PIEZAS PROCESALES QUE COMPONEN EL

EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA
Tomado del libro “Manual de Practica Procesal de la Contratación Pública Ecuatoriana”

Autor: Ab. Pablo Oswaldo Dávila C.

Miembro de la Base de Expertos
Red Interamericana de Compras Gubernamentales
http://www.expertos.ricg.org/perfiles/

Para la ejecución de cualquier trámite de contratación a nombre del Estado

es indispensable sentar evidencia documental de todas y cada una de las
actuaciones inherentes a la gestión de los funcionarios responsables, para
ello se utilizarán diversas piezas procesales, mismas que en conjunto y en
orden lógico y cronológico, se conformará el denominado expediente
administrativo de contratación al que hace referencia el Art. 36 de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública1.

A continuación los tipos de documentos o piezas procesales que se utilizarán para conformar el
expediente de contratación:

Oficio.- es un documento que se utiliza para comunicar un acontecimiento a otra persona,

generalmente se lo utiliza para emitir comunicaciones que salen desde la Administración Pública
hacia los particulares y en ciertos casos para asuntos internos. Surte efecto a partir de su
notificación.

La doctrina considera al oficio en los siguientes términos: “Comunicación escrita sobre asuntos de
una oficina pública. | Más especialmente, la que se dirigen unas autoridades a otras, o diversos
funcionarios entre sí, por cuestiones relativas a sus cargos o funciones” 2.

Memorando.- es un documento interno de la institución pública a través del cual se comunica un

acontecimiento o se emite una disposición concreta; en otras palabras diremos que, constituye la
evidencia documental de las comunicaciones de los funcionarios y servidores públicos en el
desempeño de sus cargos para la consecución de los fines institucionales. Surte efecto a partir de
su notificación.

1 Art. 36.- Expediente del Proceso de Contratación.- Las Entidades Contratantes deberán formar y mantener un expediente por cada
contratación en el que constarán los documentos referentes a los hechos y aspectos más relevantes de sus etapas de preparación,
selección, contratación, ejecución, así como en la fase pos contractual. El Reglamento establecerá las normas sobre su contenido,
conformación y publicidad a través del portal de COMPRASPUBLICAS.
2 OSSORIO Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales; Editorial Heliasta S.R.L., 41ª edición;

Argentina – 2015; Pág. 649

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De acuerdo a la Noma Técnica Colombiana NTC 3397 “Un memorando es un comunicado
personalizado de carácter interno, elaborado con el fin de informar, solicitar una acción determinada
o llamar la atención sobre alguna situación, en particular, de poca formalidad para materias más
bien operativas y de mediana a baja importancia”3.

En el caso del oficio y el memorándum surten efectos a partir de la notificación; esto es, desde el
momento que el destinatario hace constar con un sello o rúbrica el día y hora en que recibió la
comunicación; comúnmente se dice poner el recibido; en otras ocasiones, y gracias a la ayuda del
gobierno electrónico, como el caso del Quipux, ya no es necesario acudir personalmente donde el
destinatario de la comunicación, sino que basta emitir el documento formal a través de estos
mecanismos electrónicos formales.

De igual manera, para los servidores públicos es obligación recibir el memorándum; en caso de no
estar conforme con la orden impartida, lo puede objetar por escrito indicando motivadamente las
razones para su objeción, las cuales deberán versar únicamente por razones de ilegitimidad, cuando
la orden impartida no está dentro de lo que determina la Ley; por asuntos de incompatibilidad de
funciones, o asumir una responsabilidad ajena al perfil o cargo del servidor (por ejemplo, un
ingeniero comercial es designado para ser administrador del contrato de una obra civil); y, por
asuntos de fuerza mayor o caso fortuito que impidan al servidor ejecutar la orden legítimamente
impartida.

Acta.- es la constancia escrita de una diligencia actuada por dos o más personas como constancia
documental de una reunión llevada a cabo en un día, hora y lugar determinados. A manera de
ejemplo, tenemos el acta de apertura de sobres que deben suscribir los miembros de la comisión
técnica; de igual forma el acta de entrega – recepción, entre otras.

Informe.- es el documento que contiene el criterio y análisis específico sobre un hecho o actividad
desarrollada con anterioridad; basado en la realidad, experiencia, antecedentes, juicio profesional,
etc. Así tenemos el informe final que debe suscribir la comisión técnica respecto de su actuación
durante las diligencias requeridas.

Básicamente contendrá los siguientes componentes: antecedes, desarrollo, conclusiones y

recomendaciones. En éstas últimas, se deberá hacer constar expresamente el criterio técnico de la
persona requerida, de manera concreta, sin ambigüedades y contradicciones, resultando ineficaz la
frase <<salvo mejor criterio recomiendo…>>, puesto que, por algo la autoridad o niveles directivos
de la institución solicitaron el criterio de la persona, el mismo que será respetado en todo momento,
y no por el mero hecho de hacer constar la misma quedará exento de culpa.

