Coparticipación Federal

I- PROLOGO

La Argentina cuenta hoy con un federalismo fiscal centralizado, cuya principal

característica es que las provincias delegan en la Nación la potestad de la recaudación de
impuestos. De esta manera la Nación recauda impuestos en el ámbito nacional y una vez que
retira su parte del total recaudado para solventar sus propios gastos, mediante el sistema de
coparticipación de impuestos (el cual establece coeficientes de reparto) redistribuye lo restante
entre las provincias.

El sistema de coparticipación de impuestos es una herramienta económica útil para

asegurar tanto el crecimiento económico en forma homogénea en todo el territorio nacional así
como también, para poder hacer palpable la igualdad de oportunidades para cada una de las
personas que pueblan la Nación.

Conocer la historia y la estructura económica de cada uno de los países es fundamental

para entender el por qué de la necesidad o no, de la utilización de este instrumento económico.
Para una interpretación más clara tomaremos el ejemplo de dos economías, una economía
desarrollada como los EEUU y una economía del subdesarrollo como la Argentina.

Estados Unidos, dado el tamaño y la estructura de su economía, donde solo un par de

ciudades hacen el mismo PBI que toda la Argentina y donde la generación/distribución de la
riqueza es pareja en todo el país, no necesita de un sistema de coparticipación de impuestos
para garantizar la igualdad de oportunidades y un desarrollo homogéneo en materia económica
en todo su territorio nacional (Cada Estado es lo suficientemente grande como para gozar de
autonomía y solidez fiscal, por lo que solo hay que preocuparse en la eficiencia de la
administración pública en cada uno de los Estados).

En cambio, Argentina sí necesita de un sistema de coparticipación de impuestos para

garantizar desde el Estado, el desarrollo de las regiones más pobres, asegurando la igualdad de
oportunidades a todos sus habitantes y permitiendo el acceso a los principales bienes y
servicios en todo el territorio. Estos motivos hacen que se tenga que ponderar en forma más
significativa la equidad con el objetivo que no haya ciudadanos de primera y de segunda
categoría en cuestiones de poder cubrir necesidades básicas como educación, salud y acceso a
los principales bienes y servicios por el simple hecho de vivir cerca o lejos de los principales
conglomerados urbanos.

La Coparticipación de Impuestos permite salvar a las provincias “económicamente

inviables” de su inviabilidad. Las provincias no se pueden manejar bajo los mismos criterios que
una empresa.
Si los gastos indispensables de una provincia para asegurar el bienestar de sus
ciudadanos son mayores a los recursos propios con los que cuenta, de mantenerse esta
situación en el largo plazo quebraría su sistema financiero, pero de esta conclusión no puede
inferirse la necesidad de cerrarla. Reiteramos, una provincia no es una empresa.

II- DESARROLLO HISTORICO DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL y SU

CORRELATO CON LA EVOLUCION ECONOMICA

II a- Principales Etapas

Los esquemas de reparto de los impuestos que recauda la Nación son la respuesta
obligada. A la discrepancia entre el monto de los egresos recaudados por cada jurisdicción y el
financiamiento necesario para atender las funciones que le compete a cada una de aquellas.

El régimen de distribución ínter jurisdiccional de recursos tributarios se comenzó a

utilizar con bastante posterioridad a la consolidación de la organización nacional. Desde el año
1860 hasta el año 1934 el régimen de coparticipación federal no existió formalmente, y es a
partir de 1935 que queda instaurado por ley y con las características que hoy conocemos," pero
siempre sujeto a modificaciones, "influido por conflictos políticos, el crítico entorno
macroeconómico y la presión del sistema previsional”.

Antes de la incorporación a nuestra Constitución Nacional del régimen de

Coparticipación; mediante el artículo 75 inc. 2) en la reforma de 1994; el sistema fue tachado
de inconstitucional por parte de la más calificada doctrina, lo cual trajo aparejado una fuerte
discusión acerca de su legitimidad.

A pesar que se ha dicho en reiteradas ocasiones que nuestra Constitución Nacional de

1853-60 había adherido al sistema de separación de las fuentes, donde cada nivel de gobierno
reconocido estaba facultado para la creación de un determinado tipo de tributo, su
establecimiento no fue del todo claro, lo que puede apreciarse de la lectura de los debates en el
seno de la convención constituyente de 1853, y de las discusiones doctrinarias posteriores.

El sistema de separación de fuentes, nunca fue utilizado en su plenitud, ni por la

Nación, ni por las provincias. Las Provincias comenzaron a crear impuestos indirectos bajo el
disfraz de impuestos directos (ej. Actividades Lucrativas; hoy Ingresos Brutos) y a su vez, la
Nación comenzó a crear impuestos directos bajo el disfraz de impuestos indirectos ( Ej. Algunos
tributos de afectación específica, no trasladables prima facie); de resultas de ello la doctrina y la
jurisprudencia terminaron por aceptar la concurrencia de facultades tributarias en cuanto a la
creación de esta especie de tributos, actualmente expresamente receptada en la Constitución
Nacional.
La falta de claridad en el diseño de competencia constitucionales y, las forzadas
interpretaciones que los momentos de crisis económicas obligaron hacer de la Ley
Fundamental, fueron los cimientos para eludir la norma constitucional en materia de
distribución de potestades tributarias en la Constitución de 1853-60; de ahí en mas todo el
andamiaje tributario comenzó a tener fallas, apartándose de la concepción sistemática que
reconoce la ciencia para ir conformando un régimen con objetivos netamente fiscales; sin un
sustento racional que permite, hoy día, la elusión y confusión en gran parte de la estructura
tributaria.

Si tuviéramos que definir el sistema de distribución de potestades tributarias, antes de

la reforma constitucional, podríamos decir que se acercaba mas a un sistema de concurrencia
que a uno de separación de fuentes.

Así, Manuel López Varela, señalaba que el sistema de la Constitución de 1853, era de
concurrencia, y tenía dos excepciones: 1) Los derechos de Aduana que se asignaron a la Nación
y 2) la Contribución Territorial que es facultad de las Provincias.

La relación entre el gobierno Nacional y las Provincias; lejos de ser armónica sufrió
etapas verdaderamente tortuosas ya antes de la Organización Nacional en 1853. La necesidad
de financiamiento del gasto publico tanto a nivel nacional como local, requerido para concretar
la independencia, la consolidación como país, junto con la necesidad y deseo de crecimiento,
llevó a permanentes conflictos de intereses en su concreción.

En la necesidad de financiarse, no estuvieron ausentes ni el avasallamiento de las

potestades provinciales; ni el endeudamiento del País; ni la confiscación de bienes y hasta la
tolerancia y fomento de actividades delictuosas

 Etapa Preconstitucional
 Si bien a efectos de la temática bajo análisis, la “Coparticipación” como tal la
analizaremos a partir de 1853 (desde la Organización Nacional con el dictado de la
Constitución); vale la pena recordar la situación en que, tanto la Nación como las provincias
llegaron a la misma.

 Al momento de la Revolución de Mayo; el Tesoro del Virreinato era

inexistente; los ingleses se habían llevado el mismo, embarcándolo en
la fragata Narcissus que llegó a Inglaterra el 12/09/1806.

 La Revolución a su vez privó al estado de los subsidios que durante el

período colonial provenían de la Caja de Potosí.

 La falta de recursos acentuaron actitudes que mostraban la faceta

enquistada en la población de indolencia y corrupción formada por
siglos. Una de las principales fue el contrabando, la declaración de
menores frutos del país al momento de exportar era una constante, ya
en la época del monopolio y con ella se beneficiaban los comerciantes
ingleses y los conservadores prebendarios del virreinato.

 La Aduana de Buenos Aires se convirtió en la principal fuente de

recursos tributarios: a pesar de la vigencia de impuestos primitivos, la
Aduana explicaba el 55% de los ingresos entre 1811 y 1819; para pasar
al 70% hacia 1820.

 Para cubrir los gastos de la independencia y luego los requeridos por

los conflictos internos se recurrió a empréstitos cuasi-voluntarios entre
comerciantes y capitalistas extranjeros, que terminó implicando la
persecución del capital y a la emisión de moneda inconvertible con la
cual se pagaban los tributos aduaneros.

 En el interior se apeló a la reacuñación de moneda por parte de algunas

Casas de Moneda provinciales; reduciendo el contenido y calidad del
metal.

 En los primeros años de la década de 1820, se eliminaron en la

Provincia de Buenos Aires viejos tributos y se crearon otros; como ser:
el impuesto a los sellos, la “contribución directa” ; Impuesto de
Patentes e impuestos directos sobre los salarios. La Contribución
 Directa fue un impuesto patrimonial creado en 1821, deficientemente
diseñado y peor administrado; en el año de mayor recaudación (1843)
apenas representó el 6% de los ingresos totales. Un grave problema
fue el establecer con eficacia su base imponible.

 Los ingresos provenían casi totalmente de los gravámenes aplicados al

comercio exterior; las tasas fluctuaban entre el 15% y el 30%. Con la
Ley de Aduanas de 1835 se aumentaron los aranceles, algunos
productos llegaron a tributar hasta el 50% y algunas importaciones
fueron directamente prohibidas; tales medidas contribuyeron a un
mayor desarrollo y persistencia del contrabando que erosionaba los
recursos. Así y todo, durante el Gobierno de Rosas, las rentas
aduaneras representaban el 85/90% del total de los ingresos
tributarios.

 La guerra con el Brasil (1826); los bloqueos francés (1838-1840) y

anglo-francés (1845-1848), pondrían en evidencia la fragilidad de un
sistema fiscal, con fuertes desequilibrios, casi basado totalmente en las
rentas aduaneras.

 Los reiterados intentos de Rosas para fortalecer el aporte de la

imposición patrimonial (a través de la “Contribución directa”)
fracasaron: la generalizada evasión tributaria practicada por los
propietarios urbanos y rurales quedó impune. El nivel de evasión era
del 60%; por cada peso declarado, uno y medio se escondía. Poderosos
propietarios rurales como Tomas de Anchorena, recusaban “la
contribución directa” por considerar injusto pagar sobre “capitales
inmovilizados”. Esta falta de solidaridad y de contribución por parte de
quienes podían y debían tributar obligó a recurrir entonces, a la
apropiación de las reservas del Banco de Descuento (hoy Banco
Provincia) a la emisión monetaria sin respaldo, creando altos niveles de
inflación y al endeudamiento externo; situaciones todas ellas que,
llevaron a un mayor beneficio a los evasores con capacidad de pago y
patrimonios protegidos de las devaluaciones, en detrimento de La
Nación y la equidad distributiva de la riqueza.

 Los gobernantes del interior, dado el carácter primitivo de sus

economías, instalaron aduanas interiores, gravando la entrada y salida
de mercaderías en su territorio mediante el impuesto de “alcabala”;
 situación que llevó al incremento de las mercaderías y retraso el
desarrollo del interior respecto de Buenos Aires; a diferencia de Buenos
Aires los déficit en el interior eran cubiertos casi por completo con
emisión de deuda y con la confiscación directa de propiedad y bienes
privados (ganado, granos, etc)

 A partir de 1820 convivieron sistemas fiscales separados en las

provincias hasta el proceso de reunificación nacional que comenzó en
1852-1853 y que culminó en 1880 con la federalización de la Ciudad de
Buenos Aires y la fundación de La Plata.

 Con Rivadavia en 1824 se inició el primer “ciclo largo” de

endeudamiento, que se extendería durante más de 120 años y
condicionaría de modo severo a las políticas económicas y fiscales
durante este largo período.

Ya dentro del proceso constitucional podemos clasificar la evolución de la Coparticipación en

tres Etapas Principales:

 Etapa de separación de fuentes tributarias (1853 - 1890)

Con el Pacto de San Nicolás de 1852; se inició un proceso de reformas fiscales que
llevaría a la eliminación gradual de las aduanas interiores y, con la Constitución de 1853, a la
cesión de la facultad de recaudar impuestos indirectos y directos a las provincias, y los de la
Aduana al Estado Nacional.

Este proceso se complementó con el otorgamiento periódico, por parte del Estado
Nacional, de subsidios a las provincias mas pobres (las que exhibían menor capacidad fiscal).
Algunos autores ( p.e. Venegas Lynch) destacan tres aspectos importantes en los que se
avanzó con la sanción de la Constitución Nacional:

1) Se establecieron principios de imposición que limitaron el poder tributario

estatal: legalidad; igualdad, no confiscatoriedad; generalidad;
irretroactividad; equidad y proporcionalidad.

2) Se conformó el Tesoro Nacional y sus fuentes de financiamiento: se

mantuvo a la renta aduanera – derechos de importación y exportación-
como principal fuente de recursos.
 3) Junto con la libre navegación de los ríos interiores, la supresión de las
aduana interiores y los derechos de tránsito, se previó la compensación del
Tesoro Nacional a las provincias, aunque sin determinar de modo preciso el
carácter ni la envergadura de tales compensaciones.

En este período se aplicó lo establecido en la Constitución Nacional en los artículos 4, 9,

11 Y 12, para las competencias tributarías de la Nación y las provincias. Teniendo en cuenta la
importancia de los recursos de la Aduana del Puerto de Buenos Aires, esto significó una fuerte
concentración de ingresos fiscales en el gobierno central. A pesar de ello entre 1852 y 1862 los
importantes gastos bélicos generaron voluminosos déficit que fueron cubiertos con el impuesto
inflacionario (vía emisión desmedida).

La Confederación, ( o sea el Interior) con muy escasos recursos, dispuso en

esos años de un presupuesto muy reducido. Debido a esta penuria Urquiza sancionó en 1856
una ley mediante la cual se gravaba diferencialmente a las mercaderías extranjeras que
provenían del puerto de Buenos Aires, respecto de aquellas que se introdujeran directamente
por los puertos fluviales de la Confederación.

Esta ley no generó un volumen de recursos significativos y, a pesar de ello, agravó las
tensas relaciones entre Buenos Aires y la Confederación.

La norma constitucional previó la posibilidad de que las jurisdicciones provinciales

atravesaran situaciones de desfinanciamiento, por lo que el inciso 8 del artículo 67 establece
como función del Gobierno Nacional "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias,
cuyas rentas no alcancen según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios”.

A partir de 1854, la “Contribución directa” solo pasa a gravar la propiedad inmueble. La

reforma fue promovida bajo el argumento del Poder Ejecutivo “que los restantes bienes antes
gravados (giro comercial, granos, ganado, etc) se resisten a un avalúo equitativo”.

En rigor, la participación de este tributo en los ingresos totales no cayó luego de esta
reforma que limitaba tanto su base contributiva. Ello es un fiel reflejo del nivel de evasión
alcanzado ya que hasta ese momento tan solo se pagaba por lo que no podía evitarse u
ocultarse como era la tierra; bienes que siguieron tributando igual cantidad luego de la reforma.

La ley reformista no hacía mas que aceptar lo que la práctica había establecido en el
período previo: los contribuyentes solo declaraban, en el mejor de los casos, sus propiedades
inmuebles; muchas de los cuales fueron adquiridas al Estado a precios irrisorios; ó simplemente
habían sido ocupados a medida que se lograba desplazar a los indios; para lo cual los gastos
militares eran importantes.

Gastos que se subvencionaron con inflación, endeudamiento y la leva obligada de

trabajadores rurales. El pago de la contribución directa sobre dichos inmuebles venía a
otorgarle derechos de posesión a los terratenientes, pero, dicho pago tributario no compensaba
mínimamente el esfuerzo exigido al Estado y a la sociedad, para su adquisición.
Indudablemente era “un buen negocio” pagar este impuesto.

Incluso cuando se intentó en esta instancia, elevar la alícuota del impuesto sobre los
bienes raíces, con el argumento de que debía igualarse a la que abonaban los comerciantes en
otros impuestos. La oposición fue muy fuerte y no pudo implementarse ya que primo el
argumento que “los comerciantes no tienen límites en sus ganancias, mientras que la tierra
genera una renta neta más o menos fija y menor a la que ellos obtienen ” (Argumento del
Ministro Bartolomé Mitre).

Los otros bienes integrantes de base contributiva original, nunca representaron un

ingreso concreto existiendo dos factores decisivos y concurrentes para ello; la mentalidad
evasiva de aquellos que debían tributar y la ineficiencia y connivencia de la administración para
fiscalizar y recaudar; lo cual otorgaba impunidad al evasor.

Esta etapa conforma las características “fundacionales” del Sistema Tributario

Argentino; donde puede resaltarse la notable hegemonía de los derechos aduaneros que los
hacían primitivo y vulnerable impidiendo la conformación de estructuras tributarias modernas
que ya en esa época, existían, y eran mas complejas pues se basaban en tributos
patrimoniales e internos a los consumos que las hacían menos procíclicas y más equitativas.

A esta característica se le suma la tenaz resistencia de la elite con capacidad

contributiva a cumplir con sus obligaciones fiscales y aceptar compromisos en aras de
esquemas tributarios mas modernos y equitativos, y la paralela debilidad del estado y las
administraciones tributarias frente al desafío que planteaban los altos niveles de evasión
predominantes. Los grandes evasores de la época fueron los importadores y los terratenientes.

Situación que llevó a la tentación de recurrir al endeudamiento externo antes que

encarar el esfuerzo de recaudar en el país los recursos fiscales necesarios, para solventar los
conflictos bélicos y políticos primero y en la década de 1880 para solventar los gigantescos
proyectos de obras públicas y transporte y el despilfarro de los gastos corrientes.
 En el transcurso de la segunda mitad de esta etapa los gastos presupuestarios sufrían
aumentos sistemáticos, introducidos mediante la sanción de leyes ad hoc, que sumaban gastos
no presupuestarios ó “extraordinarios” de gran magnitud. En 1867 los gastos no
presupuestarios superaron incluso a los presupuestarios.Los títulos de deuda interna fueron
absorbidos por los bancos que emitían dinero ó los colocaban en el publico en manera forzada,
demorando los pagos ó pagando con títulos de deuda, tal situación culminó con la primer
quiebra del Estado nacional en 1890.

La presidencia de Bartolomé Mitre (1862-1868); con los gastos militares por la guerra
con el Paraguay; el despilfarro del gasto con erogaciones no presupuestadas y la baja
recaudación por proteger los intereses de los terratenientes al no querer subir las alícuotas de
los bienes raíces y la presidencia de Faustino Valentín Sarmiento (alias Domingo) (1868-1874)
que se caracterizó por megaproyectos de obra pública sin la correspondiente recaudación y con
alto endeudamiento son la principal causa de los desequilibrios fiscales que llevaron a la
devacle. Lo único positivo fue el aumento del gasto social; no como asistencialismo; sino como
servicios brindados a la población; ejemplo en la educación.

El esfuerzo de Nicolás Avellaneda (1874-1880) por encauzar las finanzas con una
política de gastos austera y aumentando la recaudación con la reforma en 1876 de la Ley de
Aduanas. Los derechos de Aduana fueron aumentados del 15% al 20% y algunas mercaderías
fueron gravadas con el 40%. Se hizo frente a los graves compromisos heredados e impulso
medidas proteccionistas el nacimiento y desarrollo de la industria moderna en Argentina,
logrando un superavit fiscal previo al servicio de la deuda pública.

Lamentablemente este esfuerzo poco duró ya que con en la Presidencia de Julio

Argentino Roca (1880-1886) aumentó nuevamente el gasto bélico, esta vez contra los indios,
especialmente en la Patagonia; situación que benefició a nuevos terratenientes; se
emprendieron nuevamente grandes obras de infraestructura con endeudamiento tomado
especialmente en Londres; el balance comercial fue netamente deficitario caracterizado por
adquisiciones suntuarias de lujo en el exterior llegando los egresos a duplicar los ingresos. El
gobierno de Juárez Celman (1888-1890) con neta influencia de Roca; apelo a las emisiones
inconvertibles, triplicando en cuatro años el circulante; lo cual llevó a la merma de recaudación
por efecto inflación que terminó en una devacle inevitable, al no poder hacer frente a la deuda
externa que originó el quiebre de bancos.

Buena parte de los fondos tomados en el exterior habían sido destinados a las
instituciones bancarias, las que a su vez otorgaron con ellos un enorme volumen de créditos a
políticos y propietarios rurales terratenientes. Las garantías de los prestamos eran cedulas
hipotecarias sobrevaluadas que nunca fueron honradas por sus deudores después de la crisis;
la cual estalló sin que mediara ningún factor externo desencadenante; de resultas de ello el
Estado Argentino “Quebró” en 1890; los terratenientes y políticos nunca pagaron.

Las consecuencias las sufrieron quienes no tenían su patrimonio protegido de los

efectos inflacionarios como era la tierra, y el País perdió una excelente oportunidad de
integrarse a las economías mas avanzadas; los terratenientes no solo dejaron de honrar sus
deudas sino que tampoco cumplieron con sus obligaciones fiscales alegando la crisis. La deuda
había alcanzado el equivalente a 220 mil millones de dólares del año 2001; el default obligó a
un penoso camino para su superación, durante el siguiente siglo.

 Etapa de concurrencia de hecho (1891-1934)

La crisis de 1890 se transformó en un punto de inflexión en la relación fiscal entre el

Gobierno Nacional y las provincias.

