Lectura 1 Cabrera Teoría

Las transferencias Federación-Entidades
Federativas: un Sistema de Nivelación para

México
Luis Fernando Cabrera Castellanos

Contenido Página
Introducción …………………………………………………………………………. 1
Primera parte. La Teoría y el federalismo Fiscal en México

1. La Teoría del Federalismo Fiscal ……………………………………………… 9
Funciones del Sector Público, descentralización y asignación de gasto …….. 9
1.1.1 Ganancias de la descentralización ……………………………………… 13
1.2 La financiación de las jurisdicciones …………………………………………. 20
1.3 Las transferencias …………………………………………………………….. 27
1.3.1 Objetivos de las transferencias ………………………………………… 27
1.3.1.1 Transferencias para internalizar externalidades ………………….. 27
1.3.1.2 Transferencias para estimular el consumo de bienes preferentes ... 30
1.3.1.3 Transferencias para corregir desequilibrios fiscales ……….. …… 31
1.3.2 Tipos de transferencias …………………………………………………. 37
1.4 Recapitulación ………………………………………………………………... 44
2. El Federalismo Fiscal en México ………………………………………………… 47
2.1 Marco general de México …………………………………………………….. 47
2.1.1 Aspectos generales ……………………………………………………... 47
2.1.1.1 Desigualdades al interior del país ………………………………... 48
2.1.1.2 Desigualdades al interior de la OCDE …………………………… 52
2.2 El Marco de la descentralización ……………………………………………... 55
2.2.1 Antecedentes …………………………………………………………… 55
2.2.2 Asignación de funciones por nivel de gobierno ………………………... 58
2.2.3 La Descentralización educativa y del sector salud ……………………. 60
2.3. Ingresos propios de los gobiernos subnacionales ……………………………. 63
2.3.1. Ingresos de los estados y municipios ………………………………….. 63
2.3.2. Ingresos subnacionales en México: comparación internacional ………. 69
2.4. El Sistema de Transferencias en México ……………………………………. 73
2.5 Evaluación general del Federalismo Fiscal Mexicano ………………………. 79
2.5.1 Elementos de equidad e incentivos de las transferencias ……………… 79
2.6 Recapitulación ……………………………………………………………….. 83
Segunda parte. Un sistema de nivelación interjurisdiccional para

México
3. Medición de Necesidades de Gasto. Un Sistema de Gasto Representativo …… 88
3.1 Determinación de las categorías de gasto ……………………………………. 91
3.2 Metodologías para la determinación de las necesidades de gasto ……………. 94
3.3 Estudios sobre México ……………………………………………………….. 99
3.4 Determinación de necesidades de gasto por función ………………………… 102
3.4.1 Educación ……………………………………………………………… 102
3.4.2 Salud …………………………………………………………………… 115
3.4.3 Gasto Social ……………………………………………………………. 123
3.4.4 Gasto en Administración ………………………………………………. 130
3.4.5 Gasto en Seguridad Pública ……………………………………………. 137
3.4.6 Gasto en Obra Pública …………………………………………………. 145
3.5 Determinación de las necesidades de gasto totales por estado ………………. 151
3.6. Un ejercicio de Simulación ………………………………………………….. 159
174
i
4. Medición de Capacidad Fiscal. Un Sistema Tributario Representativo ……….
4.1 Ingresos de los Gobiernos Subnacionales ……………………………………. 176
4.2 Estudios sobre México ……………………………………………………….. 181
4.3 Impuestos propios de los estados y propuesta de ampliación de capacidades .. 189
4.3.1 Escenarios de autonomía financiera ……………………………………. 191
4.4 Medición de la Capacidad Fiscal ……………………………………………... 195
4.4.1 Modelo CF1. PIB estatal per cápita ……………………………………. 197
4.4.2 Modelo CF2. Sistema Tributario Representativo ……………………… 198
4.5 Simulación de la capacidad fiscal ……………………………………………. 206
4.5.1 situación actual ………………………………………………………… 206
4.5.2 Situación con capacidad ampliada …………………………………….. 208
4.5.2.1 Modelo CF1 con capacidad ampliada …………………………… 209
4.5.2.2 Modelo CF2 con capacidad ampliada …………………………… 212
4.6 algunos comparativos ………………………………………………………… 215
5. Un Sistema de Nivelación para México ………………………………………….. 228

5.1 Consideraciones desde la teoría y la experiencia comparada ………………… 229
5.2 Los escenarios de nivelación estáticos ……………………………………….. 232
5.3 Contrastación de la propuesta de nivelación ………………………………… 252
5.4 Aspectos institucionales y dinámicos del esquema de nivelación ……………. 259
5.4.1 Aspectos institucionales ………………………………………………... 260
5.4.2 Aspectos dinámicos …………………………………………………….. 261
5.5 Un ejercicio de implementación y transición del fondo de nivelación ……….. 265
5.5.1 Opción A. Reforma con efecto inmediato ……………………………… 267
5.5.2 Opción B. Reforma con efectos en el mediano plazo ………………….. 268
5.5.3 Opción C. Reforma con efectos en el corto plazo ……………………… 278
5.6 Comentarios finales …………………………………………………………... 289
Conclusiones ………………………………………………………………………….. 292

