modo
en que éste se manifiesta (fuentes de conocimiento). En este último sentido,
lo que se considera como fuente depende que se entienda por derecho, dando
cada escuela su propia interpretación. Estas distintas posiciones oscilan entre
dos extremos: o se considera derecho como un sistema normativo
objetivamente cognoscible, o se considera al derecho como la suma de las
decisiones de los órganos encargados de su aplicación –administradores y
jueces-. En el primer caso las fuentes del derecho serán la Constitución y las
demás normas a la que esta atribuya naturaleza jurídica, expresa o
implícitamente. En el segundo serán fuentes del derecho los motivos que llevan
al juez a resolver un litigio en determinada forma, decisión que esta podrá estar
fundada en una norma jurídica o en razones meta jurídicas, como el sentido de
a justicia del juez, su ideología, etc.
CN: Es fuente mediata de todas las ramas del derecho, muchas veces existen
cuestiones administrativas que se resuelven aplicando directamente
disposiciones constitucionales. Pero debemos tener en cuenta que siendo
nuestro régimen federal, fundamentalmente de competencia local, juegan un rol
muy importante las constituciones provinciales.
Ley: Sentido material. Es todo acto que establece una regla de derecho que
tiene por característica ser general, abstracta, objetiva, imperativa. Su
contenido debe ser observado y cumplido.
En sentido formal la ley tiene reglas de derecho que se dictan por parte de los
órganos legislativos que se establecen en la CN.
La palabra ley puede ser empleada en sentido formal y entonces nos referimos
a toda decisión del poder legislativo adoptada mediante los procedimientos
establecidos en la CN; en sentido material, en cambio, la ley es una norma
escrita de carácter general. Debe introducir en el ordenamiento jurídico
facultades y obligaciones que antes no existían, de tal modo que puede
afirmarse que la generalidad y la novedad son los principales caracteres de la
ley en sentido formal. Existen tres clases de leyes:
-Federales: dictadas por el Congreso de la Nación, rigen en todo el territorio de
la República y son aplicadas por la justicia federal.
-Nacionales: también dictadas por el congreso, rigen en todo el territorio de la
república y son aplicados por los tribunales provinciales.
-Locales: dictadas por las legislaturas provinciales o por el congreso
nacional en el uso de las atribuciones que le confiere el art 75 inc 30 de la CN,
que rigen en la provincia respectiva o en la capital de la nación o respecto de
los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la república.
Se debe tener en cuenta que una ley local no puede modificar una nacional o
federal y además que las normas de derecho administrativo, son, en principio
locales, conforme como hemos visto que resulta del art 121 de la CN.
Clasificación de reglamentos:
Ejecutivo: son actos administrativos de contenido general, dictados para
posibilitar o facilitar la aplicación de una ley. Se denominan ejecutivos
porque importan la ejecución de una ley, ya que si bien son dictados por el
Poder Ejecutivo (art 99 inc 2 de la CN) muchos otros órganos tienen
potestad reglamentaria ejecutiva; el jefe de gabinete de ministros CN (art
100 inc. 2) no solo para reglamentar las leyes sino para reglamentar la
aplicación en distintos sectores de la administración pública de otros
reglamentos de superior jerarquía. La naturaleza jurídica (lo que permite
saber cuál es el régimen aplicable) es administrativa y legislativa
(reglamentos parlamentarios). Sus límites son la CN, tratados, leyes que
reglamenta y la competencia del órgano que dicta el reglamento. Lo dictan
los tres poderes.
Delegados: es aquel que dicta el poder ejecutivo en virtud de una expresa
delegación parlamentaria. Actualmente en el art 76 CN establece: se
prohíbe la delegación legislativa en el poder ejecutivo, salvo en materias
predeterminadas de administración o emergencia pública, con plazo fijado
para su ejercicio y dentro de las bases que el congreso establezca. Es
competencia exclusiva del legislativo, que transmite al ejecutivo.
Sus caracteres son: excepcionalidad: la regla es la prohibición de delegar,
únicamente puede hacerse en materias determinadas, y se debe fijar los
límites. Temporalidad: sujeto a un plazo. Ultractividad: el vencimiento del
plazo implica la caducidad de las delegaciones, pero las relaciones jurídicas
establecidas en su amparo siguen vigentes. Si se exceden los límites su
consecuencia sería la nulidad. La naturaleza es legislativa y sus límites
están dados por la ley que confiere la delegación, CN y los tratados. No se
puede reglamentar sobre materia impositiva, solo administrativa.
Necesidad y urgencia: hoy en día no se exige que el congreso se
encuentre en receso, pero la urgencia debe ser tal que no se permita
esperar el tiempo que insume el trámite normal de la sanción de leyes. Esta
facultad es excepcional y requiere:
- Situación de necesidad y urgencia: medio para atemperar crisis específica.