Hasta esa fecha, más de las tres cuartas partes del total de los ingresos tributarios
tenían su origen en el sector externo. La crisis económica condujo a la creación de impuestos al
consumo e impuestos internos nacionales que con el paso del tiempo pasaron a tener una
importancia mayor: en 1892 apenas sobrepasaban el 4% del total de los recursos y en el año
1900 constituían casi el 24%. El posterior crecimiento del comercio exterior hizo que
disminuyeran su importancia relativa, participando en 1929, estos impuestos a los consumos e
internos del 16,5 % del total.

La introducción de estos nuevos impuestos dio lugar a un debate acerca de las

facultades del gobierno nacional en función de lo previsto en el artículo 4 de la C.N., pero la
discusión se saldó a partir de que se aprobaran por un año, con la posibilidad de renovación
hasta su unificación en 1935: donde las provincias y la nación aplican impuestos internos de
manera concurrente.

Carlos Pellegrini (1890-1892) intento no bien estallo la crisis y luego de un fallido

intento de renegociar la deuda externa, algunas reformas fundamentales en el sistema
tributario que apuntaban a lograr ingresos fiscales compatibles con las erogaciones
comprometidas para el pago de las obligaciones; se aplicó:
 Los impuestos de importación y exportación fueron transformados en
impuestos de pago en moneda fuerte ( peso oro); a efectos de
mantener el valor real de la recaudación.
 También fueron establecidos “a oro” los aforos de las mercancías sobre
los que recaían los tributos.
  Se instituyó la imposición interna, con características Objetivas.

En 1891 se introdujeron por ley varias nuevas cargas internas; que permitieran
compensar la perdida, en terminos de recaudación aduanera, por proteger a determinadas
industrias defendiéndolas de la competencia internacional mediante altísimos aranceles de
importación, o bien por prohibición de importación. Para ello se creó:

o Un impuesto interno sobre la fabricación de alcoholes, cerveza y

fósforos.
o Un impuesto a las utilidades y dividendos de los bancos particulares
(10%)
o Un impuesto a la utilidades y dividendos de las sociedades anónimas
y de capital limitado cuya dirección y capital no estuvieran radicados
en el país (7%)

Con el tiempo a los impuestos internos se fueron agregando nuevos artículos a la lista
de los gravados, tomándose como parámetro a aquellos que se consideraban viciosos ó nocivos
para la salud y los artículos clasificados como suntuarios; así se incorporó: bebidas alcohólicas,
naipes, vinos, tabacos, azúcares, aceites, sombreros, seguros, alhajas, etc.

La facultad de las provincias de crear impuestos internos sobre los mismos artículos de
consumo en los que recaían los impuestos internos nacionales generó problemas de doble
imposición. Por ello se denomina Etapa de Concurrencia Tributaria. Estos problemas limitaron, a
su vez, el rendimiento fiscal de estos tributos generaron distorsiones en la asignación de los
recursos productivos.

Para intentar superarlos se promovieron varios proyectos, que proponían la asignación

de un porcentaje determinado del impuesto recaudado a nivel nacional a aquellas provincias
que aceptaran dejar de recaudar el mismo impuesto, pero ninguno de ellos pudo ser llevado a
la practica durante este período.

A pesar que los impuestos internos fueron cobrando mayor importancia en el conjunto
de los recursos fiscales; los ingresos aduaneros continuaron siendo los mas relevantes; entre
1910-1931 los impuestos de importación representaron el 56,7% de los ingresos públicos y los
de exportación el 6,1%; mientras que internos aportaban el 23,7% y sellos el 7,5%; la
participación aduanera fue aún mayor entre 1891 y 1909.
 Las acertadas medidas tributarias y económicas; la creación de la Caja de Conversión;
el boom exportador agropecuario a partir de 1899; permitió en 1905 negociar con éxito el canje
de la deuda emitida y en default desde 1890.

La Primera Guerra Mundial (1914-1918) produjo el cierre de los mercados

internacionales las exportaciones bajaron casi un 20%; bajando la recaudación aduanera lo que
produjo una baja del PBI del 11,6%; las medidas económicas adoptadas, entre ellas el control
de flujo de capitales con la prohibición de exportar oro, permitieron paliar la situación
satisfactoriamente y en la década de los años 20 se alternaron abultados superavit con algunos
déficit comerciales; según el resultado de las cosechas y la variación de los precios agrarios en
el mercado internacional. Durante la guerra la Argentina fue el único país Latinoamericano que
honró su deuda pagando puntualmente.

En el plano fiscal hubo varios intentos de mejorar el sistema tributario; con intentos
fallidos de introducir un impuesto a la renta durante las gestiónes de Roque Saenz Peña;
Irigoyen y Alvear.

El “sistema” tributario-fiscal argentino estaba caracterizado por un gran desorden. El

país nunca había tenido un presupuesto, propiamente dicho, y sus ingresos no provenían de un
verdadero sistema tributario, sino de un conjunto inarticulado de impuestos e instituciones
sumados en un largo periodo de tiempo y nunca regidos por un plan; con un esquema racional
– lo que sería y conocemos como un “regimen” tributario.

Desde la perspectiva del mundo desarrollado, el mas grave problema de la tributación

en Argentina era el enorme peso de los impuestos indirectos que aportaban el 94% de los
recursos del estado; entre Aduana (63%), internos a los consumos (24%) y sellos (7%). Tal
desequilibrio no podía verse sino como una muestra del atraso del país. En el Mundo
desarrollado se imponía la imposición directa, personal y progresiva; por su mejor eficiencia;
equidad y capacidad redistributiva de riqueza, aumentando la solvencia estatal.

La Argentina debía saltar de una fiscalidad heredada de la Colonia (basada en las

Aduanas) a una fiscalidad democrática, basada en el desarrollo con un impuesto sobre la renta
con alícuotas progresivas, complementado con impuestos a la herencia y sobre las plusvalías ( o
sobre el mayor valor de los capitales territoriales no ganados) y otros instrumentos tributarios
menores destinados a alimentar los fiscos provinciales sin interferir en el fortalecimiento
nacional. Sin embargo este cambio se contraponía a los intereses de la elites dominantes
(terratenientes, políticos acomodados, operadores financieros, importadores, banqueros, etc).
 La crisis mundial de 1930; tomó a la Argentina en una situación muy débil y la situación
se tornó desfavorable cuando los precios de la exportaciones se derrumbaron mas de un 67%;
debiéndose decretar el cierre de la Caja de Conversión. A diferencia de 1890 la causa de la
crisis ahora era externa y se avecinó una nueva recesión con los sufrimientos asociados al triple
déficit: comercial; de balance de pagos y presupuestario.

Resulta evidente que si las elites dominantes (conservadores) no hubieran triunfado en

evitar la imposición directa; el padecimiento del gobierno y del pueblo en general hubiera sido
menor; pero al estar los ingresos ligados en su mayoría a los recursos Aduaneros; la fragilidad
del sistema fiscal fue enorme y el común del pueblo es quien mas sufrió la crisis, al no contar el
Estado con recursos para brindar siquiera algunos servicios básicos.

La reforma tributaria se demoró indefinidamente, acentuándose los contrastes con lo

verificado en otros países con los que solía compararse a la Argentina (Canadá y Australia,
principalmente).

 La etapa de coparticipación (1935)

La coparticipación federal es el mecanismo de redistribución a las provincias de

impuestos cobrados por el gobierno central, de acuerdo con el porcentaje establecido por ley-
convenio entre ambos.

Su institución es consecuencia de tres circunstancias principales:

o La crisis de 1930;

o La expansión del gasto público;

o Los potenciales riesgos de doble imposición

Dado el alto grado de dependencia del sector externo, la crisis de.1930 produjo un
importante impacto en las finanzas públicas de nuestro país a raíz de la caída de la recaudación
de los impuestos sobre el comercio exterior.

La expansión del gasto público se debió al aumento de funciones y actividades del

Estado Nacional, lo que produjo que la Nación avance sobre las provincias a través de la
creación de nuevos impuestos que constituían originalmente facultades tributarias provinciales.
 La coparticipación federal, por lo tanto, tiene las características de las leyes-convenio,
por las cuales el gobierno nacional asume el compromiso de distribuir el producto de la
recaudación con las provincias, y estas se comprometen a no crear impuestos que recaigan
sobre la misma base imponible.

El sistema impositivo no fue ajeno al proceso de reformas que se sucedieron después

de la crisis de 1930. El mismo había estado, en el foco de muchas criticas durante la década del
20. Entre ellas se ponía énfasis en que era inelástico, presentaba un bajo rendimiento rentístico,
carecía de coordinación y sistematización adecuadas y, estaba a contramano de los ideales de
justicia social.

En enero de 1932 se inició el proceso de grandes reformas tributarias con la adopción,

por decreto y por primera vez en el país, del gravamen a los réditos de las personas físicas. A
fines de aquel año se confirmó por ley, adoptándose el modelo prusiano de impuesto unitario
sobre la renta neta total de los contribuyentes.

Junto con la sanción del impuesto a los réditos se creó un impuesto a las transacciones,
que fue sustituido en diciembre de 1934 por el impuesto a las ventas (lejano antecesor del
IVA). Mientras que el primero consistía en un impuesto multifásico en cascada; el segundo era
un impuesto monofásico a la venta final de mercaderías

Mediante la ley 12.139 de 1934, se profundizaron los cambios y se abordan los temas
de coparticipación y superposición de impuestos. Esta reforma dio inicio a un profundo cambio
estructural que ha producido, en el largo plazo, una gran concentración de atribuciones
tributarias en el gobierno nacional y ha debilitado sustancialmente el efectivo ejercicio de la
autonomía por parte de los estados provinciales en Argentina. A continuación veremos las
principales leyes de esta reforma tributaria:

II b- Principales Leyes, su evolución y análisis:

 1934: Leyes 12.139; 12.143 y 12.147

El Congreso Nacional aprueba tres leyes:

o Ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;

o Ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas;
 o Ley 12.147, de prorroga del impuesto a los réditos.

Se sanciona por primera vez una Ley de Unificación de Impuestos Internos, N° 12.139 –
28/12/1934-, que inauguró, por ende, la recurrencia a la ley-convenio (Ley Nacional más la
adhesión de las Provincias en general por vía legislativa), como mecanismo de coordinación
financiera. Por esta ley sólo el Gobierno Federal establecería en adelante este tipo de impuestos
participando del producido a las Provincias las que, a su vez, renunciaron a la potestad de crear
tributos análogos y derogar los preexistentes que se superpusieran. Esta Ley entró en vigencia
a partir del 1 de enero de 1935.

En el primero de los proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo Nacional en 1934
al Honorable Congreso de la Nación -referido a los impuestos específicos al consumo ya que el
segundo proyecto se refería al impuesto a los réditos-, se había establecido:

Art. 19: La adhesión de las provincias a las disposiciones de la presente se hará mediante una
ley que disponga:
a) La adhesión lisa y llana;
b) La derogación de todas las leyes y ordenanzas municipales que contravengan
de cualquier ordenanzas municipales que contravengan de cualquier manera a la
presente;
c) La responsabilidad exclusiva de la provincia por cualquier compromiso
preexistente, que signifique exención o moderación de los impuestos o tasas
cuyas leyes y ordenanzas sean derogadas;
d) Que todas las autoridades de las provincias estarán obligadas a prestar su
amplia colaboración a los funcionarios nacionales destacados en ellas para
recaudar y fiscalizar los impuestos;
e) Que la adhesión tiene carácter de convenio.

El derecho a percibir la parte de renta correspondiente quedará perfeccionado desde el

día que tenga vigencia la derogación de todas las leyes provinciales y ordenanzas municipales
que se opongan de cualquier manera a la presente ley.
El texto sancionado por la Cámara de Diputados fue el siguiente:

Art. 19: La adhesión de las provincias se hará por ley que disponga:

a) Que la provincia acepta el régimen de la unificación tal cual está dispuesto por esta
ley, sin limitaciones ni reservas;
b) Que la provincia se obliga a no establecer ni cobrar, desde su adhesión hasta la
terminación de la vigencia de esta ley, impuesto, tasa, tributo u otro gravamen de los
 comprendidos en el régimen de la misma, reconociendo que será nula toda disposición
en contrario;
c) Que las provincias adheridas, se obligan por el término de vigencia de esta ley, a no
gravar en lo sucesivo la producción de materias primas, sus derivados y subproductos,
ni la elaboración, transformación e industrialización de los mismos, destinados al
consumo interno de la Nación;
d) Que todas las autoridades de la provincia estarán obligados a prestar su más amplia
colaboración para facilitar la recaudación y fiscalización de los impuestos internos
nacionales;
e) Que las provincias productoras adheridas no podrán otorgar primas que tiendan a
que los productos gravados con impuestos internos nacionales, se vendan fuera de su
territorio a menor precio que el corriente dentro del mismo;
f) Que se tendrán por derogados los impuestos que a continuación se menciona para
cada provincia, y cualquier otra de sus mismas características, o que persiga igual o
semejante objeto.

A partir de allí, los regímenes de coparticipación federal de impuestos han adoptado la

misma modalidad de leyes-convenio.

La ley 12.139 fue la primera ley que entre sus disposiciones establecía que las
provincias adherían al régimen por ella establecido, las que a su vez participaban del producido
de todos los impuestos internos nacionales al consumo.

Ahondando en el devenir histórico que llevó a la incorporación de las leyes convenios a

nuestro esquema constitucional, juntamente con el sistema de separación de fuentes; debemos
recordar que la crisis mundial de los años 30, influyó en la situación Argentina, país netamente
exportador de productos agrícolo-ganaderos, así en tales circunstancias se sancionó la ley
12.139.

Comienza a partir de este momento un nuevo capítulo en nuestra vida financiera,

incorporándose a nuestro medio el sistema de participación, como sistema de distribución de
potestades tributarias, mas conocido como coparticipación.

El artículo 27 de la ley 12.139, estableció que se fijó en un plazo de veinte años su

duración, y que a la expiración de dicho termino, quedaría prorrogada tácitamente su vigencia
por el termino de diez años, pero siempre que ninguna de las partes haya denunciado el
acuerdo con por lo menos dos años de anticipación. De hecho llevaba la vigencia de la Ley, con
estos condicionamientos; hasta 1965.
 Durante el año 1935 cada provincia llevaría una suma que resultaría ser igual al
promedio de la recaudación total que hubieran percibido durante los años 1929 a 1933,
incluyendo los conceptos de impuestos al consumo provincial. Asimismo esto se aumentaría en
un 10%, lo cual arroja las siguientes sumas en miles de $ m/n. Para la distribución secundaria.

Prom. De Aumento Cantidad

Porcentaje %
Provincias Recaud. 10% Básica
Buenos Aires 11557 1156 12713 34,21
Santa Fe 7436 744 8180 22,01
Córdoba 6091 609 6700 18,03
Entre Ríos 2317 232 2549 6,86
Tucumán 1914 191 2105 5,66
Salta 1358 136 1494 4,02
Stgo. Del Estero 731 73 804 2,16
Mendoza 579 58 637 1,71
Jujuy 530 53 583 1,57
Corrientes 429 43 472 1,27
San Luis 416 42 458 1,23
San Juan 194 19 213 0,57
La Rioja 118 12 130 0,35
Catamarca 111 11 122 0,33
Totales 33781 3379 37160 100,00

Como puede observarse existían tan solo 14 jurisdicciones provinciales; con el tiempo
se incorporan Misiones; Neuquen; Rio Negro; Chaco; Formosa; La Pampa; Chubut; Santa Cruz;
Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Cabe destacar que los montos indicados para la distribución secundaria a las provincias
(37.160.000 $m/n) representan el 17,5% de la coparticipación ya que el 82,5% de la
Coparticipación primaria corresponde a la Nación. A título de Ejemplo, en el caso de la Provincia
de Buenos Aires, el 34,21% de la masa coparticipable representa el 5,98675% del total de
recursos recaudados por la Nación.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º de la citada ley, a cada provincia a partir del
año 1936, se le deduciría anualmente un 10% de lo que le correspondía hasta el año 1944.
Asimismo, se contemplaba que esa deducción acumulativa del 10% que sufría cada provincia,
se repartiría a partir del 1 de enero del citado año , teniendo en cuenta la población, que a cada
una de ellas asignaba el último censo nacional de esa época.

De la misma forma la mencionada ley, preveía en su artículo 4º un suplemento que se

habría de distribuir proporcionalmente por población y que, en conjunto para todas las
provincias adheridas sería en 1935 igual al 10% de la cifra básica total establecida en el artículo
2º, aumentado en otro 10% igual cada año posterior hasta el año 1939 en que llegaría a ser el
50%.

El artículo 6º de la aludida ley establecía que las provincias productoras de vino, alcohol
y azúcar que se adherían a su régimen, percibirían durante el año 1935 el promedio de lo que
en los años 1929 a 1933 inclusive, hubieran recaudado por concepto de impuestos ó tasas
sobre esos productos y sus derivados ó en concepto de comercialización ó fiscalización a los
productores ó fabricantes de los mismos.

Se trataba de darles un incentivo a esas provincias productoras, pero a su vez se

disponía que esa suma que se les otorgaba en virtud de lo ordenado por el artículo 6º
precedentemente comentado, iría decreciendo en cuanto al porcentaje, así a partir del 1 de
enero de 1936, los montos a repartir disminuirían anualmente en un 5% del promedio básico
hasta el año 1939 inclusive. Y luego, desde 1940, tal porcentaje se aminoraría en un 2% anual
del promedio básico, hasta llegar a ser el 50% , lo cual se cumpliría en el año 1954 ( art. 7º).

En esa misma época, fue sancionada la Ley 12.143; Supra mencionada, también con
entrada en vigencia el 1 de enero de 1935, por la que se creó un gravamen que se aplicaría
sobre las ventas de mercaderías, frutos y productos realizadas en todo el territorio de la Nación
Argentina, en forma que incidiera sobre una sola de las etapas de que es objeto la negociación
de cada mercadería. El artículo 14 de la ley preveía que el producido de este impuesto se
distribuiría anualmente entre la Nación, entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y
las provincias.

La última Ley que fue mencionada Supra; es la Nº 12.147 que prorrogó la vigencia del
impuesto a los réditos establecidos por la Ley 11.682, y estableció su participación en todo el
territorio de la República.

Así se cerró otra etapa en que, como se viera, en forma casi contemporánea, entre
1934 y 1935, con la sanción de la ley citada 12.139, se sancionaron las leyes 12.143, que
establecía el Impuesto a las Ventas y la ley 12.147, que prorrogó la vigencia del Impuesto a los
Réditos, que venía desde 1931. En ambas normas, el Gobierno Federal, unilateralmente,
dispuso la distribución del producido por esos impuestos, participando a las Provincias y luego a
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo que ya se había anticipado en la ley 12.139.

 1947 - Ley 12.956

 Posteriormente en el año 1947 fue promulgada la ley 12.956 que estableció que la
recaudación de los impuestos a los réditos, a las ventas, a las ganancias eventuales y a los
beneficios extraordinarios se distribuirían anualmente, a partir del 1 de enero de 1947 y hasta el
año 1955 inclusive entre la Nación, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y las
provincias.

Se efectuó un ajuste de la tasa del impuesto a los réditos y la creación de un impuesto

a los beneficios extraordinarios; la distribución se fijó en un 68,8% para la Nación y el restante
31,2% para las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.

Se reforzó la imposición participable y se propició una reasignación explícita de una

parte de los recursos (desde las provincias más avanzadas a las menos desarrolladas)

También se verificaron cambios institucionales relevantes que reforzaron a la

administración tributaria, entre ellos la puesta en marcha (1949) de la Dirección General
Impositiva (DGI). El sistema tributario ganó entonces en progresividad y los niveles de
recaudación aumentaron sostenidamente, en términos del PBI, para alcanzar el máximo
histórico hacia 1950/51.

La presión fiscal fue aumentada pero, por primera vez en mas de tres lustros, se
impulsaron durante la gestión de Juan Domingo Perón, políticas de redistribución de ingreso
instrumentado en el aumento de la participación del sector público en las actividades
productivas (ferrocarriles, empresas telefónicas, eléctricas, siderurgia, etc); fuerte expansión del
empleo y en el fomento del desarrollo industrial a través de tres instrumentos básicos
simultáneos: la protección arancelaria, un régimen de tipo de cambio y una política de crédito
favorable.

Producida la denuncia de la ley por una provincia, se necesitó de una nueva legislación
que comenzó a regir a partir del 1 de enero de 1955 y por un plazo de diez años. Al concluir el
señalado lapso, se prolongaría su vigencia por un termino de 10 años, siempre que ninguna de
las partes hubiere denunciado el pacto. Tal denuncia debía realizarse con una anticipación de
un año. (de acuerdo a lo ordenado por el art. 1º de la ley 12.956).

Se sucedieron regímenes distintos y de gran importancia en esta materia, como ser el

que creó el Tribunal Arbitral, La Comisión de Contralor e índices, y los primeros regímenes de
distribución de impuestos internos y coparticipación.

Si bien los gastos del estado aumentaron significativamente durante las décadas del 40
y 50, en relación a los vigentes hacia fines de la década del 30, si comparamos con otros países
que se encontraban entonces en similar estadio de desarrollo, y con los EEUU, podemos
concluir que este comportamiento no fue diferencial y correspondió al consenso económico-
social imperante en el mundo desarrollado durante ese período. Sin embargo debe destacarse
que Argentina, a diferencia de EEUU, Australia y Canadá, no tuvo que sostener un esfuerzo
bélico durante el período 1939-1945.

