DIREITO ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO.

REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO. MERA

TOLERÂNCIA DA AUTARQUIA FEDERAL.
IMPOSSIBILIDADE DE USUCAPIÃO. VIOLAÇÃO DO
ART. 183 § 3º, CF/88. SUMULA 370 STF. PODER DE
POLÍCIA. AUTOEXECUTORIEDADE DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS.

Preâmbulo:

Trata-se de consulta formulada por pelo Diretor de Fiscalização a respeito de um

requerimento administrativo apresentado por José dos Santos, sobre a possibilidade de
usucapião de um imóvel da Autarquia Federal, indagando diversos aspectos. Após ser
notificado pela Autarquia, no exercício de sua atividade fiscalizadora, determinando que
o mesmo se retirasse do local e destruísse as benfeitorias por ele realizadas, tendo em
vista as irregularidades na ocupação do imóvel e na exploração da atividade econômica,
já que não tinha alvará de funcionamento.

1. DO RELATÓRIO

O Sr.José dos Santos ocupou, sem interrupção, durante 20 (vinte) anos imóvel de uma
Autarquia Federal que estava “abandonado” como se fosse seu, sendo que a ocupação
ocorreu de forma mansa e pacifica, sob alegação que em razão do abandono da entidade
administrativa, passou a ocupar o imóvel há mais de 20 (vinte) anos, no qual constituiu
benfeitorias, vez que a requerida entidade jamais fez qualquer oposição ou enviou
notificação para que desocupasse.

Com a finalidade de impedir a pretensão da Autarquia Federal de reintegração de posse,

na qual alegou que: (I) o ato pretendido pela Autarquia seria nulo, ante a ausência de
indispensável autorização judicial prévia; (II) que a propriedade era sua, e não mais da
Autarquia em questão, pois teria se operado a usucapião; (III) que, em razão disso, a
Administração Pública não poderia limitar o uso de sua propriedade, pois se tratava de
um direito inviolável e (IV) que o sustento seu e de sua família era extraído daquele
local, pois era onde funcionava sua oficina.

“É o relatório, possa á fundamentação

2. DA FUNDAMENTAÇÃO

A consulta exige a compreensão do alcance e conteúdo de alguns conceitos.

São bens públicos todos aqueles, de qualquer natureza e a qualquer título, que
pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam federativas ou descentralizadas
de direito público, como as autarquias e as fundações de direito público. Assim, dispõe
o art.98 do Código Civil: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes ás
pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual
for a pessoa a que pertencerem”.

O Código Civil em seu art. 41 diz que são as pessoas jurídicas de direito público.

Art.41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Sobre as classificações dos bens públicos, aplica-se ao caso em analise, os bens

dominicais, que são bens privados da Administração Pública, mas que não estão sendo
utilizados. Dispõe o art.99, III, do Código Civil: “São bens públicos: os dominicais, que
constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades”.

Existe distinção entre posse e detenção que pode ser observado a seguir.

Tem a posse aquele que existe o poder de fato sobre uma coisa, mas não é qualquer
poder de posse que pode ser considerado como posse. Só é possessório o poder fático
análogo aos poderes do domínio. O poder de fato é aquele poder de usar, gozar, dispor
ou reivindicar, exerce esses poderem quem é o possuidor. Assim, a posse é exercício
fático desse poder, ao qual o direito em algumas situações atribui incidência de normas
jurídicas.

O art.1.196 do Código Civil conceitua o que é posse: “Considera-se possuidor todo

aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes á
propriedade”.
Já a detenção, é quando alguém exerce o domínio, mas não é possuidor e sim detentor.
Não gera um direito de posse. O art.1198 do CC/2002 trata sobre o conceito da
detenção: “Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência
para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou
instruções suas”.

Para Carlos Roberto Gonçalves:

[...] o que distingue a posse da detenção é um elemento externo

e, portanto, objetivo, que se traduz no dispositivo legal que, com
referência a certas relações que preenchem os requisitos da
posse e têm a aparência de posse, suprime delas os efeitos
possessórios. A detenção é, pois, uma posse degradada: uma
posse que, em virtude da lei, avilta -se em detenção38. Somente
a posse gera efeitos jurídicos, conferindo direitos e pretensões
possessórias em nome próprio: esta a grande distinção.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Curso de Direito Civil
Esquematizado. 4. Ed. Rev. São Paulo: Saraiva, 2016. Pag.
418.

Assim, o detentor não pode fazer uso das ações possessórias.

Uma das características do regime administrativo é a imprescritibilidade, onde se

verifica que os bens da administração pública não se sujeitam a prescrição aquisitiva, ou
seja, a usucapião.