Referencias Bibliográficas …………………………………………………………... 300
ii
Lista de cuadros Página
Capítulo 1
Cuadro 1.1 Asignación de los servicios públicos a gobiernos regionales y locales …………… 19
Cuadro 1.2 Fuentes de Ingresos de los niveles de gobierno …………………………………… 21
Cuadro 1.3 Bases conceptuales para la asignación de impuestos ……………………………... 26
Capítulo 2
Cuadro 2.1 Principales Indicadores de México (2005) ………………………………………… 49
Cuadro 2.2 Indicadores de marginación en México 2005 ……………………………………… 51
Cuadro 2.3 Principales indicadores de la OCDE ………………………………………………. 53
Cuadro 2.4 Gasto público por niveles de gobierno en México ………………………………… 58
Cuadro 2.5 Asignación de funciones de gasto en México ……………………………………… 59
Cuadro 2.6 Asignación de responsabilidades de la Descentralización Educativa por niveles de
gobierno …………………………………………………………………………….. 61
Cuadro 2.7 Asignación de responsabilidades de la descentralización del sector salud por
niveles de gobierno ....................................................................................................................... 62
Cuadro 2.8 Ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales 1998-2004 …………….. 66
Cuadro 2.9 Principales impuestos de cada nivel de gobierno ………………………………….. 67
Cuadro 2.10 Impuestos a nivel estatal y entidades que los aplican (2005) …………………….. 68
Cuadro 2.11 Número de estados que emplean los impuestos de
Nómina y Hospedaje (1975-2005) …………………………………………………. 69
Cuadro 2.12 OCDE. Ingresos impositivos de los gobiernos subnacionales como porcentaje del
total (2002) …………………………………………………………………………. 70
Cuadro 2.13 Ingresos y Egresos totales de los estados 2001-2004 Porcentaje del total ……….. 72
Cuadro 2.14 Las transferencias en México. No condicionadas ………………………………… 74
Cuadro 2.15 Las transferencias en México. Condicionadas ……………………………………. 75
Cuadro 2.16 Transferencias a estados y municipios 1998-2004 (millones de pesos de 1993) … 77
Cuadro 2.17 Participaciones reales per cápita ………………………………………………….. 78
Cuadro 2.18 Resultados de las regresiones sobre equidad e incentivos ………………………... 83
Capítulo 3
Cuadro 3.1 Categorías de gasto determinados para los gobiernos estatales. (% de
participación) …………………………………………………………………………………… 93
Cuadro 3.2 Categorías de gasto determinados para los gobiernos estatales (Millones de pesos) 94
Cuadro 3.3 Necesidad de Gasto en Educación Modelo I ………………………………………. 104
Cuadro 3.4 Necesidad de Gasto en Educación (Modelo 2) …………………………………….. 105
Cuadro 3.5 Variables empleadas para la función de gasto en educación ………………………. 107
Cuadro 3.6 Resultados de las regresiones empleadas para el Modelo 3a (Variable endógena:
gasto en educación) …………………………………………………………………………….. 109
Cuadro 3.7 Ponderadores asignados a las variables empleadas para el Modelo 3a ……………. 110
Cuadro 3.8 Necesidad de Gasto en Educación Modelo 3a ……………………………………... 111
Cuadro 3.9 Necesidad de Gasto en Educación Modelo 3.b ……………………………………. 114
Cuadro 3.10 Necesidad de Gasto en Salud Modelo 2 ………………………………………….. 117
Cuadro 3.11 Variables empleadas para la función de gasto en salud ………………………….. 118
Cuadro 3.12 Resultados de las regresiones empleadas para el Modelo 3a
(Variable endógena: Gasto en Salud) …………………………………………………………... 119
Cuadro 3.13 Necesidad de Gasto en Salud Modelo 3a ………………………………………… 120
Cuadro 3.14 Gasto en Salud. Ponderaciones de las variables para el Modelo 3.b …………….. 122
Cuadro 3.15 Necesidad de Gasto en Salud Modelo 3.b ……………………………………….. 123
Cuadro 3.16 Necesidad de Gasto Social Modelo 2 ……………………………………………. 125
Cuadro 3.17 Variables empleadas en la función de Gasto Social ……………………………… 126
Cuadro 3.18 Resultados de las regresiones empleadas para el Modelo 3
(Variable endógena: Gasto Social) ……………………………………………………………... 126
Cuadro 3.19 Necesidad de Gasto Social Modelo 3.a ………...………………………………... 130
Cuadro 3.20 Necesidad de Gasto en Administración Modelo 2 ……………………………….. 132
(Variable endógena: Gasto en Administración) ………………………………………………... 133
Cuadro 3.22 Necesidad de Gasto en Administración Modelo 3a ……………………………… 134
Cuadro 3.23 Necesidad de Gasto en Administración Modelo 3b ……………………………… 137
Cuadro 3.24 Necesidad de Gasto en Seguridad Pública Modelo 2 ……………………………. 138
iii
Cuadro 3.25 Variables empleadas en la función de Gasto en Seguridad Pública ……………… 139
(Variable endógena: Gasto en Seguridad Pública) ……………………………………………. 139
Cuadro 3.27 Necesidad de Gasto en Seguridad Pública Modelo 3a …………………………… 141
Cuadro 3.28 Necesidad de Gasto en Seguridad Pública Modelo 3b …………………………… 144
Cuadro 3.29 Variables empleadas en la función de Gasto en Obra Pública …………………… 146
(Variable endógena: Gasto en Obra Pública) ………………………………………………….. 147
Cuadro 3.31 Necesidad de Gasto en Obra Pública Modelo 3a …………………………………. 148
Cuadro 3.32 Necesidad de Gasto en Obra Pública Modelo 3b ………………………………… 150
Cuadro 3.33 Índices de Categorías de gasto y ponderaciones ………………………………… 151
Cuadro 3.34 Necesidades Parciales de Gasto Total por Categoría. Modelo IGT_1 (Población
Total) …………………………………………………………………………………………... 153
Cuadro 3.35 Necesidades Parciales de Gasto Total por Categoría. Modelo IGT_2 (Población
Usuaria) ………………………………………………………………………………………… 154
Cuadro 3.36 Necesidades Parciales de Gasto Total por Categoría. Modelo IGT3.a (Método de
Regresión) ………………………………………………………………………………………. 155
Cuadro 3.37 Necesidades Parciales de Gasto Total por Categoría. Modelo IGT3.b (Método de
Componentes Principales) ……………………………………………………………………... 156
Cuadro 3.38 Necesidad de Gasto Total para cada Modelo …………………………………….. 157
Cuadro 3.39 Necesidad de Gasto Coeficientes de correlación entre los cuatro modelos de
Gasto empleados ……………………………………………………………………………….. 158
Cuadro 3.40 Necesidades de Gasto para 2004. Simulación con el Modelo 1 (Millones de
pesos) …………………………………………………………………………………………… 160
Cuadro 3.41 Necesidades de Gasto para 2004. Simulación con el Modelo 2 (Millones de
pesos) …………………………………………………………………………………………… 161
Cuadro 3.42 Necesidades de Gasto para 2004. Simulación con el Modelo 3a (Millones de
pesos) …………………………………………………………………………………………… 162
Cuadro 3.43 Necesidades de Gasto para 2004. Simulación con el Modelo 3b (Millones de
pesos) …………………………………………………………………………………………… 163
Cuadro 3.44 Comparativo de los cuatro Modelos y Gasto real (millones de pesos, 2004) …….. 165
Cuadro 3.45 Gasto real y necesidades de gasto. Estados superavitarios y deficitarios ………… 167
Capitulo 4
Cuadro 4.1 Ingresos de los gobiernos estatales 2004 …………………………………………... 176
Cuadro 4.2 Impuestos con capacidad normativa por parte de los estados (2004) ……………... 177
Cuadro 4.3 Autonomía relativa de los estados Captación de ingresos propios como porcentaje
del total (2004) …………………………………………………………………………………. 179
Cuadro 4.4 Capacidad Fiscal (Rabell, 2006) Promedio nacional =1.00 ……………………….. 184
Cuadro 4.5 Comparación de Capacidad Fiscal. Sobarzo (2004), Rabell (2006) y Ahmad, et.al.
(2007) …………………………………………………………………………………………... 186
Cuadro 4.6 Estados con mayor y menor capacidad fiscal. Sobarzo (2004), Rabell (2006) y
Ahmad, et.al. (2007) …………………………………………………………………………… 188
Cuadro 4.7 Resultados de Sobarzo, Ahmad y Rabell. Correlación por rangos de Spearman ….. 189
Cuadro 4.8 Recaudación por Impuestos federales 2004 ……………………………………….. 190
Cuadro 4.9 Captación de impuestos federales, 2004. Miles de pesos ………………………….. 192
Cuadro 4.10 Escenarios de Autonomía Financiera 2004 ………………………………………. 195
Cuadro 4.11 Índice de Potencialidad Tributaria de los estados. Modelo CF1 (PIB per cápita) ... 198
Cuadro 4.12 Índice de Potencialidad Tributaria de los estados. Modelo CF2 …………………. 204
Cuadro 4.13 Índice Agregado de Potencialidad Tributaria ……………………………………. 205
Cuadro 4.14 Coeficientes de correlación entre los índices agregados de capacidad fiscal …….. 206
Cuadro 4.15 Capacidad Fiscal bajo el Modelos CF1. Situación Actual (2004, pesos per cápita) 207
Cuadro 4.16 Capacidad Fiscal bajo el Modelos CF2. Situación Actual (2004, pesos per cápita) 208
Cuadro 4.17 Capacidad Fiscal bajo el Modelo CF1 y escenario A de Autonomía Financiera
(2004, pesos per cápita) ………………………………………………………………………… 210
Cuadro 4.18 Capacidad Fiscal bajo el Modelo CF1 y escenario B de Autonomía Financiera
(2004, pesos per cápita) ………………………………………………………………………… 211
Cuadro 4.19 Capacidad Fiscal bajo el Modelo CF1 y escenario C de Autonomía Financiera
(2004, pesos per cápita) ………………………………………………………………………… 212
Cuadro 4.20 Capacidad Fiscal bajo el Modelo CF2 y escenario A de Autonomía Financiera
(2004, pesos per cápita) ………………………………………………………………………… 213
iv
Cuadro 4.21 Capacidad Fiscal bajo el Modelo CF2 y Escenario B de Autonomía Financiera
(2004, pesos per cápita) ………………………………………………………………………… 214
Cuadro 4.22 Capacidad Fiscal bajo el Modelo CF2 y escenario C de Autonomía Financiera
(2004, pesos per cápita) ………………………………………………………………………… 215
Cuadro 4.23 Captación real y potencial bajo los modelos CF1 y CF2 (2004, pesos per cápita) . 217
Cuadro 4.24 Esfuerzo Fiscal de los estados (2004) …………………………………………...... 218
Cuadro 4.25 Necesidades de Gasto y esfuerzo Fiscal de los estados (2004) …………………... 220
Cuadro 4.26 Comparación de Índices de capacidad fiscal Normalizados a la media
Promedio Nacional = 1.00 ……………………………………………………………………… 221
Cuadro 4.27 Comparación de Índices de capacidad fiscal normalizados a la media
(Coeficientes de correlación) …………………………………………………………………... 222
Cuadro 4.28 Índices de Necesidades de gasto y de capacidad fiscal. Promedio nacional =1.00 223
Cuadro 4.29 Índices de Necesidades de gasto y de capacidad fiscal Ordenados
descendentemente ………………………………………………………………………………. 224
Cuadro 4.30 Correlación de Spearman entre modelos de gasto y de Capacidad Fiscal ……….. 225
Capitulo 5
Cuadro 5.1 Fondos de Nivelación ……………………………………………………………... 234
Cuadro 5.2 Fondo de Nivelación Gs_1 (2004, Millones de pesos) ……………………………. 236
Cuadro 5.2bis Fondo de Nivelación Gs_1. Componentes de las transferencias
(2004, Millones de pesos) ……………………………………………………………………… 238
Cuadro 5.3 Fondo de Nivelación Gs_2 (2004, Millones de pesos) …………………………….. 239
Cuadro 5.3bis Fondo de Nivelación Gs_2 Componentes de las transferencias
(2004, Millones de pesos) ………………………………………………………………………. 240
Cuadro 5.4 Fondo de Nivelación Gs_3 (2004, Millones de pesos) ……………………………. 241
Cuadro 5.6 bis Fondo de Nivelación Gs_5 Componentes de las transferencias
Cuadro 5.10 Diferencia de la participación actual en el fondo total Menos la participación de
cada modelo ………………………………………………………………………. 257
Cuadro 5.11 Matriz de Necesidades de Gasto y esfuerzo Fiscal de los estados y Variación de
Nuevos Recursos bajo el fondo de nivelación Gs_5 (2004) …………………………………… 259
Cuadro 5.12 RFP y PIB (Miles de millones de pesos de 1993) ………………………………... 264
Cuadro 5.13 Aplicación del Fondo de Nivelación. Opción A (Aplicación inmediata)
Millones de pesos 2004 ………………………………………………………………………… 268
Cuadro 5.14 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5. Opción B_Pesimista
(Millones de pesos) …………………………………………………………………………….. 270
Cuadro 5.15 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción B_Pesimista
Convergencia del Fondo de Nivelación ………………………………………………………... 271
Cuadro 5.16 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción B_Intermedio
Cuadro 5.17 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción B_Intermedio
Convergencia del Fondo de Nivelación ……………………………………………………….. 274
Cuadro 5.18 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5. Opción B_Optimista
Cuadro 5.19 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5. Opción B_Optimista
v
Cuadro 5.20 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C Ajuste del año 1 …………... 280
Cuadro 5.21 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C_Pesimista
Cuadro 5.22 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C_Pesimista
Cuadro 5.23 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C_Intermedio
Cuadro 5.24 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C_Intermedio
Cuadro 5.25 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C_Optimista
Cuadro 5.26 Aplicación del Fondo de Nivelación Gs_5 Opción C_Optimista
Cuadro 5.27 Características de un buen fondo de nivelación. Situación actual y propuesta …... 290
vi
Lista de figuras Página
Capitulo 1
Figura 1.1 Descentralización y excedente del consumidor …………………………………….. 15
Figura 1.2 Descentralización y tamaño óptimo de una jurisdicción …………………………… 16
Figura 1.3 Transferencias de monto fijo incondicionadas ……………………………………… 40
Figura 1.4 Transferencia condicionada compensatoria ………………………………………… 42
Figura 1.5 Transferencia condicionada compensatoria acotada ………………………………... 43
Capitulo 2
Figura 2.1 Grado de marginación por entidad federativa ………………………………………. 50
Figura 2.2 Índice de Desarrollo Humano. México, 2000 ………………………………………. 52
Figura 2.3 OCDE. Índice de Gini del PIB per cápita ………………………………………….. 55
Figura 2.4 Ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales
(Promedio 1998-2004) ………………………………………………………………………….. 65
Figura 2.5 Ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales
(Promedio 1998-2004) Sin el Distrito Federal …………………………………………………. 65
Figura 2.6 OCDE. Captación impositiva como porcentaje del PIB (2002) …………………… 70
Figura 2.7 OCDE. Ingresos impositivos de los gobiernos subnacionales como porcentaje del
total (2002) ……………………………………………………………………………………... 71
Figura 2.8 Equidad e incentivos en las Participaciones ………………………………………... 80
Figura 2.9 Incentivos y equidad en las Aportaciones ………………………………………….. 82
Capitulo 3
Figura 3.1 Simulación de las necesidades de gasto bajo los cuatro modelos …………………... 191
Figura 3.2 Relación entre condición superávit/déficit y PIB per cápita ………………………... 194
Capitulo 4
Figura 4.1 Autonomía Financiera contra PIB per cápita. Entidades federativas, 2004 ………… 203
Figura 4.2 Correlación entre los índices de capacidad fiscal de Sobarzo (2004), Rabell (2006)
y Ahmad, et.al. (2007) …………………………………………………………………………. 210
Capitulo 5
Figura 5.1 Correlación entre los fondos de Nivelación y el PIB per cápita ……………………. 275
Figura 5.2 Evolución del PIB y la RFP ………………………………………………………… 284
Figura 5.3 Crecimiento anual del PIB y la RFP ……………………………………………….. 284
Figura 5.4 Convergencia del Fondo de nivelación. Opción B_Pesimista …………………........ 293
Figura 5.5 Convergencia del Fondo de nivelación. Opción B_Intermedia …………………...... 296
Figura 5.6 Convergencia del Fondo de nivelación. Opción B_Optimista …………………........ 299
Figura 5.7 Convergencia del Fondo de nivelación. Opción C_Pesimista …………………........ 304
Figura 5.8 Convergencia del Fondo de nivelación. Opción C_Intermedia …………………...... 307
Figura 5.9 Convergencia del Fondo de nivelación. Opción C_Optimista …………………........ 310
vii
viii
Introducción
Introducción
Si bien el interés por los procesos de descentralización ha venido creciendo en los

últimos años, especialmente en los países en desarrollo y las denominadas economías en
transición, el caso mexicano es, sin duda, bastante interesante. Por un lado, México
posee un sistema federal plasmado en su primera constitución de 1824 y, como tal, tiene
una estructura con entidades federativas libres y soberanas con constituciones y leyes de
ingresos propias. Sin embargo, de manera paradójica, es uno de los países con menor
grado de desarrollo de su federalismo fiscal entre los de la OCDE. En el 2004, los
ingresos propios de los gobiernos subnacionales representan menos del 9% de sus
ingresos totales, lo que lo sitúa entre los más bajos dentro de dicha organización.
Aunado a lo anterior, tenemos que, si bien México es la novena economía mundial en

términos de su Producto Interno Bruto, al interior hay entidades como el Distrito
Federal, con un PIB per cápita igual al promedio de la OECD y estados, como Chiapas y
Oaxaca, con niveles de ese mismo indicador equivalentes a los de países de bajo
desarrollo de África.
Este escenario, de un país con potencial económico, con fuerte heterogeneidad

económica regional e inmerso en un federalismo fiscal ineficiente, constituye sin duda
un foco de sumo interés para la investigación académica y, sin embargo, el estudio de las
relaciones intergubernamentales en México muestra un notable atraso. Esto no es
gratuito de ninguna manera; hasta el año 2000 se había tenido por 75 años un partido
único en el gobierno federal y en los estados. Un sistema caracterizado además por un
fuerte presidencialismo y un no menor centralismo económico y político. Ciertamente no
era el campo más propicio para el desarrollo de estudios federalistas.
La situación actual es diferente. Durante la última década se han dado importantes

transformaciones en México. El partido que gobernó de manera única el país, ha perdido
tanto el control del gobierno federal como de la mitad de las entidades federativas y de
los municipios. En el Congreso, tres partidos comparten el poder sin que ninguno de
ellos individualmente tenga mayoría. Lentamente, se han iniciado cambios en el
esquema del federalismo fiscal mexicano, principalmente desde mediados de la década
1
Introducción
de los noventa, en que se inició un proceso de descentralización de importantes

funciones, sobre todo, de educación y salud hacia los estados.
Sin embargo, esta reciente transformación del federalismo mexicano no ha estado

acompañada suficientemente de investigaciones y aportaciones para hacerla más
eficiente. El sistema, aun con el proceso de descentralización seguido, se caracteriza por
una débil autonomía financiera de los gobiernos subnacionales y por esquemas de
múltiples transferencias a los mismos bajo criterios poco claros y bajo discusión anual y
que, adicionalmente, no incorporan referentes a las necesidades de gasto o a la capacidad
fiscal de los estados.
Los estudios y propuestas que podemos encontrar desde la academia son escasos,
parciales y muy limitados. Esta es la principal razón de haber realizado este trabajo, que
plantea una propuesta para establecer un sistema de transferencias de nivelación que
consideren tanto las necesidades de gasto como la capacidad fiscal de las entidades
federativas en México, a la vez que opciones de mayor autonomía financiera para las
mismas.
Objetivos
El objetivo central del trabajo es, a partir de la revisión de la teoría y del análisis
comparado, así como del diagnóstico del federalismo fiscal mexicano actual, realizar
una propuesta integral de un sistema de nivelación que permita hacer más eficiente y
equitativo dicho esquema al disminuir los desequilibrios vertical y horizontal existentes.
Esta propuesta es integral en el sentido de considerar tanto elementos de ampliación de
recursos a las entidades federativas como de medición de necesidades de gasto y
capacidad fiscal de cada una. Se incluyen en todo momento estimaciones y simulaciones
a fin de poder realizar análisis y contrastes con la situación actual.
Para lo anterior, nos planteamos varios objetivos particulares, los cuales desarrollamos
en los capítulos del trabajo y cuyos contenidos específicos mencionamos con más detalle
en la estructura capitular.
2
Introducción
Objetivos particulares:
a) Analizar e identificar la literatura fundamental para establecer el marco teórico

adecuado y extraer los elementos centrales para estudiar el caso mexicano y
poder realizar una propuesta consistente.
b) Describir y analizar el federalismo fiscal de México a fin de conocer sus
características centrales y, principalmente, las fallas y debilidades existentes a
fin de abordar su solución.
c) Estudiar los diferentes métodos existentes de determinación de necesidades de
gasto y de capacidad fiscal, tanto a nivel teórico como empírico a fin de poderlos
emplear para el caso de México.
d) Realizar la medición de las necesidades de gasto y de capacidad fiscal para cada
estado de la República Mexicana a fin de determinar indicadores de
transferencias de nivelación a emplear.
e) Realizar una propuesta de transferencias de nivelación entre las entidades
federativas que, respetando los principios de eficiencia y equidad del federalismo
fiscal, permitan mejorar el sistema mexicano actual. En ésta, se considerarán
tanto los elementos institucionales vigentes en México, como la dinámica de
transición del actual sistema al propuesto en este trabajo.
Estructura capitular
Este trabajo se encuentra dividido en dos partes. La primera parte, que consta de dos
capítulos, tiene objetivos más bien modestos: revisar y destacar los elementos centrales
tanto de la teoría del federalismo fiscal, como de la situación que guarda el federalismo
fiscal mexicano a fin de contar con los elementos necesarios para hacer una propuesta de
un sistema de nivelación interjurisdiccional para éste. No es por tanto intención de esta
parte una revisión crítica o realizar propuestas a la teoría. La parte más ambiciosa en
todo caso, es realizar un diagnóstico suficientemente sólido del federalismo fiscal
mexicano vigente.
La segunda parte, que podemos ubicar como central del trabajo, está constituida por tres
capítulos. En ella desarrollamos, a partir de los elementos obtenidos en la primara parte,
3
Introducción
una propuesta de nivelación para el sistema mexicano, la cual se sustenta a su vez en un