El mayor volumen de gastos requirió, como contrapartida, una mayor presión sobre los
ingresos. La creación de las Cajas de Jubilaciones, junto con la introducción del impuesto a las
ganancias eventuales y la ampliación del alcance del impuesto a los réditos, generaron los
nuevos recursos necesarios. En esta expansión de los ingresos tuvo gran gravitación los
impuestos a los salarios; los ingresos provenientes al sistema de seguridad social se duplicaron;
en 1944 eran el 16% de los ingresos y en 1945-1949 mas del 32%.

La expansión de la recaudación del impuesto a las ventas, se quintuplicó entre 1948 y

1950; la única recaudación que se mantuvo estable fue la de impuestos internos; ya que la
recaudación de réditos también aumento tal como lo apuntamos.

Esta política de sustitución de importaciones; protección para el desarrollo industrial

generó empleo, mejoró la redistribución de riqueza y eliminó practicamente la deuda externa,
en una verdadera independencia económica; pero como contrapartida dejo una economía muy
cerrada al comercio exterior con gran dificultad para generar las divisas que permitiesen hacer
frente a las importaciones necesarias (químicos, medicamentos, nuevas tecnologías mundiales,
repuestos, etc).

Para 1958 el modelo desarrollista de Frondizi, tendió a profundizar este sistema de

sustitución de importaciones, favoreciendo las inversiones de capitales extranjeros con medidas
muy criticadas como fue la liberalización de las remesas de utilidades al exterior. Las bajas
exportaciones obligaron al país a endeudarse nuevamente para cubrir el déficit de la balanza
comercial llevando la deuda a 1.493 millones de dólares; por los cuales se pagaban 143
millones anualmente por servicio de la misma.

En 1963 antes de que asuma Illia la deuda era de 2.113 millones y el servicio anual
había alcanzado los 381,8 millones. Durante el período 1964-1973 el PBI se incrementó a una
tasa anual promedio del 4,5% sin que se verificasen recesiones (gestiones de Illia, Onganía,
Levingston y Lanusse); con una tasa de inversión promedio del 20% del PBI. Como resultado
de ello las exportaciones industriales crecieron desde el 3% del PBI en 1961 hasta el 24% del
PBI en 1975.
 El Estado jugó un rol muy importante tanto en la generación de ahorros como
en su asignación. La inversión era financiada en parte a través de mecanismos de ahorro
forzoso y por la transferencia de la riqueza entre sectores mediante el impuesto inflacionario,
que castigaba a los asalariados y a los de menos recursos; comenzando a desvirtuarse parte de
las conquistas logradas durante las décadas del 40 y del 50; la participación de las clases bajas
y medias, comienza a tener menos gravitación en la participación de la riqueza generada.

Este período fue un modelo de acumulación, de carácter heterodoxo definido mediante

un régimen de “represión financiera” (Regulación de la tasa de interés, mecanismos de crédito
rígidos, controles de cambio, etc) y controles de precios; a su amparo surgen grupos
económicos prebendarios que luego tendrían gran gravitación en el futuro (BULGHERONI;
SOCMA, SASETRU, GRAIVER, SHAW, ETC); con empresas en todos los ramos, la más de la
veces, que solo podían existir bajo protección de amparos fiscales, aduaneros y créditos
blandos (p.e. Carbometal, Hyspasan, Siam Di Tella, Rigolleau, Gigante, Opalinas Hurlingham,
Canguro, Míni-Max, Cofia, Sedalana, Hilanderías San Andres, Sudamtex, Bourghard, Ceodos,
Fabril Financiera, etc); en definitiva existían con la asistencia constante y sonante del sector
público, con muchos créditos obtenidos a través del BANADE.

La asistencia no solo era la protección aduanera; sino también los sistemas de

devolución de impuestos a las exportaciones industriales, el crédito oficial a tasas subsidiadas a
las mas diversas actividades manufactureras, los esquemas de compre nacional, etc.

Todo contribuyó a poner en aprietos a las finanzas del Estado, donde mientras este se
empobrecía una pequeña elite prebendaria se enriquecía en desmedro de toda la población; al
igual que en la época de 1890; solo que ahora no eran los terratenientes; sino una masa de
advenedizos “empresarios” especuladores; donde la sustitución del modelo agro-exportador y la
consiguiente necesidad de impulsar el proceso de sustitución de importaciones; llevó a financiar
empredimientos inviables en manos de hábiles operares financieros; situación que incluyó a
obras mixtas y públicas ej, la fabrica de Soda Solvay en Pto. Madryn que aún hoy no funciona,
luego de 40 años de proyecto-construcción y cientos de millones de inversión.

En conclusión, los años posteriores a 1955 estuvieron caracterizados por sucesivos

quiebres del orden constitucional que supusieron el agravamiento del gradual deterioro que
comenzó a mostrar desde los años 60, la dinámica de la sustitución de importaciones (ISI) y
que comenzaron a minar la institucionalidad fiscal (en particular, al sistema tributario).

La pendiente descendente derivada del encadenamiento de las crisis institucionales (

golpes de estado de Lonardi; Aramburu, Onganía, Levingston y Lanusse) y la creciente
desligitimación política de muchos de los sucesivos gobiernos (Frondizi, Illia, Guido), el
deterioro económico-social ( Cordobazo, Conflictos Gremiales, Vandor, inicio del extremismo) y
la rampante inflación resultantes, junto con determinadas políticas – usualmente “de facto”
orientadas a revertir la progresividad fiscal alcanzada a mediados de siglo pasado, comenzaron
a definir un derrotero de deterioro que terminará por estallar a partir de 1976.

El interior no fue ajeno a toda esta debacle; por el contrario pegó muy fuerte en
determinadas regiones, donde la única forma de paliativo fue incrementar el empleo público el
cual a su vez origino mayor gasto público y endeudamiento y dependencia de las provincias de
los subsidios y ayudas del gobierno nacional, al resultar insuficientes los fondos coparticipables.

 1973 - Ley 20.221 -

La necesidad de reformar el Régimen de Coparticipación buscaba corregir algunos

defectos de la ley anterior.En primer lugar, se había alcanzado una situación de fuerte
dependencia estructural en el plano financiero por parte de las provincias respecto del gobierno
nacional. En varias jurisdicciones provinciales se daba el caso de requerir el giro de fondos por
parte del Tesoro Nacional para atender a la nómina salarial de sus empleados públicos.

Esta norma simplificó los sistemas vigentes proponiendo la integración de una única
masa coparticipable con los impuestos hasta entonces contemplados en tres regímenes de
coparticipación diferentes: a) el de la ley 14.060, del Impuesto Sustitutivo del Gravamen a la
Transmisión Gratuita de Bienes, b) el de la ley 14.390, de Impuestos Internos y c) el de la ley
14.788 de los Impuestos a los Réditos, a las Ventas, a los Beneficios Extraordinarios, y a las
Ganancias Eventuales. Esto quedó plasmado en el artículo 24 de la ley 20.221, el cual decía
que: “se derogan las disposiciones de la ley Nº 14.390 y sus modificaciones, como también las
prescripciones de la ley Nº 14.788 y sus modificaciones”.

Esta ley constituye todo un hito es estos regímenes, que tenía en miras concretar la
aspiración de las provincias de obtener una mas adecuada distribución. Esto último debido a
que, una característica típica de los sistemas de unificación anteriores al sistema de
coparticipación dispuesto por la ley 20.221, eran los desiguales niveles previstos para la
coparticipación primaria, donde las provincias debían distribuir secundariamente magros fondos,
en comparación con los que recibía la Nación por la coparticipación primaria; con grave
deterioro financiero de las provincias que debían acudir por auxilios del Tesoro Nacional.

Con la nueva ley se ponían de relieve los siguientes objetivos:

 a) Garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros
provinciales, para ello resultaba menester aumentar el porcentaje que
se asignaba a cada provincia, a fin de reducir la dependencia del
Tesoro Nacional.
b) De la misma forma, se reconocía un trato preferencial a las provincias
con menores recursos, teniendo en miras que las mismas puedan
prestar los servicios públicos a su cargo, garantizando la igualdad de
trato de todos los habitantes.
c) Se buscaba, también, simplificar el sistema, de manera tal, que se
facilitara el obrar de los órganos de administración y contralor, y el
mecanismo de distribución.

Los impuestos que se coparticipaban, conforme lo establecía el artículo 1º de la ley

20.221, eran los siguientes:
 Impuesto Nacional a los Réditos
 Impuesto a las Ganancias Eventuales
 Impuesto a las tierras aptas para la explotación agropecuaria
 Impuesto a la Regularización Patrimonial
 Impuesto a la Posición Neta de Divisas.
 Impuesto al Parque Automotor (la distribución se hacía : 85%
de acuerdo a su producido y el 15% remanente de
conformidad por el art. 2º de la ley Nº 18.700)
 Impuesto a las ventas
 Impuesto a la venta de valores mobiliarios
 Impuestos Internos
 Impuesto adicional a los aceites lubricantes
 Impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de
bienes (incluía las transmisiones por herencia)
 Impuesto Nacional al Patrimonio Neto (Ley 20.040), que se
repartiría acorde con los art. 2º y 3º de la ley 20.221 y a partir
del 1º de enero de 1973 conforme el art. 23.
 Impuesto a los Capitales ó Sustitutivo de Bienes

El sistema instituido por la ley de coparticipación, se aplicaría, a partir dl 1º de enero de

1973 hasta el 31 de diciembre de 1980 y cada una de las partes que formaban parte del
acuerdo podía denunciar el pacto, para ello debían hacerlo antes del 30 de septiembre de cada
año, en tal caso la ley expiraría al 31 de diciembre del año siguiente al que se hubiere
efectuado la denuncia.
 Asimismo, cada provincia podía denunciar el acuerdo en lo que se refiere al Impuesto
Sustitutivo de Bienes, manteniendo su adhesión al régimen en lo atinente a los demás tributos
que se encontraban contemplados en el mismo.

En el supuesto de tributos cuyo producido estuviera afectado a la realización de

inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de interés nacional, la ley
los excluía expresamente. Sin perjuicio de ello, una vez que se hubiera cumplido el objeto de
creación de estos impuestos afectados, si los mismos continuaban vigentes, se incorporarían al
sistema de coparticipación instituido por la referida ley ( art. 7º segundo párrafo)

El modo de distribución primaria y secundaria quedó:

a) Para la distribución primaria se estableció: un 48,5% en forma automática a la

Nación; otro 48,5% en forma automática a las provincias y el 3% restante, como
aporte al fondo de desarrollo regional.
b) Para la distribución secundaria se estableció: un 65% se lo realizaba en forma
directamente proporcional a la población; un 25% en proporción per cápita a la
brecha de desarrollo entre cada provincia y el área mas desarrollada del país,
siempre que la provincia no pertenezca a la señalada área; un 10% para las
provincias que no tuvieran densidad de población superior al promedio del conjunto
de provincias, y en proporción a la diferencia entre la densidad de población de
cada provincia y dicho promedio.

La Comisión Federal de Impuestos debía aprobar los porcentajes de distribución establecidos en

el art. 3º.

Es conveniente destacar que la ley incorpora el concepto de brecha de desarrollo de

cada provincia, debiendo entenderse por el mismo, a la diferencia porcentual entre su nivel de
desarrollo y el correspondiente al área que comprende a la Capital y a la provincia de Buenos
Aires. A los efectos de la determinación del nivel de desarrollo de cada provincia se aplicará el
promedio aritmético simple de los siguientes índices:
a) Calidad de la vivienda según surja del último censo nacional de
viviendas.
b) Grado de educación de los recursos humanos, según surja del
último censo nacional de población
c) Automóviles por habitantes, correspondientes al año del último
censo nacional de población.
 La Nación se obligaba a mantener durante la vigencia de la norma, el régimen de
reparto contemplado en la misma, de todos los impuestos que el artículo 1º especificaba y los
que en el futuro se establecieran como impuestos indirectos que gravaran consumos, actos ó
contratos, de acuerdo a la facultad del artículo 67 inc. 2 de la C.N. (art. 7º de la ley 20.221).

Asimismo la Nación de la parte que le correspondía debía entregar a la Municipalidad de

la Ciudad de Buenos Aires una participación que equivalía al 1,8% y al por entonces Territorio
Nacional de Tierra del Fuego; Antártida e Islas del Atlántico Sur de 0,2% del monto recaudado
a distribuir; vale de lo expuesto que la coparticipación primaria con destino a la Nación se veía
reducida al 46,5%.

Esta drástica reducción del 82,5% (por ley 12.139); luego el 68,8% (por Ley 12.956), al
46,5% (por ley 20.221) de la coparticipación primaria a la Nación, sumado al hecho que
cualquier impuesto que la Nación creara a fututo para financiarse debía ser coparticipable llevó
luego, a la creación de gravámenes específicos; muchos de ellos de carácter parafiscal y a tasas
para sostener organismos descentralizados necesarios en el quehacer estatal; Ej. El gravamen
establecido en la Ley 22.285 de Radiodifusión para el sostenimiento del COMFER.

En 1974 mediante el dictado de la ley 20.628 se unificaron en un solo gravamen, a

partir del 1° de Enero de ese año, los Impuestos a los Réditos y a las Ganancias Eventuales,
bajo la nueva denominación de Impuesto a las Ganancias. Poco tiempo después, y por un breve
lapso, se discriminaron nuevamente ambos impuestos al sancionarse la ley 21.284 el Impuesto
a los Beneficios Eventuales.

En 1975, se crea el Impuesto al Valor Agregado por ley 20.631 que reemplazó al
Impuesto a las ventas (indirecto) de la ley 12.143 que había sucedido en 1935 al Impuesto
Interno a las Transacciones.

La ley 20221, trató de transformar a la coparticipación en un mecanismo de

coordinación tributaria con efectos redistributivos, para lo cual adoptó el sistema de distribución
secundaria en base a parámetros que tenían en cuenta la situación de las provincias menos
desarrolladas.

Sin embargo, esta ley consolidó el avance del Gobierno Federal sobre las contribuciones
directas, con lo cual pareció agudizarse la mutación desde el sistema de separación y
concurrencia de fuentes hacia el de coparticipación con tendencia al de asignaciones
incondicionadas y condicionadas (éstas últimas bajo la forma de impuestos con afectación
específica, o transferencias de la misma naturaleza).
 Debido a su precaria constitucionalidad, el régimen de la Ley 20.221 debió ser renovado
periódicamente mediante Ley Nacional con adhesión de las Provincias hasta el 31 de Diciembre
de 1984.

Los objetivos centrales de la ley 20.221 fueron los siguientes:

o .Aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias.

o Atender a la realidad de las provincias con menor desarrollo relativo
o Simplificar el sistema, la distribución de recursos, su administración y control. Para ello
se instaura una instancia de coordinación que es la Comisión Federal de Impuestos.

Hacia 1973, con la tercer presidencia de Perón (1973-1974), se llevaron adelante medidas
tendientes a sostener la sustitución de importaciones (ISI) mediante un nuevo programa de
reformas estructurales de carácter nacionalista, de intervención estatal y orientado a la
redistribución del ingreso, que requirió de consenso entre las clases obreras, los pequeños y
medianos empresarios las dirigencias políticas para darle el mayor sustento social y político
posibles.

El plan permitió alcanzar un breve período de crecimiento con estabilidad de precios y

mayor equidad social. Dio lugar además a la elaboración de muchos proyectos de ley, buena
parte de los cuales no llegaron a ser sancionados. Entre ellos, deben citarse:

 La ley de promoción industrial, que estableció el otorgamiento de subsidios y

facilidades impositivas a aquellos proyectos que resultaran de interés para el
programa de gobierno.
 La ley de inversiones extranjeras, destinada a proteger a la industria nacional de
los capitales externos
 La reforma financiera y la nacionalización de los depósitos bancarios.

Desgraciadamente; no todos comprendieron las bondades de este plan económico de

crecimiento, denominado “Plan Trienal”. Las necesidades sociales insatisfechas en la
redistribución del ingreso, comparadas con las décadas del 40 y 50; originaron gran parte de
los incidentes previos a 1973 y el nacimiento de ideologías de extrema que llevaron a exigir al
Gobierno Nacional cambios mas profundos que los que se estaban haciendo; en una forma de
revancha y castigo hacia los responsables del pasado reciente.

Tal situación llevó al quiebre dentro del mismo partido gobernante; entre los que querían
ver un cambio gradual con las nuevas medidas y aquellos que querían cambios radicales,
cambiando todas las estructuras económico-financieras y de poder.
 La reforma del sistema tributario fortaleció, a su vez, la imposición directa y también
introdujo modificaciones en la indirecta. Se centró en las siguientes medidas principales:

a) Se reemplazaron los impuestos a los réditos y ganancias eventuales por el impuesto

a las ganancias, unificando ambos gravámenes y considerando las ganancias
eventuales como una “quinta categoría” del nuevo impuesto. De esta manera las
ganancias provenientes del capital –antes gravadas con una tasa especial del 10%-
fueron gravadas del mismo modo que los demás beneficios, implicando ello un
aumento nominal de la presión tributaria sobre las mismas de mas de cuatro veces.
b) Las utilidades no distribuidas de las sociedades fueron alcanzadas con el impuesto
progresivo al capital. En compensación, las tasas del impuesto sobre las rentas
fueron reducidas. En el caso de las empresas extranjeras, los pagos a las casas
matrices fueron considerados como ganancias ocultas. Muchas remesas a las casas
matrices, eran fundamentadas en el pago de patentes y regalías ficticias, ya que
realmente eran remisiones de utilidades; esto se vió reflejado en el leading case
que fue el Fallo Parke Davis; que dio lugar a la Teoría de la Realidad económica,
como método de interpretación de las leyes tributarias.
c) Con la intención de incrementar la productividad del sector agropecuario, se
elaboró un proyecto de impuesto sobre la productividad “normal” de la tierra que
no llegó a concretarse. La productividad de referencia sería fijada por un organismo
estatal.
d) Los impuestos a las ventas y a las actividades lucrativas fueron unificados mediante
la adopción del impuesto al valor agregado (IVA), que impacta sobre cada una de
las etapas de los procesos productivos y comerciales sin el efecto piramidación
(impuesto sobre impuesto acumulativo)
e) A todos estos recursos debe agregarse el denominado “impuesto inflacionario” y
que, supuso para el estado el auxilio, durante un largo período de tiempo, de un
relevante tributo “no legislado”. Una parte de los altos niveles inflacionarios
sobretodo en 1975, respondía a causas no monetarias, sino a causas estructurales,
entre ellas , a la ausencia de competencia en muchos mercados y a la virulencia de
la puja distributiva. En este contexto se dio el “Rodrigazo” que corrigió de tal modo
los precios de la economía que, en el contexto de cambios mucho mas amplios en
la estructura económica y social argentina, regional y mundial, partió en dos la
historia económica nacional.

Este “fallido” experimento económico, que fue el Rodrigazo; a un año de la muerte

del Presidente Juan Domingo Perón; durante la presidencia de Isabel Martinez que,
enfrento una severa crisis de legitimidad, fue la consecuencia del desborde de la
 situación económica y social -desabastecimiento de productos básicos, mercado
negro, huelgas, lock out patronales, corridas cambiarias, descreimientos sociales,
acción subversiva, inseguridad y violencia de estado (triple A), boicot y loobies del CEA
(Consejo Empresario Argentino), etc.

El “Experimeto”, terminó en una abrupta disparada inflacionaria y un fuerte déficit fiscal

que derrumbó al gobierno y dio comienzo al “ciclo largo de crecimiento lento” de las tres
ultimas décadas.

 1980 - ley 22.293

Esta reforma fue a consecuencia de un fuerte incremento del gasto público entre 1973 y
1975. El Tesoro Nacional debió acudir en auxilio de las masas provinciales por medio de
transferencias adicionales a las correspondientes al régimen de Coparticipación Federal.

Además, como consecuencia de los inconvenientes macroeconómicos del plan de

estabilización que se llevó a cabo por Martínez de Hoz, a partir de 1980 se eliminan los aportes
patronales al sistema previsional y los destinados al Fondo Nacional de la Vivienda, junto a
otros impuestos de menor significación( Ej. Herencias) y, para compensar estas pérdidas, se
amplió la base imponible del IVA aumentando su alícuota.

Teniendo en cuenta que este impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para poder
hacer efectiva la sustitución del financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional
reformó el régimen de coparticipación.

Por Ley 22.293 se modificó el régimen de coparticipación y, se estableció que el monto

equivalente a los aportes patronales a la previsión y al FONAVI, debía deducirse de la masa de
recursos coparticipables, afectando gravemente la situación de las provincias.

Durante el período 1977 - 1980 se efectivizó la transferencia a las provincias de los

servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias y de la Empresa Nacional de Agua y
Energía Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos lo cual, sumado a la importante caída de
la recaudación provincial, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes
niveles de gobierno.

A partir del golpe militar de marzo de 1976, las autoridades de facto apuntaron a
cambiar de un modo permanente el modelo de desarrollo por otro en el cual, “el mercado”
fuese el principal asignador de recursos y el estado no corrigiese la distribución de ingresos
“decidida” por “el mercado”; en una reedición de las variantes ortodoxamente liberales:
internacionalización de la economía argentina con sesgo agro-exportador, apertura irrestricta al
comercio exterior, drástica concentración de la riqueza y reducción del crédito a pequeñas y
medianas empresas y endeudamiento externo. “El Mercado”, no decidió todo ya que, desde el
Estado se ayudó a “corregir” el esquema distributivo peexistente a favor de los tenedores de
capital y del decil superior de ingresos. Aumentando la brecha de ricos y pobres.
El plan se concebía para un país con 10 millones de habitantes; donde sobraban la
tercera parte y, sobre todo, los obreros industriales. Los terratenientes; los industriales del
Consejo Empresario Argentino; banqueros y financista inescrupulosos fueron los grandes
beneficiados; los mismos que llevaron a las crisis de 1890 y se beneficiaron con los créditos en
las gestiones de Aramburu, Onganía, Levingston y Lanusse, en proyectos inviables que solo
subsistían con subsidios estatales.