A primeira questão objeto de análise diz respeito à alegação do Sr.José á nulidade do ato
pretendida pela Autarquia, ante a ausência de indispensável autorização judicial prévia.
Tendo em vista a classificação dos bens públicos, bens dominicais são bens privados da
que pertencem às autarquias, mas que não estão sendo afetados pelo interesse público.

O ato não pode ser anulado, pois houve uma mera tolerância da Autarquia Federal e não
uma concessão. Segundo primeira parte do art.1.208 do Código Civil: “Não induzem
posse os atos de mera permissão ou tolerância [...]”. Logo, a mera ocupação de terreno
público não induz a posse, não importa a mera tolerância da Autarquia Federal.

Sobre esta questão o autor Carlos Gonçalves entende que:

A permissão se distingue da tolerância: Pela existência, na

primeira, do consentimento expresso do possuidor. Na
tolerância, há uma atitude espontânea de inação, de passividade,
de não intervenção; Por representar uma manifestação de
 vontade, embora sem natureza negocial, configurando um ato
jurídico em sentido estrito, enquanto na hipótese de tolerância
não se leva em conta a vontade do que tolera, sendo considerada
simples comportamento a que o ordenamento atribui
consequências jurídicas, ou seja, um ato -fato jurídico; Por dizer
respeito a atividade que ainda deve ser realizada, enquanto a
tolerância concerne a atividade que se desenvolveu ou que já se
exauriu. GONÇALVES, Carlos Roberto. Curso de Direito
Civil Esquematizado. 4. Ed. Rev. São Paulo: Saraiva, 2016.
Pag. 841.

Assim, a reintegração de imóveis públicos dispensa autorização de ordem judicial para a

desocupação. É direito e dever da Administração Pública proteger seus bens públicos
contra a ocupação de suas posses e ocupações, de acordo com o princípio da
indisponibilidade de seus bens.

Os bens da administração pública se submetem as regras de direito público e aos

poderes da administração pública, que se constituem em prerrogativas dadas aos agentes
públicos com a finalidade de garantir o interesse público através do seu poder de
fiscalização.

O art.78 do Código Tributário Nacional discorre sobre o conceito do poder de polícia:

Considera-se poder de policia atividade da administração

pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou
liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão
de interesse público concernente á segurança, á higiene, á
ordem, aos costumes, á disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, á tranqüilidade pública ou ao
respeito á prosperidade e aos direitos individuais ou coletivos.

O poder de polícia consiste na interferência da administração pública no âmbito

privado, com o objetivo de resguardar o interesse público em prol da coletividade ou do
próprio Estado, por meio da restrição de direitos individuais.

São atributos e características essenciais do poder de polícia: A discricionariedade que

consiste no juízo de conveniência e a oportunidade para a prática dos seus atos dentro
dos limites legais; A coercibilidade é o atributo pelo qual o ato de policia impõe uma
obrigação, de modo que o particular é obrigado a cumprir o que foi fiscalizado, portanto
o poder de polícia vai se aplicar independente da vontade do particular. E a
executoriedade atos que emanam do poder de policia são autoexecutáveis pela
Administração Pública, ou seja, não precisa de autorização do poder judicial para
executar o exercício do poder de polícia.

O autor Celso Antonio Bandeira de Mello defende que:

As medidas de polícia administrativa frequentemente são

autoexecutórias: isto é, pode a Administração pública promover
por si mesma, independentemente de remeter-se ao Poder
Judiciário, a conformação do comportamento do particular ás
injunções dela emanadas, sem necessidade de um prévio juízo
de cognição e ulterior juízo de execução processado perante as
autoridades judiciárias.
BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo.
27. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Malheiros, 2010. Pag. 841.

Em caso de ocupação de seus bens públicos, sem autorização judicial a administração

pública pode retomar a posse do que é devido, pela autoexecutoriedade dos atos
administrativos.

Logo, não merece respaldo os argumentos do Sr.José, já que os atos praticados pela
Administração Pública não necessita de autorização judicial para praticar os seus atos
através do seu poder fiscalizatório.

A segunda alegação é que a propriedade era sua, e não mais da Autarquia em questão,
pois teria se operado a usucapião. E é respondida através da impossibilidade de
usucapião de bem público. Já que na lei, não encontra nenhum respaldo sobre a questão.

Uma vez que a Constituição Federal, carta maior do direito, assegura em seu artigo 183
§ 3º que: “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”. E o art.191,
parágrafo único, da mesma constituição, assegura que “Os imóveis públicos não serão
adquiridos por usucapião”.