Sistema de Gastos Representativo y un Sistema Tributario Representativo para México.
El esquema detallado del trabajo es el siguiente.
En el capítulo uno se presenta una descripción de los principales elementos y resultados

de la teoría del federalismo fiscal clásica, a fin de proporcionar el marco necesario para
los análisis posteriores. Se describe la teoría fundamental (para este caso el modelo
Samuelson- Musgrave-Oates-Tiebout), que justifica la participación del estado bajo un
esquema descentralizado como la forma más eficiente y equitativa de gobierno.
Se expone, además de las atribuciones de funciones de gasto, los problemas de los

ingresos propios de los gobiernos subcentrales y, por tanto, de los desequilibrios
financieros vertical y horizontal. Finalmente, se discuten los diferentes tipos de
transferencias recomendadas desde la teoría para poder emplear, enfatizando -dada su
importancia y el objetivo mismo del presente trabajo- el caso de las transferencias de
nivelación.
En el capítulo 2 se analiza el federalismo fiscal mexicano, exponiendo las características

de heterogeneidad regional del país y el proceso de descentralización seguido en los
últimos años. Asimismo, se describen las fuentes de ingresos de los diferentes niveles de
gobierno, sobre todo aquellas a disposición de las entidades federativas, y se presenta la
descripción y análisis de las transferencias que se emplean en la actualidad. Sobre éstas,
realizamos un ejercicio para identificar y evaluar los componentes de equidad y de
estímulos que presentan.
A partir de la revisión realizada en este capítulo, se destacan los problemas más

importantes del sistema mexicano, particularmente los asociados a la baja autonomía
financiera de los gobiernos subnacionales, así como los existentes en torno al sistema de
transferencias actual; un sistema que encontramos ineficiente al estar compuesto por
múltiples fondos, carecer de fórmulas y objetivos claros y no contar con un esquema de
nivelación con referencia a mediciones de las necesidades de gasto o de capacidad fiscal
de las entidades federativas. De las conclusiones de este capítulo se desprende la
necesidad de realizar una propuesta de modificación al sistema de transferencias actual.
4
Introducción
La segunda parte, como ya mencionamos, presenta la parte aplicada del trabajo,

compuesta por otros tres capítulos. En el tres, se presenta un Sistema de Gastos
Representativo (SGR) para las entidades federativas en México. Se revisan
primeramente las diversas metodologías existentes, así como los trabajos desarrollados
para el caso de México. Se realiza un presupuesto de gastos representativo identificando
seis funciones de gasto de las entidades federativas (Educación; Salud; Gasto Social;
Administración; Obra Pública y; Seguridad Pública) los cuales cuentan por más del 90%
del gasto (excluyendo transferencias a municipios y gasto financiero).
La parte más importante de este capítulo sin duda es la estimación de las funciones de
gasto bajo diversos métodos. A partir de los dos grandes métodos empleados para
determinar necesidades de gasto, el Método Directo y el Método Estadístico,
desarrollamos cuatro modelos diferentes, basados respectivamente en: población total;
población usuaria del servicio; método de regresión lineal; y método de componentes
principales. Para los cuatro modelos y las seis categorías de gasto se presentan
detalladamente el método seguido y los resultados obtenidos, así como una breve
discusión sobre las ventajas y desventajas de cada método. Igualmente realizamos
algunas correlaciones entre los resultados de los cuatro modelos, verificando que existe
congruencia entre ellos, si bien algunos presentan mejor comportamiento que otros.
Al final de este capítulo se presenta una simulación con datos de 2004, comparando los
resultados obtenidos con los reales de dicho año, los que nos permite identificar aquellos
estados que están recibiendo mayores y menores recursos que sus necesidades de gasto.
En el capítulo cuatro se presenta el Sistema Tributario Representativo (STR) para las

entidades federativas. Para ello, primeramente, se revisa la autonomía financiera de las
entidades federativas, identificando los impuestos sobre los que existe capacidad
normativa y su importancia relativa, a partir de este análisis, se presenta una propuesta
de reasignación de ingresos impositivos que proporcionen mayor autonomía a los
gobiernos subcentrales, una propuesta que realizamos bajo cuatro escenarios posibles:
uno, con la disponibilidad de ingresos actual, y los tres restantes con incrementos en la
5
Introducción
disposición de ingresos a los estados que los lleven a porcentajes de autonomía del 14%
(el doble de la actual), de 25% y 30%, respectivamente.
La parte central del capítulo presenta la estimación del Sistema Tributario

Representativo bajo dos metodologías; una empleando una macrofórmula (el PIB per
cápita como única base) y otra, realizando una estimación de las bases para cada uno de
los impuestos sobre los que existe capacidad normativa. Esta elaboración no está exenta
de dificultades, dada la escasez de estadísticas a nivel regional en México y que implicó
varias estimaciones de variables no existentes, como el consumo estatal.
En este caso y a diferencia de las necesidades de gasto, si es posible encontrar algunos

trabajos de estimaciones de un STR para México (en particular encontramos tres: uno de
2004, uno de 2006 y otro de 2007, aunque dos de ellos emplean la macrofórmula con el
PIB per cápita), por lo que pudimos comparar los resultados obtenidos, encontrando alta
similitud con los modelos que desarrollamos.
Finalmente y como hicimos en el capitulo tres, presentamos una simulación de los

resultados con datos de 2004, identificando los estados que realizan un mayor y menor
esfuerzo fiscal, información que relacionamos con la del capítulo anterior sobre los
estados que reciben mayores y menores recursos de gasto respecto a sus necesidades.
Los resultados finales se muestran bastante coherentes con la situación que guardan los
estados.
En el quinto y último capítulo se presenta, finalmente y a partir de los resultados de los

dos capítulos previos, la propuesta del fondo de nivelación. Sin embargo, también en
este caso optamos, más que por realizar una sola propuesta, por presentar diversas
opciones. Para ello, combinamos los mejores resultados de los modelos de SGR y STR,
y desarrollamos ocho alternativas de fondos de nivelación, mismos que constituyen el
esquema estático de la propuesta. En este mismo capítulo incluimos una serie de
recomendaciones que los principales teóricos sobre nivelación han desarrollado para este
tipo de transferencias, a fin de corroborar que la realizada en ese trabajo se ajusta a
dichas recomendaciones.
6
Introducción
La parte final de este capítulo incorpora las consideraciones institucionales y de

dinámica, necesarias para hacer sostenible una propuesta como la presente. Asimismo se
incorpora un ejercicio de simulación a partir de los datos de 2004, de aplicaciones de
implementación del sistema bajo algunas opciones con efectos a corto y mediano plazo.
En resumen, el trabajo presenta una propuesta de nivelación interjurisdiccional para el

federalismo fiscal mexicano basada en una adecuada revisión de la teoría y el análisis
comparado, así como en un diagnóstico sólido de la situación de México actualmente.
Asimismo, creemos que la solidez de la propuesta descansa en buena medida en haber
optado por realizar diversas mediciones de las variables clave como las necesidades de
gasto y la capacidad fiscal. Con las limitaciones principalmente determinadas por la
información existente, se ha procurado realizar un trabajo lo más completo posible.
De esta manera, la propuesta que se realiza, descansa en una serie de propuestas

validadas que nos permiten confiar en los resultados si, como es nuestra intención
última, se llevan a la práctica en México.
7
Primera parte:
La Teoría y el Federalismo Fiscal en

México
Capítulo 1
La Teoría del Federalismo Fiscal

Cap.1 La teoría del federalismo fiscal
Capítulo 1. La Teoría del Federalismo Fiscal
En este capítulo se exponen los elementos centrales de la teoría económica del

federalismo fiscal o, como algunos autores la denominan: la teoría “tradicional”,
“convencional” o de “primera generación”. Nos referimos a la que deriva de los trabajos
de Musgrave y Oates, principalmente, posteriormente sistematizada y actualizada por
King (1984), a quien seguimos en buena parte de la exposición. Este capítulo, al igual
que en el siguiente, no pretende realizar una revisión exhaustiva o crítica de la teoría,
sino más bien exponer y destacar los resultados más relevantes y que nos serán de
utilidad para la propuesta que desarrollamos en la segunda parte de esta investigación.
El capítulo se divide en tres apartados, en el primero se exponen las funciones básicas

del sector público y los niveles de gobierno más adecuados para su responsabilidad,
enfatizando la importancia de la descentralización; el segundo expone la cuestión de los
ingresos de los niveles de gobierno y se discute el problema de los desequilibrios vertical
y horizontal. En el tercer apartado se analizan las transferencias, específicamente sus
objetivos y tipología de las mismas, enfatizando las encaminadas al logro de la
nivelación, un elemento infaltable en todo sistema descentralizado actualmente y aspecto
central de este trabajo.
1.1 Funciones del Sector Público, descentralización y asignación de gasto.
Dado que la mayoría de los países posee una estructura de gobierno propiamente federal
o, por lo menos, con un gobierno central y gobiernos subcentrales, el tema de cómo estos
diferentes niveles de gobierno pueden cumplir de la manera más eficiente con sus
funciones es no sólo importante, sino aún crucial para el desarrollo tanto del país en
general como de las diferentes regiones que lo componen. La preocupación por este
tema ha sido retomada por la Teoría Económica del Federalismo Fiscal principalmente.
Por ello, en este apartado revisaremos los principales puntos de discusión y sobre todo,
de consenso, entre los teóricos de este tema. Partiremos de la exposición en torno a la
trilogía de funciones del sector público enunciada originalmente por Stigler (1957) y
Musgrave (1959) y ampliada por Oates (1972). En general, a este modelo se le conoce
como MTO (Musgrave-Tiebout-Oates), aunque bien podría ampliarse para incluir,
además de Stigler, a Samuelson (1954), quien caracterizó los bienes públicos.
9
Podemos afirmar que existe una opinión bastante generalizada, por no emplear el
término consenso, en torno a qué nivel de gobierno parece ser más eficiente en cada
función. En este sentido, las funciones de estabilización y redistribución corresponderían
al gobierno central, y la de asignación, o provisión de servicios, a los gobiernos
subcentrales1.
La función de estabilización es quizá la que más argumentos tiene para ser tomada como
propia del gobierno central, al tratarse básicamente de estabilización monetaria y fiscal.
La primera, que se expresa principalmente en el control de la inflación, se asocia a una
autoridad central con control de la masa monetaria (y aún más asociada a una autoridad
central independiente). Resulta bastante claro que, dada la imposibilidad de emisión de
dinero por parte de cualquier gobierno subcentral e incluso, la frecuentemente limitada
capacidad de contratar empréstitos que éstos tienen, los excluye de participar en medidas
estabilizadoras vía control de la masa monetaria.
Respecto a la política fiscal, también es mayoritariamente asumido que su mejor función

está en manos del gobierno central, si bien esto es visto con menor unanimidad que la
referencia a la política monetaria. La principal razón para asignarla a nivel central es que
las políticas de gasto de cualquier nivel subcentral tienen generalmente un ámbito de
influencia limitado a su propia jurisdicción y por tanto, incapacidad de actuar sobre la
economía del país en general. Sin embargo, es conveniente anotar algunas observaciones
que se han hecho sobre esta función: por un lado, el que existen algunos rubros de gasto
a nivel subcentral que pueden ser más rápidamente realizados -como por ejemplo gastos
en carreteras- que un gasto central, como es el caso del armamento (Martínez Vázquez,
et al, 2006).
Por otra parte, se ha señalado que ante una creciente y efectiva descentralización, la
función estabilizadora por el lado del gasto público se vuelve difícil de manejar en la
medida en que sean los gobiernos subcentrales los que tienen la mayor parte del gasto.
Dafflon (2006) llega a la conclusión de que para el caso de Suiza, en términos
1
En términos generales emplearemos una gran división del gobierno en Central y Subcentral, si bien éste último
puede tener a su vez varios niveles dependiendo el país de que se trate.
10
cuantitativos los gobiernos locales serían el nivel más adecuado para poder realizar
políticas de gasto macroeconómicas.
En lo que corresponde a la distribución, también puede verse que es más eficiente si se

