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LO S C O N FL IC T O S IN T E R A D M IN IS T R A T IV O S N A C IO N A L E S

p o r J orge I. M uratorio

1. Introd u cció n .

L a A d m in istració n p ú b lica, cu y a fun ció n p rin c ip a l, y d e allí su

denom inación, es la función adm inistrativa, requiere para su eficiencia
y eficacia, de la unidad de acció n , atrib u to , p u es, ese n c ia l de la o r­
ganización a d m in istrativ a1.
P ara afian zar esa unidad de acción, y, por tanto, ;a e ficien cia de
los órganos a d m in istra tiv o s2, ésto s ven o rien tad o su a c c io n a r por el
prin cip io d e je ra rq u ía 3, a te n o r d.;l cual el ó rg an o su p e rio r de te n ta
sobre el in ferio r una suprem acía o jerarq u ía, que se ex p resa m e d ia n te
el poder de m ando, m ientras que, correlativam ente, este últim o se halla
su bordinad o al p rim ero, en virtud del “d eb er de o b e d ie n c ia ” 4.

1 Rodolfo C. Barra, C onflictos interadm inistrativos, com petencia del P oder Ju­
d icia l y naturaleza ju ríd ic a de las so c ied a d e s d el E sta d o , “E .D .”, 79-324; Juan C.
Cassagne, L as relaciones interadm inistrativas, “E.D.”, 36-927. En términos de Bicisa,
recordem os que “la Administración pública debe ser esencialm ente activa. . . {y] la
acción requiere unidad, o mejor aún, es propia de la unidad” (Rafael Bielsa, Derecho
ad m inistrativo, 5 a ed., t. I, p. 318, nota 11).
2 Entendiendo éstos por su concepto unitario, es decir, el com plem ento
existenc.ial y constitutivo que se observa por título jurídico legal o negocia! c-ntre el
órgano institución — “centro de com petencia”, "repartición pú blica”— y el órgano
persona — persona física, funcionarios públicos— (cfr. Miguel S. Marienhoff, Tratado
de derecho adm inistrativo, Buenos Aires, 1990, t. I, ps. 516/522; Juan Carlos Cassagne,
D erecho adm inistrativo, Buenos Aires, 1991, t. I, ps. 159 y ss.; Agustín A. Gordillo,
Tratado de derecho adm inistrativo, 3 a ed., Buenos Aires, 1 9 cap. XII).
3 Como graduación entre sujetos, característico de la organización administrati­
va. Sin perjuicio de ello, es importante destacar que el principio de unidad de acción
resulta aplicable no sólo a las relaciones reglamentarias entre organism os estatales,
sino también al ámbito contractual entre entes públicos (Procuración de¡ Tesoro de la
N ación, “Dictám enes”, 72-4; 121-32; 201-229; 203-71).
4 Que reconoce com o excepción la desobediencia basada, fundamentalmente,
en que así lo justifique el resultado del “derecho a examen”, que consiste en un control
del acto — v.gr., orden— del superior, en su aspecto formal, la legalidad externa
— v.gr., competencia— , y otro material, el objeto o contenido del acto (cfr. Marienhoff,
ob. cit . t. 1, ps. 591/601; Manuel M. D iez, E l d e b e r d e o b e d ie n cia en la fu n c ió n
 E se “poder je rárq u ico ” c o m p ren d í la facultad de dictar norm as de
organización internas; de nom b rar a les órgan o s inferiores; de d irigir­
los, p o r ejem plo p o r m edio de órdenes; de av o carse en las decisiones
que se co n sid ere c o n v en ien te; de v ig ilar y c o n tro la r a los in fe rio res
— pu d ien d o lle g a r a su stitu irlo s, m ed ian te la in te rv e n c ió n a d m in is­
tra tiv a — , y, p o r cierto , de reso lv er lo s co n flicto s q u e entre éstos se
p ro d u zc an 5.
A sim ism o , la P rocuración del T esoro de la N ación ha encontrado
im plicada la relación je rá rq u ic a en algunas situaciones ligadas al tem a
de este trabajo, se n tan d o los siguientes p rin cip io s:
a) E l contenido de un decreto no pued e ser cuestionado y desobe­
decid o po r el ó rg an o in fe rio r q u e in te rv ie n e e n ' un asp ecto de su
ap lica ció n 6.
b ) El ó rgano in fe rio r tam poco puede, p o r el p rin cip io jerá rq u ico ,
c u estio n ar la c o n stiiu cio n alid ad de una ley, p o rq u e en ella h a p a rtic i­
p ad o co m o c o le g isla d o r el P o d er E jecu tiv o , su s u p e rio r je rá rq u ic o 7.
c) El principio de jerarquía no sólo rige para el ejercicio de función
a d m in istra tiv a en se n tid o estric to , p o rq u e las so cied ad es an ó n im as
— reg id as p o r el d erecho co m ú n — , cu y a p ro p ied ad , d irecció n y c o n ­
trol es del E stad o , :;e h a lla n su jetas al d e b e r d e o b ed ien cia, y deben

p ú b lic a , Buenos /Vires, 1951). Este criterio ha sido receptado, por ejem plo, en la ley
2 2.140, denominada "Régim en jurídico básico de la función pública”, cuyo art. 27,
inc. c, establece el deber del personal comprendido por dicho régimen de “obedecer
toda orden emanada dé. un superior jerárquico com petente para darla, que reúna las
formalidades del caso y [que] tenga por objeto la realización de actos de servicios
que correspondan a la función del agente” .
5 M arienhoff, ob. cit., t. I, ps. 593/594.
6 A sí lo sostuvo en el siguiente caso: M ediante el decreto 2 7 7 8 /9 0 el Poder
Ejecutivo decidió trasformar Y.P.F. de una sociedad del Estado a una sociedad anó­
nima regida por la ¡ey 19.550, para proceder luego a su privatización. A l m om ento
de registrarse dicha sociedad, la Inspección General de Justicia objetó que la figura
societaria elegida presentaba dos serios inconvenientes que impedían su registración:
falta de pluralidad de socios y que la mayoría del capital no era de propiedad priva­
da. Lo primero fue subsanado por el Ministerio de Economía, que trasfirió el 0,05 %
del capital social a Gas del Estado. Llegado el caso a la Procuración del T esoro de
la N ación, ésta sostuvo que la Inspección. General de Justicia, en tanto dependiente
del Poder Ejecutivo nacional — a través del M inisterio de Justicia, según la ley
2 2 .3 )5 — debía acatar las órdenes e instrucciones a su inteligencia para obrar en
determinada dirección, cum pliendo su función registral, sin perjuicio de sólo advenir
sobre la ilegalidad que entendía configurada en la causa (“D ictám enes”, 199-097).
7 “D ictám enes”, 193-056. En este mismo sentido, desde la doctrina que reco­
noce en el Poder Ejecutivc potestad de no aplicar una norma legal considerada incons­
titucional, se requiere que esa decisión emane del propio presidente de la N ación (cfr.
Julio R. Comadira, L a po¿:ición de la A dm inistración P ú b lica ante la ley in c o n stitu ­
cional, en D erecho a d m in istra tivo , Buenos Aires, 1996, ps. 399 y ss., esp. p. 413).
acatar las d irectivas generales y particulares íelativ as al planeam iento
esta ta l8.

2. D istinción entre relaciones “interorgánicas"

e “iniera d m in istra tiva s".

Es tradicional al respecto la posición de M arienhoff, quien distin­

gue entre las especies m encionadas en el epígrafe según la con cu rren ­
cia o no de p erso n alid ad ju ríd ic a entre las rep articio n es en conflicto.
A sí, en las relaciones in tero rg án icas, los órganos en pugna no tienen
p erso nalid ad ju ríd ic a p r o p ia 9, m ientras que sí la tien en , am bos o uno
solo, en las relacio n es in te ra d m in istra tiv a s10.
Si bien en opinión del citado tratadista las relaciones interorgánicas
no involucran de suyo u n a “litis” en cuanto no hay en rig o r “dos per­
sonas” . igual solución — ponem os de resalto— co nsidera extendible a]
caso de las relacio n es in terad m in istrativ as, donde, aun habiendo “dos
p erso n a s” , en ú ltim a in stan cia, tratán d o se de una m ism a esfera de
gobierno, ello tam bién equiv ald ría al litigio un ip ersonal, de suyo con­
tra d ic to rio 11. Se aplica allí, pues, la elem ental reg la del derecho pro­
cesal según la cual “no cabe co n ceb ir la ex isten cia de un proceso
contencioso con una sola parte” , y esto es lo que sucede ante la unidad
institucio n al, id e o ló g ic a y ética del E stado, m ás allá de su descen tra­
lización, o rg án ica o fu n c io n a l12.