Es importante que las conclusiones y recomendaciones sean lo más precisas, que no se redacten en
más de 3 líneas, porque la autoridad al momento de resolver seguramente no tendrá tiempo para

3Consultado el 19 de octubre de 2017:

http://normastecnicasparalaredacciondedoc.blogspot.com/2012/10/norma-ntc-3397-memorandos-que-es-un.html
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leer todo el contenido del informe, sino que irá directamente a la pare final que contiene la decisión
del análisis; con ello podrá conformar su criterio al momento de resolver y tomar decisiones.

En el Derecho Administrativo este documento es considerado como un acto de simple

administración. A tal efecto el Código Orgánico Administrativo -COA- en su Art. 120 lo define como:
“Acto de simple administración es toda declaración unilateral de voluntad, interna o entre órganos
de la administración, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos
jurídicos individuales y de forma indirecta”.

De igual forma la doctrina ecuatoriana al hablar de los actos de simple administración establece:
“Constituyen los documentos de mero trámite, pero que son indispensables para la ejecución del
proceso administrativo de contratación y por consiguiente, ayudan a conformar el criterio de la
máxima autoridad de la entidad contratante o su delegado, al momento de tomar las decisiones
relevantes, como iniciar un proceso, adjudicar, declarar desierto, etc”.

Precisamente el Art. 122 del COA determina que: “El dictamen y el informe aportan elementos de
opinión o juicio, para la formación de la voluntad administrativa. Cuando el acto administrativo
requiere fundarse en dictámenes o informes, en estos estará expresamente previsto el ordenamiento
jurídico, como parte del procedimiento. […]”.

Esta disposición es directamente aplicable al trámite de los procesos de adquisición del Estado, ya
que la máxima autoridad, para poder tomar su decisión, necesita previamente de informes para
poder resolver, tal es el caso de la adjudicación, es indispensable los informes de la Comisión
Técnica; igualmente para la terminación anticipada y unilateral del contrato, es indispensable que
antes de resolver existan los informes técnico y económico a los que hace referencia el Art. 95 de la
LOSNCP.

Por su parte, el Art. 123 del COA determina el alcance del informe en los siguientes términos: “El
dictamen o informe se referirá a los aspectos objeto de la consulta o del requerimiento; a las
materias objeto de la competencia del órgano emisor y a los aspectos que incumben a la profesión,
arte u oficio, de los servidores públicos que lo suscriben”.

Finalmente el Art. 124 Ibídem establece el contenido del informe al indicar que:

El dictamen o informe contendrá:

1. La determinación sucinta del asunto que se trate.

2. El fundamento.

3. Los anexos necesarios.

Los dictámenes contendrán, además, de forma inequívoca, la conclusión, pronunciamiento o

recomendación.

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Razón.- es la constancia de un hecho suscitado como consecuencia de un incidente que se presenta
en la tramitación de la etapa precontractual o contractual, deberá ser sentada por la persona
responsable dependiendo el momento procesal.

A manera de ejemplo, algo usual en la etapa precontractual, un proveedor comparece presentando

su oferta, al momento de la evaluación se verifica que el estado del RUP consta como habilitado;
pero en el momento de adjudicación se encuentra deshabilitado, impidiendo de esta manera que
la norma jurídica y el propio Sistema Oficial de Contratación del Estado -SOCE- le adjudiquen el
contrato.

Es aquí donde el funcionario encargado del portal de compras públicas deberá emitir una “razón”
indicando la novedad, con el fin de materializar en documentos los incidentes generados.
Seguramente el proceso deba ser declarado desierto o el proveedor inhabilitado, y para tomar
cualquier decisión, la misma deberá sustentarse en evidencia documental, siendo la razón, la pieza
procesal pertinente para justificar los incidentes que se suscitan durante el proceso. De igual
manera, servirán como elementos de convicción dentro de una auditoría o reclamos y juicios
administrativos que puedan presentarse.