realiza por medio de un gobierno central que mediante los gobiernos subnacionales. El
problema principal en esta función gubernamental es la alta movilidad de los factores al
interior de un país. De manera que si cada gobierno local estableciera una política
impositiva diferente a la existente en las comunidades vecinas, existirán incentivos de
algún sector de la población para mudarse hacia la localidad en que se vea más
beneficiado por dicha política.
Al igual que en el caso de la función estabilizadora, es indudable que existen argumentos

a favor de la acción de los gobiernos subnacionales en este ámbito, sobre todo en cuanto
a medidas de igualdad de oportunidades y el componente redistributivo inherente a
ciertos servicios como la salud y la educación.
Respecto a la tercera función, la provisión de bienes y servicios, es la que la mayoría de

los estudiosos del federalismo fiscal han ubicado como más propia de los gobiernos
subcentrales. Una excepción serían los denominados bienes públicos puros,
caracterizados por ser bienes no rivales y no sujetos de exclusión, características
precisamente que generan dos tipos de problemas en caso de ser proporcionados por
autoridades subnacionales; por un lado, la dificultad, casi imposibilidad, de internalizar
los beneficios y los costes del servicio y, por otro lado, los incentivos existentes para que
surjan conductas tipo free rider de algunas jurisdicciones.
Con la excepción de estos bienes públicos puros, resulta lógico que la demás provisión
de bienes sea más eficiente si se realiza por gobiernos subcentrales. Varios argumentos
apoyan este razonamiento; quizá el más importante es la posibilidad de proporcionar
una diversidad de servicios que se ajustan más a las preferencias de los consumidores de
cada localidad. En caso contrario, la oferta de un bien único homogéneo provisto por un
gobierno central y que no tome en cuenta la diversidad de preferencias, tenderá a ser
menos eficiente. Esta es la esencia del Teorema de la Descentralización de Oates (1972)
11
y que podemos encontrar expresada en el llamado Principio de Correspondencia

(matching principle) y en el principio de la Subsidiariedad.
Otra ventaja de la provisión de bienes en un esquema descentralizado, se deriva de los

mecanismos de competencia entre una gama de productores. En este caso habrá
incentivos para la eficiencia, puesto que cada gobierno subcentral deberá procurar una
adecuada calidad de servicio, dado que estará sometido a comparación continua (además
de que la votación de sus integrantes determina el gobierno en turno). Adicionalmente,
existen fuerzas a favor de la imitación y adopción de mejores procedimientos y técnicas
de unos gobiernos subcentrales respecto de otros. En buena medida podemos pensar que
la mejor técnica desarrollada en alguna jurisdicción, será la que se generalice
rápidamente hacia las demás.
Un argumento adicional es que, si la provisión de servicios se realiza además con

ingresos también locales, se tendrá más eficiencia derivada de que se evaluarán con
mayor cuidado los gastos en el programa frente a los posibles beneficios, obteniéndose
por tanto una ganancia en cuanto al uso eficiente de los recursos y la rendición de
cuentas a los contribuyentes (accountability). El cuadro 1.1 presenta una recomendación
del nivel de gobierno que debiera proporcionar los distintos bienes y servicios públicos
en atención a criterios de eficiencia.
La mayor demostración de los puntos de los dos párrafos anteriores sería la

proporcionada por Tiebout (1956) quien, bajo supuestos sumamente restrictivos, plantea
que los ciudadanos revelan sus preferencias por las diversas ofertas de servicios públicos
(o paquetes fiscales) “votando con los pies”, esto es, trasladándose a la jurisdicción que
mejor cumple sus gustos y preferencias. Un traslado masivo a una determinada
jurisdicción llevaría a un incremento en los precios de las propiedades, con lo que se
llegaría a un equilibrio de mercado. El Modelo de Tiebout ha sido criticado por sus
supuestos, destacando principalmente el de plena movilidad sin costes para los agentes.
El modelo estándar o clásico de la teoría económica de federalismo fiscal, por supuesto

no ha estado exento de críticas, particularmente las provenientes de la denominada
12
Economía Política del Federalismo Fiscal o de Segunda Generación2. De manera muy

breve, la crítica central al modelo clásico se basa en dos puntos: (Lockwood, 2006)
i) en la teoría clásica, se parte de un estado benevolente maximizador del bienestar de la

población (sea maximizando la utilidad agregada de la población o del votante
mediano), mientras que la economía política del federalismo fiscal toma de la escuela de
la Public Choice la noción de los tomadores de decisiones –políticos y burócratas-
maximizadores de su función de utilidad (medida ésta como el tamaño del presupuesto
de que pueden disponer).
ii) el segundo punto es una crítica al supuesto de que el gobierno central necesariamente
proveerá bienes homogéneos sin que haya una explicación al respecto en el modelo
clásico. La Economía Política del Federalismo Fiscal propone por tanto modelos que
buscan determinar esta homogeneidad a partir de motivaciones de los congresistas que
representan cada jurisdicción y que, al sólo tener que rendir cuentas a sus representados
locales, no se preocupan por generar una heterogeneidad de bienes para todas las
jurisdicciones.
1.1.1 Ganancias de la descentralización
Aun considerando las críticas que hemos mencionado, el punto anterior nos deja en claro
que existen funciones del gobierno que realiza de manera más eficiente mediante una
estructura centralizada, y otras que son mejor realizadas por una estructura
descentralizada. Esto da pie a la cuestión central del federalismo fiscal3: ¿cuál es la
estructura óptima del sector público para el cumplimiento más eficiente de sus
funciones? Revisaremos lo que la teoría nos ofrece hasta el momento como las mejores
respuestas, pero antes, es conveniente realizar una precisión en torno al concepto de
descentralización y otros dos muy cercanos a éste, como podemos ver enseguida.
2
Se puede encontrar una recopilación bastante actual de esta visión crítica en Ahmad y Brosio (2006)
3
Oates (1972) señala “Este es, tal como lo veo, el problema teórico central del tema del federalismo fiscal: la
determinación de la estructura óptima del sector público en términos de la adscripción de las responsabilidades en la
toma de decisión sobre unas funciones específicas a representaciones de subconjuntos geográficos adecuados de la
sociedad”
13
Desconcentración. El gobierno central establece oficinas en los gobiernos subnacionales

trasladando a éstas algunos poderes de toma de decisiones (continúan siendo oficinas del
gobierno central).
Delegación. Proporciona al gobierno subcentral la capacidad de realizar una función,

pero el gobierno central se reserva la responsabilidad normativa.
Devolución. Se transfieren responsabilidades de funciones del gobierno central a los

gobiernos subnacionales.
Aquí, entenderemos por descentralización la tercera de las definiciones anteriores. Habrá

oportunidad de comentar más adelante la confusión práctica en torno a estos términos y,
particularmente, cómo algunos gobiernos anuncian acciones de descentralización cuando
en realidad están únicamente desconcentrando o delegando funciones (Bird y
Vaillancourt, 2006).
Para mostrar las ventajas de la descentralización, recurriremos a dos esquemas gráficos:

uno referido a las ganancias en el excedente del consumidor y otro de la determinación
del tamaño óptimo de una jurisdicción. El primero lo podemos ver en la Figura 1.1 y
representa las funciones de demanda de un bien público de un individuo representativo
de la jurisdicción A y la correspondiente a un individuo representativo de la jurisdicción
B. En las ordenadas tenemos el precio del bien y en las abscisas las cantidades del
mismo.
14
Figura 1.1
Descentralización y excedente del consumidor
Precio
2 1 5
P
3 DB
DA
QA Q* QB Cantidad
En este gráfico podemos ver que –dada la heterogeneidad de preferencias- el individuo

de la jurisdicción A demanda QA cantidades del bien, mientras el de B demanda QB
unidades. Bajo la provisión del bien en cuestión por un gobierno central, éste oferta, por
ejemplo, la cantidad Q* del bien. Ahora podemos ver claramente que el individuo A
tiene una pérdida en su excedente del consumidor representada por el triángulo 123 y
generada por un consumo más allá del que estaba dispuesto a realizar a ese precio (Debe
pagar de más QA21Q*, cuando ese excedente sobre su consumo deseado sólo es
valorado por él en QA23Q*). El individuo B, por su parte, enfrenta una pérdida igual al
área del triángulo 145. En este caso, generada por un consumo menor al deseado.
Algunos comentarios adicionales sobre este modelo: i) la pérdida en el bienestar del

consumidor varía inversamente con la elasticidad precio de la demanda, podemos ver en
la figura que, a mayor pendiente, mayor es el área de pérdida de bienestar; ii) bajo el
supuesto anterior, se deriva claramente que, a mayor diferencia de gustos, mayor la
necesidad de descentralizar (en nuestro gráfico, claramente, si las curvas de demanda
estuviesen muy cercanas una a la otra, poca justificación se podría dar a generar la
producción del bien de manera descentralizada); iii) es probable que existan economías
15
de escala en la provisión del bien, con lo cual, deberían de tenerse en cuenta para la
decisión de descentralizar.4
De estos comentarios se puede concluir que la necesidad de descentralización depende

del grado de heterogeneidad en los gustos; la elasticidad de la demanda y las economías
de escala; variables todas, difíciles de estimar empíricamente (Brown y Jackson, 1990).
Para ilustrar la determinación del tamaño óptimo de una jurisdicción, nos auxiliamos de
la presentación de Oates (1977), aunque podemos encontrar muy similares exposiciones
en Musgrave (1999) y García Viñuela (2003). La herramienta básica es la figura 1.2, que
mide en el eje vertical los beneficios y costos de consumir un bien determinado y, en el
eje horizontal, el número de personas que integran el grupo de consumo.
Figura 1.2
Descentralización y tamaño óptimo de una jurisdicción
Costo
y
Bene-
ficio
C
L
E
W
n*
Tamaño del grupo
En este gráfico, la línea C representa las ganancias de bienestar derivadas de las

economías de escala generadas por el aumento de beneficiarios (contribuyentes) de la
provisión de los bienes públicos. En el origen, se tendría el caso de un esquema de
4
Adicionalmente, se debe considerar que en ese caso se tomaron como heterogeneidad en gustos y preferencias
únicamente la cantidad, del bien, sin considerar las diferencias en calidad del mismo.
16
descentralización tal que cada jurisdicción es un individuo. Conforme aumentamos el

tamaño del grupo, se tiene un aumento en el beneficio por menores costos. En la línea L
se presenta a su vez la pérdida de beneficio derivada de la obtención de un servicio
homogéneo ante la heterogeneidad de preferencias de los consumidores. Claramente, a
mayor tamaño del grupo, se tiene una mayor pérdida de bienestar del consumo
individualizado.
La línea punteada W es simplemente la diferencia entre las líneas L y C, de manera que

la podemos interpretar como el beneficio neto derivado del consumo del bien de que se
trate ante diferentes tamaños de poblaciones. En el gráfico podemos apreciar que el
punto en que es mayor este beneficio neto (la mayor distancia entre L y C) es el
correspondiente a n*, que representaría el tamaño óptimo de la población para el bien de
que se trate.
El análisis anterior no incluye un elemento generalmente presente en la provisión de

muchos bienes, y que se genera ante la imposibilidad en algunas ocasiones de
internalizar todos los beneficios. Si no es posible internalizarlos totalmente, se generarán
“desbordamientos” hacia otras jurisdicciones, de manera que podemos afirmar que a
mayor sea la jurisdicción, se tendrá un mayor bienestar por la posibilidad de internalizar
esas externalidades. Este efecto lo podemos considerar en el gráfico anterior como una
línea recta con pendiente positiva (E), reflejando el hecho que a un mayor tamaño del
gobierno subcentral habrá una mayor ganancia de bienestar derivada de la
internalización de los beneficios. Así, la curva de beneficio neto se traslada
proporcionalmente sobre esta recta provocando el efecto de un mayor tamaño para la
jurisdicción óptima.
A la consideración anterior, aún se deben agregar al menos otras dos también

importantes: por un lado, la derivada de los costes de la toma de decisiones colectivas,
esto es, si bien es claro que tamaños pequeños de las jurisdicciones podrían ser los más
indicados para la mejor provisión de ciertos bienes, se tendría que enfrentar el costo de
la creación de un gran número de unidades administrativas para ello. Esta consideración
establece incentivos para la creación de unidades jurisdiccionales de mayor tamaño. (A
17
fin de no complicar más el gráfico, no incluimos este efecto, pero bien puede ser visto
como una línea por encima de E con mayor pendiente).
El otro aspecto a considerar es la movilidad de los consumidores. La posibilidad de que