8 “D ictám enes”, 207-317, con cita de Cassagne. Es que, com o bien se sostu­
vo, la descentralización, en tanto modalidad operativa, no se sustrae de las relaciones
internas de supremacía y del principio de unidad de la administración, que rigen todo
régimen administrativo, sin perjuicio de que éstos puedan atenuarse ame un mayor
grado de descentralización [Atanasio Celorrio, R eclam aciones interadministrativ<is en
la provincia de Santa Fe (ley 7893), “Revista Argentina de Derecho Administrativo".
Buenos Aires, 1976, n° 14, ps. 81/83].
9 Principio recientemente reiterado, por ejemplo, por la C.N.Fed. Contenciosoad-
ministrativo, Sala I, el 6/6/95, in re “W ellcom e Argentina Limited c. Estado N acio­
nal”, "La Ley”, suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo del 4/3/96,
ps. 3 y ss., com entado por Julio R. Comadira y Fabián Ornar Canda, R esponsabilidad
del E stado p o r om isión (A ctos interorgánicos y conceptos ju ríd ic o s indeterm inados en
un fa llo de la Cámara Contenciosoadm inistrativa). quienes — en punto de vista distin­
to al de la Cámara— advierten un aspecto “reglamentario” del acto interorgánico del
cual — con invocación del art. 11 de la ley 19.549— derivan la legitim idad procesal
requerida.
M arienhoff, ob. cit., ps. 121/134. Ver arts. 4 de la ley 19.549 y 2 del Re­
glamento de Procedim ientos A dm inistrativos aprobado por decreto 1759/72 (t.o. 1991).
11 M arienhoff, ob. cit., t. I, ps. 121/134.
12 Estos argumentos han sid o reiteradamente expuestos en la materia por la
Procuración del Tesoro de la Nación (v.gr., "Dictámenes", 207-317). La cita trascrita
en el texto es de Lino E. Palacio, y ha sido recogida en ei m encionado dictamen.
 A sí, pues, los conflictos in te ra d m ín isto tiv o s j. Jen ocurrir entre
sujetos de iguales o diferen tes esferas de « o b iem o. L as esferas de
gobierno actualm ente entendem os que son las siguientes: a) N ación; b)
provincias; c) c iu d a d au tó n o m a de B u en o s A ires n ; y d) m unicipios
p ro v in c ia le s 14. Y en todos los casos, q u ed an tam b ién com p ren d id o s

13 A partir de ¡a m odificación operada por la reforma constitucional de 1994

la ciudad de Buenos A ires ostenta una autonom ía política que la convierte en un
“sujeto de la relación federal" (Julio A. R. Giovanni, A lg u n o s asp ecto s d e l p ro c e so
autonóm ico de la citiJad d f B uenos A ires y la sanción p o r '.7 C ongreso de le Ley de
G arantías, “L.L.”, 27f!10/9á). Esa autonomía la ubica entre las provincia: y los mu­
nicipios (H oracio D. C reo Bay, L a a utonom ía y g o b iern o d e la C ii'd a d d e B u en o s
A ires, B uenos Aires, 1995, p. 35), auaque más cercana a las primeras (O pinión de
Enrique Paixño, rilad» por Alberto M. García Lema, L a reform a de la C iu d a d de
B uenos Aires, en ob. ccrnj. La reforma de la C onstitución, Ed. Rubinzal-Culzoni. 1994,
p. 377; ver, asim ism o, Gregorio Badeni, R eform a c o nstitucional e instituciones p o lí­
ticas, Ed. A d -B oc, 1994, p. 446).
M Tras la reforma constitucional de 1994, el art. V i': de la ley fundamental
establece que cada p ro/in cia debe asegurar la autonom ía municipal, reglando su al­
cance y contenido en el orden institucional, p olítico, administrativo, econ óm ico y
financiero. Esta cláusula ha venido a receptar, principalmente, lo establecido por di­
versas constituciones provinciales al respecto, sobre todo desde 1957 en adelante, y el
fallo de la Corte Suprema recaído en la causa “Á ngela D . Balbina Martínez Galván
de Rivadem aí c. M unicipalidad de Rosario” , de! 2 1 /3 /8 9 (“L.L.”, 1989-C -47 y ss.,
comentado^por Alberto .3. Bianchi), donde el alto tribunal entendió que mal se avie­
nen al concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios — que enumera en
el octavo considerando c e la sentencia— concluyendo en que la normativa provincial
no puede privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el des­
e m peño de su cometido, ¿ti tanto, las municipalidades son organismos de gobierno de
carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar (consids. 9 y 10).
En el m unicipio autónom o, de suyo no hay relación jerárquica con la provin­
cia. A sí, por ejem plo respecto de los municipios autónomos que reconoce la Consti­
tución de Neuquén, reformada en 1957, el Superior Tribunal de esa provincia sostu­
vo: “Si el municipio es persona jurídica de existencia necesaria y distinta a la provincia
(art. 33, Cód. Civil), sus (irganos de administración y gobierno son distintos a los del
E stado provincial, y sólo por propia decisión fundada y expresa debiera acordarse
una participación a entes extraños a la Comuna en la decisión y manejo del gobierno,
participación que jamás podría desbordar ¿i límite de una asistencia técnica u opinión
co nsultiva" (ST. N euquén, 10/4/85, “Centro de R esidentes de la provincia de Santa
Fe «Brig. Gral. Estanislao López» c. Municipalidad de Neuquén", “E .D .”, 114-170).
De lo expuesto se podría afirmar que en tanto ios municipios provinciales g o ­
zan de autonomía política por imperio de la. propia Constitución nacioríál, éstos ya no
podrían quedar sujetos a 1¿ jerarquía administrativa, y, por tanto, ser sujetos de con­
flictos interadm inisírativos de una m ism a esfera de gobierno respecto de la provin­
cial. Pero queda el interrogante, por ejem plo, del caso de la provincia de B uenos
Aires, donde su reforma constitucional, si bien posterior a la vigencia de ia reforma
constitucional de la N ación, mantuvo el carácter autárquico de sus m unicipios (cfr.
Néstor Osvaldo Losa, R efo rm a s c o nstitucionales y m un icip io s, “L.L.”, 1995-A , sec.
Doctrina, ps. 724 y ss.). ¿Qué sucede en este caso? Si se sigue la tradicional juris­
prudencia de la Corte — v.¿ r., “Ferrocarril Sud”— , eso s m unicipios, en tanto entes
sus organism os centralizados o entes descentralizados, con ias varieda­
des que ello im plica.
E n el p rim er supuesto del conflicto in terad m in istrativ o interesta-
dual, no hay allí relación je rá rq u ic a — a d m in istra tiv a— en fav o r de
n in g ú n sujeto (v.gr., N ación, entre N ación y p ro v in c ia ).' A sí lo ha
entendido , p o r ejem plo, la P rocuración del T eso ro de la N ación, re s­
p ecto de conflictos en los cuales una parte resu ltab a interestadual. Se
trataba, p o r ejem plo, del C E A M S E , q u e p e rte n e c e por p artes iguales
a la M unicipalidad' de la C iudad de B uenos A íres y a la P rovincia de
B uenos A ire s !í y de la Corporación del M ercado C entral u'. En el pri­
m ero de esos asesoram ientos, sostuvo la P rocu ració n que las activida­
des de las entidades de naturaleza interestadual escapan a la esfera de
c o n tro l asig n ad a al P o d er E jecu tiv o n acio n al, re su ltan d o m enos aún
procedente la vía del recurso jerárq u ico , pues “es p atente y obvio que
no existe subordinación ni suprem acía de una entidad respecto de otra,
y, p o r tan to , no se da la p o sib ilid ad de que se ejerzan p rerrogativas
de p o der público, a excepción de las que au to riza la C onstitución n a­
c io n a l” l?. E m p ero , en casos ex cep cio n ales, la P ro cu rac ió n entendió
que una participación m uy m inoritaria de un órgano de otro Estado al
nacional, en un ente de éste, no alcanzaba a c o n ñ g u ra r J a m encionada
n a tu rale za in terestad u al, a ios fines de ¡a ley 19.983 16,

autárquicos, constituyen “meras delegaciones de los poderes provinciales". Empero,