En este marco de políticas, las modificaciones introducidas en el sistema tributario

acentuaron las tendencias regresivas que se venían imponiendo desde hacía dos décadas. Un
caso paradigmático fue el de la eliminación del Impuesto a las Herencias impulsado por el
ministro Martinez de Hoz, para poder realizar la sucesión de su padre y familiar, sin pagar el
mismo.

Al inicio del gobierno de facto, la situación mejoró impulsada por cierto ordenamiento
fiscal y progresos en el comercio exterior. En el sistema financiero se liberaron las tasas de
interés y la asignación del crédito.

Ante los problemas planteados por la inestabilidad de precios, durante 1978-1981, se

llevó adelante una política de estabilización basada en el “enfoque monetario de la balanza de
pagos”; que consistía que en una economía pequeña (como la Argentina) y abierta al comercio
internacional, los precios internos se igualarían a los vigentes en el mercado mundial, y a la
larga, con la paridad cambiaria, se equipararía la inflación interna y la internacional. Para ello se
requería la eliminación de los controles de capitales.

Evidentemente, este enfoque adolecía de múltiples fallas y desconocimientos; donde

para poder combatir la inflación y llevarla a niveles internacionales se desconocía toda la
realidad económica del país; evidentemente quienes propusieron esta teoría no estaban ni
remotamente capacitados para dirigir económicamente la nación.

Ese sistema tal vez pudiera ser efectivo en países con economías muy pequeñas como
Santa Lucía, Granada, etc. Que dependen de subsidios internacionales ó de la prestación de
servicios como el turismo. Pero no en Argentina donde la inflación reconocía múltiples factores,
especialmente en la necesidad de sostener un gasto público necesario para realizar obras de
infraestructura, brindar servicios necesarios a la población, proteger industrias para su
crecimiento, poner en marcha emprendimientos productivos.

Tal política solo podía llevar a la destrucción de empresas pequeñas locales por falta de
competitividad; al endeudamiento masivo y al caos social.

La respuesta de “el mercado” fue en este sentido; primero se dio una masiva entrada
de capitales privados, que tuvo como contrapartida un importante incremento del
endeudamiento externo; pasando la deuda de u$s 6.279 millones en marzo de 1976 a u$s
44.377 en 1982; segundo tal situación llevó a una sobrevaluación de la moneda, con la
perdida de competitividad de la economía nacional, declinación del nivel de actividad con
aumento del desempleo y tercero, esto terminó en una severa crisis del sistema financiero ya
que el importante incremento de reservas logrado ( que era de u$s 10.480 millones en 1980
superior, al total de la deuda externa, en ese momento) era una ficción, dado que, el origen de
estas reservas eran créditos a empresarios inescrupulosos que se habían licuado por las fugas
de capitales; la estatización de la deuda privada, no hizo mas que blanquear esta situación,
“salvando” a los propietarios que condujeron a las empresas a la crisis, con malas
administraciones; emprendimientos inviables y sacando los capitales del país; de resultas de
ello, la deuda externa creció en forma exponencial al son que se verificaba la inexistencia de
reservas que habían desaparecido vía los créditos fraudulentos de la “plata dulce”.

Junto con la estatización de deuda privada se hicieron fuertes devaluaciones (Lorenzo

Sigaut -M.E.: “El que apuesta al dólar; pierde...”) con instrumentos como el “Seguro de
Cambio” que significaron masivos subsidios al endeudamiento externo privado. La crisis
bancaria de los 80 le represento al Banco Central mas de 100.000 millones de dólares en
quebrantos soportados, en el área financiera. Las aseguradoras vías siniestros inexistentes fue
otra excelente vía para la fuga de capitales, a través del sistema de Reaseguro obligatorio
estatal (INdeR).

Los gastos bélicos del conflicto Malvinas y el cierre de mercados externos que paralizó
el comercio internacional fue el broche para el endeudamiento argentino.

 1984-1987 – Convenios Financieros

En 1984, al vencer el régimen de la Ley 20.221, efectivamente, bajo la forma de convenios

financieros transitorios, se admite un sistema de asignaciones durante 1985, 1986 y 1987;
como forma de transmisión de recursos a las provincias.
 Entre esa fecha y el 1° de Enero de 1988 el sistema tributario federal careció de respaldo
legislativo y operó prácticamente con el consentimiento tácito de las Provincias.

Las principales consecuencias de la reforma de 1980 se hicieron sentir durante los primeros
años del gobierno constitucional: en 1983 el 45 % de los recursos coparticipables se destinaba
al sistema previsional y al FONAVI.

La crisis no fue superada por la restitución de las contribuciones al FONAVI y la mitad de las
previamente destinadas al sistema previsional (en abril y septiembre de 1984).

La restitución de las contribuciones al FONAVI; en principio reactivaron la industria de la

construcción; pero en lugar de asignarse las viviendas a familias trabajadoras que pudieran
hacer frente al pago de las cuotas y así volver a recuperar los fondos para nuevos
emprendimientos; se asignaron principalmente a la clase pasiva, sin capacidad de restitución y
a “amigos políticos” que tampoco terminaban pagando; en definitiva nuevamente eran créditos
inexistentes que soportaría el Estado (léase la sociedad).

La respuesta oficial para cubrir los déficit provinciales, agravados por la transferencia de
servicios de la Nación a las provincias, fueron los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Este
mecanismo, además de alterar los coeficientes de la distribución secundaria, fomentó la
irresponsabilidad fiscal ya que las provincias, a través de estos aportes de la Nación, legalizaban
los gastos efectuados, sin tener en cuenta su necesidad, eficiencia o racionalidad. El uso era
discrecional del gobernante provincial de turno. Por lo tanto, el déficit fiscal de las provincias
fue en aumento, de la mano de mayor contratación de personal, descontrol de los bancos
provinciales, enriquecimientos políticos, etc.

Sumado a esto, el vencimiento de la ley de coparticipación en diciembre de 1984 agravó la

situación. Durante 1984 se efectuaron reuniones entre los Ministros de Economía de las
provincias y la Secretaría de Hacienda de la Nación para reformular el proyecto de distribución
de los recursos tributarios, a partir de las siguientes pautas:
o La participación de las provincias debía ser de 56,66 %, para compensar la
transferencia de servicios operada durante la dictadura. .
o Asegurar a las provincias los ATN, además de la coparticipación.
o Ratificar la necesidad de la existencia del Fondo de Desarrollo Regional (3 %).

De todos modos, al caducar la ley 20.221 el 31/12/1984, la falta de acuerdo en cuanto

a la distribución secundaria, causó un vacío legal, que fue cubierto por los ATN. Así, las
provincias recibieron en 1984 el 48,5 % de los impuestos coparticipables, en 1985 el 59,3 % y
en 1986 el 57 %. Durante el Gobierno de Raúl Alfonsín se generaliza esta práctica de los ATN;
que diera lugar a grandes discrecionalidades y corrupciones políticas de todo tipo.

Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con su presupuesto de administración,

hasta que la firma del "Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a
las Provincias", el 13 de marzo de 1986, establece una tregua transitoria.

 1988- ley 23.548

Desde el 1° de Enero de 1988 rige un acuerdo federal fiscal que, bajo la forma de ley-
convenio N° 23.548 organiza el sistema de coparticipación federal ratificando "de iure" el
avance del Gobierno Federal sobre facultades tributarias de las provincias y un criterio de
"porcentajes fijos" en lugar de los parámetros de la ley 20.221, tornando el régimen menos
racional.

A partir de 1989, ocurre un fenómeno singular: el Gobierno Federal inicia un proceso de

devolución de competencias a las provincias en materias propias de ellas como la salud, la
educación, el transporte, etc., pero no renuncia al ejercicio de facultades tributarias en materia
de contribuciones directas, ni propicia la vuelta a un sistema de separación y concurrencia de
fuentes.*(Ver Ley 24.049 sobre transferencia de servicios a provincias)

Las provincias admiten esto y sólo reclaman que la "transferencia" de servicios sea
acompañada de la "transferencia" de recursos para atenderla. Esto era razonar como si el
nuestro fuera un régimen unitario con descentralización administrativa y sistema de
asignaciones condicionadas.

La ley 23.548, estableció un régimen transitorio de distribución entre la Nación y las

Provincias. La masa de fondos a distribuir se integra con el producido de la recaudación de
todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con excepción de los derechos de
importación y exportación, previstos en el art. 4º de la C.N. ; aquellos cuya distribución entre la
Nación y las Provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas ó regímenes especiales de
coparticipación; los gravámenes y contribuciones nacionales con afectación específica a
propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de promulgación de la ley, con su
actual estructura, plazo de vigencia y destino y los gravámenes y contribuciones nacionales
cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de
actividades, que se declararen de interés nacional por acuerdo entre la Nación y las Provincias.

El artículo 3º de la ley en comentario, prevé el modo en que se alizará la distribución de

los fondos coparticipables, a saber:
 a) El 42,34% de los fondos corresponden a la Nación en forma
automática.
b) El 54,66% de los fondos corresponden a las Provincias adheridas
en su conjunto; tambien en forma automática
c) El 2% para el recupero del nivel relativo de las Provincias de
Buenos Aires (1,5701%); Chubut (0,1433%); Neuquen (0,1433%)
y Santa Cruz (0,1433%)
d) El 1% restante se lo destina para el Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional a las Provincias

El Fondo del 1% de ATN; según el art 3º ; inc. d) son para atender situaciones de
emergencia y desequilibrios financieros de las provincias y se encuentra destinado
presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien es el encargado de
su asignación.

A su vez el art. 7º estipula que el monto a distribuir a las Provincias, no podrá ser
inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración
central tengan ó no el carácter de distribuíbles.

En lo concerniente ala distribución secundaria y a diferencia del criterio sentado en la

Ley 20.221, el modo de distribución fue en base a porcentajes fijos:

Buenos Aires........19.93% Formosa........3,78%

Salta.....................3,98%
Catamarca.............2,86% Jujuy.............2,95% San
Juan...............3,51%
Córdoba................9,22% La Pampa......1,95% San
Luis................2,37%
Corrientes.............3,86% La Rioja.........2,15% Santa
Cruz............1,38%
Chaco...................5,18% Mendoza.......4,33% Santa
Fé...............9,28%
Chubut.................1,38% Misiones........3,43% Santiago
Estero.... 4,29%
Entre Ríos.............5,07% Neuquen.......1,54%
Tucumán..............4,94%
Rio Negro.............2,62% Por Dto. 2456/90......................Tierra del
Fuego....1,38%
 Como es de observar el porcentaje asignado a la Provincia de Buenos se redujo
drásticamente respecto del asignado en la Ley 12.139 que era del 34.21% y del de la Ley
20.221 que representaba aproximadamente un 30%. Esta reducción se produjo durante la
gobernación radical del Dr. Armendáriz y representó el inicio de graves problemas económicos –
financieros, con su correlato en problemas sociales y de infraestructura para la provincia mas
rica del país que virtualmente la llevó a la quiebra.

Las urgencias monetarias del déficit fiscal del Gobierno Federal, atribuido al déficit
previsional y al crecimiento de la deuda externa, pretendieron justificar la violación reiterada de
la ley 23.548 que, en 1992, llevó la relación de la distribución primaria del 42,34% para el
Gobierno Federal y el 56,66% para las Provincias a un 58% y un 41% respectivamente en
forma aproximada. (Las diferencias corresponden al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional).

La gestión de Raúl Alfonsín (1983-1989), luego de una primera fase de discusión con
los bancos acreedores y el FMI, donde se intentó cambiar el eje de las políticas sostenidas;
apuntó a estabilizar la economía mediante el “Plan Austral”; llevado a cabo por “el gabinete
económico de lujo”, a decir del Sr. Presidente; compuesto por Sorrouille, Machinea,
Brodherson; Da Corte, Lavagna y Mazzorín entre otros.

El plan consistió básicamente, en la fijación del tipo de cambio, el congelamiento de los

salarios, tarifas y precios industriales. Se comprometió a no emitir moneda para financiar el
desequilibrio de las cuentas públicas y se definió una reforma tributaria que apuntó al
incremento de los impuestos al comercio exterior.

Las inconsistencias implementadas por “el gabinete económico de lujo”; significó la

destrucción de lo poco que quedaba del aparato productivo; todas y cada una de las medidas
acarreó situaciones desastrosas que junto con el populismo partidario terminó enfrentando al
gobierno con los sindicatos; con el agro, la industria, la banca, los políticos y desembocara en
un desgobierno y la hiper inflación.

La Fijación del tipo de cambio ocasionó que los productos manufactureros argentinos
no fueran competitivos a nivel mundial con una paridad de o,80 australes por dólar era utópico
pensar que Argentina podía tener una moneda internacional mas fuerte que el dólar; a su vez el
incremento de los aranceles a la exportación terminaron de impedir hasta las exportaciones
agropecuarias.

La fijación del tipo de cambio fue acompañado por el “desagio” de las deudas; muchos
acreedores legítimos vieron mermada su acreencia mientras deudores morosos festejaban. El
Estado que a su vez era gran acreedor a través del FONAVI; el BANADE; EL Banco Hipotecario
y la Caja de Ahorros vió reducidas sus acreencias mientras, los proveedores del Estado
quebraban por la falta de pago y la reducción de los créditos; para protegerse de esta situación
terminaron haciendo pool entre ellos e inflando los precios de las licitaciones.

El congelamiento de salarios debió significar una limitación al gasto público; pero no fue
así ya que el populismo partidario llenó a las empresas estatales y a los organismos oficiales de
nuevos empleados públicos que disimulaban los índices reales de desempleo ya que se
sumaban en la medida que eran expulsados por la actividad privada por las medidas
económicas erradas. Lo único que consiguió el congelamiento de salarios fue el deterioro
económico de aquellos que si tenían trabajo, una acumulación de riqueza en las clases mas
pudientes y el enfrentamiento obligado con los sindicatos.

La reducción del gasto previsional se consiguió por dos vías: una por el congelamiento
de los haberes y otra en la reducción de las jubilaciones futuras mediante liquidaciones
caprichosas que luego ocasionarían miles de juicios al Estado. Con ello se deterioró para
siempre la capacidad económica de la clase pasiva.

El congelamiento de tarifas significó la destrucción de las empresas públicas hasta

hacerlas inoperantes y obsoletas por falta de inversión; se incrementó el personal de las
mismas pero sin expandir los servicios y la producción, por ende las tarifas congeladas cada vez
alcanzaban menos para mantener los servicios.

El congelamiento de los precios industriales; terminó por producir el quiebre de

muchas empresas; no solo no podían competir con los productos extranjeros; sino que los
insumos importados cada subían cada vez más mas al ser el tipo de cambio irreal en el
mercado externo, sin poderlo trasladar a los precios; para conseguir una modificación se debían
llevar a cabo costosísimos y burocráticos tramites ante la secretaría de comercio interior,
plagada de gestores y los créditos a su vez eran prohibitivos; había mercado negro para ciertos
productos y las actividades industriales se tornaron no rentables en su mayoría.

La reforma tributaria, significó otro agobio y una resistencia a ellas por la

confiscatoriedad de ciertas medidas emblemáticas; tal fue el caso del “ahorro obligatorio”; las
retenciones al Agro que se vieron plasmadas en la recepción del Sr. Presidente en el aniversario
de la Sociedad Rural, etc. Algunas iniciativas positivas en el campo normativo, que intentaron
reestablecer cierta progresividad en un sistema que había sufrido cambios particularmente
regresivos durante el período militar, fueron opacadas por los serios errores incurridos en la
ejecución de reformas de gestión en la DGI. Estos últimos errores tuvieron altos costos en
términos de recaudación y contribuyeron a debilitar aún más el frente fiscal.

La falta de inversión en obras de infraestructura agravaron situaciones (p.e.

inundaciones de 1987) ; por ahorrar los “Notice to Mariners” para los buque argentinos se
perdió el Bahía Paraíso en la Antartida; por no destinar fondos se debieron cerrar dos bases
antárticas; por no ser rentable se pararon las exploraciones petroleras y se debió importar
crudo, bajaron los rindes de las cosechas, el stock ganadero y la explotación de recursos
mineros y pesqueros.

Se comenzó a liquidar la flota mercante, basándose en índices de rentabilidad

absurdos, dejando la Argentina de tener gravitación en el comercio de fletes para pasar a
depender de las bodegas extranjeras para mover nuestras mercaderías, mientras se cerraban
astilleros.

Se inició un asistencialismo partidario con las “Cajas PAN”; que dio origen a una
mentalidad lejana a la cultura del trabajo, se destruyó la educación, la investigación científico
técnica; el plan nuclear argentino, el equipamiento de la fuerzas armadas, etc.

Se desatendieron los reclamos de los productores agrarios por mayores precios

ante el incremento de costos de vacunas, balanceados, impuestos, etc. “El gabinete de lujo” se
enfrentó a los productores avícolas para terminar en el desastre de los “pollos de Mazzorín”, a
consecuencia la tozudez de Roberto Lavagna y del presidente.

El compromiso de no emitir en principio moneda para financiar el gasto público

y ante el aumentar este, por el aumento principalmente del personal estatal; obligó al Banco
Central a aumentar los redescuentos a tal punto que el Estado, era el mayor tomador de
créditos en el Call Money para financiar su déficit; el creciente y acelerado endeudamiento en
que se convertía el dinero tomado, fue acompañado por el entonces bautizado “Festival de
bonos” que desembocó en la hiperinflación de 1988-1989.

 El “Acuerdo” de 1992 - Ley 24.130

Para salir de las hiperinflación del período 1988- Feb.1991 se estableció durante la
gestión Menem el “régimen de convertibilidad”; mediante un sistema de caja de conversión fijo.
La crisis fiscal y política se resolvió, provisoriamente, con el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional
y los Gobiernos Provinciales” del 12 de Agosto de 1992; ratificado por Ley 24.130
 En el “Acuerdo” de agosto de 1992, que suscribieron todas las provincias, menos
Corrientes, se estableció que a partir del 1º de Septiembre de 1992, el Estado Nacional
quedaba autorizado a retener un 15%, con más una suma fija de 43,8 millones de pesos
mensuales, del total de la masa de impuestos coparticipables del art, 2º, en concepto de
aportes de todos los niveles estatales que integran la Federación, para ciertas finalidades. Este
acuerdo introduce una modificación en la distribución convenida en la Ley 23.548.

Respecto de “las finalidades”; se estableció que el 15% debía ir para atender el pago de
obligaciones previsionales nacionales y que de los 43,8 millones anuales se repartirían entre las
siguientes provincias para atender desequilibrios, según la siguiente distribución:

Santa Cruz- Chubut y Tierra del Fuego : 3 millones cada una................total ....$
9.000.000
Rio Negro- Neuquen- La Pampa y Salta: 2,5 millones cada
una.............total.....$10.000.000
Catamarca- Formosa- Jujuy- La Rioja- Mendoza- San Luis
San Juan- Stgo. Estero- Tucumán y Misiones. 2,2 millones
c/u.............Total......$22.000000
Entre Rios.........................................................................................Total....$
1.800.000
Santa Fé y Cordoba: 500.000 mil cada una..........................................Total...$
1.000.000

Como puede observarse además de Corrientes que no había suscrito el “Acuerdo”; la

Provincia de Buenos Aires es la única provincia que no tenía previsto recibir algo, a pesar de su
magra coparcipación porcentual, en la distribución secundaria.

El "Acuerdo” entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales, fué ratificado por la
Ley 24.130, que comenzó a regir en septiembre y modificó la distribución primaria de los
recursos que establecía la Ley 23.548 que resumiendo estableció:

o Las provincias ceden el 15% de la masa coparticipada al Tesoro Nacional para "atender
el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que
resulten necesarios".
 o Las provincias ceden una suma fija mensual de $ 43.800.000 del total de la masa
coparticipable para ser distribuida en forma de montos prefijados en el acuerdo, a
aquellas provincias con desequilibrios fiscales ("Fondo para Desequilibrios Fiscales").

o La Nación se compromete a transferir a las provincias firmantes una cantidad mínima

de 725 millones de pesos mensuales hasta el 31 de diciembre de 1993.

o Las partes ponen un límite del 1 %. al aumento de sus gastos corrientes de 1993 con
relación a 1992, incluyendo los servicios transferidos.

Adquiere carácter automático la remisión a las provincias de los recursos del FONAVI,
Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), Fondo de Desarrollo Eléctrico del
Interior (FEDEI) y Fondo Vial Federal. Las provincias asumen la responsabilidad de afrontar el
pago de los servicios de los préstamos acordados por organismos internacionales.

Las partes se comprometen a firmar los convenios por transferencias de servicios. A

partir de este acuerdo, las provincias deberán hacerse cargo de los servicios transferidos, y
además, de las deudas contraídas en su consecuencia con organismos internacionales.