Já o art. 102 do Código Civil também assegura que os bens públicos não estão sujeitos a
usucapião. Deste modo não merece prosperar, pois os bens dominicais não podem ser
usucapidos. A mera ocupação de terreno público não induz posse. Nada importa a
omissão da Autarquia Federal muito menos quando não pode sequer o ocupante invocar
boa-fé, uma vez que não é dado a ninguém o desconhecimento da lei.
Segundo Matheus Carvalho:

Imprescritibilidade trata-se da prescrição aquisitiva (usucapião)

e sua inoponibilidade ao Poder Público. Nesse sentido, os bens
públicos não podem ser adquiridos pela posse mansa e pacífica
por determinado espaço de tempo continuado, nos moldes da
legislação civil. Importante salientar que a imprescritibilidade
atinge inclusive os bens não afetados, não sendo estes, também,
passíveis de usucapião. Sendo assim, a posse mansa e pacífica
de particulares sobre bens públicos, por 15 anos ininterruptos e
sem oposição do ente estatal, não ensejam a aquisição da
propriedade por usucapião. CARVALHO, Matheus. Manual de
Direito Administrativo. 3. Ed. Rev. Salvador: JusPodivm,
2016. Pag. 1.067.

A jurisprudência consolidou-se nesse sentido, conforme se verifica pela Súmula 340 do

STF: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bem
públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.

Colocar a jurisprudencia:

E por fim, alega que, a Administração Pública não poderia limitar o uso de sua
propriedade, pois se tratava de um direito inviolável. E que o sustento seu e de sua
família era extraído daquele local, pois era onde funcionava sua oficina.

A constituição federal define quais são os direitos que devem ser garantidos e
reservados. Em relação à propriedade o Estado para garantir o seu direito á propriedade
pode a partir do seu papel fiscalizatório criar restrições em razão do interesse público.

É evidente que o Estado deve atuar à sombra do Princípio da

Supremacia do Interesse Público e, na busca incessante pelo
atendimento do interesse coletivo, pode estipular restrições e
limitações ao exercício de liberdades individuais e, até mesmo,
ao direito de propriedade do particular. Neste contexto, nasce o
Poder de Polícia, decorrente da supremacia geral da
Administração Pública, ou seja, aplicando-se a todos os
particulares, sem a necessidade de demonstração de qualquer
vínculo de natureza especial. CARVALHO, Matheus. Manual
de Direito Administrativo. 3. Ed. Rev. Salvador: JusPodivm,
2016. Pag. 124.
O poder de polícia esta ligado ao principio da legalidade e a sua atuação ocorre em dois
aspectos: O preventivo que é impedir o dano social e o repressivo que é á aplicação da
sanção.

O poder de policia pode ser exercido por meio de atos normativos que tem o caráter
geral e abstrato destinado á toda coletividade ou por meios atos concretos, específicos e
determinados a uma pessoa. A atuação também pode se da por meio de determinação,
que é a imposição de deveres, obrigações ou por consentimentos. E esse exercício
fiscalizatório tem sempre que observar os princípios da proporcionalidade.

A polícia se divide em administrativa que é exercida por órgãos administrativos, por

exemplo, o fiscal da prefeitura, e tem caráter preventivo e a polícia judiciária que vai ser
executada por órgãos de segurança, exemplo, a polícia militar, que tem o caráter
repressivo.

Assim, entende Celso Antonio Bandeira de Mello:

Costuma-se, mesmo, afirmar que se distingue a polícia administrativa

da polícia judiciária com base no caráter preventivo da primeira e
repressivo da segunda. Esta última seria a atividade desenvolvida por
organismo — o da polícia de segurança — que cumularia funções
próprias da polícia administrativa com a função de reprimir a
atividade dos delinqüentes através da instrução policial criminal e
captura dos infratores da lei penal, atividades que qualificariam a
polícia judiciária. Seu traço característico seria o cunho repressivo, em
oposição ao preventivo, tipificador da polícia administrativa.
BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo.
27. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Malheiros, 2010. Pag. 833.

A oficina funcionava irregularmente sem alvará de funcionamento e ainda em imóvel de

propriedade da Autarquia Federal, não há o que se falar em direito violado. A
administração pública tem o poder dever de fiscalizar, e por força da
autoexecutoriedade que goza o ato administrativo tomar a posse.

Em face de todo o exposto, pode-se definir a polícia

administrativa como a atividade da Administração Pública, por
expressarem atos normativos ou concretos, de condicionar, com
fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora
fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo
coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (“non
facere”) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo.
 BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo.
27. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Malheiros, 2010. Pag. 837.

É a fundamentação, passo á conclusão.

3. DA CONCLUSÃO

Ante o exposto, opino nos seguintes sentidos:

É o parecer, S.M.J.

LOCAL, DATA

PROCURADOR

OAB/UF

ASSINATURA