esto suceda, implica que puede incrementarse la cantidad de consumidores del mismo
bien en una misma jurisdicción y, tratándose de un bien público no puro (como es el
caso para bienes suministrados por gobiernos subcentrales), se generaría el problema de
congestión, reduciendo el bienestar para el conjunto de consumidores5. Esto se debe a
que un nuevo integrante de la comunidad no toma en cuenta el coste marginal que
impone sobre el grupo, sino únicamente su costo medio existente al momento de su
entrada. Si bien esta situación nos llevaría a concluir que existe una ineficiencia por la
generación de una jurisdicción mayor a la óptima, también es cierto que la movilidad
promueve la eficiencia al trasladar consumidores más homogéneos en sus gustos y
generar comunidades de consumidores con gustos más similares entre sí. De esta
manera, el efecto neto de la movilidad de las personas es algo difuso.
De lo planteado hasta aquí, podemos ver que, a pesar de las limitaciones que enfrenta la
teoría disponible, sí nos permite afirmar que la asignación de las responsabilidades de
gasto a niveles subcentrales permite ganar en eficiencia. Sin embargo, la función de
asignación deberá estar claramente establecida a fin de ser efectiva. Las ambigüedades
en la asignación de las funciones descentralizadas impiden lograr esa eficiencia
(Martínez-Vazquez, et al, 2006) algo que, como veremos más adelante, sucede en el
caso de México. El cuadro 1.1 presenta una propuesta de asignación teórica de
responsabilidades de gasto para los diversos niveles de gobierno.
Algo similar podemos decir de la financiación de los gobiernos subcentrales. Sin una
autonomía de ingresos, difícilmente las ganancias de la descentralización podrán ser
obtenidas. Aún más, como señala Oates, el diseño mismo de la financiación permitiría
eliminar algunas de las ineficiencias que hemos visto anteriormente. Esto es lo que se
analizará en el siguiente apartado.
5
Quizá la mejor explicación al respecto se puede hacer mediante la teoría de los clubes de Buchanan (1965)
18
Cuadro 1.1 Asignación de los servicios públicos a gobiernos regionales y locales
Asignación por criterio de provisión Criterio de producción pública o

privada
Economías Econo- Derrama de Proximi- Sobera- Evaluación Compues Eficiencia Equidad Compuesto
Servicio Público de escala mías por beneficio/ dad nía del económica to
diversific costo política consumid de
ación* or decisiones
sectoriales
Bomberos L L L L L R L P G P
Policía L L L L L R L P G G
Recolección de basura L L L L L R L P P P
Parques vecinales L L L L L R L P G G
Mantenimiento de L L L L L R L P P P
calles
Conducción de tráfico L R L L L R L P P P
Servicio de tránsito L R L L L R L P P P
local
Bibliotecas locales L L L L L R L G G G
Educación primaria L L R R L R R P G P, G
Educación secundaria L L R R L R R P G P, G
Transporte público R R R L, R R R R P, G G P, G
Agua potable R R R L, R R R R P G P, G
Drenaje R R R R R R R P, G P, G P, G
Desecho de basura R R R R R R R P P P
Salud pública R R R R R R R G G G
Hospitales R R R R R R R P, G G P, G
Energía eléctrica R R R R R R R P P P
Contaminación R R R R R R R G G G
ambiental
Policía especial R R R R R R R G G G
Parques regionales R R R L, R R R R G G G
Urbanización regional R R R L, R R R R G G G
L= Gobierno local; R= Gobierno regional; P = sector privado; G= sector público.
Fuente: Shah (1994)
19
1.2 La financiación de las jurisdicciones
Aceptando que la provisión de los bienes y servicios públicos puede realizarse óptimamente
bajo un esquema descentralizado entre los diferentes niveles de gobierno, queda por
analizar la cuestión de cómo se debe dar la financiación de cada uno de estos niveles. Esto
es lo que trataremos en este apartado.
En principio, dado el esquema de diferentes niveles de gobierno, debería estar garantizada

la equidad vertical entre estos niveles. Esto es, cada uno de ellos debería, de manera
agregada, tener garantizados los recursos suficientes para proveer adecuadamente los
servicios que son de su competencia. El gobierno central deberá contar con los recursos
suficientes para proveer los servicios que le correspondan de acuerdo a la mejor asignación
de responsabilidades. De igual manera, el conjunto de los gobiernos regionales y locales
deberían contar con los recursos necesarios para brindar los servicios asignados a su
correspondiente nivel.6
Antes de proseguir, consideramos conveniente precisar algunos términos que estaremos

empleando frecuentemente y que se prestan a confusión. En este trabajo, y siguiendo a
Boadway y Shah (2007), distinguimos dos conceptos sobre la diferencia de atribuciones de
gasto y disposición de recursos entre los diferentes niveles de gobierno. Así, denominamos
como brecha financiera vertical (fiscal gap) a la diferencia entre las atribuciones de gasto y
los recursos propios de que dispone cada nivel en su conjunto. Y reservamos el término
desequilibrio financiero vertical o simplemente desequilibrio vertical, a la brecha que
exista posterior a la asignación de transferencias entre niveles de gobierno7.
De acuerdo a lo anterior, la brecha financiera vertical es prácticamente inherente a un

sistema descentralizado, mientras que el desequilibrio vertical, dado que considera las
6
Mathews (1980) define la equidad vertical como “una situación en la cual los gobiernos de cada nivel pueden obtener
los recursos financieros necesarios para llevar a cabo sus responsabilidades de gasto y ser considerados responsables de
sus decisiones de tributación y gasto”
7
Bird (2006a) quien por cierto maneja como sinónimos ambos términos, hace una exposición sobre las diferentes
mediciones de brecha fiscal vertical que se han propuesto por diversos autores. Aunque en nuestra opinión las diferencias
expuestas se encuentran más bien en los conceptos empleados como “recursos propios” de cada nivel de gobierno, más
que en el término de brecha o desequilibrio vertical.
20
transferencias entre niveles de gobierno, sólo existirá si el sistema de transferencias

implementado no logra proporcionar a cada nivel los recursos suficientes para afrontar sus
responsabilidades de gasto.
La segunda precisión, que se requiere incluso para entender más claramente la anterior, es
la definición de “recursos propios”. Para ello nos auxiliamos de dos trabajos, uno de López
Laborda (1991) y otro de la OCDE (2006a). En principio, podemos considerar las
siguientes fuentes de ingresos de los gobiernos subcentrales:
Cuadro 1.2
Fuentes de Ingresos de los niveles de gobierno
Ingresos propios Ingresos transferidos
No
Tributarios Tributarios Participaciones Transferencias
Multas Atribuciones: Con base Con base en Condicionadas No
Créditos en otros criterios condicionadas
etc. Rendimiento recaudación (Revenue
Gestión (Tax Sharing)
Normativos Sharing)
Fuente: elaboración propia a partir de López Laborda (1991)
La OCDE, por su parte, establece niveles de poder impositivo (de mayor a menor) de los
gobiernos subnacionales:
- Atribuciones sobre tasas y exenciones

- Atribuciones sobre tasas
- Atribuciones sobre exenciones
- Acuerdos tax sharing
- Tasas y exenciones fijados por el gobierno central
- Otros
En este trabajo de la OCDE se establece (como López Laborda quince años antes), una
distinción entre los acuerdos de tipo tax sharing y las transferencias. Nos parece más
enriquecedora una división entre ingresos propios y transferidos, que la tradicional división
entre ingresos propios y transferencias.
21
De manera que los ingresos propios los definimos como aquellos sobre los cuales se tiene,
al menos, atribuciones normativas para fijar las tasas de los mismos (un elemento básico
para poder determinar la capacidad fiscal de los gobiernos subcentrales). Asimismo este
cuadro 1.2 nos permite ver que el desequilibrio vertical será entonces el existente posterior
a los ingresos transferidos a los gobiernos subcentrales en su conjunto (bajo cualquiera de
las modalidades señaladas).
Con estas aclaraciones preliminares, tenemos que, determinadas las competencias de cada
nivel de gobierno y contando con la cuantificación de las necesidades de gasto respectivas,
podría entonces determinarse los ingresos que cada nivel requiere para la prestación de los
bienes y servicios públicos. De acuerdo con los principios de autonomía y responsabilidad,
las necesidades de gasto deberían poder ser cubiertas idealmente con ingresos propios, dado
que estos garantizan la libertad de decisión en cada nivel de gobierno e incentivan la
eficiencia tanto en la captación y administración de dichos ingresos como en la prestación
de los servicios. Sin embargo, veremos que esto generalmente no es posible.
Musgrave (1983), estableció una propuesta de qué tipo de ingresos impositivos deberían ser
captados por cada nivel de gobierno, de manera general, esta es:
1. Los niveles medios, y especialmente bajos, de jurisdicción deberían gravar aquellas

bases que tuvieran una baja movilidad interjurisdiccional.
2. Los impuestos personales con tipos progresivos deberían ser usados por aquellas
jurisdicciones dentro de las cuales una base global pudiera ser implementada más
eficientemente.
3. La imposición progresiva, dirigida a asegurar objetivos redistributivos, debería ser
primariamente central.
4. Los impuestos enfocados a propósitos de estabilización deberían ser centrales,
mientras que los impuestos de niveles inferiores deberían ser estables cíclicamente.
5. Las bases impositivas distribuidas de manera altamente desigual entre
subjurisdicciones deberían ser usadas centralmente.
22
6. Impuestos aplicados según el principio del beneficio y tasas sobre usuarios son
apropiados a todos los niveles.
En estas recomendaciones de Musgrave se puede ver que no queda suficientemente

considerada la cuestión de la equidad vertical entre las jurisdicciones central y locales. Una
crítica al respecto es planteada por Mathews (1983) y recopilada y comentada por Castells
(1988). La cuestión central en estas críticas es que no se obtiene un equilibrio entre ingresos
y gastos a nivel territorial, con las consiguientes ineficiencias derivadas de ello. Es claro
que las bases impositivas más fuertes y que proporcionan los mayores recursos, quedan en
el nivel central. Este es el “problema de la asignación de impuestos” (Tax assignment
problem) (Martínez-Vazquez, et al, 2006).
Veamos un poco más de cerca las posibilidades de financiación para los gobiernos
subcentrales.
Cargos y cobros por servicios. Siguiendo el principio del beneficio, podemos considerar
que la financiación de cada subnivel de gobierno debiera darse, idealmente, mediante
cargos, cobros e impuestos a los usuarios y beneficiarios de los servicios específicos. Esto
no solo permite la obtención de recursos sobre los que se tiene autonomía, sino también que
el contribuyente identifique claramente la jurisdicción a la cual realiza el pago y además,
mejora la transparencia y rendición de cuentas de las administraciones subcentrales.
Sin embargo, la determinación de precios públicos correctos bajo el principio del beneficio
no es tarea fácil (Bird, 2000). Adicionalmente a los problemas técnicos de fijación del
precio, existen otras dificultades: los gobiernos son reacios al cobro a los usuarios (más aún
si son servicios básicos como salud o educación) por los altos costos políticos que puede
pagar la administración. De hecho, muchos gobiernos han empleado los precios de los
servicios públicos como mecanismos redistributivos mediante subsidios, generando con
ello distorsiones e ineficiencias en la prestación de los servicios8. Otro problema lo
8
A este respecto, es pertinente señalar que sería más eficiente procurar la asignación correcta de precios y recurrir a
mecanismos de redistribución de los ingresos focalizados a los grupos específicos a los que se desea beneficiar por parte
23
constituye el costo de implementación del cobro mismo, que en algunos casos puede ser
excesivo y además puede estar relacionado a economías de escala, con lo que pequeñas
jurisdicciones podrían enfrentar costos –y cobros- bastante más altos que las grandes
jurisdicciones (Joumard y Kongsrud, 2003)
Impuesto sobre la propiedad. Este es sin duda el impuesto local por excelencia, dada la
perfecta inmovilidad de la base gravable, la fácil identificación del contribuyente, la
dificultad de evasión y la relativa predictibilidad de los ingresos. En la mayoría de los
países se ha asignado este impuesto al nivel local, sin embargo, existen divergencias en
cuanto a la autonomía para la fijación de la tasa a ese nivel9.
Impuesto al consumo. Este puede tomar la forma de Impuesto al Valor Agregado (IVA) o
impuesto a las ventas minoristas y constituye, junto al impuesto a la renta, una de las dos
“grandes” fuentes impositivas pero, a diferencia de este último, el consumo tiene más
opciones de poder ser manejado a niveles subcentrales, (aunque con la adopción del IVA a
nivel central por casi todos los países, esto se dificulta más). Los problemas comúnmente
mencionados para la imposición de un impuesto al consumo subcentral son los altos costos
administrativos y de captación que implicaría, así como los problemas relacionados al
comercio interjurisdiccional y la correspondiente decisión sobre si tomar la base de destino
o de origen para la imposición (Bird, 2006b)10.
Impuesto a la renta personal. Este impuesto a nivel subnacional, si bien es casi inexistente
en los países en desarrollo, es importante para cerca de la mitad de los países de la OCDE
(Slack, 2006) y suele tomar la forma de una sobretasa al impuesto existente a nivel nacional
o central. Bajo esa manera, puede ser una fuente a considerar para los países en desarrollo,
si bien deberá superarse el problema de la capacidad administrativa para una recaudación
que, como señala Bird (2006b), en estos países es débil incluso al nivel central.
del nivel central. América Latina es un buen ejemplo de los altos costos políticos y sociales que tuvieron que pagar los
gobiernos en la década de los ochenta a fin de realizar los necesarios ajustes a los precios públicos.
9
Aún así, este impuesto enfrenta también una serie de problemas en su aplicación. Una recopilación de éstos puede
encontrarse en Bird (2006b).
10
Existen dos casos interesantes y contrapuestos de un IVA a nivel subcentral, el de Brasil (que ha enfrentado múltiples
problemas en su implementación) y el de Canadá, cuyo éxito ha sido adjudicado a la existencia de una buena
administración subcentral
24
La fórmula más empleada para poder acceder a esas bases amplias, como en el caso del
impuestos a la renta personal, ha sido el de participación de impuestos (Tax Sharing) con
características muy diferentes entre países; desde la posibilidad, con mayor autonomía, de
imponer tasas propias (como en algunos países Nórdicos y Estados Unidos), o la
participación de un porcentaje de lo captado en la propia jurisdicción (caso de España o
Alemania), hasta la opción con menor autonomía que es la participación de un porcentaje
de lo captado a nivel nacional independientemente de la captación jurisdiccional o revenue
sharing (Joumard y Kongsrud, 2003).
En el cuadro 1.3 se presenta, como hicimos en el caso de la función de asignación de gasto,

una propuesta esquemática de la asignación sugerida de ingresos propios para los diferentes
niveles de gobierno.
25
Cuadro 1.3 Bases conceptuales para la asignación de impuestos