Si por ley le corresponde el 43,34 % a la Nación en concepto de coparticipación

primaria, (con el 1% de los ATN, de la ley 23.428) a partir del pacto fiscal ese porcentaje se
incrementa hasta el 50,3 %.

 Pacto Fiscal I y II

“Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento” se firmó el 12 de agosto

de 1993, fue ratificado mediante Decreto 14/94 por el Poder Ejecutivo Nacional,
comprometiéndose el Gobierno Nacional y el de las Provincias, a la adopción de medidas
uniformes en materia tributaria, fundamentalmente. El Pacto dispuso la prórroga del “Acuerdo”
hasta el 30/06/95.

Todas las provincias excepto Córdoba se adhirieron al Pacto.

El “Pacto” afectó la ley 23.548; pero mantuvo su vigencia; en el mismo la Nación y la

Provincias asumieron una serie de compromisos, que se reflejan en sus respectivos regímenes
tributarios, tendientes a reducir el tan mentado “costo argentino” El Pacto contiene diversas
directivas en materia de política tributaria., a saber:
o Derogación del impuesto de sellos a toda operatoria financiera y de seguros
institucionalizados destinada a los sectores agropecuario, industrial, minero y
de la construcción que irá abarcando gradualmente el resto de las operaciones
hasta su desaparición antes del 30/06/95. Solo se mantiene para las tareas
retributivas de servicios administrativos efectivamente prestados y que guarden
relación con el costo del servicio; en las actividades de hidrocarburos y sus
servicios complementarios y en instrumentos que no inciden directa ni
indirectamente en el costo de los procesos productivos. (mediante Decreto se
derogó a nivel nacional)

o Derogar los Impuestos Provinciales específicos que graven la Transferencia de

Combustible, Gas, Energía Eléctrica, incluso la que recae sobre la autogenerada
y Servicios Sanitarios (excepto transferencias a uso domestico); los que graven
directa o indirectamente la circulación interjurisdiccional de bienes ó el uso para
servicios del espacio físico, incluido el aéreo.

o Derogar las Tasas Municipales que afecten los mismos impuestos provinciales
del acápite anterior; igual actitud se seguirá respecto de las Tasas Municipales
en general, en los casos que no constituyan la retribución de un servicio
efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo
que derive de su prestación.

o Derogar los impuestos que graven los Intereses de Depósito a Plazo Fijo y en
Caja de Ahorro, a los Débitos Bancarios, y gradualmente todos aquellos que
graven la Nómina Salarial.

o Derogación del impuesto a los activos afectado a los procesos productivos, en

aquellos sectores alcanzados por las derogaciones y exenciones dispuestas por
cada provincia en relación al Impuesto de Sellos. (Dto 1802 y 2078/93)

o Reducir la incidencia previsional sobre el costo laboral (reducción de aportes

Patronales y de los empleados – Decreto 2609/93; 476/94; R.G.3797 y 3784
DGI).

o Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión de las Cajas de

Jubilaciones Provinciales no profesionales. (Santiago del Estero, Catamarca, La
Rioja, Mendoza, San Juan, fueron de las primeras en transferir sus sistema
jubilatorios).
 o Eximir del gravamen sobre los ingresos brutos a las actividades de producción
primaria; prestaciones financieras, compraventa de divisas; Compañías de
seguros, AFJP; AFCI; Cias. De capitalización y ahorro; producción
manufacturera; prestación de servicios de electricidad, agua y gas (excepto
suministros destinados a vivienda) y construcción de inmuebles

o Reemplazar el actual tributo sobre los ingresos brutos por otro que fuera sobre
las ventas minoristas y que repercutirá exclusivamente sobre los consumidores
finales; asegurando la neutralidad tributaria.

o Modificar los impuestos sobre la propiedad inmueble (las tasas medias no

pueden superar el 1,2% para inmuebles rurales; el 1,35% para suburbanos y el
1,5% para urbanos; la base imponible a su vez no debe superar el 80% del
valor de mercado.)

o Recomienda a los municipios modificar las Tasas Viales y de mantenimiento de

caminos; las mismas no deben superar el 0,40% del 80% del valor de mercado
de los inmuebles; o del valor de la mejora y se deben ajustar a la prestación
efectiva del servicio retribuido.

o Unificar a partir del 1er. Trimestre de 1994 las valuaciones y alícuotas sobre las
Patentes de Automotores; guardando uniformidad entre todas las
jurisdicciones.

o Adecuar las normas sobre retenciones y pagos a cuenta del IVA para que en
ningún caso los contribuyentes paguen una tasa efectiva superior al 18%.

o Asegurar que las reducciones en los costos o aumento de los beneficios de las
empresas prestadoras de servicios públicos resulten en favor de los usuarios y
consumidores.

Se incorpora a las provincias de Corrientes en el Fondo de Desequilibrios Fiscales

(conformado en el Primer Pacto Fiscal) se le asigna el monto de $1,5 millones mensuales”) y se
le asigna al Chaco un incremento de $500.000 sobre la suma previamente asignada.

Para financiar la merma de recaudación en la provincias, se suspende por 60 días, la

retención de los montos excedentes de la Coparticipación Federal por arriba del mínimo de
$725 millones establecido como garantía del “Acuerdo” y se eleva la garantía a $740 millones a
partir del 1º de enero de 1994.
 El objetivo de las reformas impositivas era mejorar la competitividad de los sectores
productivos. No obstante, la recesión de 1995 demostró que el descenso de la presión
impositiva provincial ocasionó la baja de los costos de producción, pero no benefició la
capacidad productiva de las provincias.

Estas medidas tuvieron algún resultado positivo en los primeros años – caída de la
inflación y crecimiento del PBI- pero una primera advertencia seria acerca de sus límites fue
planteada como consecuencia de la crisis del Tequila (1994/95).

Los desequilibrios de las cuentas públicas se hicieron mayores a medida que avanzaba
la década, superada la etapa de la privatizaciones y los efectos fiscales positivos de la
“hiperestabilización”. Esto se debió, fundamentalmente, a la merma en los ingresos y al
crecimiemto acelerado de las erogaciones correspondientes a los servicios de deuda externa e
interna.

La virtual eliminación del impuesto a los activos por parte de la Nación, perjudicó a las
provincias, debido a que el 50 % de su recaudación es coparticipable y el otro 50 % se destina
al Fondo Educativo asignado también a las provincias. Por lo tanto, la Nación deja de percibir
600 millones de pesos por año (0,23 % del PBI) que en realidad son las provincias quienes lo
pierden.

Los resultados de ambos pactos fiscales no pudieron estar más lejos de lo propuesto, y
además ocasionaron un significativo recorte de la autonomía en la gestión provincial y
municipal. Ambos acuerdos modificaron la distribución primaria y secundaria prevista en la ley
de coparticipación federal de 1988.

En especial los municipios, vieron recortados sus recursos y la potestad de cobrar tasas
sin contraprestación alguna, situación que repercutía en las bases políticas de los intendentes;
provocando un fuerte rechazo y desagrado hacia la política económica de la Nación; exigiendo
cambios.
Las Provincias, a su vez, temían nuevas violaciones al sistema, a partir del crecimiento
de las que se proyectaban como las dos funciones principales del Presupuesto Nacional: el
sistema previsional y el servicio de la deuda externa, por lo cual, en lugar de reclamar,
definitivamente, la reasunción de las competencias que les correspondían conforme a la
Constitución de 1853/60, tanto en materia de servicios como tributarias, admitieron
definitivamente el sistema de coparticipación con garantía constitucional.
 En relación a los ingresos, debe señalarse que la eliminación de la alta inflación permitió
elevar la presión impositiva, la cual fue concentrada en el Impuesto al Valor Agregado (El IVA
tuvo una participación superior al 50% en la recaudación impositiva nacional) y tornó mas
regresivo el sistema de tributos legislados.

Los ingresos aduaneros, afectados por una economía poco competitiva que mostró un
limitado avance en sus exportaciones, seredujeron y alcanzaron un nivel de un (1) punto del
PBI.

La recaudación nacional en concepto de seguridad social alcanzó su máximo hacia

1994cuando se concretó la reforma previsional junto con una política paralela de
desgravaciones en las denominadas “Cargas patronales” destinadas al sistema de Seguridad
social, que desfinanciaron seriamente el sistema y llevaron a un severo aumento del déficit
fiscal consolidado; que debió cubrirse primero con las privatizaciones y luego con
endeudamiento.

El incremento de la presión tributaria decidido para intentar cortar la brecha fiscal tuvo
efectos “procíclicos”, de ajuste recesivo al buscar sostener los niveles de recaudación sin tener
en cuenta los efectos contractivos que tenía tal política sobre los niveles de actividad y
ocupación.

En 1991 fue reemplazdo el impuesto a los beneficios eventuales con el impuesto a la

transferencia de inmuebles de personas físicas y sucesiones. En 1992 se modificó la ley de
impuesto a las ganancias; se sumó a la renta de los residentes las rentas que se generan en el
exterior, pasando al concepto de “renta mundial” y se procedió a separar las rentas de las
sociedades de la renta de los accionistas.

La convención Constituyente de 1994, receptó estas cuestiones y el consenso en torno

a ellas, y así consagró el sistema de coparticipación federal en el nuevo artículo 75, inc. 2. Sin
embargo, también dejó la puerta abierta a la detracción del mismo a través de la facultad
reconocida al Gobierno Federal por el inciso 3. del citado artículo para "establecer asignaciones
específicas de recursos coparticipables". Con ello, la posibilidad de nuevos conflictos y
desequilibrios quedaron abiertas.

Ello sin entrar a considerar las diversas modificaciones que dicho régimen ha sufrido
como consecuencia del llamado "laberinto de la coparticipación" hasta llegar a la ley que ratifica
el denominado "Compromiso por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal”.

 La reforma de 1994 de la Constitución Nacional

o La reforma de 1994 agregó un párrafo al inciso 2 del artículo 75: "las contribuciones
previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan
asignación específica, son coparticipables". Se le da jerarquía constitucional a la
coparticipación entre la Nación y las Provincias, de los impuestos directos e indirectos
que recaude la Nación, excluyendo los que tengan destino prefijado.

o "Una ley convenio sobre la base de acuerdo entre la Nación y las Provincias instituirá
Regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la " remisión de los fondos".

De la lectura del artículo 75, inc. 2. se desprende que el procedimiento para la sanción
de la ley-convenio sería el siguiente:

a) Celebración de acuerdos entre la Nación y las Provincias que, por lo menos,

convengan la materia referida a los regímenes de coparticipación de las contribuciones
indirectas y directas.
La previsión constitucional de que la ley-convenio tenga por base acuerdos entre la
Nación y las Provincias tiene su razón de ser en que, como decía Jarach , "la primera
característica, común a todos los regímenes de coparticipación, consiste en que las
Provincias aceptan el régimen de distribución, ratificando, mediante leyes provinciales,
la ley del Congreso que establece los criterios de distribución." Ahora el mandato
constitucional se invierte: primero ha de alcanzarse el "convenio" o "concertación", y
luego dictarse las leyes nacional y provinciales respectivas.

b) Ingreso en el Senado de la Nación de, al menos, un proyecto de ley-convenio que

contemple como "base" tales acuerdos.

c) Aprobación legislativa por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de

cada Cámara.

d) Aprobación por las provincias.

e) Prohibición de modificación unilateral o de reglamentación. El artículo 75°, inciso 2.,

expresa que la ley-convenio " no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada".

Sigue diciendo el artículo 75: "La ley convenio tendrá como Cámara de origen al
Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
 miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias. No habrá transferencias de competencias, servicios o
funciones sin la. respectiva reasignación de recursos, aprobada por la Ley del Congreso
cuando correspondiere y por la Provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su
caso. Un organismo federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución
de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la
representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición".

o Se han mantenido las de los incisos 12; 13 y 18 referidas respectivamente al dictado de

la legislación de fondo; a la facultad de reglar el comercio internacional e interprovincial
y a la llamada "cláusula del progreso" merced a la cual ha podido el Gobierno Federal
establecer exenciones de tributos locales a determinadas actividades con propósito de
interés nacional.

o En un caso, el del inciso 19, ha incorporado un nuevo mandato que antes se

encontraba implícito en el texto constitucional.
Se dice allí que corresponde al Congreso "... Proveer al crecimiento armónico de la
Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas,
el Senado será cámara de origen".

o Por otra parte la Constitución reformada estableció las bases conceptuales, principios y
objetivos a tomar en consideración para distribuir los recursos coparticipados, sin
establecer magnitudes, para evitar una rigidez innecesaria: "La distribución entre la
Nación y las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y nociones de cada una de ellas
contemplando Criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará "prioridad
al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el Territorio Nacional".

o Además se modifica la situación de la Ciudad de Buenos Aires: participará directamente

del régimen de reparto. Hasta la fecha los recursos que recibe la ciudad provienen de
los correspondientes a la Nación, en la forma de monto fijo ajustable.

o El inciso 3 del artículo 75 dispone que corresponde al Congreso "establecer y modificar

asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley
especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara.".
 Es decir que cualquier modificación de la conformación de la masa coparticipable no
requiere de la adhesión de las provincias -pese a ser una ley convenio o sino de una mayoría
especial.

Además de modificaciones con implicancia en la materia tributaria, la reforma del 94

introdujo cambios sustantivos y dispositivos en las normas del texto constitucional que regulan
específicamente la distribución de competencias en este campo.

En primer lugar, si bien se mantiene la organización federal formal y la distribución de

competencias entre dos niveles gubernamentales: el Gobierno Federal y los Gobiernos de
Provincia, se introduce el reconocimiento expreso de la autonomía municipal, con lo cual se
admite un tercer nivel de gobierno con las competencias que le reconozca la respectiva
constitución provincial en materia institucional, político, administrativo, económico y,
particularmente para lo que nos interesa aquí, en materia financiera.

En síntesis, la Constitución reformada en 1994 institucionalizó y legalizó una situación que

llevaba muchos años: el reparto de la recaudación impositiva mediante una ley convenio. La
Constitución de 1853 no pudo tener en cuenta este mecanismo de financiación de las
actividades provinciales, lo que no significó que no fuera justo y que sea una eficaz
herramienta.

II C – Enésimo Acuerdo NACIÓN-PROVINCIAS

Desatada la crisis de diciembre de 2001, el FMI recomendó a los gobernadores una baja
en el gasto publicó y pidió una nueva ley de coparticipación, garantías de crecimiento y un plan
sustentable que convierta al país en un deudor solvente.

De esta manera se esta entabló el diálogo, encaminado a estudiar que asistencia ellos
podrán dar a nuestro país, observando la naturaleza del programa de gobierno para luego ver si
era viable ayudar financieramente con U$s 20.000 millones.Para obtener esta asistencia el
Ejecutivo ideó varios planes entre ellos presentó un proyecto de presupuesto para el 2003 que
tenía en líneas generales las siguientes pautas:

o Gasto Déficit Fiscal: 37.000

o Disminución de las remesas coparticipables

 o Inflación: 15%

o Disminución del 18% en la inversión pública.

o Disminución en las importaciones del 22%

o Importantes aportes al saneamiento. del PAMI Y ANSES: Unificación en planes sociales.

o Establecer líneas de crédito para impulsar la reactivación de las Pymes.

o Destinar al pago de la deuda pública de la partida presupuestaria en 6000 millones de

pesos.

o Incorporar el pago a Organismos Multilaterales y el pago de los acreedores que

entraron en el tramo local del canje de deuda.

o Pasar de un rojo de casi 5000 millones en 2001 a otro de 1500 millones que equivaldría
a reducir de un golpe 3800 millones, situación sobre la que el FMI formuló serias dudas
de cómo se conseguirá llevar a cabo.

Para ello tuvo que tenerse en cuenta el déficit proyectado del consolidado de las 24
provincias en todo el año anterior que llegó a los $5089 millones y la ambición del FMI era que
retorne al nivel inicial de 2000 cuando alcanzó a $3209 millones.

Sin embargo para llegar a estas cifras se debió considerar que:

o Una caída en el gasto publico proyectado del 8% provocaría una disminución de $1950
millones en los recursos tributarios provinciales respecto al 2001.

o Que el 13% de los recortes en los recursos coparticipables representó una merma de
$2128 millones respecto a lo expresado en el Pacto Federal.

Con el nuevo presupuesto los diputados facultaron al Jefe de Gabinete para que adopte
todas las medidas presupuestarias para reasignar y modificar las partidas que resulten
necesarias para dar cumplimiento al acuerdo Nación-Provincia.
 Luego de esta trastienda la Nación logró de las provincias un nuevo acuerdo de
Coparticipación Federal con 3 claros objetivos y un delicado equilibrio entre los intereses de
ambas partes:

o Las provincias dejen de cobrar una suma fija mensual y comparten los impuestos
recaudados.

o Destrabar la sanción del presupuesto.

o Comprometer a las provincias para reformar la Coparticipación Federal.

Así, en líneas generales, es como quedó el enésimo acuerdo fiscal entre la Nación y las
provincias, no obstante ello para conseguirlo la Nación tuvo que asumir varios costos.

 Puntos que no serían del agrado del FMI:

o La Nación se hace cargo de la pesificación de las deudas provinciales.

o Comparte una parte del impuesto a las cuentas corrientes.

o Deja abierta la posibilidad a las provincias de emitir más bonos para pagar sueldos y
jubilaciones.

 Imprecisiones y Ambigüedades del Pacto

Fruto de esta negociación el acuerdo tiene algunas imprecisiones y ambigüedades

propias de un texto donde cada parte logró introducir un párrafo de su interés que permite
varias interpretaciones:

A partir de marzo la Nación distribuirá a las provincias únicamente lo que recaude en

materia de coparticipación de impuestos.

Los gobernadores están de acuerdo con el cambio de sistema ya que sostienen que
con el correr del tiempo la inflación terminará por licuar el valor de la suma fija, en cambio un
régimen de porcentajes les permite reservarse un aumento de impuestos como mecanismo de
ajuste.
 Sucediendo una descentralización de la recaudación de impuestos de forma de lograr
algún compromiso de los distritos que ejecutan el gasto en creación de los recursos, una
distribución de impuestos dejando las transferencias de las sumas fijas que habían establecido
los Acuerdos Federales para volver al simple reparto "a suerte de verdad".

De lo recaudado tal como lo había declarado el Palacio de Hacienda el piso

coparticipable no tiene sustento en la realidad ya que el gobierno central no respeta los pactos
federales.

Eliminando la obligación de girada de un piso mínimo de 187 millones mensuales que

establecieron los últimos pactos federales. Esto le daría a la Nación el 54% y a las provincias
del 46 % de la recaudación, previa deducción para Seguridad Social y el impuesto a las Cuentas
Corrientes.

Transfiere a las Provincias el 56,7% de lo que recaude de los impuestos

coparticipables y se queda con el 42,3% restantes, más 1 % para Aportes del Tesoro.
Así la Nación y las provincias comparten el deterioro de la recaudación impositiva.

La apuesta es que esto obligue a las provincias a ajustar más el gasto ya sea
disminuyendo sueldos o ajustando personal. Sin embargo la baja salarial se lograría por el
congelamiento de los sueldos en un contexto en que la inflación ya se encuentra en los 2
dígitos.

Pero esto conlleva el peligro de potenciar aún más el retroceso económico y se siga en
el actual círculo vicioso de recesión, desempleo, y recaudación.

Del 30% del impuesto al cheque, gravamen que hasta el momento no era
coparticipable se previó recaudar entre marzo y diciembre de ese año $4000 millones anuales
(un 60% más que en 2001), donde se destinará el 14,45% a las provincias recibiendo estas
unos 580 millones de pesos.

La Nación se hará cargo de las deudas provinciales pesificadas emitiendo un bono a 16

años con tres años de gracia a una relación de 1,4 pesos por dólar, ajustable por el CER al 4%
anual, que se deducirá a partir de septiembre.

Esto implica que hasta agosto las provincias sólo podrán cubrir gastos corrientes no
pagarán los intereses de la deuda, (que ronda los 2500 millones anuales) lo que las compensa
por la menor recaudación.
 No obstante, el Gobierno no asume un costo en el caso de que esa deuda se termine
pagando a un valor superior si los acreedores de la deuda, bancos locales y del exterior no
aceptan canjear sus actuales bonos o préstamos al 7% anual en dólares por el nuevo título en
pesos.

Los bancos y las AFJP rechazan la pesificación y exigen cobrar la deuda en dólares a
una tasa variable. Esta pesificación no incluye la deuda que las provincias mantienen con los
Organismos Financieros Internacionales y que suma 2900 millones de dólares.

En este caso, el compromiso es que tengan el mismo trato que el que logre la Nación,
con lo cual para atenuar el eventual impacto del tipo de cambio sobre esas deudas el Estado
Nacional incluirá partidas presupuestarias a tal fin.

De aquí se deduce que la deuda provincial no tendría el mismo trato que la nacional y
el Estado asumiría el costo que surja de esto.

Las provincias reducirán en un 60% el déficit fiscal, deuda que el año pasado orilló los
5000 millones de pesos, lo que se lograría por la prórroga hasta agosto en la suspensión del
pago de la deuda. En el 2003 deberán alcanzar el equilibrio fiscal, donde cualquier nuevo
endeudamiento deberá ser autorizado por Economía y/o el Banco Central.

Se rechazó la prohibición de emitir bonos provinciales para pagar sueldos y jubilaciones.