En la fase contractual, un ejemplo en el caso de obras, hay ocasiones en los que hasta la lluvia incide
para desarrollar la ejecución del objeto de contratación, situación que es reconocida por la Norma
de Control Interno de la Contraloría General del Estado 408-25 al indicar:

[…] Si las labores se suspenden a causa de la lluvia, se hará constar en el libro de obra o en un
registro la fecha en la cual se presentó esa condición, cuáles trabajos se suspendieron, a qué hora
y por cuánto tiempo, en qué medida fueron afectados y se expondrán las razones por las cuales no
se pudo continuar. Las anotaciones serán ratificadas por la firma del fiscalizador encargado de
llevar este control, así como por la del profesional representante del contratista. Los datos así
recabados se emplearán, en conjunto con el programa de ejecución, para determinar la prórroga
de plazo que se autorizará por este concepto. […]

El registro de control de lluvia evitará los conflictos en torno a este tema, pues conjuga
los aspectos que normalmente influyen al tomar la decisión de prorrogar o no el plazo. De
este modo se da mayor importancia a los efectos de la lluvia sobre los trabajos y no a la
lluvia en sí, ubica los sucesos en el tiempo, con fecha y hora y en forma inmediata, se
concilia a las partes que eventualmente podrían tener desavenencias, haciéndolos
ratificar lo acontecido, mediante la suscripción de la información consignada en el registro
de control. En algunos proyectos, los contratistas ya consideran una suspensión forzosa
de los trabajos de construcción por la marcada estación invernal, en tales casos, no cabe
la ampliación del plazo por la incidencia de la lluvia.

Precisamente en el libro de obra se sienta la razón del incidente suscitado, situación que
seguramente desencadenará en una prórroga de plazo, afectando el plazo contractual inicialmente
estipulado, pero que por circunstancias ajenas a la voluntad de las partes toca tomar la decisión; de
igual manera es indispensable contar la evidencia documental de tal incidente, siendo la razón el
instrumento probatorio para el efecto.

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Certificación.- constituye la afirmación de un hecho bajo responsabilidad de la persona que lo emite,
cuando por expreso mandato de la ley o como forma de materializar una disposición se requiera. Al
efecto, encontramos que como requisito incondicional el Director Financiero o quien haga sus veces
deberá emitir una “certificación presupuestaria”.

La doctrina considera a la certificación como: “Testimonio o documento justificativo de la verdad de

algún escrito, acto o hecho”. Y también como el: “Acto por medio del cual una persona da fe de algo
que le consta”4.

Pliegos.- son documentos elaborados por las entidades contratantes que determinan las reglas del
juego durante la etapa precontractual, en éstos se establecen todas las condiciones y exigencias de
la Administración Pública para que los proveedores puedan presentar sus ofertas.

Según el numeral 24 del Art. 6 de la LOSNCP define a los pliegos como: “Documentos
precontractuales elaborados y aprobados para cada procedimiento, que se sujetarán a los modelos
establecidos por el Instituto Nacional de Contratación Pública”.

Posteriormente la misma ley en su Art. 31 continúa argumentando: “Los Pliegos contendrán toda la
información requerida para participar en un proceso de provisión de obras, bienes o servicios,
incluidos los de consultoría. Los Pliegos contendrán toda la información técnica, económica y legal
requerida en un proceso como planos, estudios, especificaciones técnicas, condiciones económicas,
legales y contractuales…”.

De igual forma, el Reglamento General de la LOSNCP nos explica que: “Los Pliegos establecerán las
condiciones que permitan alcanzar la combinación más ventajosa entre todos los beneficios de la
obra a ejecutar, el bien por adquirir o el servicio por contratar y todos sus costos asociados, presentes
y futuros. En la determinación de las condiciones de los Pliegos, la Entidad contratante deberá
propender a la eficacia, eficiencia, calidad de la obra, bienes y servicios que se pretende contratar y
ahorro en sus contrataciones”.

Resolución administrativa.- son las decisiones importantes del proceso a través de las cuales la
máxima autoridad o su delegado, investidos de competencia administrativa toman una decisión por
cuenta de la Administración Pública, surte efectos a partir de su notificación.

La resolución para que sea válida debe reunir algunos requisitos, que sea motivada, razonada, entre
otros aspectos que se los desarrollará en el libro de Práctica Procesal de la Contratación Pública.

A través de este documento se autoriza el inicio del proceso, se aprueban los pliegos, se dispone su
publicación en el portal informático de compras públicas, se adjudica, declara desierto, cancela, etc.

4 OSSORIO Manuel; Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales; Editorial Heliasta S.R.L., 41ª edición;
Argentina – 2015; Pág. 167
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En esencia, vienen a constituir los actos administrativos a los que hace referencia el Derecho
Administrativo (rama de las Ciencias Jurídicas que estudia lo inherente a la actividad estatal). El Art.
98 del Código Orgánico Administrativo -COA- lo define así: “Acto administrativo es la declaración
unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos
jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se
expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente
administrativo”.