Tipo de impuesto Determinantes de Recaudación y Comentarios
La base La tasa administración
Aduanas F F F Impuestos al comercio internacional
Rentas corporativas F F F Factor móvil. Herramienta de
estabilización
Impuestos sobre recursos
a) sobre ingresos y beneficios F F F Bases impositivas distribuidas muy
b) regalías, cargos, impuestos R, L R, L R, L desigualmente en un país.
sobre producción y productos
c) cargos sobre conservación R, L R, L R, L Impuestos sobre beneficios. Cargos
por servicios estatales y locales.
Para preservación del medio
ambiente.
Renta personal F F, R, L F Redistributivo, factor móvil,
herramienta de estabilización.
Impuestos sobre la riqueza
(capital, transferencias,
herencias, etc) F F, R F Redistributivo
Impuesto sobre nómina F, R F, R F, R Cargo sobre beneficios
IVA F F F Potencial herramienta de
estabilización
Impuestos especiales:
a) Alcohol y tabaco F F F
b) Juegos y apuestas R, L R, L R, L Responsabilidad compartida con
c) Loterías R, L R, L R, L sanidad
Impuestos sobre “males”: Combate a la contaminación que se
a) emisiones F F F da a nivel nacional
b) combustión de motores F,R, L F ,R, L F ,R, L Impuestos sobre carreteras federales,

regionales o locales
c) vertidos contaminantes F ,R, L F ,R, L F ,R, L Problemas de contaminación ente
localidades o entre regiones
d) estacionamientos L L L Ámbito local
Vehículos de motor (registro,
transferencias, cargos anuales,
licencias-carnet)
S S S Responsabilidad regional
Sobre la propiedad S L L Factor absolutamente inmóvil
Terrenos S L L Factor absolutamente inmóvil
Mejoras de calles S, L L L Factor absolutamente inmóvil
F: Administración Federal; R= Administración Regional/estatal/provincial; L= Administración local/ municipal
Fuente: Shah (1994)
26
1.3 Las transferencias
Para que la descentralización pueda obtener las ventajas en eficiencia, es necesaria la

corrección de algunos problemas que hemos visto surgen en el mismo proceso de establecer
diferentes niveles de gobierno. Las dos fuentes más importantes de ineficiencias están
dadas por la existencia de externalidades y por la presencia de desequilibrios fiscales. En
este apartado, presentamos los objetivos que tienen las transferencias, haciendo hincapié en
las de nivelación, y revisamos la tipología existente de éstas para ser empleadas.
1.3.1 Objetivos de las transferencias
Existe consenso en la literatura respecto a tres grandes áreas de intención para las que se
enfocan las transferencias: i) para tomar en cuentas las externalidades que se generan en
una región; ii) para impulsar el consumo de bienes preferentes; iii) para corregir
desequilibrios verticales y horizontales (fines de nivelación). Veamos cada uno de ellos.
1.3.1.1 Transferencias para internalizar las externalidades
Para exponer este tipo de transferencias, recurriremos a un pequeño modelo, con dos
bienes; uno privado (Y) y uno público (X) y dos regiones o jurisdicciones; A y B. En este
modelo, algo del Bien Y se emplea en la producción de X, y viceversa. Asumimos igual
tecnología e iguales gustos en ambas jurisdicciones. Con estos supuestos, Samuelson
(1954) demostró que la provisión óptima del bien público debería satisfacer que la tasa
marginal de transformación de los productores iguale a la suma de las tasas marginales de
sustitución de los consumidores, esto es:
RMTys, x = ΣRMS ys , x (1.1)
Donde el supraíndice s hace referencia a la jurisdicción (asumimos igual número de

habitantes en A y B para simplificar la notación).
27
Si la provisión del bien Y genera beneficios solo a los habitantes de la región que lo
produce, la igualdad se satisfará y se tendrá una producción óptima. Sin embargo, si
suponemos que la producción de Y en la región A no sólo beneficia a sus habitantes, sino
que también proporciona un beneficio a los habitantes de B, existe un desbordamiento
(spillover) de los beneficios más allá de su frontera. Si este beneficio no es tomado en
cuenta, se establecerá un nivel de producción de Y por debajo de lo necesario por el
mercado total, implicando una ineficiente asignación de recursos. Esto puede remediarse si
se compensa con una transferencia a la región productora para que considere el output
adicional (o bien, incrementando el tamaño de la jurisdicción, como hemos visto
anteriormente).
Ahora supongamos que un individuo (por ejemplo en B) tiene una RMS de 1 y por tanto
está dispuesto a dar una unidad de Y por una de X (producida en B) pero, además, está
dispuesto a dar una fracción βY por una unidad adicional de X producida en A (y a su vez
en A, cada consumidor dará una fracción αY por una unidad de X producida en B) Si
consideramos la misma situación para ambas jurisdicciones, tendremos:
RMT y , x = ΣRMS yA, x + βΣRMS yB, x (1.2)
RMT y , x = ΣRMS yB, x + αΣRMS yA, x (1.3)
se puede entonces asignar una transferencia (sean TA y TB) a cada jurisdicción para reducir
la RMT e incrementar la producción del bien público. Cada región deberá satisfacer:
RMT y , x − T A = ΣRMS yA, x (1.4)
T A = RMT y , x − ΣRMS yA, x (1.4 bis)
RMT y , x − TB = ΣRMS yB, x (1.5)
TB = RMT y , x − ΣRMS yB, x (1.5 bis)
Si multiplicamos (1.3) por β y la restamos a (1.2), tenemos que:
28
(1 − β ) RMT y , x = (1 − αβ )ΣRMS yA, x (1.6)
(1 − β )
ΣRMS yA, x = ΣRMT (1.6 bis)
(1 − αβ )
y multiplicando (1.2) por α y restándola a (1.3):
(1 − α ) RMT y , x = (1 − αβ )ΣRMS yB, x (1.7)
(1 − α )
ΣRMS yB, x = ΣRMT (1.7 bis)
(1 − αβ )
Sustituyendo (1.7 bis) en (1.4 bis), tenemos:
⎛ β (1 − α ) ⎞
T A = ⎜⎜ ⎟⎟ MRT y , x (1.8)
⎝ 1 − αβ ⎠
Haciendo similares operaciones podemos derivar TB
⎛ α (1 − β ) ⎞
TB = ⎜⎜ ⎟⎟ MRT y , x (1.9)
⎝ 1 − αβ ⎠
Que nos proporcionan las trasferencias óptimas para las jurisdicciones. Aunque, como
señala King (1984), “en la práctica se debe necesitar un largo proceso de ensayo y error
para establecer los niveles de transferencias que satisfagan las ecuaciones” (1.8 y 1.9, en
nuestro caso). El proceso para obtener esas transferencias óptimas implicó una serie de
supuestos que, en la medida que no se cumplan, dificultarán el poder establecer
adecuadamente el nivel de transferencia requerido para hacer óptima la producción del bien
público. Se ha supuesto que los costos en la producción de ambos bienes son constantes,
con lo que la RMT también lo es. Igualmente se supusieron constantes las fracciones α y β.
La inclusión de mayor número de jurisdicciones complicaría sobremanera la determinación
de los parámetros.
Finalmente, es conveniente señalar que este tratamiento de las externalidades es consistente

con el análisis “piguviano”, pero no con un análisis “a la Coase”. Se debe considerar que,
29
si existen pocos agentes involucrados en las externalidades y hay pocos costos de

transacción, el gobierno podría actuar más como un mediador para facilitar la actuación
estratégica de las partes y quizá esto fuera más eficiente que fijar una transferencia, las
cuales deberían ser empleadas en casos de múltiples jurisdicciones y elevados costos de
toma de decisiones.
1.3.1.2 Transferencias para estimular el consumo de bienes preferentes (merit goods)
Estas transferencias están dirigidas a reforzar el consumo de ciertos bienes que, para el
otorgante, es importante que sean proporcionados y que, desde la óptica de la jurisdicción
receptora, pudiera no haberse contemplado en absoluto o bien, no lo suficientemente.
Quizá el caso más destacado en la literatura al hablar de este tipo de transferencias es el de

la educación básica. Esta puede ser subvalorada por los votantes adultos y por tanto verse
presupuestalmente poco considerada, aunque lo mismo se puede pensar de la educación de
postgrado, que puede verse por el votante mediano como no muy importante y no estar
entre las prioridades presupuestales del gobierno local11. En estos casos, el nivel central
otorga los recursos para que sea proporcionada una educación que responda a los
estándares que a nivel nacional se tiene determinados.
Otras razones pueden ser la provisión de un bien que es para consumo de un pequeño sector
pero que se considera importante fomentar (salas de conciertos, museos de todo tipo,
bibliotecas, etc), o bien para proporcionar un estándar mínimo de ciertos servicios para
aquellos que, por alguna razón, no puedan “votar con los pies” y trasladarse a otra
jurisdicción. De hecho, en este caso la transferencia, al imponer un mínimo de calidad en
los servicios públicos evita problemas de ineficiencias asociados a migraciones
interjurisdiccionales.
11
Realmente se trata de la protección o salvaguarda de derechos de los no votantes, como el caso de los niños y la escuela
básica. Sin embargo, como aquí señalamos, la población que realiza estudios de doctorado por ejemplo, será tan reducida
proporcionalmente que, aun cuando sí ejerza el voto, podría no estar representada por el votante mediano o en las
principales consideraciones de las autoridades locales.
30
Asimismo, este tipo de transferencias puede tener una motivación adicional del donante:
que el gasto de los gobiernos subnacionales sirva para fines de estabilización económica.
1.3.1.3 Transferencias para corregir desequilibrios fiscales (verticales y horizontales)
Un tercer y muy importante motivo para las transferencias es el de cubrir la brecha que los
gobiernos subcentrales tienen entre sus necesidades de gasto y su capacidad de captación de
ingresos propios originalmente. Esta diferencia es lo que nosotros hemos denominado
como brecha financiera vertical.
¿Qué opciones tendría un gobierno central para cerrar esa brecha? King (1984) menciona
las siguientes: i) proporcionar a los gobiernos subnacionales mayor autonomía para nuevos
impuestos o nuevas tasas; ii) instituir un acuerdo por el cual se regrese a cada subnivel una
parte o la totalidad de algunos impuestos colectados en su territorio (esquema de tax-
sharing); iii) finalmente, puede decidir otorgar transferencias a las jurisdicciones, bajo
alguna fórmula que considere su capacidad fiscal y/o sus necesidades de gasto (esquemas
de nivelación).
Dado que este es el aspecto que más nos interesa para los fines de este trabajo, lo veremos
con más detalle, enfatizando de manera particular los desequilibrios vertical y horizontal.
Como ya señalamos, el transferir recursos a los gobiernos subnacionales puede ser una
manera de cubrir la brecha, sin embargo, no necesariamente logra el equilibrio a los dos
niveles señalados.
Como hicimos antes, nos parece conveniente precisar los términos. En principio, ya
definimos la brecha financiera vertical como una simple insuficiencia financiera entre
niveles de gobierno, esto es:
IPc ΣIPs
BFV = − (1.10)
NGc ΣNGs
31
donde IP son los ingresos propios como los definimos anteriormente; NG son las
necesidades de gasto y los subíndices c y s corresponden al gobierno central y subcentrales,
respectivamente. Por su parte, que el equilibrio financiero vertical lo podemos establecer
como:
IPc − ΣGs ΣIPs + ΣGs

EFV = = (1.11)
NGc ΣNGs
donde Gs son los ingresos transferidos a los gobiernos subcentrales. Si además asumimos,
como haremos en este trabajo más adelante, que dichas transferencias deben ser realizadas
bajo un esquema basado en la capacidad fiscal de los gobiernos subnacionales, este
equilibrio se expresa como:
CFc − ΣGs ΣCFs + ΣGs