ya en “Rivademar" el alto tribunal entiende que con prescindencia de lo que establez­
can las constituciones provinciales, “debe reconocerse que mal se avienen con el
concepto de autarquía diversos caracteres de los m unicipios” (consid. 8). Y ello su­
mado a lo que establece el actual art. 123 de la C onstitución nacional, nos lleva a
pensar que no. es posible ya una subordinación jerárquica de ios m unicipios provin­
ciales a ¡OS Estados provinciales, a los efectos de que se trate de sujetos pertenecientes
a una m ism a esfera de gobierno.
15 “Dictámenes”, 206-207.
16 “Dictámenes”, 182-137.
17 Dict. cit., consid. III.3, últ. párr., con cita de Juan Carlos Cassagne.
18 A sí sucedió, por ejemplo, .respecto de! conflicto entablado entre A.T.C. S.A.
y la Empresa Servicios de Radio y Televisión de la Universidad Nacional de Córdoba
Sociedad Anónima, al interponer la primera una demanda por cobro de pesos — por
falta de pago de programaciones adquiridas— , y la segunda oponer la excepción de
incom petencia con fundamento en la ley 19.983. El fiscal, por su parte, entendió
que asistía com petencia al magistrado, en tanto se trataba de una controversia origi­
nada en una relación jurídica regida por normas del derecho común. En uportunidud
de concederse vista a la Procuración del Tesoro de la Nación, ésta encontró que ambas
entidades pertenecían a ¡a esfera estatal nacional, en tanto, más allá de su ropaje ju ­
rídico, ello surgía de la realidad de su propiedad, gobierno y dirección que era esta­
tal. Respecto de la demandada, aclaró que el 99 % de las acciones pertenecía al Es­
tado nacional (Universidad Nacional de Córdoba) y el 1 % a la Municipalidad de Bell
V ille (Prov. de Córdoba), y si bien esto últim o la configuraría com o interestadual,
dicho porcentaje accionario — del que surgía ese carácter— fue considerado tan ínfi­
m o que se propició asimilar el caso al de una sociedad anónima íntegram ente de
466 J o n o E I. M u r a t o r io

A nte la falta de acuerdo entre organism os interestaduales —-v.gr.,

m ed ian te c o n v e n io s—•, d ad a l a ;a u sen cia de je ra rq u ía ad m in istra tiv a
apuntada, puede plan tearse el conflicto ante la Justicia, en los térm inos
de los arts. 116 y 117 — antes 100 y 101— de la C o n stitu c ió n n a ­
c io n a l19. L a falta de je ra rq u ía , p u es, h a b ilita la v ía ju d ic ia l.
En el caso, en cam bio, del conflicto intraestadual-nacíonal, rige el
art. 99, inc. 1 — antes art. 86, inc. 1— , que o to rg a la titu la rid a d de
la A d m in istra c ió n P ú b lic a al p resid en te de la N a c ió n 20. Se ha dicho,
en cs'.e s e n tid o ,'q u e “no d eja de lastim ar la ló g ica y el buen sencido
jur ídi c o el v er a u n a p o rció n del E stad o n acio n al — aún d e sc e n tra li­
z a d a — lle v a n d o an te los estrad o s de la Ju stic ia al m ism o E stad o al.
qu e perten ece y del que d epende” 21; “ . . .el p ropósito de la ley 19.983
[que, nos adelantam os, es la que rige los conflictos interadm inistrativos
nacionales] no fue otro que «el de sustraer a la m ajestad de la Ju sticia
los d ifere n d o s en tre las d istin tas p arcelas del E stado. . .» ” . . .“ [bajo
ir.] “ filo so fía de m an ten er dentro de la A d m in istración las d iferencias
que se pro d u zcan entre sus o rg an ism o s” 22.
L a resolución de estos conflictos interadm inistrativos intraestadua-
!es, pues, ha sido m otivo de especial regulación legal. E n el caso de
¡a N ac ió n — corno su rg e de la rita del p á rra fo a n te rio r, p o r le y
19.983— , con im portantes criterios de interpretación q u e fu n dam ental­
m e n t e há e la b o ra d o al resp ecto la P ro cu ració n del T e so ro de la N a ­
ción.

3, Lo regula ció n de los conflictos intera d m in istra tivos

en el á m b ito n a cio n a l.

1. Si bien la d o c trin a se p lan tea si las leyes de p re su p u e sto son

m aterialm en te leyes, en tanto no crean reg las de d e rec h o , sino que

piopicdad nacional, ‘ dada k: irrelevancia para la vida societaria de la titularidad de

esa m inúscula proporción accionaria por parte de la susodicha M unicipalidad. . . la
pequeñísima participación del ente provincial — y su correlativa ausencia de injerencia
en la dirección y control de la sociedad— permiten establecer que aun cuando a otros
efectos la sociedad demandada pueda ser considerada com o una entidad interestadual,
.i lo? fines de la aplicación, a su respecto, de la ley 19.983, no es posib le ignorar su
esencial carácter de organismo nacional” (“Dictám enes”, 207-317, consid. 3).
19 Cassagne, Las relaciones. . .; Barra, Conflictos. . . , cit.
20 Rodolfo C. Barra. F.l je fe de gabinete en ¡a C onstitución n a c io n a l, B uenos
.¡res. 1995, ps. 54 y ss.; Juan Carlos Cassagne, En to m o al je fe de gabinete, “L.L.”,
: v ' l 2 / 9 J u l i o R. Comadira y Fabián Canda, A dm inistración g e n era l d e l p a ís y d e le ­
ga ciones a d m in istra tiv a s en la reform a constitucional., en ob. conj. dirigida por el
pr of es or Juan Carlos Cassagne, E studios sobre ¡a reform a constitucional, Buenos A i-
¡es. Depalm a, 1995, esp. ps. 183 y ss.
21 “Dictám enes”, 207-317, consid. V.4, con cita de “D ictám enes”, 193-56; 199-
!:'7; 205-95 bis; 205-96 y 2C6-117.
‘ Dictámenes.", 207-317, consid. V.4.
 C o n f l ic t o s in t e r a d m .’n is t r /'.ttv o s n a c io n a l e s 467

establecen p rescrip cio n es p o r las cuales el E sta d o reg u la su propia

a c tiv id ad 23, lo cierto es que ya desde hace tiem po es práctica aceptada
que estas leyes válidam ente contengan d isp o sicio n es “no p resu p u esta­
ria s” , las cuales se rigen p o r el título I, “D e las le y e s” , de los títulos
p relim in ares del C ó digo C iv il24.
En esta m a te ria es im p o rtan te reco rd ar que, en v irtud de lo d is­
p u esto en su m o m en to p o r si art. 56 de la ley 16.4.32, se facu ltab a
a les organism os del Estado nacional — centralizado y descentralizado—
a proceder a reclam arse, cuando no hubiere acuerdo, “daños y p e rju i­
cio s” , con d ecisión d efinitiva e irrecu rrib le del p ro c u rad o r del T esoro
de la N ació n , o del P o d er E jecu tiv o , según el m o n to in v o lu crad o .
El rég im en procesal no fue regulado, aunque se pro p ició la a p li­
cación de las norm as pertinentes de la ley 19.549 y su d ecreto re g la ­
m entario 25.
2. L ueg o , el d ecreto -ley 3 8 7 7 /6 3 JÚT ad o p tan d o un c rite rio hoy
abandonado en la práctica legislativa, entendió respecto de la ley 16.432,
que “p o r tra ta rse de una ley anual de p resu p u esto , su v ig en cia está
lim ita d a en el tiem p o , m ientras que la m ateria reg lad a en el citado
artícu lo (nú m ero 56) requ iere u n a solución p e rm a n e n te ” (co n sid . 1),
y rep ro d u jo lo n o rm ad o p o r aq u ella ley.
3. L a ley 19.549 y su reg lam en to (aprobado p o r d e creto 1759/
72 t.o. 1991): Según el art. 4 de la ley 19.549 las cu estiones de com
petencia que se susciten en el ám bito del Poder E jecutivo serán resu el­
tas p o r éste cu an d o se originen en órganos de d iferen tes m in isterios,
y p o r los m in istro s, cuando procedan del seno de sus d ep artam e n to s
de E stado. A sim ism o, el art. 2 del R eglam ento facu lta a los m inistros,
secretarios de la P residencia y órganos directivos de los entes d escen ­
tralizados, a d irig ir la acción de sus inferio res je rá rq u ic o s, m ediante
órdenes, instrucciones, circulares y reglam entos internos, con el fin de
asegurar la celeridad, econom ía, sencillez y eficacia de los trám ites (ya
verem os en infra, 4 .3 , lo atin en te al je fe de g ab in e te de m in istro s).