- No pueden versar sobre: materia penal, tributaria, electoral, ni el régimen
de los partidos políticos.
- Deben ser refundados por todos los ministros y jefe de gabinetes.
- Se puede dictar en cualquier momento siempre y cuando se lo requiera.
Autónomo: ejecutan directamente la CN. Se trata de materias que la CN ha
atribuido exclusivamente al Poder Ejecutivo y que constituyen lo que se
suele llamar “zona de reserva”. Es sublegal y su naturaleza es
administrativa, ya que se trata del ejercicio de facultades administrativas,
otorgadas por la CN al Poder Ejecutivo.
Existen otros reglamentos denominados independientes, que son dictados
por las autoridades administrativas, sobre materias propia de la
administración, en ausencia de una regulación legislativa, también son de
naturaleza administrativa, tienen vigencia hasta que el congreso o la
legislatura provincial regulen esa materia mediante ley. Ej. Recursos
administrativos, que en orden nacional están reglados por decretos.
Otro punto de contacto resulta del hecho que ciertos órganos administrativos,
tengan atribuida injerencia en las relaciones jurídicas privadas. De tal modo es
necesaria la presencia del oficial público, encargado del registro civil para la
celebración del matrimonio, así como la intervención de los funcionarios de los
registro de propiedad inmueble, etc. En todos estos casos existe una
complementación de normas civiles y administrativas para regir la misma
relación jurídica.
Poder de policía
PODER DE POLICIA: Es la facultad atribución o competencia del órgano
legislativo de limitar los derechos individuales por razones de interés general,
hasta donde la promoción del bienestar lo haga conveniente o necesario dentro
de los límites constitucionales (art 19 y 28 CN).
Se manifiesta por normas generales (reglamentos por ejemplo).
Poder de Policía:
Estricto: Potestad constitucional de gobierno par establecer limitaciones
a la libertad individual por razones de salubridad, seguridad y moralidad
(solo por estas tres razones).
Amplio: Los derechos individuales podrán ser restringidos por estos tres
motivos, más razones de orden público y para salvaguardar intereses
económicos de la comunidad. Puede surgir tanto del Poder Legislativo a
través de leyes o del Poder Ejecutivo a través de la Policía
administrativa.
Responsabilidad.
¿Toda la actividad del funcionario, va a ser imputada al órgano o sólo una parte
de su actividad?
¿Una persona va a estar representando a la administración las 24 hs?
No, por ej., el presidente cuando realiza un contrato con una petrolera se le va
a adjudicar la responsabilidad al Estado, no así si alquila una finca de su
propiedad.
Caso Vadell: La Corte consagra la Teoría del órgano. Por una actuación
errónea del Registro de la Propiedad Inmueble, se vendió 2 veces el mismo
terreno. Dice en su considerando:
Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el
ámbito del derecho público que no requiere, como fundamento de derecho
positivo, recurrir al art. 1113 del Cód. Civil al que han remitido desde antiguo,
exclusiva o concurrentemente, sentencias anteriores de esta Corte en doctrina
que sus actuales integrantes no comparten. En efecto no se trata de una
responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la
actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el
desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependen, hade ser
considerada propia de éstas, que deben responder de modo principal y directo
por sus consecuencias dañosas.
Habla de los fines, el empleado informó mal, tuvo una actividad errada, pero
dentro de los fines, y se adjudica responsabilidad al Estado por la teoría de la
apariencia, a través del Art. 1112.
La doctrina del caso Vadell se mantiene vigente, tal vez más amplia, donde la
responsabilidad del Estado tiende a hacerse más flexible.
Organización Administrativa.
El Estado que tiene organización tiene una manera para administrar, pues el
busca la mejor manera para funcionar y llegar a la satisfacción del bienestar
general. -Dice siempre en clase: LA ADMINISTRACION PERSIGUE LA
SATISFACCION DEL INTERES GENERAL.
Potestad jerárquica
Tal como enseña Revidatti para el cumplimiento de los cometidos del Estado
es necesario, apartarse de la igualdad que caracteriza a las relaciones de
derecho privado y dotar a los órganos administrativos de prerrogativas
especiales, una de las cuales es la facultad de mando, la cual tiene la
Administración en virtud de la cual puede dar órdenes, y las mismas deben ser
obedecidas. Esta facultad de mando puede referirse a los propios agentes de la
Administración o extenderse a los administrados.