Una resolución administrativa contendrá básicamente 3 partes, al igual que una sentencia en
materia judicial:

a) Parte expositiva.- a través de la cual se indica que la Autoridad del Estado (Ej. Alcalde) va a tomar
una decisión a nombre y en representación de la Institución, en caso de haber una delegación de
funciones, aquí se deberá indicar la resolución o memorándum de encargo del puesto.

b) Parte considerativa.- se expondrán razonadamente todos los fundamentos jurídicos y de hecho

que motivan la decisión de la autoridad a nombre del Estado. Es importante aplicar el método
deductivo; es decir, partir de premisas generales para llegar a premisas particulares, se deberán
citar primeramente las normas constitucionales e internacionales para luego ir respaldando las
normas legales, reglamentarias, resolutivas, etc.

c) Parte resolutiva.- constituyen las decisiones concretas que toma la Autoridad a nombre del Estado
y en representación de la Institución. Es importante que previo a enunciar la palabra “RESUELVE” se
utilice una frase sacramental respetando el nuevo Estado Constitucional de Derechos y Justicia: “en
uso de sus facultades constitucionales y legales RESUELVE…” no está bien enunciar únicamente la
ley, puesto que actualmente la Constitución de la República como norma suprema es de aplicación
directa e inmediata. El Alcalde es autoridad no porque la ley lo dice, sino porque en la Constitución
se determina la existencia de gobiernos municipales, al igual que los Prefectos, Ministros de Estado,
y así con cada una de las instituciones que conforman la Administración Pública.

En esta parte el inicio de cada decisión deberá ser redactado de manera numerada y en verbo en
infinitivo.

De igual forma, en el pie de firma es importante que haya un recuadro de sumillas de

responsabilidad, indicando con precisión la persona que elaboró el documento y la que lo revisó.

Contrato administrativo.- según el Art. 60 de la LOSNCP los contratos regidos por esta materia son
contratos administrativos, que se rigen por las disposiciones del Derecho Público y distan mucho de
la realidad de la contratación privada.

El Art. 125 del Código Orgánico Administrativo define al contrato administrativo en los siguientes
términos: “Es el acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos, entre dos o más sujetos de

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derecho, de los cuales uno ejerce una función administrativa. Los contratos administrativos se rigen
por el ordenamiento jurídico específico en la materia”.

En el caso de las adquisiciones del Estado, el ordenamiento jurídico específico se encuentra en las
normas que regulan el Sistema Nacional de Contratación Pública. La realidad es un tanto diferente
a la Ley Orgánica del Servicio Público -LOSEP- y otras materias similares.

Según el tratadista mexicano Gastón Jeze: “Son contratos administrativos los realizados por la
administración para asegurar el funcionamiento de un servicio público, y se rigen por reglas
especiales distintas a las aplicables a la relaciones de los particulares entre sí”. (JEZE, Gastón:
“Servicios Públicos y Contratos Administrativos”, Editorial Jurídica Universitaria, México, 2007, Pág.
586).

Notificación.- es el aviso con que el que se da a conocer a las partes involucradas de un proceso la
toma de una decisión. Es indispensable para garantizar el debido proceso en las actuaciones
administrativas. La forma del documento es diferente a un memorando o un oficio, pues su
intención es diferente, la notificación pretende dar a conocer una decisión administrativa, mientras
que, el oficio y el memorándum sirven para sentar evidencia documental de cualquier clase de
comunicación, pero es algo más sencillo y menos formal que la notificación.

En materia de Contratación Pública, debido a la utilización de las herramientas electrónicas y nuevas

tendencias del gobierno electrónico, es fundamental comprender lo que determina el Art. 17 del
Reglamento General de la LOSNCP: “Todas las notificaciones que deban efectuarse en virtud de las
disposiciones de la Ley y del presente Reglamento General, incluso respecto de la resolución de
adjudicación, se entenderán realizadas, desde que la entidad publique en el Portal
www.compraspublicas.gob.ec el documento, acto o resolución objeto de la notificación, para lo cual
debe existir los registros informáticos correspondientes, salvo que fuese imposible notificar
electrónicamente, en cuyo caso, ésta se realizará por medios físicos”.

El Art. 101 del Código Orgánico Administrativo -COA- respecto de la eficacia del acto administrativo
dispone lo siguiente: “El acto administrativo será eficaz una vez notificado al administrado. La
ejecución del acto administrativo sin cumplir con la notificación constituirá, para efectos de la
responsabilidad de los servidores públicos, un hecho administrativo viciado”.

Citación.- es el acto por el cual la Administración Pública en ejercicio de sus facultades dispone
formalmente a una tercera persona la comparecencia o ejecución de una diligencia determinada.

A manera de ejemplo, una vez adjudicado el proceso, por disposición del Art. 69 de la LOSNCP el
contrato deberá ser firmado dentro del término (días laborables) de 15 días; por lo tanto, la entidad,
luego de que cuente con el borrador del contrato, se le deberá citar al adjudicatario señalándole
día, hora y lugar para proceder con la suscripción y formalización de ser el caso, bajo prevenciones
de ley, advirtiéndole que de no hacerlo se le declarará como adjudicatario fallido.

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