23 José Roberto Dromi, P resupuesto y cuenta de inversión, 1935, ps. 36 y ss.

24 Cfr. Marienhoff, ob. cit., t. I, ps. 222 y ss. Claro ejem plo de lo dicho puede
encontrarse en los arts. 25, 2 6 y 27 de la ley 24.447, que establecieron un régimen
de caducidad y prescripción respecto del pasivo consolidado por el Estado, en los
términos de la ley 23.982. Sin perjuicio de ello, es oportuno recordar que la ley
2 4.156, al reglamentar lo atinente a la estructura de la ley de presupuesto general,
establece en su art. 2 0 que ésta en sus disposiciones generales — que rigen para cada
ejercicio financiero— no podrá contener disposiciones de carácter permanente, ni
reformar o derogar leyes vigentes.
25 Jorge José D ocobo, L os conflictos interor¡¡ánicos y los derechos de terceros.
“J.A .”, 15-1972-425.
% 30/5/63.
 405 J o r g e 1. M u r a t o r io

F in alm e n te , su art. '74, al e sta b le c e r los su jeto s h ab ilita d o s para

interponer recursos adm inistrativos, expresam ente excluye a los “orga­
nism os ad m in istrativ o s su bordinados p o r relación je rá rq u ic a ” , con ex ­
cepción de los ag en tes q u e defien d an d erechos p ro pios. A cla ra a la
vez ese artícu lo q u e los entes autárq u ico s están co m p rendidos en esa
exclusión — lo cual es un térm ino enunciativo, en cuanto lo antes dicho
in clu y e o tros en tes d e sc e n tra liza d o s— , “sin p e rju ic io de p ro c u rar al
respecto un pronunciam iento del m inisterio en cuya esfera com ún actúen
o del P o d e r E je c u tiv o n acio n al, .según el c a so ” .
D e jo ex p u e sto se ad v ierte q u e en la re g u la c ió n d e los p ro c e d i­
m ientos adm inistrativos — que incluye norm as de fondo— se consagra
el prin cip io de je ra rq u ía ■— que su rg e del art. 99, inc. 1, C .N .27— en
lo atin en te a los c o n flic to s d e c o m p e te n c ia (art. 4, L .P .A .), con p re ­
visión de las m o d alid ad es que surgen del “p o d er je rá rq u ic o ” (esp. art.
2 del R .N .P .A .), a la v ez que se sien ta el p rin c ip io según el cual la
vía recu rsiv a es p ro p ia y e x clu siv a d e lo s p a rtic u lares, y e x clu y e de
su -utilización a los ó rg an o s y entes estatales.
4. F in a lm e n te , el d e creto -ley 387 7 /6 3 fu e su stitu id o p o r la ley
19.983, conocida com o L e y de C onflictos In te r a d m inistrativos, sancio­
nada en 1-9722S, cu y o estu d io e n seg u id a ab o rd arem os.
4.1, A sp e c to m a te ria l.
P /o d u c id a la c o n tro v e rs ia 29, e s ta ley, a d ife re n c ia del art. 56 de
la ley 16.432, co m p ren d e las “reclam acio n es p ecu n iarias de cualq u ier
naturaleza o cau¡;a” en tre org an ism o s centralizados o descentralizados
del E stado n acio n al, d e m odo que am plía la m ateria de “daños y p e r­
ju ic io s ” q u e lim ita b a la p rim era p a ra d isc re p a n c ias entre los m ism o s
sujetos.
a) Q uedan in clu id as aq u í las d eudas fiscales. C ab e re c o rd a r al
resp ecto que si b ien el art. 92 de la ley 11.683 — m o d ificad o p o r la
ley 2 3 .8 7 1 — d isp o n e q u e el cobro de las d eu d as trib u ta ria s e s tá ex ­
ceptuado de las previsiones de la L ey de C onflictos Interadm inistrativos,
ia Procuración d e ! T esoro, en criterio que ha tenido recepción ju d icial,
entiende que esa d isp o sició n ha qued ad o im p lícitam ente derogada p o r
el art. 25 de la ley 2 3 .9 9 0 30.

37 Y lambién e:;tá com prom eiido allí el principio constitucional de la división

de poderes, com o lo ha entendido la Procuración del Tesoro de la N ación, con citas
de Barrr. y D e Estrada (“D ictám enes”, 202-106).
-s “B.O.", 5/12/72.
29 En términos ele la Procuración del Tesoro: “. . .vale decir, de una formulación
de cargo y la negativa de cancelarlo, emanados ambos de las respectivas autoridades
superiores de los organismos interesados” ("Dictámenes", 141-283). Estas exigencias
se encuentran en el de;reio reglamentario de la ley 19.983 — 2481/93— , art. 2, ines.
o y c.
30 A sí, por ejemplo, en una ejecución fiscal iniciada por la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires contra Obras Sanitarias de la Nación, en concepto de ingre­
sos brillos adeudados; si bien la demandada opuso la excepción de incom petencia
 C o n f l ic t o s í n t e r a d m i n i s t r a t i v o s n a c i o n a l e s 469

b) Tam bién quedan com prendidas aquellas reclam aciones pecunia­

rias que involucren relaciones jurídicas regidas p o r el derecho com ún 31.
c) L o atin e n te a la im p o sició n de m ultas ad m in istrativ as de n a ­
turaleza p e n a l32 h a sido excluido de la vía ad m in istrativa, en tanto se
ha en ten d id o que la facultad punitiva no se a sim ila al reclam o p ec u ­
n ia rio 33, p o rq u e en aquélla está e n ju e g o el derech o co nstitucional de
la d efen sa en ju ic io 34, y la declaración de resp o n sab ilidad surgente se
traslad a al agente, y ev entualm cnte a terceros c o m p ro m e tid o s35.
Sin perjuicio de lo establecido, la doctrina ha sido renuente a esta
p érdida de ju risd icció n adm inistrativa, en tanto se advierte que sustan­
cialm en te n ad a altera que p o r las m ism as razo n es que las causas pe-

basada en la aplicación de la ley 19.983, el agente fiscal consideró que la ley 1 1.6S3,
con su m odificación por la ley 23.871, tomaba inaplicable la ley 19.983. Giradas las
actuaciones a la Procuración del Tesoro par-i que se expidiese sobre la malcría, ésta
entendió que: “i) Lo atinente a los ingresos brutos reconocía fuente normativa en la
Ley Orgánica M unicipal 19.9B7 — art. 106, inc. el— , antes que en la ley 11.683; ii)
el art. 92 de la ley 11.683 ha quedado implícitamente derogado por el art. 25 de la
ley 23.990", y iit) tanto el art. 1 de la ley 19.782 com o el art. 43, inc. u, del decreto
1285/58, son normas atributivas de competencia judicial, “que por su contenido ge­
neral carecen de aptitud para prevalecer sobre el régimen esp ecífico que en materia
de solución de conflictos interadministrativos contem pla la ley 19.983” (consid. 4j.
(“Dictámenes", 203-213).
31 “Dictámenes”, 207-317, en tanto las entidades estatales en definitiva, aun dado
el grado m áxim o de descentralización, integran la organización estatal (ver consid.
IV.6 del citado dictamen). Cabe recordar aquí que aun para las empresas del Estado
que se ha previsto su desenvolvimiento principal en el ámbito del derecho privado, la
jurisprudencia y la doctrina han interpretado que los elem entos com petencia, volun­
tad — en rigor prerrequisito— y forma de los actos em itidos por ellas, son de índole
y se rigen por el derecho administrativo (ver Tomás Hutchinson, R égim en de p r o c e ­
dim ientos adm inistrativos, Buenos Aires, 1994, p. 177, con cita de jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia de la N ación y de la Cámara N acional Federal en lo
Contenciosoadministrativo; Manuel M. D iez, D erecho a d m inistrativo, Buenos Aires,
1963, t. I, p. 368).
32 La naturaleza penal se atribuye a aquellas multas por infracciones que en
lugar de tener carácter retributivo del posible daño causado, tienden a reprim ir y
prevenir la violación de las pertinentes disposiciones legales (Procuración del Tesoro
de la Nación, “D ictámenes”, 207-534, con cita de “Fallos”, 184-162; 185-1SS y 251;
2 00-340; 205 -1 7 3 y 274-225).
33 Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re “M unicipalidad de la Ciudad
de Buenos A ires c. Obras Sanitarias de la Nación”, del 4/12/79, consid. 6. “Fallo!,'',
301-1163; y “Obras Sanitarias de la Nación, si recurso extraordinario", del 17/4/S0,
consid. 5, “F allos”, 302-273.
34 “Dictámenes”, 193-056, consid. II.1, con cita de “Fallos”, 242-489; 248-189;
261-276; 275-279; 281-57; 298-180; 301-1163 y 1167; y 302-273, y “Dictámenes",
175-56 y 177-40.
35 C.N.Fed.Cont.adm., Sala 1, 4/8/77, “Elma (Vapor Río Salado, sura. 600.934/
75) c. Gobierno Nacional (A .N .A .)’’, “E.D.”, 79-324, comentado por Rodolfo C. Barra
- - C onflictos. . . , c:t.— .
 470 J orge í . M u r a t o r io