Pero el Gobierno sólo tomará a cuenta del pago de los impuestos nacionales los Lecop o las
series de bonos provinciales que quedan absorbidos por ese bono nacional.

Los técnicos que participaron del acuerdo dicen que las nuevas series de bonos por
tratarse de cuasi moneda no se considera nueva deuda. O sea que por esta vía las provincias
podrían cubrir su déficit con más bonos, pero en ese caso esos billetes no serían aceptados por
la Nación para cancelar impuestos por lo que caerían de valor, y jubilados y estatales perderían
una parte de sus ingresos, a la hora de gastar esos bonos.

Al repartir lo que se ingresa, Nación y Provincia compartirán los costos de la recesión.

Pero si la caída de la actividad económica se mantiene, está en duda que este acuerdo se
pueda cumplir.

Por la deuda que tiene el Estado con las provincias desde 1995 por la suba de 3 puntos
en la tasa del IVA, el Gobierno les dará un certificado que será negociable.
 Así el nuevo Pacto Fiscal pretende satisfacer las exigencias del FMI, pero si el retroceso
económico continúa, en pocos meses el acuerdo corre el riesgo de quedar desactualizado, como
sucedió con los anteriores pactos fiscales.

III – APRECIACIONES SOBRE LA SITUACIÓN ECONOMICA Y

DEL SISTEMA TRIBUTARIO ACTUAL

Si el endeudamiento de la economía previo a la convertibilidad (gestiones militares y de

Raúl Alfonsín) tenía ya un peso tal que comprometía su futuro desempeño, la propia dinámica
macreconómica del régimen adoptado y la financiación de los desequilibrios fiscales del período
de convertibilidad a través del endeudamiento externo llevaron a un nivel de desequilibrio
insostenible por los ingresos insuficientes y los servicios de deuda crecientes.

A partir del Tequila el desequilibrio anual promedio fue del 3,4% del PBI hasta el año
2001; sin embargo a pesar que el déficit fiscal resultó bastante inferior al de los lustros
precedentes (1975-1990); a fines del año 1999 cuando Menem deja el poder, la deuda bruta
consolidada del sector publico era de 120 mil millones de dólares (60% del PBI); dos años mas
tarde en diciembre de 2001 había trepado a mas de 170 mil millones (89% del PBI).

Debe destacarse que la Argentina ha sido la única economía importante de

Latinoamérica que por segunda vez en el lapso breve de 30 años; ha caído a causa de reincidir
en la elección de políticas de apertura financiera y comercial indiscriminadas, apreciación
sostenida y especialmente destructiva del tipo de cambio y masivas desregulaciones y
privatizaciones. Tales políticas fueron en gran parte alentadas y propuestas por organismos
Internacionales como el FMI; que condicionaban los prestamos a su aplicación.

En particular, el alto nivel de endeudamiento que la persistencia en este rumbo ha

proveído parece confirmar el error que cometen las “economías emergentes” que ceden a la
tentación de adaptarse pasivamente a los “cantos de sirena” de un sistema financiero global
desregulado.

Las perfomances nacionales de este período parecen mostrar que a mayor apertura y
endeudamiento se verifica una menor tasa de crecimiento y una mas alta volatilidad del mismo.

La historia reciente lleva a cuestionar y confirmar varios “mitos fiscales” como ser:
 a) El gasto público no ha sido alto durante la convertibilidad

b) No fue el aumento del gasto primario la razón de la caída de la

convertibilidad

c) No se ha verificado, “voracidad fiscal” en Argentina; en terminos generales

ni a nivel nacional ni a nivel provincial; si han existido casos, a nivel
municipal.

d) La crisis que se desató en diciembre de 2001 fue consecuencia paradojal

del gobierno electo en 1999 (De la Rúa); que llamó al fundador del régimen
de convertibilidad (Domingo Caballo) para sostener a toda costa el “1 a 1” y
el pago regular de la Deuda pública; la situación estalla el 19 de diciembre,
día en que vencía la 3º cuota de la comisión del llamado “Megacanje” de la
deuda por 47 millones y por las antisociales medidas adoptadas por los
ministros de economía de la Alianza que no sirvieron para solucionar el
déficit fiscal ni para reducir el endeudamiento (reducción haberes de
Machinea; reducción de gastos de Lopez Murphy)

e) El Default declarado por Rodríguez Saa y la devaluación de Eduardo

Duhalde, en la forma abrupta y desprolija que se hizo; no sirvió para
equilibrar las cuentas públicas; el daño a la economía fue enorme y su
costo aún no puede ser estimado en toda su magnitud, con quiebre masivo
de empresas, fuga de capitales, desocupación, crisis social, ruptura
internacional, etc

f) Desde 1946 a la fecha el sistema tributario ha ido ganando en regresividad;

lo cual ha aumentado la desigualdad en la distribución de riqueza y no ha
servido para equilibar las cuenta públicas.

g) La regresividad aumentó de la mano con los destructivos programas

neoliberales que se intentaron.

La política fiscal fue impotente de mitigar LA INEQUIDAD SOCIAL cuando no se

siguieron estas políticas; la impotencia estatal y el notable proceso de disolución nacional
continuó inexorablemente por las siguientes razones:

- Las sucesivas crisis han resultado en una muy baja tasa de crecimiento de
la economía, lo que ha limitado el nivel de erogaciones públicas.
 - Los servicios pagados por una creciente deuda pública “externa” ha restado
cada vez mas recursos a las obligaciones “internas” del Estado.

- La propia y creciente ineficacia en la gestión del gasto público primario.

- La regresividad de su estructura, resultante de la creciente influencia de los

núcleos de poder económico, con funcionarios “permeables” a dichas
presiones y el deterioro de la representación y el control democrático.

- La evolución del sistema tributario lo ha tornado muy injusto, como

consecuencia de las reformas así como el crecimiento de la elusión y la
evasión impositiva. ( se puede afirmar que la Argentina “involucionó” en su
sistema más que “evolucionó”).

A diferencia de la progresividad observada en los países desarrollados el Sistema

Tributario Argentino tiene un efecto regresivo: Vale decir, en Argentina los impuestos
contribuyen a consolidar la creciente concentración del ingreso, en lugar de corregirla.

El efecto progresivo del gasto público, resulta superior – como es de esperar- al efecto
regresivo del sistema tributario; pero resulta inaceptable que la regresividad del sistema
tributario erosione la progresividad del gasto público; mas cuando dicho gasto no es elevado y
existe gran cantidad de necesidades básicas insatisfechas en la población.

En los últimos 25 años, se concretó en Argentina una muy fuerte descentralización del
gasto público (en educación, salud e infraestructura), que por el contrario de lo que debió ser
fue acompañada por una centralización de los recursos; lo que agravó el desequilibrio entre los
recursos de recaudación directa y los gastos de provincias y municipios. Este serio desbalance
fue cubierto en parte con giros de coparticipación muchas veces por asignaciones directas
discrecionales (ATN).

De esta forma, el sistema fiscal federal hace muy difícil la gestión de la economía
durante los ciclos ya que impide la función estabilizadora del Estado, crea desigualdades
regionales importantes con importantes deterioros de los servicios (Educación, salud), impide el
ejercicio de la responsabdad fiscal por parte de los distintos niveles de gobierno y distorsiona el
propio funcionamiento del régimen democrático (hay irresponsabilidad del gasto, esperando “la
mano salvadora” del Estado Nacional y no hay control por parte de los contribuyentes del
destino de los impuestos pagados.
 IV -PROBLEMÁTICA DE LA COPARTICIPACION EN LA
REDISTRIBUCION DE LA RIQUEZA Y EL DESARROLLO DEL
PAIS.

Resulta claro que las redistribuciones regionales vía la coparticipación también afectan
la distribución personal del ingreso. Si bien se reconoce usualmente que puede existir
complementariedad entre redistribución regional y personal, el hecho de que una transferencia
mejore la distribución regional no implica que necesariamente también mejore la distribución
personal. Y si mejora la distribución personal no implica que también lo haga con la regional.

Para las transferencias entre países se ha sugerido y se ha presentado evidencia sobre

la colisión entre los dos objetivos, resultando la posibilidad de que las familias pobres de países
ricos financien a las familias ricas de países pobres.

La respuesta al problema es fundamentalmente empírica. Por consiguiente puede diferir

entre países o para un país en distintos momentos del tiempo. En Porto y Sanguinetti (1997) se
evalúa el efecto de las transferencias sobre la distribución regional y personal del ingreso a
partir de la experiencia de un conjunto de países de Latinoamérica (Argentina, Bolivia, Chile y
Colombia).

La información recogida muestra que la redistribución regional en todos estos países es

cuantitativamente importante y, en general, están orientadas a favorecer a las regiones menos
desarrolladas de cada Nación.

El diseño de estas transferencias no contempla mecanismos explícitos de focalización en

familias de bajos ingresos. “Sin embargo, el hecho de que dichos fondos financien gastos en
educación, salud y otras áreas sociales, hace que el mismo tenga, cualitativamente, un efecto
redistributivo personal positivo”.

En la Argentina se ha sugerido la existencia de la colisión de Bauer entre distribución

regional y personal como consecuencia de la coparticipación de impuestos aunque la evidencia
presentada ha sido parcial.

En un estudio reciente y más detallado para la Argentina, se encuentran evidencia de

complementariedad entre redistribución regional y personal. Según las estimaciones de ese
trabajo “Los presupuestos provinciales mejoran la distribución personal del ingreso en todas las
provincias”

Existen interrogantes que merecen considerarse:

¿ CON QUE IMPUESTOS DEBE FORMARSE LA MASA COPARTICIPABLE?

La Nación quiere disminuir sus impuestos distorsionantes (por ejemplo sobre el trabajo)
y exige a las Provincias y sus Municipalidades que sigan el mismo camino con los suyos
(Ingresos Brutos, Sellos); la eliminación de distorsiones, el mejoramiento de la competitividad y
de la rentabilidad de la inversión son los argumentos (válidos) para este tipo de políticas.

Por otro lado, la Nación desea mejorar la situación de los jubilados (en tanto elimina las
fuentes tradicionales de financiamiento del sector previsional, por disminución de los aportes
patronales y el cambio del régimen de reparto a capitalización); a su vez, las Provincias desean
llevar a cabo sus reformas educativas, en los sectores seguridad y justicia, etc.

Todas ellas implican, al menos a corto plazo, aumentos en el gasto público. Estas
“tensiones” explican porqué el mandato de la Constitución Nacional de 1994 (nueva Ley de
Coparticipación de Impuestos) no se cumplió en 1996.

Mientras que el interés de la Nación es “sacar impuestos” (o porcentaje de la

recaudación de los impuestos), el interés de las provincias es exactamente lo opuesto.

Hasta la reforma económica la masa coparticipable estaba sujeta a una gran

inestabilidad. La Nación “prefería” aquellos impuestos en los que su participación era (al menos
el “efecto impacto”) del 100%; estos eran los impuestos sobre el comercio exterior, sobre el
trabajo, sobre los combustibles y el impuesto inflacionario. Con la política económica
establecida desde 1990 estas fuentes de financiamiento perdieron el rol que tuvieron en los
setenta y ochenta. La batalla ha sido desde entonces o sacar impuestos o partes de ellos de la
masa coparticipable o, lo que es equivalente, incrementar la participación primaria nacional.

Las relaciones intergubernamentales se desarrollaran en los hechos en forma (muy)

desarticulada. La ley básica de coparticipación fue modificada por Leyes, Decretos, Acuerdos,
Pactos, etc. Un solo ejemplo puede ser revelador: del total recaudado por el impuesto a las
ganancias hay una detracción inicial de suma fija con tres destinatarios; luego se detrae un
10% para el Fondo del Conurbano Bonaerense (Provincia de Buenos Aires), pero con un tope;
también un 20% para el Sistema Nacional de Previsión Social; también un 4% para distribuir
directamente entre Provincias en función del número de hogares con NBI, pero excluida Buenos
Aires; del remanente se detrae un 15% para el Sistema Nacional de Previsión Social; finalmente
lo que queda se distribuye según la Ley de Coparticipación. Este último paso debería ser en
realidad el primero y único.
 Otros impuestos exhiben similares laberintos de distribución. Hasta la reforma
económica la masa coparticipable estaba sujeta a una gran inestabilidad.

En la Ley 23.548 se había establecido una participación provincial del 56,66%, que se
transformó en 57,05% al provincializarse Tierra del Fuego. Después de los procesos de
hiperinflación y de la reforma en el sistema de financiamiento del Gobierno Nacional
(fundamentalmente con recursos coparticipables), la presión federal sobre los recursos
coparticipables hizo que el coeficiente efectivo de distribución primaria de las Provincias
disminuyera año a año hasta alcanzar el 47% en la actualidad.

Con la política económica establecida desde 1990 las fuentes de financiamiento

perdieron el rol que tuvieron en los setenta y ochenta.

¿CUALES SERIAN LOS CRITERIOS A TENER EN CUENTA PARA LA DISTRIBUCION

SECUNDARIA?

El tema importante a resolver en el régimen de coparticipación de impuestos es el de la

distribución de la parte provincial entre las 23 jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos
Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones locales, el problema es cómo dividir una
suma fija entre todas las jurisdicciones; la redistribución es un juego de suma cero ya que, al
referirse a una suma fija, una mayor participación para una Provincia implica necesariamente
una menor participación para otras.

Principalmente deberían considerarse los siguientes criterios para la distribución secundaria:

1. En primer lugar, uno que considere la cantidad de habitantes (se espera que las provincias
con mayor cantidad de habitantes tengan más gasto).

2. En segundo término, otro que considere la cantidad de personas bajo la línea de pobreza e
indigencia (considerando que el gasto público social guarda relación con ello).

3. Tercero, otro que premie a las administraciones provinciales que más esfuerzos realizan por
aumentar la recaudación, y disminuir la evasión y los gastos ineficientes. Por ello, además de
utilizar los anteriores criterios tradicionales (y algún otro como el devolutivo), proponemos que
uno que denominé de igualación de bases tributarias de impuestos provinciales.
 Este mecanismo es novedoso, adaptado a nuestro país y diseñado a partir de uno que
dio muy buenos resultados en Canadá.
De acuerdo con el mismo, la provincia que más recursos recibirá es aquélla que por
tener menos base tributaria (menor cantidad de autos, menor valuación de inmuebles o menor
consumo) menos posibilidad de recaudar impuestos provinciales tiene. No se iguala la
recaudación, sino la base, lo cual constituye un incentivo para que los administradores locales
combatan la evasión y eliminen exenciones de sus impuestos, ya que los fondos que recibirán
de la Nación serán los mismos por más que aumenten la recaudación de los tributos
provinciales.

El siguiente ejemplo ayudará a comprender el mecanismo de igualación. Consideremos

para ello el caso del impuesto a los automotores. Supongamos que un país está compuesto por
tres provincias con la misma cantidad de habitantes, donde todos los autos valen igual: $10
c/u. Además, que en la provincia A hay un auto por habitante, en la B un auto cada dos y en la
C un auto cada cuatro habitantes. Esto significa que la elección de este impuesto para ser
recaudado por las provincias, y no otro, perjudica a la provincia C.

De acuerdo con el criterio de igualación, la distribución de la masa secundaria se debe

efectuar en forma inversamente proporcional a la base de cada impuesto provincial. Siguiendo
con el ejemplo, la provincia C recibirá más recursos que la B, y ésta más que la A.

¿Cuándo se modifican las cantidades que cada provincia recibe? Cuando varíe su base
(en este caso la cantidad de autos o su valuación, que hay por habitante) y no la recaudación.
La transferencia es siempre independiente de lo que la provincia recauda realmente.

Es decir, que si los administradores provinciales son eficientes, reducen la evasión,

eliminan exenciones y aumentan con ello la recaudación del impuesto, o ejecutan el mismo
gasto público con un menor costo, la transferencia de la Nación se mantendrá en el mismo
nivel.

¿Cuál es entonces el mejor mecanismo que tendrá un administrador provincial para

aumentar los recursos de que dispone para gastar? Medidas como combatir la evasión o reducir
exenciones y privilegios.

La transferencia de igualación debería aumentar la eficiencia y equidad del régimen

fiscal de nuestro país.

¿CUAL ES EL PRINCIPAL PROPOSITO DEL REGIMEN DE COPARTICIPACION?

 La coparticipación de impuestos (que es una forma de transferencia
intergubernamental) es una característica de los gobiernos con multinivel – descentralización.

Aún estando en equilibrio financiero el sector público global, puede existir algún nivel
de gobierno con “superávit” y otro(s) con “déficit”. Dada la existencia de este “desequilibrio
vertical”, la finalidad de la coparticipación de impuestos es transferir recursos financieros de
uno a otro nivel de gobierno.

Vista de esta forma, la organización multinivel de gobierno y la coparticipación de

impuestos le dan un grado de libertad al sector público ya que no es necesario el equilibrio
financiero para cada uno de los niveles individualmente.

La coparticipación de impuestos resulta entonces de dos de los temas fundamentales en

las relaciones fiscales intergubernamentales:

o Asignación de funciones o de responsabilidades de gasto. Es el problema de qué nivel

de gobierno es responsable de las distintas funciones o gastos públicos. La respuesta
depende de factores institucionales, de la historia, del nivel de desarrollo del país y de
las características de las funciones. No tiene solución única y la solución es cambiante
en el tiempo.

o Asignación de fuentes tributarias. Es el problema de qué nivel de gobierno legisla,

administra y utiliza qué tipo de fuentes tributarias. Influyen los mismos factores que
en la asignación de los gastos, aunque no necesariamente con la misma dirección y
con la misma intensidad.

Resulta claro que un mal diseño de las políticas e instituciones fiscales en cada uno de
estos temas puede tener costos económicos y políticos significativos. Por ejemplo la
centralización de funciones o gastos puede originar las pérdidas de bienestar.

Por el lado de los impuestos la centralización evita “guerras tributarias” con ganancias
tanto en términos de recaudación (que tienen expresión presupuestaria) como de eficiencia
(que no se cuantifican en los presupuestos). Es decir que el fundamento ecónomico de un
régimen de coparticipación surge del desequilibrio vertical en el sector público, que se origina
en la distinta distribución de funciones y recursos entre niveles de gobierno, y es transferir
recursos financieros de uno a otros de estos.

¿COMO INFLUYE LA COPARTICIPACION EN EL DENOMINADO

“DESEQUILIBRIO HORIZONTAL”?

La existencia de desequilibrios territoriales (regiones ricas y pobres) hace que

aparezca un nuevo problema, denominado “desequilibrio horizontal”. O sea, con las mismas
funciones y fuentes tributarias, los “déficits” no serán iguales en todas las regiones.

La situación puede plantearse de la siguiente forma:

Si una región es rica “R” y la otra pobre “P”, con el mismo sistema tributario (bases
imponibles y alícuotas), R tendrá más recursos provinciales que P (o sea, el “déficit” será menor
en R que en P).

Si el gobierno nacional recauda en todo el territorio con un régimen tributario uniforme

y las cuentas consolidadas (Nación-Provincias) están equilibradas y transferirá, en concepto de
coparticipación de impuestos, un importe igual a la suma de los “déficits” de R y P.

El mecanismo implica que la coparticipación transfiere recursos territorialmente: de R a

P.

Este resultado es el que surgiría con un régimen centralizado (unitario) de gobierno.

La existencia de diferencias territoriales resultaría un fundamento para las

transferencias intergubernamentales de un país federal y pueden surgir entonces no sólo de la
capacidad fiscal de cada provincia sino también de la necesidad fiscal de ellas. Varias razones
podrían originar costos diferenciales: por ejemplo, mayor dispersión de la población dentro del
territorio provincial o población más costosa de atender por sus cacterísticas.

Con lo cual, aún cuando sea igual la capacidad tributaria de dos provincias distintas,
como las necesidades fiscales varían, se requerirán transferencias para enfrentar el
desequilibrio horizontal.

Se infiere que una de las preguntas más importantes para el diseño de un régimen de
transferencias intergubernamentales es la de ¿que costos diferenciales son los que deberían
compensarse?
  CUESTIONES ESENCIALES DE UN REGIMEN DE COPARTICIPACION

I – El cambio en la composición de los recursos fiscales, junto con la presión (al

aumento) sobre el gasto de ambos niveles de gobierno, constituyen el telón de fondo sobre el
que se libra la batalla por los recursos coparticipables.

El Gobierno Nacional sanciona la legislación impositiva a través de leyes, decretos y

otros actos administrativos; dada la evolución de las variables económicas vinculadas con el
sector externo y con la actividad interna, resulta una cierta recaudación potencial de impuestos
coparticipables y no coparticipables. No toda la recaudación potencial se convierte en efectiva
por dos grupos de causas: a) por la existencia y operación de desgravaciones, exenciones,
deducciones, etc; b) por la evasión.

La recaudación total de impuestos no coparticipables (RNC) corresponde al Gobierno

Nacional. Los recursos coparticipables (RC) se asignan en porcentajes pre-establecidos
(“distribución primaria”) al Gobierno Nacional, por un lado, y al conjunto de provincias, por el
otro. El total correspondiente a las Provincias se asigna luego a cada una de ellas (“distribución
secundaria”) en función de lo establecido en la Ley 23.548 de coparticipación y sus
modificaciones.

La restricción presupuestaria de los Gobiernos Provinciales muestra que sus gastos se

cubren con el porcentaje de RC, las otras transferencias nacionales (ATN), los recursos propios
(RP) y el endeudamiento provincial (EP). Antes de la reforma de 1989/91 las ATN y el EP tenían
una participación importante.