EFV = = (1.12)
NGc ΣNGs
y el equilibrio horizontal estará dado cuando:
CFs ± Gs
EFH = = 1; ∀s (1.13)
NGs
esto es, cuando la relación entre capacidad fiscal (más/menos las transferencias) y las
necesidades de gasto sea igual para todas las jurisdicciones del nivel subcentral, algo que,
idealmente, debe lograr el esquema de nivelación.
Bird (1993 y 2006a) quien asume como equivalentes lo que denominamos Brecha y
desequilibrio vertical, señala que se tiene equilibrio vertical “cuando los gastos e ingresos
(excluidas transferencias) están en equilibrio para los gobiernos subcentrales más ricos,
medidos como su capacidad de obtener recursos autónomos” (Bird, 2006a:86), entonces el
problema se reduce a lograr que las jurisdicciones más pobres lleguen a ese equilibrio
mediante transferencias, de manera que los elementos vertical y horizontal se encuentran
32
relacionados12, relación que, en su aplicación concreta, dificulta a veces su distinción, como

señala Ruiz-Huerta (1991).
El problema del desequilibrio horizontal tiene igualmente problemas de interpretación. Por

un lado, es porque ha sido visto en algunos casos como problema a resolver mediante la
reducción de la desigualdad en el ingreso per cápita de las personas entre las diferentes
regiones, confundiendo la equidad interregional con la equidad interpersonal (Bird y
Rodríguez, 1999). Por otro lado, se ha viso como un problema de atenuar las disparidades
interregionales en grados de desarrollo, con lo cual ahora se confunde con políticas de
desarrollo regionales (más enfocadas en políticas de gasto e inversión).
Aquí entendemos que ese equilibrio horizontal implica proporcionar los recursos necesarios
a cada jurisdicción para poder hacer efectiva la descentralización, esto en el sentido de
igualar su capacidad fiscal o bien, de tener la capacidad de proveer similares servicios en
todas las jurisdicciones13. Asimismo, siguiendo a Breton y Faschini (2004) podemos decir
que esas transferencias sirven para estabilizar la competencia entre las jurisdicciones y, al
hacerlo, hacen la competencia más efectiva y más eficiente. O, como señalan Vaillancourt y
Bird (2005:5) “debe quedar claramente entendido que la racionalidad básica de los
esquemas de nivelación es posibilitar a los gobiernos subnacionales el replicar lo que
haría un gobierno unitario si así lo deciden ellos”.
Sin duda los problemas en interpretar correctamente los términos de desequilibrios vertical
y horizontal pueden llevar a asignar recursos de manera ineficiente al pretender eliminar
desigualdades en ingreso personal o de niveles de desarrollo económico entre diferentes
regiones. De esta manera, las transferencias, instrumento a emplear para solventar los
desequilibrios fiscales, no estarán cumpliendo su objetivo concreto.
12
De nuevo es necesario mencionar que el tomar como equivalentes la Brecha y el desequilibrio verticales, ha llevado a
algunas polémicas que nos parecen poco productivas. Hunter (1974, 1977) estableció diferentes medidas de desequilibrio
vertical cuando realmente lo único que cambia, es el concepto de ingresos propios.
13
Una interesante discusión propuesta sobre el concepto de “sustentabilidad fiscal” por encima del de “equilibrio fiscal”
puede encontrarse en Bird (2006a).
33
Las transferencias de nivelación tienen dos argumentos básicos; la eficiencia y la equidad.

Respecto a la primera, podemos ver que si una región puede otorgar mejor calidad de
servicios que otra, es muy probable que los ciudadanos decidiesen trasladarse y vivir con
más comodidad en otra región. Veamos tres razones importantes que determinan un
servicio diferenciado y, con ello, una motivación para la migración:
i) Diferente ingreso per cápita. En este caso, pueden existir actividades económicas
más remuneradas en una zona que en otra (quizá de actividades rurales a
industriales), con el consiguiente atractivo para la migración. Sin embargo, puede
haber incentivos para que el gobierno desee mantener a los trabajadores en su
región de origen (como el caso de las actividades agrícolas, precisamente), por lo
que se justificaría una transferencia que compense las diferencias en servicios y
retenga los recursos productivos donde se consideran necesarios.
ii) Diferente nivel de necesidades. Si una comunidad por ejemplo, tiene mayor
porcentaje de niños en edad escolar, o bien tiene más delincuentes, etc., que otra, los
habitantes tendrían la opción de emigrar a la jurisdicción de mejores servicios. Sin
embargo, no hay garantía de que la migración igualara los porcentajes de población
escolar o de delincuencia, así que existen también incentivos para asignar
transferencias que eviten la migración.
iii) Costos diferentes. Esta puede ser generada por las diferentes distancias en cada
región para proporcionar el mismo servicio. Igualmente no hay garantía de que la
migración de una zona a otra iguale los costos y si podría profundizarlos.
Cada uno de esos puntos puede verse asimismo por el lado de la equidad. En el primer
caso, si una región tiene un ingreso medio mayor que otra, todo lo demás constante, una
misma tasa impositiva dará un mayor rendimiento en la región de mayor ingreso, y por
tanto, en ésta habrá un mejor nivel de servicio al poder disponer de más recursos por
persona; igual sucedería si una región tiene diferentes necesidades; en este caso la región
con mayores necesidades tendrá el mismo ingreso para atenderlas, disminuyendo la calidad
del servicio per cápita. Igualmente, habrá regiones en que, por lejanía por ejemplo, dar un
mismo servicio de recolección de basura resulta más caro que en otras.
34
Así, vemos que es posible que una persona reciba diferente calidad de servicio pagando el
mismo tipo impositivo que el de otra región a partir de diferencias en la base imponible, en
las necesidades o en los costos. Esta diferencia entre el valor de los servicios recibidos y el
de los impuestos pagados es denominada residuo fiscal (fiscal residuum) por Buchanan
(1950).
Como podemos ver, un elemento fundamental para un adecuado diseño de transferencias de

nivelación, es el realizar la mejor medición de dos variables: las necesidades de gasto de los
gobiernos subnacionales y la capacidad fiscal de esos gobiernos.
La medición de las necesidades de gasto ha recibido una reciente atención a su importancia

para la nivelación horizontal. Boadway (2006) hace hincapié en la construcción de un
índice de necesidades de gasto, mientras que Ahmad y Searle (2006) abogan por tomar en
cuenta las capacidades de ingreso y las necesidades de gasto simultáneamente para un buen
diseño de transferencias. En el caso español, igualmente se destaca la importancia de
realizar una mejor medición de las necesidades de gasto en López Laborda (2006) y De la
Fuente (2005).
Sin embargo la medición de las necesidades de gasto está lejos de ser un problema de fácil
solución y, para diversos autores, más complicado que la determinación de la capacidad
fiscal. Shah (1996:12) señala que “las necesidades de gasto han sido tradicionalmente
vistas como más difíciles de definir y medir que su equivalente en ingresos, la capacidad
fiscal”, una opinión compartida por Solé-Olle (2000:3): “por lo que respecta a la
cuantificación de la capacidad fiscal, tanto la literatura económica como la experiencia
comparada han desarrollado una metodología que se ha convertido en estándar. En
cambio, la nivelación explícita de necesidades de gasto es menos común en el sistema
comparado y existe un menor consenso sobre las técnicas más apropiadas para su
cuantificación”.
35
La complejidad de la medición de necesidades de gasto se puede apreciar en la diversidad

de opciones para hacerlo. Para Boex y Martínez-Vazquez (2004), las opciones para medir
necesidades de gasto pueden verse desde las más simples a las más sofisticadas,
incluyendo:
- valores de gasto anteriores
- un gasto normativo igualitario per cápita
- índices de necesidades ponderados
- normas de gasto “superiores” por cliente.
- Normas de gasto tradicionales (por inputs físicos)
- Sistema de gastos representativo (Representative Expenditure System)
Siendo la última opción la que suele ser más recomendada por los diversos autores, aunque
de nuevo, su estimación no está exenta de dificultades. Los dos métodos más comúnmente
empleados para ello son el Directo y el de Estimación Estadística. En el primero se definen
las variables determinantes de cada función de gasto, así como su ponderación, bajo
criterios más bien subjetivos, desde negociaciones políticas hasta “opiniones de expertos”;
mientras que el segundo recurre a las técnicas de regresión y estadística multivariante para
establecer, bajo criterios de significancia, las variables que determinan cada función de
gasto y su respectiva ponderación a partir de los datos disponibles.
Por su parte, la medición de la capacidad fiscal ha tenido mayor acuerdo que las
necesidades de gasto. Esta se ha realizado tradicionalmente a partir de establecer los
recursos propios que cada jurisdicción podría captar si realizara un esfuerzo fiscal estándar.
La metodología base fue desarrollada por la Advisory Comission of Intergovernmental
Relations (ACIR) de Estados Unidos. Bajo esta metodología, se establece una capacidad
fiscal para cada jurisdicción, la cual es resultado a su vez de multiplicar la base de cada
jurisdicción por un tipo estándar, el cual se obtiene de dividir la captación de ese impuesto
por todas las jurisdicciones sobre la base total.
En este caso, el problema central radica en la determinación de las bases para cada
impuesto, lo que ha llevado a que muchos autores se inclinen por tomar una base única para
36
todos los impuestos (sistema denominado macrofórmula), lo que proporciona bastante

simplicidad a la estimación.
En los capítulos tres y cuatro veremos con más detalle la estimación tanto de necesidades
de gasto como de capacidad fiscal. En estos capítulos, desarrollaremos un Sistema de
Gastos Representativo y un Sistema Impositivo Representativo, respectivamente.
1.3.2 Tipos de transferencias
Como hemos visto, las transferencias son una necesidad prácticamente en todo sistema
descentralizado y el análisis de éstas es quizá la parte más “positiva” de la teoría normativa
del federalismo fiscal. Sin embargo, existe poco acuerdo respecto al nombre de los tipos de
transferencias, en buena parte debido a la poca “pureza” con que podemos encontrar éstas.
Sin embargo y para fines normativos, podemos encontrar en la literatura formas básicas. En
este sentido, las podemos dividir en dos grandes tipos: generales (o no condicionadas), y
especificas (o condicionadas).
Generales. Éstas son transferencias que pueden ser empleadas por el receptor en lo que éste
desee y sin restricciones, pueden ser de monto fijo o lump sum (generalmente mediante una
fórmula) o bien ser asignadas con base a una medida del esfuerzo fiscal de los receptores.
Dentro de esta categoría de “generales” podemos ubicar las tax-sharing o participaciones
de impuestos y las revenue-sharing o participación de ingresos.
Específicas o condicionadas. Estas suelen ser las mayormente empleadas y también las más
complejas. Tienen en común que en este caso el donador de la transferencia es quien
decide en qué se han de emplear los recursos14. En este caso la división más importante es
entre compensatorias y no compensatorias.
14
Si además el destino o uso de tales transferencias es más bien amplio, se les denomina de “Bloque” y si es bastante
preciso o especifico, se les denomina “categóricas”.
37
a) Compensatorias (Matching grants). En este caso el receptor está comprometido a

aportar una parte de lo que transfiere el donador, de manera que éste dará una
cantidad del gasto total que realice el primero. Cuando se establece que el donador
dará un porcentaje del gasto total en un servicio específico que realice el receptor,
sin señalar un límite, se tiene una transferencia condicionada compensatoria abierta
(open matching grants). Por el contrario, si se señala el monto máximo con que el
que el donante contribuirá, se dice que es acotada o cerrada (closed matching
grants). Este tipo de transferencias se pueden enfocar a compensar exernalidades,
por ejemplo.
b) No compensatorias. Estas son transferencias por un monto fijo (lump sum) que no
comprometen al receptor a realizar por su parte algún gasto en el bien específico a
que se destina la transferencia. En este caso, el ejemplo podría ser el estimular el
consumo de bienes preferentes.
El análisis de los efectos de las transferencias sobre el nivel de gasto del receptor es
importante, pues permite tener una idea de si la transferencia está cumpliendo el objetivo
para el cual fue planteada. A nivel teórico, el análisis de los efectos que cada una tiene
sobre el gasto del receptor, se lleva a cabo en el marco de curvas de indiferencia que
intentan expresar la utilidad de la comunidad receptora de la transferencia, sea en la forma
de un agente representativo, de su cuerpo de políticos-administradores, del “votante
mediano”, etc. Aquí y siguiendo a la mayoría de los textos al respecto, pero principalmente
a King (1984) y Jha (1998), usaremos el criterio de que son curvas de indiferencia de la
comunidad. Esto implica asumir los siguientes supuestos:
a) las curvas de indiferencia de la comunidad son convexas;

b) los precios de los bienes públicos no se alteran por la cantidad comprada;
c) el receptor no exporta impuestos, de manera que un aumento en sus impuestos es
financiado totalmente por sus contribuyentes;
38
d) el receptor no realiza subsidios a sus contribuyentes, solo da bienes y servicios, de

manera que un aumento en sus impuestos, necesariamente implica una disminución en los
fondos disponibles por sus ciudadanos para bienes privados
e) las reacciones de los receptores ante un cambio en las transferencias, no genera efectos
externos sobre otras regiones;
f) la introducción de una transferencia no tiene “efecto demostración” que pueda alterar los
gustos y preferencias en dirección de un particular servicio público del receptor.
Si bien algunos de estos supuestos son convencionales y no resultan muy restrictivos, como
el primero, tenemos otros que difícilmente se cumplirán totalmente en la realidad, como el
cuarto y quinto supuestos. Es bastante común que todo gobierno (aún local) maneje
esquemas de transferencias y subsidios, generalmente en un marco de privilegios y
exenciones impositivas, de manera que un incremento en la tasa impositiva puede implicar
no necesariamente una reducción correspondiente en el consumo de bienes privados.
Asimismo, es difícil pensar que no existan efectos sobre las otras regiones cuando una de
ellas enfrenta un cambio en las transferencias recibidas. La plena movilidad de los factores
ya implica necesariamente un impacto.
A pesar de estas restricciones, y algunas otras que se irán señalando en su momento, el