cuniarías se resu elv en d entro del ám bito del P o d er E jecu tiv o , igual
s o l uc i ón se apliq u e a las cau sas de n atu raleza p e n a P 6. A sí, destaca
C a s s a g n e que la c o m p eten cia ju d ic ia l en la m ateria no tien e sentido
p o r q u e lo resu elto no p o d rá ejecu tarse p o r vía ju d icial; pueden afec­
tarse la je ra rq u ía adm inistrativa y el p rincipio de la unidad de acción:
se p e r m i t e que el E stad o se .a p liq u e sanciones a sí m ism o; no puede
as i mi l ar se a las relaciones entre los p articulares y el Estado; y porque
¡al d is t i nc i ón no surge de] art. 1 de la le y 1 9 .9 8 3 37.
Es relev an te al resp ecto la d isid en cia del ju e z P ico en la causa
‘' E l m a c. A d u an a”, al so sten er que en la m ateria m encionada “parece
un apego formal excesivo requerir un exam en judicial previo que obvias
r azones prácticas perm iten soslayar, sin que resulten afectadas ninguna
de las g aran tías co n stitu cio n ales q u e han llev ad o a la C orte Suprem a
a exigir «control judicial suficiente» para reconocer la constitucionalidad
de no r mas que acuerdan al Poder Ejecutivo funciones jurisdiccionales” 35.
d) P o r otra parte, se p ro p icia q u e al ex ig irse que la controversia
i m p l i q u e una reclam ació n pecu n iaria, ello “requiere, ineludiblem ente,
la existencia de un reclam o concreto de deuda de dinero entre las partes
[. - .J” 39; esto es, q u e la d iscrep an cia ten g a sig n ificación o contenido
e c o n ó m i c o 40. P ero si ello no se da específicam ente en el caso, no por
eso qu ed a habilitada la vía ju dicial, sino .que cabe procurar un pronun­
c i a m i e n t o de.-^a a u to rid ad je rá rq u ic a su p e rio r — m in istro , jeíe. de ga-
b i n e ie o P o d er E je c u tiv o — en los térm in o s de los arts. 3, 4, 23 y 25
de ki ley 19.54941, de m odo que puede aplicarse analógicam ente el art.
74 del R eg lam en to de P ro ced im ien to s A d m in istrativ o s ap robado p o r
d e c r e t o 1759/72 (t.o. 1 9 9 1 )42 y la ley
4.2. A sp e c to su b jetivo .
El art. 1 de la ley esp e c ific a que en tre los o rg an ism o s cen trali-
z a dus y descen tralizad o s están las en tidades autárquicas, las em presas

Barra, C onflictos. . . , cit., p. 326.

•' Juan Carlos Cassagne, D erecho adm inistrativo, Buenos Aires, 1992, t. II, ps.
o J y <>3.
3S "E lm a c. Aduana”, cit.
,J "D ictám enes”, Í99 -0 9 7 , con cita de “D ictám enes” , 118-89; 136-458; 150-
177; 174-362; 166-295; 170-380; 175-87; 179-199; 182-100, entre otros.
•' "Dictámenes”, 214-419.
Cfr. Corte Suprema de justicia de ia N ación, 18/6/91, in re “Universidad de
Buenos Aires c. Estado N acional (PEN), s/ inconstitucionalidad de decreto” , consid.
10, en “Rev. de Derecho Administrativo", nc 6, com entado por Alberto B. Bianchi, El
v i e j o p ro b le m a de la a u to n o m ía u n iv e rsita ria en un fa ll o d e ¡a C o rte S u p re m a con
aiv:itn:js balcones a la polém ica, p. 131, ver asimismo Juan Carlos Cassagne, A cerca del
s e n t i d o y alcance de la autonomía universitaria, "E.D.”, 82-170; Armando N. Canosa, Un
;.:!io esperado. La autonom ía universitaria, "E.D.”, 142-572.
C.N.Fed.Contenciosoadm inistrativo, sala de feria, 13/1/95, in re "Empresa
Nacional de Correos y Telégrafos S.A. c. Dirección Nacional de Policía Aeronáutica”,
"La L ey”, Suplemento del 4/9/95, ps. 58/59.
:i "Dictámenes'', 193-056, consid. I I .i .
 C o n f l ic t o s in t e r a d m t n is t r a t t v o s n a c io n a l e s 471

del E stado y la M u n icip alid ad de la C iudad de B u en o s A ires. E llo

m erece las sig u ien tes consideraciones: Las en tid ad es au tárq u icas bien
pueden q u ed ar co m p ren d id as com o especie del g én ero d e sc e n tra liz a ­
c ió n 44, por lo q u e su m en ció n resu ltaría in n e c e sa ria y reitera tiv a; las
empresas del E stado tam bién pertenecen a dicho g é n e ro 45; m ientras que
respecto de la M unicipalidad de la Ciudad de B uenos Aires, cabe aclarar
que si bien su in clu sió n fu e co rrecta en razón d e se r c o n c eb id a ésta
com o u n a d escen tralizació n co n stitu cio n al q u e fo rm ab a p arte de la
A dm inistració n d e l-E sta d o n a c io n a l“6; en v irtu d de la re fo rm a co n s­
titucional de 1994 — no com o “M unicip alid ad ” , creación ju ríd ica, sino
com o “ciu d a d ” , en te p o lítico — g o za de un rég im en de g o b ie rn o au ­
tónom o, d eriv ad o p rin c ip a lm e n te del .art. 129 de la C o n stitu c ió n n a­
cional47.

44 Género que, por cierto, ha sido detallado en recientes leyes. Así, por ejemplo,
la ley 23.696, de Reforma del Estado, enumera, dentro de lo que se puede entender
por administración descentralizada: “ [. . . ] entidades autárquicas, empresas del Estado,
sociedades de] Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, so­
ciedades de econom ía m ixta, obras sociales del sector público, bancos y entidades
Financieras oficiales, l- . y todo otro ente en el que el Estado nacional o sus enti­
dades descentralizadas tengan participación total o mayoritaria de capital o en la for­
mación de las decisiones societarias” (art. 1).
45 Cfr. Juan Carlos Cassagne, D erecho adm inistrativo, Buenos Aires, 1993, : J,
ps. 310/311.
46 “D ictám enes”, 121-388; 2 0 1-209. Y no llegaba a configurar una entidad
autónoma (Corle Suprema de Justicia de la Nación, “Fallos", 192-20; 210-1153; 305-
1780). Cabe destacar, sin em bargo, que en doctrina se propició que la jerarquía
orgánica del Poder Ejecutivo en rigor no comprendía a! C on ctjo Deliberante — uno
de los órganos de gobierno de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, según
el art. 3, inc. a, de la ley 19.987— , en cuanto la jefatura local atribuida por el art.
86, inc. 3, al presidente de la Nación, se entendió com prensiva del ámbito ejecutivo
exclusivamente (Bartolomé Fiorini, D erech o adm inistrativo, Buenos A ires, 1976, p.
209).
47 Esa autonomía se refiere a facultades propias de legislación y jurisdicción;
reconoce la elección popular de un je fe de gobierno y el dictado de un estatuto
organizativo de sus instituciones — acorde a la ley que garantice los intereses del Estado
nacional, mientras sea Capital de la N ación-—. Aun cuando esa autonomía no pueda
asimilarse totalmente a la de una provincia — com o se expuso en la precedente nota
13— , lo cierto es que no puede haber relación jerárquica entre el jefe de gobierno y
el presidente de la Nación, en tanto la ciudad autónoma no integra la Administración
Pública, com o antes se predicaba de su M unicipalidad. L uego, corrobora lo dicho
que si se hubiera considerado tal posibilidad, no se hubiera incluido, por ejempiO, a
la ciudad de Buenos A ires com o sujeto pasivo de la intervención federal que puede
disponer el C ongreso de la N ación (art. 75, inc. 31, C .N .), o, cxcepcionalm entc
— ante el receso de aquél— , el Poder Ejecutivo nacional (art. 99, inc. 20, C.N.). De
modo que a los efectos de lo normado por la ley 19.983, consideram os que ha que­
dado excluida la ciudad de Buenos Aires y los conflictos entre ésta y la Nación serán
interestaduales, quedando por tanto expedita la vía judicial para su resolución. La
Procuración del Tesoro de la N ación, por su parte, ha entendido con base en el art.
129 y la cláusula decim oquinta de las D isposiciones Transitorias de la Constitución
Nacional, que hasta tanto las nuevas autoridades locales se establezcan y adopten las
 472 J orge I. M u r a t o r io