Con la limitación de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN, legislados en cuanto a monto
total desde 1988) y del EP por la privatización de bancos provinciales, las Provincias descansan
ahora sobre RP y RC.

Los RP han estado sujetos a fuertes presiones para eliminarlos o reducirlos, debido a su
naturaleza distorsiva (Ingresos Brutos, Sellos); los RC han estado sujetos al avance nacional
debido a las limitaciones antes comentadas sobre las otras fuentes de financiamiento federal.

II- Otra cuestión que se presenta es que los conflictos no se dan sólo entre niveles de
gobierno, sinó también dentro de un mismo nivel de gobierno.

En la discusión de la coparticipación federal los objetivos de los actores nacionales no

son los mismos: el Ministerio de Economía pretende utilizarla para el mantenimiento de la
estabilidad macroeconómica y el pago de la deuda; el de Educación para financiar incrementos
de salarios docentes; el de Trabajo y Seguridad Social para financiar las jubilaciones; etc.

El esquema tradicional de visualizar el problema debe ser modificado para incluir esta
nueva dimensión: las “tensiones” sectoriales dentro de un mismo nivel de gobierno. Sobre ese
panorama se agrega un nuevo actor que es el nivel municipal de gobierno. El intento del
Gobierno Nacional de incluir a los Municipios en la distribución de la coparticipación hace que,
tanto desde el punto de vista técnico como del político, encontrar un equilibrio sea cada vez
más difícil.

El agregado actual de las presiones sectoriales y de un nuevo nivel de gobierno

(proyecto) se ejemplifican del modo siguiente:

M23

i1, i2, i3, … i1, i2, i3, I1, i2, i3, … I1, i2, i3, …
…
Individuos

 CONCEPTOS ACLARATORIOS SOBRE: Descentralización o fragmentación

tributaria

FRAGMENTACIÓN: Es así cuando las actividades publicas y por ende sus fuentes de
financiamiento, están repartidos entre distintos niveles de gobierno. Cada unidad establece y
administra los tributos que la conforman.
Es necesaria para que, cada nivel de gobierno cuente con recursos propios.
Esto origina una división de impuestos entre el gobierno nacional y las unidades menores con
recaudación en ambos niveles que sería la “fragmentación Vertical” y por unidades
subordinadas que sería la “fragmentación Horizontal”.
Ventajas:
 Permite una mejor adaptación de la actividad a las preferencias de cada sociedad
 Los individuos tienden a agruparse en aquellas unidades que ofrecen la combinación de
actividades gubernamentales e impuestos que prefieren
 El control de la prestación de servicios es mayor
 Facilita la experimentación y la innovación para resolver problemas locales de diversas
formas
 Permite preservar la autonomía fiscal, lo cual lleva a la autonomía política

Desventajas:
 Dificulta el logro de estructuras tributarias optimas
 Disminución de la capacidad impositiva
 Desigualdad de la fuentes de recursos
 Problemas administrativos y de recaudación

Las condiciones básicas para la existencia de poder tributario en los distintos niveles de
gobierno:
 Eficiencia: se refiere a la posibilidad practica de aplicar el gravamen
 Suficiencia: los recursos reservados a cada una de las jurisdicciones deben cubrir los
presupuestos locales correspondientes.
 Conveniencia: ciertos gravámenes por su naturaleza y efectos económicos, es
conveniente que los aplique la nación.

 CASOS REALES QUE EXPONEN LA PROBLEMÁTICA

Antes de pasar a una conclusión, mostraremos la postura que adoptaron en el pasado

reciente dos Provincias, como Buenos Aires y Chaco, frente al tema tratado.

La Distribución de Impuestos Federales Coparticipación: Rechazo de Solà.

(situación extractada de los diarios en los primeros meses del año 2004)

 Si la Provincia de Buenos Aires no firma la iniciativa, se incumpliría con el Fondo

Monetario.
 Hay quejas por la falta de una discusión profunda sobre el tema.
 La posibilidad de que el Gobierno envíe al Congreso antes de mayo un proyecto de
coparticipación federal, tal como se comprometió ante el FMI, está en manos ahora del
gobernador bonaerense, Felipe Solà, que ya hizo saber que no avalará el documento tal como
fue redactado por el Poder Ejecutivo.

En 2003, Buenos Aires representó cerca del 50% del resultado primario consolidado, que
obtuvieron las provincias y que fue de 450 millones de pesos, según datos preliminares del
Ministerio de Economía. Por eso, en Hacienda saben a la perfección que el consentimiento de
un grupo de provincias gobernadas por el justicialismo ya le dio a la administración de Néstor
Kirchner no alcanza para cumplir con lo acordado con el Fondo Monetario.

Allí se estableció como pauta que el Gobierno debe conseguir el apoyo de un grupo de
provincias que represente el 90% de la meta fiscal proyectada para 2004 (el 0,4% del PBI) y
por eso el consentimiento de Buenos Aires es irremplazable.

El ministerio de Economía bonaerense dijo con todas las letras que la propuesta de Kirchner
es inaceptable. En realidad, la oferta hecha por el Presidente por medio de la comisión a cargo
del vicejefe de Gabinete, Juan Carlos Pezoa, y el secretario de Coordinación Técnica del
Ministerio de Economía, Leonardo Madcur, no introduce modificaciones sustanciales a lo que
hay es el reparto federal de impuestos. Por eso, Solà no lo aprueba y la critica generalizada es
la ausencia de un debate serio sobre el tema.

“Hoy por el reparto de la coparticipación la provincia recibe alrededor de 6400 millones de

pesos al año. Con el proyecto que se envió recibiría 6200 millones. Buenos Aires se perjudica
con la nueva ley; por eso no puede aprobar algo que va en contra de sus habitantes”, dijo una
fuente de la cartera económica provincial.

La dura posición bonaerense tiene a mal traer a Pezoa y al equipo del Palacio de Hacienda
que teme un apercibimiento del FMI cuando a fines de mayo llegue una misión para la tercera
revisión del acuerdo.

“No habría problemas si se logra llevar antes de mayo el proyecto al Congreso, pero si los
plazos se escapan y llega la misión, habría que pedir una dispensa”, dijo una fuente de
Economía.

Aportante neto
 Buenos Aires subraya que es la provincia que aporta el porcentaje mas alto de recursos
a la masa coparticipable, pero que tan solo recibe el 21,7% y que eso no se modifica con el
proyecto que propone el presidente Kirchner. “Es cierto que hay provincias que han ido
ganando recursos a costa de Buenos Aires y por eso Solà dice que el proyecto insiste con
mantener la inequidad social. En los casos de Cordoba y Santa Fe hay una correspondencia
entre lo que aporta y lo que reciben; allí funciona un perfecto esquema devolutivo, cosa que no
ocurre con Buenos Aires”

Dice que el proyecto oficial es inaceptable y que mantiene la inequidad social.

Al gobernador bonaerense también le hace ruido el fondo de inequidad social que

propone el Poder Ejecutivo, pues en el articulado del proyecto no se especifica con que criterio
se repartirá el dinero que recaudará, quien lo decidiera. “así como están las cosas el fondo se
manejará con un discrecional muy fuerte. Muchos piensan que el fondo será un ATN (aportes
del tesoro nacional) gigante”, dijo una fuente bonaerense.

Buenos Aires no es la única provincia en desacuerdo, aunque si la que tiene mayor peso
relativo. En el interior, en la región del noroeste, consideran que la reforma a la ley de
coparticipación es un tema primordial como para discutirlo a las apuradas.

“Lo que estamos discutiendo es demasiado importante como para que se resuelva todo
tan rápido como quiere el Gobierno. Se manejan con plazos apremiantes, quieren resolver ya,
sin tener en cuenta temas que para muchas provincias tienen un alto impacto social”, dijo un
ministro de la Mesopotamia.

El talón de Aquiles del grueso de las provincias es el vencimiento de capital e intereses

de una deuda millonaria contraída con la Nación y que tendrán que enfrentar en 2005. El
proyecto no hace referencia a eso y entonces piden al Gobierno que contemple la situación
financiera que atravesara el interior y que pondrá en jaque a sus economías.

Causas del Desacuerdo

 Buenos Aires aporta cerca del 40% de los recursos de la masa coparticipable pero
recibe de la Nación el 21,7 por ciento.
 A Sola no le convence el fondo de equidad que se creara, pues sostiene que no esta
claro como se repartirá el dinero.

RESISTENCIA, CHACO, REPUBLICA ARGENTINA, AÑO 2004, 23 DE FEBRERO

Debate dado en el seno de la Legislatura Provincial; reproducido por medios locales

“LA NUEVA LEY SERA UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO EQUITATIVO Y

EQUILIBRADO O CREARA MAYORES DESIGUALDADES REGIONALES, MAS
DEPENDENCIA Y MAS POBREZA”

Inciso 2º, artículo 75 de la Constitución Nacional, con la reforma del año 1994
«...Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias,
instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando
automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación y las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre
éstas, se efectuara en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa,
solidaria y le dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional...».

La aparición de la coparticipación federal de impuestos se produjo en 1934 como

consecuencia de las numerosas y acaloradas críticas que se levantaran contra el avance del
gobierno federal sobre las autonomías provinciales, en aquellas oportunidades en materia fiscal;
el sistema se inició con las leyes 12139 y 12147. A estas normas siguieron otras que
sistemáticamente fueron prorrogadas hasta que llegamos a la actual, que de hecho y como
todas las anteriores, fueron y son de adhesión compulsiva para las provincias. Estos
instrumentos posibilitaron que la Nación asumiera, por delegaciones de las provincias, la
recaudación y administración de los impuestos coparticipables, violándose de esa manera los
postulados constitucionales puesto que, además, los gobiernos federales establecieron
obligaciones y prohibiciones a las administraciones locales de modo que las provincias no
pudieran ejercer sus propios poderes impositivos. En otras palabras, el gobierno federal no
solo prohíbe crear impuestos a las provincias, sino que avanzó sobre las autonomías de las
mismas imponiéndoles pautas para legislar en los escasos impuestos que no les fueron
prohibidos o detraídos, con lo cual la Nación marca en forma directa los lineamientos de las
políticas provinciales, afectando estructuralmente la vigencia y el funcionamiento del sistema
federal.

Desconstitucionalización del sistema

En este degradado escenario histórico y actual es que se produjo el fenómeno que se

conoce como desconstitucionalización del sistema financiero federal argentino, dado que su
organización y funcionamiento viola las pautas contempladas en nuestra Constitución Nacional.
Por ello es que si la futura ley convalida este esquema se debe encarar la reforma
constitucional para ajustar el desfasaje que existe entre lo que manda la Constitución y los
acuerdos fiscales celebrados entre los sucesivos gobiernos federales y las distintas
administraciones locales, con lo cual las provincias se sincerarían como simples apéndices de la
Nación o divisiones administrativas de la misma, con pérdida significativa de sus autonomías.

Dudosas discusiones

En el contexto de las actuales y escasas discusiones entabladas para diseñar la nueva ley de
coparticipación federal ya se ventiló como muy dudoso que la norma constitucional se cumpla;
esto puede deducirse a través del simple análisis de los factores que concentran los debates,
aunque el más claro posiblemente sea el manejo político centralizado de la Nación. Si esto
ocurre se ratificará la quita del derecho a crear y percibir impuestos directos a las provincias a
cambio de una porción de lo recaudado por el gobierno federal, lo cual será una repetición de lo
que viene sucediendo en los últimos años, dejándose sin recursos fiscales propios y suficientes
a los estados provinciales, que pasaron a depender de la «buena o mala voluntad de los
sucesivos gobiernos federales».

El despojo

En vez de volver a la interpretación correcta según la cual los impuestos directos son -en
principio- facultades propias de las provincias, el inc. 2º del art. 75 de la Constitución Nacional
legitimó el despojo con algunas alternativas destinadas aparentemente a garantizar la justicia y
la equidad en el régimen de coparticipación, objetivo que pensamos no se ha logrado y que no
se logrará hasta que no se modifique el sistema, cuestión que nadie discute en el seno del
oficialismo ni de la diluida y debilitada oposición, como tampoco en los gobiernos provinciales
que se encuentran en poder o no del partido del gobierno federal.

Las ponderaciones y las desigualdades en el reparto

La Constitución establece algunos principios que deberían inspirar a los redactores de la

nueva ley de coparticipación en relación a la distribución de los fondos. El texto constitucional
establece dos criterios de reparto. El primero es objetivo y matemático, según el cual se debe
tener en cuenta las competencias, los servicios y las funciones de la Nación, de las provincias y
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mecanismo que permite analizar cuanto gasta/invierte
cada jurisdicción en educación, salud, seguridad social, justicia, etc.. Este mecanismo también
permite entender cuanto debería gastar/invertir según la población que tienen cada jurisdicción,
los servicios que debe mantener, las necesidades básicas insatisfechas, el PBI directo o
invertido, la eficiencia administrativa y fiscal, etc.. Del cómputo de estos factores surge una
ecuación matemática que se aplica para establecer el reparto y la porción que corresponde a
cada provincia. El segundo criterio, que modera y atempera al matemático, establece que el
reparto debe ser equitativo, solidario y orientado a lograr grados equivalentes de desarrollos,
calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Es claro que con el
primer criterio se mantendrían a las provincias más pobres en sus grados actuales de pobrezas
ya que no se incrementarían las transferencias para aquellos distritos que gastan menos,
aunque los servicios primarios que presten fueran -cualitativa o cuantitativamente- deficientes o
inferiores. Por ello es que el segundo criterio pretende atemperar el matemático en beneficio
de las provincias más pobres, para lo cual incorpora el principio de la equidad y de la
solidaridad institucional entre las provincias para que se asistan a las más carenciadas. Este
segundo criterio de reparto equitativo trabaja en base a los «ponderadores de solidaridad»,
que se orientan a auspiciar el acceso parejo a la calidad de vida de todos los habitantes del
territorio nacional, con independencia de su lugar de residencia.

Todos estos parámetros que acabamos de reseñar podrán ser simples enunciados, muy
edificantes por cierto, que quedarán en el campo teórico si es que no se plasman en la nueva
ley de coparticipación federal; por el contrario, podrían servir de argumentos formales y
mezquinos para que en un virtual campo de batalla las provincias se pongan a combatir para
obtener una mayor porción de la torta, mientras en el otro frente pueden posicionarse los
distritos que tengan mayor peso político, cuenten o no con mayor o menor adhesión del partido
del gobierno federal, con lo cual la desigualdad de reparto puede terminar siendo notable e
inversamente proporcional a las reglas de la solidaridad, potenciándose las desigualdades
regionales.

La necesidad de un sistema federal genuino

Abiertamente planteamos la necesidad de organizar un sistema fiscal genuinamente federal

porque la coparticipación es la principal fuente de recursos para las provincias, algunas de las
cuales dependen para su funcionamiento casi exclusivamente de los fondos transferidos por la
Nación. Pese a esto, la justa distribución de los recursos recaudados por la Nación continua
siendo una herramienta pendiente de solución equitativa aún cuando es de fundamental
importancia para el desarrollo del federalismo real porque hasta permite el funcionamiento de
provincias inviables.

Actualmente la estructura regresiva del sistema tributario posibilita que la mayor parte de lo
recaudado se obtenga a través del cobro de impuestos que gravan el consumo y el trabajo. En
este esquema, los sectores de menores recursos son los que aportan un porcentaje mayor de
sus ingresos para financiar los déficit públicos de las distintas jurisdicciones.
 Por ello, es indispensable iniciar el debate acerca de la nueva estructura impositiva ya que
de su construcción dependerá el logro de los objetivos de la nueva ley que necesariamente
debería caracterizarse por auspiciar la redistribución geográfica, en armonía con la prestación
adecuada de los servicios primarios a cargo de los estados provinciales. Deberíamos
comprender con claridad que no es conveniente reducir la discusión a un combate por los
coeficientes; lo esencial no deben ser las porciones de la torta, sino la composición de la masa
coparticipable y los mecanismos eficientes para alcanzar los objetivos genuinos del sistema
federal. Se debe edificar el necesario consenso social y político para encarar la reforma
estructural del sistema tributario nacional; para las provincias también debería constituir un
desafío la necesidad de establecer mecanismos propios y acertados en la administración de los
recursos y en el control del gasto porque un sistema democrático se debe edificar sobre la
base de la equidad social, que es la gran ausente en las políticas publicas aplicadas durante los
últimos años.

El gasto público en las provincias

Las provincias utilizan gran parte de los recursos para mantener una estructura de personal
fuertemente sobredimensionada y para sostener -mediante préstamos y subvenciones- las
deterioradas economías locales. El Chaco es un desagradable ejemplo de este esquema y figura
al tope de las provincias mal gestionadas; esto es así porque está comprobado que la
legitimidad de gestión se evalúa en función de los resultados económicos y sociales generados
a partir de la acción de gobierno.
La nueva ley de coparticipación probablemente nada dirá sobre como las provincias
administrarán los recursos que transferirá la Nación, aún cuando el estado financiero
desastroso de numerosas jurisdicciones locales se debe tanto a la inviabilidad del modelo como
a las administraciones irresponsables y desastrosas de muchos gobernadores; estos aspectos
incidieron con mayor vigor que los propios defectos del actual régimen de coparticipación. En el
centro de la problemática también se sitúa la escasa capacidad tributaria que demuestran las
provincias más pobres y menos desarrolladas ante la ausencia de decisión política para generar
sistemas locales que incentiven las propias recaudaciones.

El marco político y los fondos de subsistencia

El marco político actual indica que la nueva ley de coparticipación se podría reducir a
establecer los coeficientes de redistribución, aumentándose las porciones futuras para algunas
provincias y congelándose para otras; probablemente Nación ofrezca repartir un monto
garantizado, pretextando que controlará los ciclos y programará las estrategias financieras
anticrisis para afrontar las consecuencias gravosas en caso de que se produzcan nuevos
conflictos y cimbronazos en la economía. De esta manera Nación contaría con mayor cantidad
de recursos, retaceando fondos a la masa coparticipable, reduciéndose a transferir fondos de
subsistencia para cada provincia, de manera que el Estado promotor del desarrollo continuará
ausente aunque la apariencia refleje el fenómeno en menor medida.

La coparticipación que necesitamos

Una propuesta positiva para la formulación de una nueva ley de coparticipación que sea
progresiva y que fomente el desarrollo homogéneo de las provincias debiera atender pautas
elementales, entre las que pueden señalarse las siguientes: * La construcción de una nueva
estructura de la masa coparticipable, incorporándose impuestos y tributos que actualmente no
la integran, impidiéndose o restringiéndose las reformas parciales o coyunturales futuras. La
masa coparticipable debiera conformarse con la recaudación de la totalidad de los impuestos
nacionales vigentes y los que se creen en el futuro; naturalmente que los tributos vinculados
con el comercio exterior no deben integrar la masa en armonía con las pautas contempladas en
la Constitución Nacional. * Fijación de nuevos criterios de redistribución primaria y secundaria
que garanticen los sistemas de seguridad social nacional y provinciales, que permitan contar
con fondos adicionales a las provincias con menor población y/o desarrollo relativo. *
Transferencia de mayores recursos en relación directa con los procesos de traspasos de los
servicios primarios que fueran trasladados a las provincias sin financiamiento suficientes
[educación y salud]. * Nuevos mecanismo en materia de financiamiento de las asignaciones
específicas para las provincias. * Reformas de los sistemas provinciales de seguridad social. *
Creación de un Fondo de Desarrollo Regional para atender situaciones de emergencias graves
en las provincias. * Creación de un índice de ajuste anual para la distribución secundaria, en
armonía con la reducción de las brechas sociales, de manera que el índice de ajuste se
optimizará en forma directamente proporcional al mejoramiento de los resultados sociales
derivados de las gestiones de los gobiernos locales. El ajuste de los coeficientes no fue
establecido en ninguna de las leyes anteriores; el principal problema se centró en el
prorrateador redistributivo, que con una alta ponderación beneficia a las provincias más pobres.

Chaco, en una verdadera encrucijada

En el caso de que la nueva ley de coparticipación federal no contemple en su justa medida

los presupuestos de equidad y de solidaridad en la distribución de los recursos coparticipables,
es claro que se agravará ostensiblemente la situación del Chaco por cuanto nuestra provincia
presenta actualmente los peores indicadores sociales, económicos, educativos y sanitarios del
total de provincias, solamente antecedida por Formosa y Jujuy. Por supuesto que las restantes
provincias que integran el lote de 11 estados que fueron mal administrados, que
sistemáticamente acumularon déficit públicos, que se financiaron contrayendo deudas,
seguirán la misma suerte decadente que el Chaco.
 Debemos notar que nuestra provincia tiene mercados de producción y de consumo
totalmente dominados; por lo tanto, son generadores de desigualdad social. Su mercado de
producción se destaca por el renacimiento de grandes latifundios de productores
monocultivistas mayoritariamente no residentes en nuestro territorio, de modo que la
producción está marcada y subordinada verticalmente por las condicionantes externas. Por ello
es que el modelo de producción actual es y será un cuello de botella, que nos extrangulará aún
más en el futuro, generando mayor marginación y más pobreza, además de imposibilitarnos
para recomponer el mercado laboral local porque la fuerza de trabajo más numerosa es la no
calificada o la que nunca trabajó en forma continua durante un mínimo dos años en algunos de
los oficios o de las labores tradicionales.