modelo es bastante útil para analizar los efectos de una transferencia en el consumo de la
comunidad receptora, así como para analizar la efectividad del gasto y la existencia de
“filtraciones”15
Revisaremos el esquema de base, considerando una transferencia general de monto fijo, no

condicionada (lump sum), posteriormente, revisaremos los casos de los demás tipos de
transferencias y realizaremos una comparación entre ellas, a fin de determinar en qué caso
podemos esperar sean más eficientes unas y otras.
Para ilustrar este modelo, veamos la figura 1.3, en que representamos las curvas de
indiferencia de la comunidad; en el eje horizontal medimos el gasto en bienes y servicios
15
Musgrave (1959) señala que el uso de los fondos para fines distintos a los buscados por las transferencias, se pueden
considerar filtraciones. De manera que la eficiencia de una transferencia puede ser medida por la ausencia de éstas.
39
públicos (bien X) y en el eje vertical medimos el gasto en bienes y servicios privados (bien
Y). Los montos máximos que de cada bien podría adquirir la comunidad con sus ingresos
totales (después de impuestos) determina su restricción presupuestaria, medida por la línea
AA’. La pendiente de la misma revela la relación de preferencias entre ambos bienes por la
comunidad.
Figura 1.3
Transferencias de monto fijo incondicionadas
Bien privado Y
B
LRC
C
A
Y2
E2
II
Y1
E1
I
O
X1 X2 A’ B’ Bien público X
En la situación inicial, la comunidad se encuentra en el punto E1, consumiendo X1 e Y1

cantidades de bienes públicos y privados, respectivamente. Aquí, los consumidores
renuncian a AY1 de bienes privados para adquirir OX1 de bienes públicos. Así podemos
decir que AY1 son los impuestos pagados por los contribuyentes o que AY1/AO es la tasa
impositiva.
40
Ahora, el efecto de una transferencia (general y de monto fijo) se observaría como un

desplazamiento hacia la derecha de la línea de presupuesto, pasando ahora a ser BB’. El
consumo de equilibrio estaría dado ahora por el punto E2 en la nueva curva de indiferencia
II. En este caso tenemos solo el efecto renta, que se aprecia en el aumento del consumo de
bienes públicos de X1 a X2, pero también en un incremento del consumo de bienes privados
de Y1 a Y2. Esto es debido a que la transferencia recibida presenta una filtración, en la
forma de reducción del tipo impositivo en la comunidad que ahora es sólo de AY2/AO (en
lugar de AY1/AO anterior). Esta filtración presenta una pérdida de eficiencia de la
transferencia otorgada; mientras el costo de la misma para el gobierno otorgante es de A’B’
(o AC), el incremento en los bienes públicos es sólo de X1X2.
En el caso de una transferencia condicionada o específica también de monto fijo, podemos

ver que el comportamiento es similar al anterior, y el mismo gráfico que estamos
empleando sirve para apreciarlo. Bajo este caso, la comunidad enfrenta, después de la
transferencia, un restricción presupuestal ACB’ más que BCB’. El punto de equilibrio
volvería a ser E2, donde se intercepta la línea de renta consumo con la nueva línea
presupuestal. En el caso de que la línea renta consumo cruzara la recta presupuestal por
arriba de C, tendríamos que el punto de equilibrio sería el mismo punto C.
Antes de proseguir, es conveniente una anotación. Por lo expuesto en nuestro modelo,

parecería que una transferencia incondicional o general otorgada a una comunidad tendría
los mismos efectos que la transferencia directa a las personas, dado que el monto de los
recursos pueden ser canalizados –como hemos visto- incluso totalmente a la adquisición de
bienes privados. Sin embargo, se ha encontrado que esto no es así, y que en la realidad los
recursos otorgados vía las transferencias al sector público de la comunidad tienden a ser
gastados más en bienes públicos. A esta situación se le ha denominado “efecto adherencia”
o “flypaper effect” (Gramlich (1977). Esto parece obedecer a que los contribuyentes
perciben los recursos llegados al sector público como para ser empleados por el mismo en
ese tipo de bienes. Algunos resultados empíricos para estados Unidos establecen que un
dólar adicional en trasferencias se refleja en 40 centavos más de compras públicas, mientras
que un dólar más de renta personal se refleja en solo 10 centavos más en adquisición de
bienes públicos (ver Brown y Jackson, 1998, y Rosen, 2002).
41
Ahora veamos el caso de una transferencia condicionada (o específica) y además

equivalente (o compensatoria) abierta (open-ended matching grant). En este tipo de
transferencias, como se señaló anteriormente, el otorgante proporciona un porcentaje del
gasto que el receptor realice en un determinado bien público. Por ejemplo, el otorgante
puede aportar un monto igual (100%) a los recursos que una comunidad decida destinar a
educación (recordemos que si no hay un límite a dichas aportaciones, se trata de una
transferencia abierta (open-ended), mientras que si se establece un tope máximo, se trata de
una acotada (closed-ended)). No es difícil ver que, en ese caso y a diferencia del anterior,
existe un cambio en los precios relativos de los bienes públicos y privados, dado que los
primeros se abaratan respecto de los segundos. Esto lo podemos expresar mediante un
cambio en la pendiente de la restricción presupuestal, de manea que ahora tendremos,
además de un efecto renta, un efecto sustitución. Vemos esto en la figura 1.4
Figura 1.4
Transferencia condicionada compensatoria
Bien privado Y
A
LPC
E2
E1
Y1
II
• I
H
O
X1 B C’ B’ Bien público X
42
En este caso, como ya mencionamos, la transferencia se expresa en una rotación de la línea

de presupuesto, pasando de AB a AB’ y denotando la disminución del precio relativo de los
bienes públicos (en el ejemplo que hemos indicado, tendríamos que por cada peso que la
comunidad renuncie a comprar bienes privados, podrá comprar el doble de bienes
públicos). En el gráfico, la comunidad pasa del punto E1 al E2 siguiendo la línea de precio-
consumo LPC. Esta línea tiene dos pendientes; el segmento AH denota la parte en que el
consumo del bien público es mayor que la transferencia, mientras que a la derecha de H,
aunque el consumo del bien público es aún menor al monto de la transferencia, puede
apreciarse que el grado de filtración es menor respecto al caso de las transferencias no
equivalentes que revisamos anteriormente16.
A fin de comparar esta gráfica con la anterior, hemos incorporado una línea que muestra la
cuantía de la transferencia al pasar de E1 a E2. La transferencia es de BC’. Podemos ver que
el consumo del bien público aumenta en una proporción cercana a éste, mientras que el bien
privado se incrementa poco (no hemos dibujado las líneas correspondientes de X2 y Y2
correspondientes a E2, para no hacer más confuso el gráfico).
Ahora veamos una variación de la anterior: una transferencia condicionada o específica y

además equivalente o compensatoria acotada (closed-ended matching grant). Nos
concentraremos en los cambios que tiene la línea de restricción presupuestaria (figura 1.5)
Figura 1.5
Transferencia condicionada compensatoria acotada
16
Para el caso de transferencias equivalentes, Shah (1991) ha encontrado que el gasto en bienes públicos representa un
80% de la transferencia.
43
Bien privado Y
C’ LRC
A B’
C LPC
E2 H
E1 E3
F
O A’ B D G Bien público X
Si en este caso no existiese un límite a las aportaciones del otorgante de la transferencia,

sería el mismo caso anterior y tendríamos un movimiento de la línea presupuestal AA’ hacia
AG. Pero, en caso de existir un límite (por ejemplo el monto para la compra de bienes
públicos de A’B), la línea de presupuesto tendría un “quiebre” en C, y sería entonces ACB.
Es fácil seguir extendiendo el ejemplo: si el límite superior fuese más elevado (como para
adquirir bienes públicos hasta el punto D) ahora el quiebre se daría en el punto F, siendo la
nueva línea de restricción presupuestal AFD.
En este caso de la transferencia equivalente acotada, podemos tener tres posibles resultados,
dependientes del límite de la transferencia, que será el “punto de quiebre” de la línea
presupuestal y de las líneas de renta consumo (que miden el efecto renta) y precio consumo
(que miden el efecto sustitución).
i) Si el punto de quiebre se ubica por arriba de las dos líneas, como es el caso del
punto C, el equilibrio se ubicará en E2, que es donde la línea de renta consumo
intercepta la línea de presupuesto CB, la cual es paralela a la línea original AA’.
Como vemos, este caso nos arroja el mismo resultado que ya habíamos obtenido
de las trasferencias tanto generales como condicionadas.
44
ii) Si el punto de quiebre se ubica debajo de ambas líneas, como en el punto F, el

equilibrio se encontrará en E3, que es donde la línea precio consumo corta la
parte relevante de la línea presupuestal AG que parte de A (en este caso la parte
de la línea presupuestal que es paralela a la original, esto es, FD, no se
intercepta con la línea renta consumo). En ese caso, el resultado es el mismo que
vimos anteriormente para la compensatoria abierta para una transferencia que
amplíe la línea de presupuesto a AG y sea cortada por la línea de precio
consumo en E3.
iii) El tercer resultado posible sería que el quiebre se ubique entre las líneas de renta
consumo y precio consumo. En tal situación, como podemos observar, no hay
posibilidades de cruce de la parte relevante del presupuesto ni con la línea de
renta consumo ni con la de precio consumo, por lo que el equilibrio es una
solución de esquina y se ubicaría en el mismo punto de quiebre (que en este
caso hemos señalado como H).
1.4 Recapitulación
De la breve revisión presentada en este capítulo, podemos ver que un esquema

descentralizado permite obtener ganancias potenciales en eficiencia respecto a uno
centralizado. La asignación de responsabilidades de gasto entre niveles de gobierno permite
proporcionar servicios más acordes a los gustos y preferencias de los consumidores de cada
jurisdicción. Asimismo, la mayor disponibilidad de ingresos propios de las jurisdicciones
permite que éstas sean más eficientes y más responsables.
Sin embargo, incluso un buen diseño de las asignaciones de gastos e ingresos entre los
diferentes niveles de gobierno suele generar brechas financieras, tanto a nivel vertical como
horizontal. En esta tarea son fundamentales las transferencias de nivelación, que deberán
permitir que cada nivel de gobierno tenga los recursos necesarios para hacer frente a sus
45
responsabilidades de gasto, y que cada jurisdicción pueda proveer servicios públicos de

calidad equivalente a las demás.
Dadas los elementos que caracterizan un federalismo fiscal eficiente y equitativo, en el

capítulo siguiente hacemos una revisión del caso de México, procurando identificar cómo
dichos elementos funcionan en el federalismo de nuestro país.
46

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Las transferencias Federación-Entidades

Federativas: un Sistema de Nivelación para

Luis Fernando Cabrera Castellanos

Primera parte. La Teoría y el federalismo Fiscal en México

Segunda parte. Un sistema de nivelación interjurisdiccional para

5. Un Sistema de Nivelación para México ………………………………………….. 228

Conclusiones ………………………………………………………………………….. 292

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Al igual que en el caso de la función estabilizadora, es indudable que existen argumentos

Respecto a la tercera función, la provisión de bienes y servicios, es la que la mayoría de

y que podemos encontrar expresada en el llamado Principio de Correspondencia

Otra ventaja de la provisión de bienes en un esquema descentralizado, se deriva de los

Un argumento adicional es que, si la provisión de servicios se realiza además con

La mayor demostración de los puntos de los dos párrafos anteriores sería la

El modelo estándar o clásico de la teoría económica de federalismo fiscal, por supuesto

Economía Política del Federalismo Fiscal o de Segunda Generación2. De manera muy

i) en la teoría clásica, se parte de un estado benevolente maximizador del bienestar de la

1.1.1 Ganancias de la descentralización

Desconcentración. El gobierno central establece oficinas en los gobiernos subnacionales

Delegación. Proporciona al gobierno subcentral la capacidad de realizar una función,

Devolución. Se transfieren responsabilidades de funciones del gobierno central a los

Aquí, entenderemos por descentralización la tercera de las definiciones anteriores. Habrá

Para mostrar las ventajas de la descentralización, recurriremos a dos esquemas gráficos:

En este gráfico podemos ver que –dada la heterogeneidad de preferencias- el individuo

Algunos comentarios adicionales sobre este modelo: i) la pérdida en el bienestar del

De estos comentarios se puede concluir que la necesidad de descentralización depende

En este gráfico, la línea C representa las ganancias de bienestar derivadas de las

descentralización tal que cada jurisdicción es un individuo. Conforme aumentamos el

La línea punteada W es simplemente la diferencia entre las líneas L y C, de manera que

El análisis anterior no incluye un elemento generalmente presente en la provisión de

A la consideración anterior, aún se deben agregar al menos otras dos también

El otro aspecto a considerar es la movilidad de los consumidores. La posibilidad de que

Cuadro 1.1 Asignación de los servicios públicos a gobiernos regionales y locales

Asignación por criterio de provisión Criterio de producción pública o

1.2 La financiación de las jurisdicciones

En principio, dado el esquema de diferentes niveles de gobierno, debería estar garantizada