R especto de la adm inistración descentralizada, es preciso agregar

algunas acotaciones. A sí, destacam os q u e en esa c ate g o ría se han
entendido com prendidas las em presas y sociedades del E stado, aun bajo
la form a de sociedad anónim a, en tanto, penetrando su ro paje jurídico,
se dem uestre que la propiedad total o parcial de su capital es del Estado
n acio n al '-6, y q u e a é ste corresponde r.n g o b iern o , d irecció n y co n ­
t r o l49. E stos re q u isito s deben co n cu rrir en fo rm a co n ju n ta, p o rq u e el
solo control de] p aq u ete de la m ayoría arcio n aria — p o r ejem plo, com o
co n sec u en c ia d s la cau ció n de acciones en g aran tía de o b lig acio n es
fin a n c ieras— , o la in terv en ció n o a d m in istració n p o r el E sta d o , sin
ten er pro p ied ad del capital, no se ha co n sid erad o su ficien te p ara que
una sociedad anónim a p riv ad a se considere del E s ta d o 50, a los efectos
de la aplicación de la ley 19.983.
P o r otra p arte se h allan las em presas y so ciedades perten ecien tes
al E stado que hayan d ejado de cum plir su objeto, y com o c o n sec u e n ­
cia natura! del p ro c e so de refo rm a del E sta d o , deben e n tra r en Uu
proceso d iso lu to d o , cuyas p autas generales estab lece el d ecreto 2 3 94/
9 2 3i. De éste resulta que los sujetos com prendidos son los enum erados
en el art. ,1 de la ley 2 3 .6 9 6 — que to m am o s con a n terio rid a d com o
ejem p lo de d e sc rip c ió n de entes d escen tralizad o s— , en tan to , re ite ra ­
m os. hayan d ejad o de c u m p lir su función esen cial. D e c la ra d o s en
liquidación — que; no es el concepto propio de la ley 19.550, en tanto,
com o lo aclara en sus c o n sid eran d o s el d ecreto 1836/94, en estas
em presas y so c ie d a d e s el E stad o asum e sus p asiv o s— , lo s c réd ito s y
deudas, de c u a lq u ie r c a u sa y n aturaleza, que éstos tengan — siendo la
p ro p ied ad de esto s su jeto s ex clu siv am en te d el E stad o n ac io n a l— con
otros organism os o em presas que también pertenezcan con exclusividad
al E stado nacional, “quedarán rem itidos de pleno derecho” 52. E n estos
casos, pues, no consideram os que pueda configurarse “conflicto interad­
m in istrativ o " en los térm in o s de la ley 1 9 .9 8 3 * , sino que d e b e reg ir,
precisam en te, el ré g im e n esp ecífico de la liq u id ació n , q u e im p lica la

medidas respectivas en !a materia, la competencia prevista en la ¡ey 19.983 se man­

tendrá incólum e (“D ic :ámenes”, nDS- 119/94 y 54/94).
45 R especto de la propiedad parcial, la Procuración del T esoro de ¡a N ación
entendió, por ejem plo que una sociedad anónima — “Siam"— cuyo capital pertenecía
en un 87,37 % al Estado ¡iiciona!, en atención al elevado porcentaje accionario y
demás circunstancias d i sum isión del Estado, tales com o intervención decretada por
si Poder Ejecutivo nacional y fiscalización por organismos estatales de control, debía
asimilarse al caso en que todo el capital es del Estado (“D ictám enes”, 206-117).
49 A sí, por ejem plo, en el citado dictamen, 2 0 7 -3 1 7 , de la Procuración del
Tesoro de la Nación.
50 Procuración del Tesoro de la Nación, “D ictám enes”, 203-152, consid. IV .2.
51 2 1 /1 2 /9 2 , m odificado por decreto 1836/94 (“B.O.", 19/10/94).
5- Art. 6 del deersto 2 3 9 4 /9 2 , mo>dificado por el art. 11 del decreto 1836/94.
Se trata de una “renuncii" de derechos creditoríos (cfr. Guillermo A . Borda, Tratado
de derecho civil. O blig a cio n es, Buenos Aires, 1983, t. I, p. 693).
* Cfr. Procuración del Tesoro de ¡a Nación, resolución 44 del 1-5/9/95.
 C o n f l ic t o s in t e r a d m w is t r a t iv o s n a c io n a l e s

rem isión de deudas, y de existir divergencia entre los órganos im p li­

cados resp ecto de la aplicación de este últim o rég im en al caso, ha de
procurarse la decisión del superio r jerárquico — previo dictam en de la
P rocuración del T esoro, en tanto se presum en p o sicio n es encontradas
de los resp ectiv o s servicios ju ríd ic o s— .
P o r últim o, com o respecto de la categoría “d escen tralizació n a d ­
m in istrativ a” tam bién ex iste doctrina que ha p ro p iciad o in clu ir allí a
los denom inados entes p úblicos no e sta ta le ssz —v.gr., colegios p ro fe­
sionales y partidos p o lític o s54— , cabe destacar que, en posición que a
los efectos del tem a que aquí se estudia com partim os, la C orte S upre­
m a ha descartad o tal p o sib ilid a d 5-'.
4.3. In cid en cia d el m o n to reclam ado.
Según los m ontos establecidos p o r el art. 1 de la ley: a) podrá
plantearse el conflicto si el m onto im plicado alcanza el m ínim o fijado,
de lo contrario no podrá perseguirse el cobro más que por la vía residual
de interpelar el pago sin consecuencias frente a la denegatoria más que
su puesta en cono cim ien to del superior; b) lo re so lv e rá en form a
defin itiv a e irrecu rrib le el p ro cu rad o r del T esoro de la N ación o el
Poder E jecutivo. En este últim o caso, aquél -—o el m in istro de Ju sti­
cia— portrá d isp o n er las m edidas p robatorias y c o n su ltiv as que se
vinculen con el diferen d o (art. 2 de la ley).
El art. 11 del d ecreto 2481/93 fijó en S 1,000 el m onto m ínim o
para que p ro ced a la reclam ación; entre esa sum a y $ 50.000, e stab le­
ció la com petencia de la Procuración del Tesoro de la N a c ió n 56: y, de
allí en m ás, la del P o d e r E jecutivo.
L a in stitu c ió n del je f e de gabin ete de m in istro s incide sobre el
órgano deciso r de estos conflictos, para el últim o caso señalado. C o n ­
form e a la interp retació n que surge de los arts. 99, inc. 1, y 100, inc.

53 Patricia Martínez, E ntes p ú b lic o s no estatales y régim en dotniniul,

1985-III-819; Jorge H. Sarmiento García, Teoría fundam ental de la descentralización
adm inistrativa, “E.D .”, ejemplar del 2/7/91.
54 Entidades sobre cuya naturaleza, jurídica, y efectos de c;ia. hemos lenidu
oportunidad de análisis en trabajos en coautoría, respectivamente con Laura M onii.
La aplicación de la L ey N acional de P rocedim ientos A dm inistrativos a ios actos de
los entes p ú b lic o s no estatales, “Rev. de Derecho Administrativo", seúembre-diciem-
bre 1993, nc 14, ps. 517/531, y con Julio R. Comadira, L a co n stitucionalización cil­
ios p a rtid o s p o lític o s (Estudio preliminar de su personalidad y actos jurídicos), rev.
“La Ley", ejemplares del 25 y 26/9/95.
55 Corte Suprema de Justicia de la Nación, 28/2/89, “Farmacia Roca S.C.S. c.
Inst. Nao. de Serv. Soc. para Jub. y Pens., s/ Contenciosoadministrativo", "Fallos”,
312-234
56 S e agregan a sí facultades decisorias — en la materia señalada— para este
órgano, que fundamentalmente ejerce funciones de asesoramiento jurídico de la A d­
ministración Pública y de representación judicial del Estado (cfr. art. 5 de la lev
12.954). ■
 J o r g e I . 'M u r a t o r io

J. J e la C o n s titu c ió n n a c io n a l; y d e los arts. 8 del decreto 9 0 9 /9 5 51,

y 13 y 1 5 del d ec reto 9 77/9 5 ; y aten to a la p rá c tic a observada entre
e l 8 / 7 / 9 5 y el m es de a bril de 1996, b ien se p u ed e so stener que 3a
r e s o l u c i ó n d e los recursos je rá rq u ic o s co m p ete ah o ra al je fe de g ab i­
n e t e , c u a n d o el acto re c u rrid o fu e re o rig in a rio de un m in istro
— o c o n ju n to , de un m inistro y una S ecretaría de la Presidencia de la
N a c i ó n — . Y el P o d e r E je c u tiv o será el á rg an o co m p eten te para tal
dec i si ón cuando ese recurso se interp o n g a contra un acto originario de
¡os m e n c io n a d o s secretario s iH. Igu al c riterio se ju z g a ex ten sib le p o r