Cuando es interna, limitada a los agentes de la Administración se denomina
potestad jerárquica, que sería la facultad de mando de la Administración
Publica en virtud de la cual un órgano superior se encuentra en situación de
supremacía respecto al inferior y a su vez, el órgano inferior se encuentra
subordinado al superior. Esta potestad o posición de supremacía esta integrada
por una serie de atribuciones:
Facultad de impartir ordenes: Las órdenes deben referirse a
cuestiones relativas al servicio, y pueden ser individuales (dirigidas a un
solo agente) o pueden ser ordenes generales, mediante las cuales un
superior indica a sus subordinados como deben ejercer su competencia,
estas se denominan instrucciones y a veces constituyen reglamentos
internos.
Facultad revocatoria: La tiene el superior, de oficio o a pedido de parte,
puede modificar, sustituir o revocar los actos del inferior por razones de
legitimidad o de oportunidad. Cuando son a pedido de parte, son
recursos administrativos que el afectado por un acto administrativo
puede imponer, la facultad de resolver tales recursos integra la potestad
jerárquica.
Facultad disciplinaria: Potestad de reprimir las faltas del inferior
vinculadas al servicio mediante la aplicación de sanciones disciplinarias
Facultad de control: Sobre la actividad del inferior en el ejercicio de su
competencia y en el cumplimiento de sus deberes para con la
administración y para con el público. Como resultado de esta potestad,
el superior podrá luego ejercer la facultad revocatoria o la disciplinaria si
es necesario.
Facultad de avocación: Consiste en la posibilidad del superior de
asumir una competencia que corresponde al inferior, es decir dictar una
decisión que normalmente es dictada por el inferior.
Facultad de delegación: Cuando la ley lo permite el superior puede
delegar parte de su competencia en el inferior.
Facultad de dirimir conflictos de competencia entre los
subordinados: En el caso en que dos órganos se atribuyan la
competencia sobre un mismo caso, o que dos se nieguen a resolverlo,
un superior común debe dirimir el conflicto.
Facultad de nombrar y remover titulares de los órganos inferiores:
Solo determinados superiores tienen esta potestad.
Facultad de suplir a los inferiores: Ante una ausencia temporaria,
licencia, comisión de servicios, etc. de un inferior o por encontrarse
vacante el cargo, el superior puede designar a otro funcionario para que
lo cubra.
Facultad de sustitución: A diferencia del la anterior facultad, en esta el
superior cambia al inferior por uno de igual rango, no por uno inferior
como en la supleción.
Facultad de resolver las excusaciones y recusaciones de los
órganos inferiores: Cuando un órgano administrativo tiene un interés
personal en una cuestión que debe resolver en el ejercicio de sus
funciones, está obligado a excusarse y puede ser recursado por el
particular interesado. El órgano superior es quien debe resolver estas
cuestiones, si realmente existe causal que justifique tal apartamiento, y
si es afirmativo quien será el funcionario que lo sustituya.
Facultad de coordinar la acción de los órganos subordinados:
Puede existir coordinación de órganos sin potestad jerárquica, pero
cuando se requiere una actividad coordinada, de trabajo en equipo, sea
el superior jerárquico el que la disponga.
Principios jurídicos de la organización administrativa:
Competencia: Constituyen la manifestación en el campo de la
organización del principio de legalidad, el cual informa a todo el derecho
administrativo.
Jerarquía: Siempre debe haber un órgano que con respecto a
determinado tipo de actividades, tenga la función de dirigir, orientar y
decidir en última instancia.
Coordinación: Existencia de tareas, competencias y responsabilidades
compartidas por distintos órganos y funcionarios que permiten el trabajo
en equipo.
Eficacia: Exige que la organización posea la capacidad jurídica
necesaria para el cumplimiento de sus fines y que sus órganos estén
dotados de prerrogativas necesarias para vencer cualquier resistencia
que pueda trabar la satisfacción del interés general a su cargo.
Control: Importa que existan limitaciones jurídicas que eviten un
ejercicio abusivo de las prerrogativas o el apartamiento a los principios
generales, asi como órganos encargados de verificar su cumplimiento.
Acto administrativo:
La actividad material o técnica de la administración es muy variada y solo tiene
los límites que la política y el derecho le establecen. Esa actividad constituye el
objeto de la ciencia de la administración.
El concepto nace en Francia a comienzos de la Revolución Francesa.
La noción del acto administrativo tiene gran significación por cuanto es una
consecuencia de la sumisión de la Administración a un régimen de derecho.
Hay una doble perspectiva:
- Política: la administración sólo puede actuar en el ejercicio de sus
prerrogativas públicas cuando desarrolla una finalidad de interés público.
- Procesal: las prerrogativas con que cuenta la administración en su
ámbito propio deben ir compensadas con controles adecuados para estar
enmarcadas dentro del Estado de Derecho. Ese control es el que proporciona
la jurisdicción contenciosa administrativa.