” 6/6/95.
35 Según la disposición transitoria duodécima de la Constitución nacional, “las
prescripcio nes establecidas en los arts. 100 y 101 del capítulo cuarto de la sección
s e g u n d a , de la segunda parte de esta Constitución referidas al jefe de gabinete de
m i n i s t r o s , entrarán en vigencia el 8 de julio de 1995”. Luego, se sucedieron los si­
g u i e n t e s depretos: ‘109 del 30/6/95 (“B.O.", 6 /7 /9 5 )L_que aprobó el organigrama y
obj et i vos de la? secretarías}' subsecretarías de la Jefatura de Gabinete; 977 del 6/7/95
("B.O.", 11/7/95), que estableció las funciones del je fe de Gabinete; 1 de! 8/7/95
11/7/95) que designó al funcionario que desempeñaría el cargo; 129 del 19/
7/95 (“B.O .”, 25/7/95) que ordenó el apoyo administrativo y financiero de la Secre­
t ar í a General de la,Presidencia; y 166 del 2 0 /7/95 (“B .O .”, 27/7/95), que aprobó la
estructura organizativa.
Respecto dé la resolución de recursos jerárquicos, cabe destacar que conforme
al an. 90, segundo párrafo, del Reglamento de Procedimientos Administrativos apro­
b a d o por decreto 1759/72 (t.o. 1991) corresponde al Poder Ejecutivo nacional la
r e s o l u c i ó n definitiva — que agqla la instancia administrativa— de los recursos jerár­
q u i c o s interpuestos contra actos que emanaren de un ministro o secretario de la Pre­
s i de nc i a de la Nación.
Por su parte, el art. 8 del decreto 909/95 establece que “todas las normas que,
has t a el presente, atribuyen funciones al Poder Ejecutivo nacional en aquellas materias
q u e , por el art. 100 de la Constitución nacional, son competencia del jefe de gabinete
de r nmi s t r os , se entenderán referidas a este últim o”.
Luego, el art. 13 del decreto 977/95 reserva al Poder Ejecutivo nacional “la
r e s o l u c i ó n de las cuestiones atinentes al régimen económ ico-financiero y administra­
ci ón de recursos humanos de las secretarías y organismos de la jurisdicción Presiden­
ci a cíe la N ación”; y el art. 15 del m ism o decreto instituye que “ las decisiones y
r es ol uci on es que dicte el je fe de gabinete de ministros y las resoluciones emitidas por
los mi ni st r os secretarios tendrán carácter definitivo, salvo el derecho de los afectados
a d e d u c i r los recursos y acciones que correspondan de acuerdo a la reglamentación
. i g e m e y la facultad del presidente de la Nación de avocarse a la resolución del tema
en trato".
Así las cosas, un rclcvamicnto del Boletín Oficia!, efectuado desde la fecha en
que lúe designado el jefe de gabinete de m inistros hasta el m es de abril de 1996,
d e m u e s t r a que se ha asentado la práctica según la cual el je fe de gabinete resuelve
i o s r e c u r s o s jerárquicos contra actos de m inistros, y el presidente de la Nación hace
l o propio en relación con los de los secretarios que de él d e penden. Si ios actos
im pug na do s fueran resoluciones conjuntas de una secretaría de la Presidencia y un
m inisterio, se advierte que la com petencia resolutoria se ha reconocido también al
j e f e d e gabinete.
 V—u > jN r i_ i'w i u o j j 'í i c . i o ^ L ^ m i j N j . a ¡ k a j i r <->o jn /--v > > _ h -/ji/h _ u o “T / _/

analogía a la resolución de los conflictos interadm inistrat¡vos, er. tanto

ellos constituyen la vía alternativa al recurso jerárquico cuando el sujeto
recurrente fu e ra estatal, de la m ism a esfera de gobierno que el in ter­
pelado. En am bos casos — reso lu ció n de recu rso s je rá rq u ic o s y de
conflictos interadm inistrativos— , la com petencia resolutoria de] jefe de
gabinete no obstará la facultad del Poder Ejecutivo nacional de reasum ir
la co m p eten cia59 o de a v o c a rse 60.
4.4. E l a sp ecto p ro c e d im e n ta l d el reclam o.
El decreto 2481/93 regula eJ trám ite de las reclam acio n es adm i­
nistrativas, disponiendo en prim er lugar que aun cuando sea com peten­
te por razón d el m o n to el P o d er E jecu tiv o — in c lu id o allí, pues, el
jefe de gabinete— p ara la d ecisión del conflicto, las actuaciones tra­
m itarán ante la Procuración del T eso ro (art. 1 ). A q uí parece aplicarse
el princip io de colab o ració n del in ferio r, a ten o r del cual la tra m ita ­
ción de los expedientes puede sustanciarse por y ante éstos, atendiendo
su preparación técnica y m edios a d e c u a d o s61.
P ara poder in iciar la reclam ació n , que d eberá con fo rm ar lo e sta­
blecido en el art. 16 del R eg lam en to de P ro ced im ien to s A d m in istra ­
tivos aprobado p o r decreto 1759/72 (t.o. 1991), d ebe h ab erse gestio-

59 Cfr. Barra, E l je fe de ga b in ete. . . . ps. 57 y 75; Cassagne, Er. tornn. . . .

cit.; Cnmadira y Canda, A d m inis'ración general. . . , cit., ps. 201 y ss.
60 Art. 15 del decreto 977/95.
61 El art. 92 del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por
decreto 1759/72 t.o. 1991, instituye que, cualquiera fuera la autoridad com pélem e
para resolverlo, “el mism o tramitará y se sustanciará íntegramente en sede del m inis­
terio o secretaría de la Presidencia de la Nación en cuya jurisdicción actúc el órgano
emisor del acto; en aquéllos se recibirá la prueba estimada pertinente y se recabará
obligatoriamente el dictamen del servicio jurídico permanente" (segur, jo párrafo del
citado art. 92). La tramitación, en términos de la Procuración del Tesoro de la N a­
ción, “incluye la reunión de antecedentes, la recepción de la prueba, su valoración
por el servicio jurídico de dicha Secretaría y la opinión que exprese el secretario de
Estado — con el proyecto de resolución que proponga al ministro— en cumplimiento
de su deber de asistirlo en los asuntos de su competencia [ . . pues son las secreta­
rías de Estado las que disponen de las oficinas técnicas que pueden producir infor­
mes, recibir la prueba, etc. «Lo contrario sería crear la necesidad de que el M iniste­
rio. . . organizara sus propias oficinas técnicas para entender en la sustanciación de
los recursos jerárquicos, lo que implicaría una inadmisible superposición de oficinas
estatales» (“Dictámenes”, 105-113)’’ (“Dictámenes”, 152-71). Asim ism o, la alocución
“en sede el Ministerio” fue interpretada por la Procuración del Tesoro de la Nación
en el sentido de que ello comprende los órganos que integran e! respectivo M iniste­
rio, tales com o las secretarías de Estado, y otros entes administrativamente incluidos
en su jurisdicción o ámbito (dictamen del 10 de diciembre de 1980, en expte. 186.036/
79 de la Secretaria de Desarrollo Industrial, “Dictámenes", 155-509. punto 3). El
alto organismo asesor encontró aplicables los criterios expuestos en lo relativo al re­
curso de alzada, en tanto consideró que no existían diferencias en cuanto al punto
(“Dictám enes”, 155-509, punto 4; y dictam en 199 del 2 de setiembre de 1991, nota
P-T. 0419/91, Empresa Obras Sanitarias de la Nación).
476 Jo rg e L M u íia to rio

nado con resultado n eg ativ o el cobro; y, p revio d ictam en del servicio

ju ríd ic o p erm an en te, se re q u ie re la d ecisió n de la m áx im a autoridad
de] o rg an ism o ; ac o m p a ñ a r liq u id ació n , y re p re se n ta ció n p o r letrad o s
de aq u e llo s servicios (a rt. 2).
Se co rre traslado d e la reclam ació n al o rg an ism o req u erid o , el
que tendrá sesenta c ías p ara contestar, y de no hacerlo, el órgano decisor
“p o d rá ” c o n sid e ra r el sile n c io com o re c o n o c im ie n to (arts. 3 y 4).
El ré g im e n d<; la p ru e b a y aleg ato s se rá el in stitu id o p o r el
R e g la m e n to .d e P ro c e d im ie n to s A d m in istrativ o s (arts. 5 y 6).
C uan d o deba re so lv e r el P o d er E jecu tiv o , su stan ciad as las a ctu a­
ciones dictam inará el procu rad o r del Tesoro, dando conocim iento a las
partes, las cuales, di; co n sen tir el dictam en se entenderá que. han acep ­
tado el criterio allí c o n te n id o 62, y de lo co n trario se elev ará al P o d e r
E jec u tiv o (art. 7).
T o d a s las re so lu c io n e s d ictad as d u ran te el p ro ce d im ien to son
irre c u rrib le s 63, y co itra el acto d efin itiv o so lam en te p ro ce d erá el p e ­
dido de aclarato ria p rev isto p o r el art. 102 del R eg lam en to de P ro c e ­
dim ientos A d m in istrativ o s (art. 8 ) w.
D e no cum plirse la co n d en a en el plazo estab lecid o , se aplicarán
las fa cu ltad es p rev istas en el art. 25 de la ley 2 3 .9 9 0 , de m odo que
se afee tai) 'las autoris.aciones presupuestarias de los fondos disponibles
de) d eu d o r al pago de la o b lig ació n , en tan to n o re su lta ra de a p lic a ­
ción el art. 10 de la ley 2 3 .9 8 2 , que estab lece la opción del acreed o r
de un crédito en m o n ed a nacional para que éste se le pague en B onos
de C onsolidación.

4. L os conflictos inU 'radm inistrativos y los tercero s interesados.

Es p o sib le que te rc e ro s a las relacio n es in te ra d m in istra tiv a s e n ­

contraran sujetos sus d erechos al resultado de éstas. A sí, cabe m encio-

Es interesóme destacar, que esta prescripción conlleva la vigencia del princi­

pio que consagra ei art. 80 del Reglam ento de Procedimientos Administrativos, apro­
bado por decreto 1759/72 (t.o. 1991). según el cual los dictám enes, aunque sean de
requerimiento obligatorio, no son recurribles. En efecto, com o aquí se regula, el
dictamen puede observarse, y de allí, consentirse. En este caso, y en mérito a la
teoría de los actos propios, se otorga consecuencias jurídicas a ese consentimiento.
63 Providencias o acios interlocutorios, en tanto se ha considerado que se trata
de actos preparatorios de la decisión administrativa (Procuración del Tesoro de la
Nación, ‘'Dictámenes”, 207-326).
64 Ello entonces, “cuando exista contradicción en su parte dispositiva, o entre
su m otivación y la parte disp ositiva o para suplir cualquier om isión sobre alguna o
algunas de ¡as peticiones o cu estion es planteadas''. Cabe agregar que aquí ha sido
excluido el recurso de reconsideración que prevé el art. 100 contra las decisiones que
el Poder Ejecutivo o — a ho ra — el jefe de gabinete dicten en el caso.
 C o n f l ic t o s in t e r a d m in is t r a t ív o s n a c io n a l e s 477

nar, por ejem plo, el antiguo caso de quienes pretendían cobrar salarios
por socorro a b u ques, en tan to d ep en d ien tes de la F lota F lu v ial del
E stad o argentino, respecto de Y .P .F .65, en el cual, ante el fra ca so de
las relaciones extrajudiciales entre am bas em presas estatales, los depen­
dientes de la prim era, dada la inactiv id ad ju d icial de la prim era, eje r­
cieron acción oblicua contra la segunda, y ésta, com o excepción p re­
via, p reten d ió ia aplicación del rég im en de reso lu ción de co n flicto s
p o r daños y p erju icio s p rev isto en el art. 56 de la ley 36.432 -—a n ­
tecedente, recordam os, de la ley 19.98'í— . F in alm en te, la C ám ara
interviniente entendió que atento a que la inactividad de las em presas
estatales podía p o r hipótesis fru strar la efectividad del derecho de los
terceros, ello configuraba una excepción al principio según el cual los
diferendos entre entidades estatales dependientes de un su p erio r je rá r­
quico único quedan excluidos de la com petencia ju d icial.
Si bien esta ju risp ru d e n c ia es del año 1971 y se refiere en c o n ­
creto a la ley 16.432, no podem os ignorar que sienta un principio que
resultaría de aplicación-,- dado el caso análogo, bajo la actúa! vigencia
de la ley 19.983, en tanto identidad sustancial de la tem ática en c u es­
tión y su regulación — m aterialm ente am pliada su tutela, según el punto
3.1 precedente— .

5. Conclusiones.

D e lo expuesto surgen, a m odo de síntesis, las siguientes co n clu ­

siones:
1. En el esq u em a de la d iv isió n de p oderes, el p rin cip io de j e ­
rarquía orienta la organización ad m in istrativ a hacia la unidad de ac­
ción, para la eficiencia y eficacia del cum plim iento de sus fu n ciones,
se rijan éstas p o r el derecho p ú b lic o o p o r el derecho privado.
2. L os conflictos que d en tro de la A d m in istració n pued en ser
tenidos com o tales, y regulados legalm ente, son los interadm inistrativos
— al m enos uno de los órganos tiene personalidad jurídica pro p ia— de
una m ism a esfe rs de gobierno: N ació n , p ro v in cias, ciudad autónom a
de B uenos A ires o m unicipios pro v in ciales. En los c o n ñ ic to s in ter­
orgánicos no hay propiam ente “dos sujetos”, y en los interadm inistrativos
in terestad u ales no rige el p rin c ip io de je ra rq u ía ad m in istrativ a, q u e ­
dando ex p ed ita la v ía ju d ic ia l — arts. 116 y 117, C .N .— .
3. En el ám bito n acional:
a) Los conflictos de com petencia los resuelve el superior je rá rq u i­
co — m inistro, je fe de gabinete, p residente— (art. 4, de la ley 19.549).

65 C.Fed. Cap., Sala 2 a, Civ. y Com ., 30/12/71, m re "Miranda, R ogeiio C., y

otros c. Yacim ientos Petrolíferos F iscales", 15-5972-425, con comentario de
Jorge José Docobo, L os conflictos interorgánicos y los derechos de terceros,
15-1972-425.
 J orge i. M u r a i o r io

b) L a vía recursiva queda exclu id a de los sujetos estatales (art. 74

del R eg lam en to de P ro ced im ien to s A d m in istra tiv o s ap robado p o r d e­
creto 1759/72).
c) Las controversias sobre reclam aciones pecuniarias — que tengan
contenido económ ico— de cu alquier causa o naturaleza están reguladas
por la ley 19.983, su jetando la reso lu ció n de ellas, según el m onto, al
p ro c u ra d o r del T eso ro de la N a c ió n ; o je fe de g a b in e te o P o d er E je ­
cutivo nacional — según cuales sean los órgan o s en fren tad o s— .
d) Si la co n tro v ersia no tien e sig n ificació n eco nóm ica, cabe p ro ­
c ur ar un p ronunciam iento de la au to rid ad je rá rq u ic a superior, puuien-
do ap lic arse analògici;m e n te el art. 74 del citad o reg lam en to y la ley
19.983.
<?) La ley 19.983 regula a nivel n acional los conflictos in teradm i­
nistrativos:
'/') S egún la ju risp ru d e n c ia , co m p ren d e las d eu d as fiscales y las
reclam acio n es p ecu n iarias q u e in v o lu cren re lacio n es ju ríd ic a s regidas
por el derecho com ún, a la vez que se excluye la im posición de m ultas
adm inistrativ as de n a tjra le z a p en al; aspecto, este últim o, cuestionado
p or la doctrina.
ii) A barca, en lo relativo a entes descen tralizad os, aun a socied a­
des anónim as en tan to la p ro p ie d a d de su c a p ita l — total o parcial— ,
direcció n y control sean del E sta d o n acio n al, d e b ién d o se p ara ello
p e n e trar su ropaje ju ríd ic o .
iii) Q uedan ex clu id as la c iu d a d de B u en o s A ires, por la a u to n o ­
m ía de la que ha sido c o n stitu c io n a lm e n te in v e stid a, las em presas y
so cie d ad e s del E stad o en liq u id a c ió n , q u e en c u e n tran sus derechos
cre d ito rio s rem itid o s de p len o d erech o , y las p e rso n a s pú b licas no
estatale s, en tanto no integran la e stru c tu ra ad m in istrativ a.
iv) L a reso lu ció n de las c o n tro v e rsia s del m a y o r m o n to e sta b le ­
cido p o r la ley co rresp o n d en al je fe de g ab in ete de m inistros, cuando
intervengan en el c o n f ic to m in istro s, o éstos y secretaxios de la P resi­
dencia de la N ación; y al P o d er E jecutivo nacional, cuando el conflicto
se p ro d u z c a entre estos ú ltim o s e n tre sí, m ás la fa c u lta d de reasu m ir
la co m p eten cia y de a v o c a c ió n , p a ra el p rim e r caso.
4. Si bien no p ro c e d e a b rir la v ía ju d ic ia l an te un co n flicto
interad m in istrativ o in tra e sta d u a l, y m en o s aún a p ed id o d e terceros,
ex cepcionalm ente aquélla puede hab ilitarse adm itien do la legitim ación
de éstos, cuando la in a c tiv id a d de la A d m in istra c ió n fru stre un d ere­
c h o de tales terceros.