Tomándose en cuenta nuestra estructural dependencia financiera y económica de la

coparticipación federal, tenemos que comprender que una nueva ley que no contemple nuestra
situación nos condenará a un mayor y más profundo atraso por muchas décadas. La lógica
inapropiada de los actuales dirigentes provinciales, común aún para aquellos que militan en
distintos partidos políticos, posiblemente conduzca a que evalúen la situación y los efectos de
las futuras modificaciones que se introduzcan en el sistema de coparticipación federal como
hechos importantes pero no tan trascendentes como para dejar de lado las mezquindades, los
egoísmos, las ambiciones alocadas y, por fin, la acostumbrada superficialidad con que resuelven
las cuestiones políticas y sociales. De repetirse este fenómeno seguramente nuestra provincia
continuará resignando cuantiosos recursos coparticipables mientras se aparente discutir la
transversalidad política [kirchneristas] o la transversalidad con base en la educación o en la
producción [radicales], sin que verdaderamente avancemos un solo paso para derrotar a la
desocupación, a la pobreza y a la exclusión social que atrapó -directa o indirectamente- a más
de 700.000 personas que habitan nuestro territorio.
Por cierto que la dirigencia chaqueña ha sido la llave maestra a través de la cual
llegamos al actual estado de desastrosa situación. Los chaqueños progresivamente
fuimos sometidos a las reglas que son propias de la cultura de la pobreza y de la
subcultura de la economía de subsistencia, moviéndonos al ritmo del pago de los
salarios de los empleados públicos.

 REFLEXIONES DE LA PROBLEMATICA

Hay que aceptar que la Argentina necesita de un sistema de coparticipación de

impuestos, pero para que el mismo sea efectivo, el grado de autonomía fiscal de las provincias
no debe ser tan bajo como el actual, en el cual se ve claramente un abuso del sistema, donde
en vez de intentar paliar la diferencia entre ingresos y gastos indispensables a nivel provincial,
se lo utiliza como medio de subsistencia y como principal recurso tributario para financiar los
gastos provinciales, con lo que el sistema y sus objetivos quedan totalmente desvirtuados.

La descentralización de las potestades tributarias induce a un mayor control fiscal a la

hora de recaudar impuestos y a una mayor responsabilidad en los gastos provinciales, ya que
éstos son limitados, con una restricción presupuestaria provincial, la cual podría contar con un
ingreso “extra” vía la coparticipación de impuestos que se recaudan a nivel Nacional, sin tener
que encontrar por eso un gran defasaje en la correspondencia fiscal.

Durante las últimas dos décadas las distorsiones que han afectado al sistema de
coparticipación – con la finalidad de “expropiar” recursos de las provincias y municipios- y la
paralela acentuación de la centralización tributaria fueron los dos instrumentos clave utilizados
por la administración nacional para financiar los crecientes déficits del sistema previsional y
para atender los servicios de una deuda externa tomada y administrada con total
irresponsabilidad. La vocación crecientemente centralista de las sucesivas administraciones
nacionales tuvo como contrapartida, durante este período, una paulatina resignación de las
autonomías provinciales; la que fue forzada durante los períodos de dictaduras militares y
voluntariamente aceptada por los responsables políticos provinciales bajo las gestiones
democráticas.

Numerosos son los países que se pueden tomar como ejemplo donde buscan el
equilibrio entre la coparticipación y la autonomía provincial en materia fiscal. Una nueva
organización entre la Nación y las provincias en la Argentina tiene que buscar ese equilibrio;
que deberá enfrentar 3 grandes desafíos:
o El repago de la enorme deuda pública Argentina
o Los intereses de un establishment económico reacio a tornar progresivo el
sistema tributario (condición básica para un proceso serio de descentralización)
o El poder político relativo; o sea el agrado de autonomía y la dinámica fiscal de
largo plazo de los diversos niveles de gobierno.

V - LEY DE COPARTICIPACION

COPARTICIPACION FEDERAL DE RECURSOS FISCALES

Establécese el Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las

Provincias, a partir del 1º de enero de 1988.

LEY Nº 23548

Sancionada: Enero 7 de 1988.

Promulgada: Enero 22 de 1988.

Ver Antecedentes Normativos

EL SENADO Y CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION ARGENTINA

REUNIDOS EN CONGRESO, ETC., SANCIONAN CON FUERZA DE LEY:

CAPITULO I

Régimen Transitorio de Distribución

ARTICULO 1º — Establécese a partir del 1 de enero de 1988, el Régimen Transitorio

de Distribución de Recursos Fiscales entre la nación y las provincias, conforme a las
previsiones de la presente Ley.

ARTICULO 2º — La masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de

la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las
siguientes excepciones:

a) Derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4 de la Constitución

Nacional;

b) Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea
en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación;

c) Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos o

destinos determinados, vigentes al momento de la promulgación de esta Ley, con su
actual estructura, plazo de vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos
impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al
sistema de distribución de esta Ley;

d) Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización

de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés
nacional por acuerdo entre la nación y las provincias. Dicha afectación deberá decidirse
por Ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y tendrá
duración limitada.

Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes

continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley.

Asimismo considéranse integrantes de la masa distribuible, el producido de los

impuestos, existentes o a crearse, que graven la transferencia o el consumo de
combustibles, incluso el establecido por la Ley Nº 17.597, en la medida en que su
recaudación exceda lo acreditado el Fondo de Combustibles creado por dicha ley.

(Notas Infoleg: — Por art. 1º del Decreto Nº 559/92, 20/4/1992, se establece que la
masa de fondos a distribuir que expresa el presente artículo estará constituida por el
resultante de deducir de la recaudación total, el monto de los gastos vinculados directa
o indirectamente a su percepción. Vigencia: desde el 1º de abril de 1992.
— Por art. 1º de la Ley Nº 25.082 B.O. 20/1/1999 se establece que el producido del
Impuesto sobre los Intereses Pagados y el Costo Financiero del Endeudamiento
Empresario y del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, se distribuirá conforme a
lo establecido en la presente Ley).

ARTICULO 3º — El monto total recaudado por los gravámenes a que se refiere la

presente ley se distribuirá de la siguiente forma:

a) El cuarenta y dos con treinta y cuatro centésimos por ciento (42,34%) en forma
automática a la Nación;

b) El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) en forma automática al
conjunto de provincias adheridas;

c) El dos por ciento (2%) en forma automática para el recupero del nivel relativo de las
siguientes provincias:

Buenos Aires 1,5701%

Chubut 0,1433%

Neuquen 0,1433%

Santa Cruz 0,1433%

d) El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
provincias.

ARTICULO 4º —- La distribución del Monto que resulte por aplicación del Artículo
3º, inciso b) se efectuará entre las provincias adheridas de acuerdo con los siguientes
porcentajes:

Buenos Aires 19,93%

Catamarca 2,86%

Córdoba 9,22%

Corrientes 3,86%

Chaco 5,18%

Chubut 1,38%

Entre Ríos 5,07%

Formosa 3,78%

Jujuy 2,95%
La Pampa 1,95%

La Rioja 2,15%

Mendoza 4,33%

Misiones 3,43%

Neuquén 1,54%

Rio Negro 2,62%

Salta 3,98%

San Juan 3,51%

San Luis 2,37%

Santa Cruz 1,38%

Santa Fe 9,28%

Santiago del Estero 4,29%

Tucumán 4,94%

ARTICULO 5º — El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias creado

por el inciso d) del artículo 3 de la presente Ley se destinará a atender situaciones de
emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será previsto
presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado
de su asignación.

El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las provincias sobre la

distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El Poder
Ejecutivo Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la
aplicación del inciso d) del artículo 3º en forma adicional a las distribuciones de fondos
regidos por esta ley salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos
específicos del presupuesto de gastos de administración de la Nación.

ARTICULO 6º — El Banco de la Nación Argentina, transferirá automáticamente a

cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de
recaudación que les corresponda, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la
presente Ley.

Dicha transferencia será diaria y el Banco de la Nación Argentina no percibirá

retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esta Ley.

ARTICULO 7º — El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta

y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la
Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley.
 CAPITULO II

Obligaciones emergentes del régimen de esta Ley

ARTICULO 8º — La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley,

entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de
Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no
podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además la
Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b),
c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y
municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos.

(Notas Infoleg: — por art. 1° del Decreto Nº 2456/90, B.O. 29/11/1990, texto según art.
2° del Decreto N° 702/99, B.O. 7/7/1999, se fija la participación que le corresponde a
la PROVINCIA DE TIERRA DEL FUEGO, ANTARTIDA E ISLAS DEL ATLANTICO
SUR, en un coeficiente equivalente a SETENTA CENTESIMOS POR CIENTO (0,70%)
del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2º de la
presente ley y sus modificatorias)

— por art. 1º del Decreto Nº 705/2003, BO: 27/3/2003, se fija, desde el 1/1/2003, la
participación correspondiente a la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES en un
1,40% del monto total recaudado)

ARTICULO 9º — La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que

disponga:

a) Que acepta el régimen de esta Ley sin limitaciones ni reservas.

b) Que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y

municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales
análogos a los nacionales distribuidos por esta Ley.

En cumplimiento de esta obligación no se gravarán por vía de impuestos, tasas,

contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las
materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias
primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere
esta ley, esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente
prestados, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente.

Las actividades, bienes y elementos vinculados a la producción, comercialización,

almacenamiento, transporte, circulación, venta, expendio o consumo de los bienes
sujetos a impuestos internos específicos a los consumos y las materias primas o
productos utilizados en su elaboración, tampoco se gravarán con una imposición
proporcionalmente mayor —cualquiera fuere su característica o denominación— que la
aplicada a actividades, bienes y elementos vinculados con bienes y servicios análogos o
similares y no sujetos a impuestos internos específicos a los consumos. El expendió al
por menor de vinos y bebidas alcohólicas podrá, no obstante, ser objeto de una
imposición diferencial en jurisdicciones locales. De la obligación a que se refieren los
dos primeros párrafos de este inciso se excluyen expresamente los impuestos
provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la
propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, de sellos y
transmisión gratuita de bienes, y los impuestos o tasas provinciales y/o municipales
vigentes al 31/12/84 que tuvieran afectación a obras y/o inversiones, provinciales o
municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen, de conformidad con lo
establecido en los apartados siguientes:

1. En lo que respecta a los impuestos sobre los ingresos brutos, los mismos deberán
ajustarse a las siguientes características básicas:

— Recaerán sobre los ingresos provenients del ejercicio de actividades empresarias

(incluso unipersonales) civiles o comerciales con fines de lucro, de profesiones, oficios,
intermediaciones y de toda otra actividad habitual excluidas las actividades realizadas
en relación de dependencia y el desempeño de cargos públicos;

— Se determinarán sobre la base de los ingresos del período, excluyéndose de la base

imponible los importes correspondientes a impuestos internos para los fondos: nacional
de autopistas, tecnológico, del tabaco y de los combustibles.

Esta deducción sólo podrá ser efectuada por los contribuyentes de derechos de los
gravámenes citados, en tanto se encuentren inscriptos como tales. El importe a computar
será el del débito fiscal o el del monto liquidado, según se trate del impuesto al valor
agregado o de los restantes gravámenes, respectivamente y en todos los casos, en la
medida en que correspondan a las operaciones de actividad sujeta a impuesto, realizados
en el período fiscal que se liquida;

— En casos especiales la imposición podrá consistir en una cuota fija en función de

parámetros relevantes;

— Podrán gravarse las actividades conexas a las exportaciones (transporte, eslingaje,

estibaje, depósito y toda otra de similar naturaleza);

— Podrán gravarse las actividades cumplidas en lugares de interés público o utilidad

nacional sometidos a la jurisdicción del Estado Nacional (puertos, aeropuertos,
aeródromos, estaciones ferroviarias, yacimientos y todo otro de similar naturaleza), en
tanto la imposición no interfiera con ese interés o utilidad;

— En materia de transporte interjurisdiccional la imposición se efectuará en la forma

prevista en el convenio multilateral a que se refiere el inciso d);

— En materia de transporte internacional efectuado por empresas constituidas en el

exterior, en Estados con los cuales el país tenga suscriptos o suscriba acuerdos o
convenios para evitar la doble imposición en la materia, de los que surja —a condición
de reciprocidad— que la aplicación de gravámenes queda reservada únicamente al país
en el cual estén constituidas las empresas, no podrá aplicarse el impuesto;

— En materia de combustibles derivados del petróleo, con precio oficial de venta, la

imposición no alcanzará a la etapa de producción en tanto continúe en vigencia la
prohibición en tal sentido contenida en el Decreto-Ley 505/58 y sus modificaciones.
En las etapas posteriores podrá gravarse la diferencia entre los precios de adquisición y
de venta;

— Las actividades o reubros complementarios de una actividad principal -incluidos

financiación y ajuste por desvalorización monetaria- estarán sujetos a la alicuota que se
contemple para aquélla;

— Para la determinación de la base imponible se computarán los ingresos brutos

devengados en el período fiscal, con las siguientes excepciones:

1) Contribuyentes que no tengan obligación legal de llevar registros contables: será el

total de los ingresos percibidos en el período;

2) En las operaciones realizadas por las entidades financieras comprendidas en el

régimen de la Ley 21.526 se considerará ingreso bruto a los importes devengados, en
función del tiempo, en cada período;

3) En las operaciones de venta de inmuebles en cuotas por plazos superiores a doce (12)
meses, se considerará ingreso bruto devengado a la suma total de las cuotas o pagos que
vencieron en cada período;

Los períodos fiscales serán anuales, con anticipos sobre base cierta que, en el caso de
contribuyentes comprendidos en el régimen del convenio multilateral del 18 de agosto
de 1977, comprenderán períodos mensuales;

— Los contribuyentes comprendidos en el convenio multilateral del 18 de agosto de

1977 pagarán el impuesto respectivo en una única jurisdicción. Para ello, las
jurisdicciones adheridas deberán concertar la mecánica respectiva y la uniformidad de
las fechas de vencimiento.

2. En lo que respecta al impuesto de sellos recaerá sobre actos, contratos y operaciones

de carácter oneroso instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados por
correspondencia, y sobre operaciones monetarias que representen entregas o
recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por entidades financieras
regidas por la Ley 21.526.

Se entenderá por instrumento toda escrituras, papel o documento del que surja el
perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones mencionados en la primera
parte del párrafo anterior, de manera que revista los caracteres exteriores de un título
jurídico por el cual pueda ser exigido el cumplimiento de las obligaciones sin necesidad
de otro documento y con prescindencia de los actos que efectivamente realicen los
contribuyentes.

La imposición será procedente, tanto en el caso de concertaciones efectuadas en la

respectiva jursidicción, como en el de las que, efectuadas en otras, deban cumplir
efectos en ella, sean lugares de dominio privado o público, incluidos puertos,
aeropuertos, aeródromos, estaciones ferroviarias, yacimiento, y demás lugares de interés
público o utilidad nacional sometidos a la jurisdicción del Estado Nacional, en tanto esa
imposición no interfiera con tal interés o utilidad.
Cuando se trate de operaciones concertadas en una jurisdicción que deban
cumplimentarse en otra u otras, la nación y las provincias incorporarán a sus
legislaciones respectivas cláusulas que contemplen y eviten la doble imposición interna.

c) que se obliga a no gravar y a que los organismos administrativos y municipales de su

jurisidcción, sean o no autárquicos, no gravan por vía de impuestos, tasas,
contribuciones y otros tributos, cualquiera fuera su característica o denominación, los
productos alimenticios en estado natural o manufacturado. Para el cumplimiento de esta
obligación se aplicará lo dispuesto en el segundo a cuarto párrafo del inciso anterior;

d) Que continuarán aplicando las normas del convenio multilateral del 18 de agosto de
1977 sin perjuicio de ulteriores modificaciones o sustituciones de éste, adoptadas por
unanimidad de los fiscos adheridos;

e) Que se obliga a derogar los gravámenes provinciales y a promover la derogación de

los muncipales que resulten en pugna con el régimen de esta Ley, debiendo el Poder
Ejecutivo local y en su caso la autoridad ejecutiva comunal, suspender su aplicación
dentro de los diez (10) días corridos de la fecha de notificación de la decisión que así lo
declare;

f) Que se obliga a suspender la participación en impuestos nacionales y provinciales de

las municipalidades que no den cumplimiento a las normas de esta Ley o las decisiones
de la Comisión Federal de Impuestos;

g) que se obliga a establecer un sistema de distribución de los ingresos que se originen

en esta Ley para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse
asegurando la fijación objetiva de los indicés de distribución y la remisión automática y
quincenal de los fondos.

CAPITULO III

De la Comisión Federal de Impuestos

ARTICULO 10. — Ratifícase la vigencia de la Comisión Federal de Impuestos, la que

estará constituida por un representante de la nación y uno por cada provincia adherida.
Estos representantes deberán ser personas especializadas en materia impositiva a juicio
de las jurisdicciones designantes. Asimismo la Nación y las provincias designarán cada
una de ellas un representante suplente para los supuestos de impedimento de actuación
de los titulares. Su asiento será fijado por la Comisión Federal en sesión plenaria con la
asistencia de por lo menos dos tercios de los estados representados. (Párrafo modificado
por art. 1º de la Ley Nº 25.049, B.O. 14/12/1998)

Tendrá un Comité Ejecutivo el que estará constituido y funcionará integrado por el

representante de la Nación y los de ocho (8) provincias.

A los efectos de modificar su propio reglamento deberá constituirse en sesión plenaria

con la asistencia de por lo menos los dos tercios de los estados representados.

Este reglamento determinará los asuntos que deberán ser sometidos a sesión plenaria,
establecerá las normas procesales pertinentes para la actuación ante el organismo y
fijará la norma de elección y duración de los representantes provinciales que integran el
Comité Ejecutivo, entre los cuales figurarán los de aquellas provincias cuya
participación relativa en la distribución de recursos prevista en el artículo 4, supere el
nueve por ciento (9%).

La Comisión formulará su propio presupuesto y sus gastos serán sufragados por todos
los adherentes, en proporción a la participación que les corresponda en virtud de la
presente Ley.

(Nota Infoleg: por art. 2º de la Resolución Nº 19/1997, B.O. 1/10/1997, y por art. 1º de
la Resolución Nº 64/1998, B.O. 10/12/1998, ambas de la Comisión Federal de
Impuestos, se fija el asiento de dicha comisión en la Av. Presidente Roque Sáenz Peña
933, piso 7º de la Ciudad de Buenos Aires)

ARTICULO 11. — Tendrá las siguientes funciones:

a) Aprobar el cálculo de los procentajes de distribución;

b) Controlar la liquidación de las participaciones que a los distintos fiscos corresponde,

para lo cual la Dirección General Impositiva, el Banco de la Nación Argentina y
cualquier otro organismo público nacional, provincial o municipal, estarán obligados a
suministrar directamente toda información y otorgar libre acceso a la documentación
respectiva, que la Comisión solicite;

c) Controlar el estricto cumplimiento por parte de los respectivos fiscos de las

obligaciones que contraen al aceptar este régimen de distribución;

d) Decidir de oficio o a pedido del Ministerio de Nación, de las provincias o de las

municipalidades, si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso,
en qué medida a las disposiciones de la presente. En igual sentido, intervendrá a pedido
de los contribuyentes o asociaciones reconocidas. Sin perjuicio de las obligaciones de
aquellos de cumplir las disposiciones fiscales pertinentes;

e) Dictar normas generales interpretativas de la presente ley;

f) Asesorar a la Nación y a los entes públicos locales, ya sea de oficio o a pedido de

partes, en las materias de su especialidad y, en general, en los problemas que cree la
aplicación del derecho tributario interprovincial cuyo juzgamiento no haya sido
reservado expresamente a otra autoridad;

g) Preparar los estudios y proyectos vinculados con los problemas que emergen de las
facultades impositivas concurrentes;

h) Recabar del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, del Consejo Federal de

Inversiones y de las reparticiones técnicas nacionales cesarias que interesen a su
cometido;

i) Intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación

tributaria nacional.
En el reglamento a que se refiere el artículo anterior se podrá delegar el desempeño de
algunas de las funciones o facultades en el Comité Ejecutivo.

ARTICULO 12. — Las decisiones de la Comisión serán obligatorias para la Nación y

las provincias adheridas, salvo el derecho a solicitar revisión debidamente fundada
dentro de los sesenta (60) días corridos de la fecha de notificación respectiva. Los
pedidos de revisión serán resueltos en sesión plenaria, a cuyo efecto el quórum se
formará con las dos terceras partes de sus miembros. La decisión respectiva se adoptará
por simple mayoría de los miembros presentes, será definitiva de cumplimiento
obligatorio y no se admitirá ningún otro recurso ante la Comisión, sin perjuicio del
recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación con arreglo al
artículo 14 de la Ley 48, el que no tendrá efecto suspensivo de aquella decisión.

ARTICULO 13. — La jurisdicción afectada por una decisición de la Comisión Federal

de Impuestos deberá comunicar a dicho organismo, dentro de los noventa (90) días
corridos contados a partir de la fecha de notificación de la decisión no recurrida o de los
sesenta (60) días corridos contados a partir de la fecha de notificación de la decisión
recaída en el periódo de revisión según los términos del artículo 12, en su caso, las
medidas que haya adoptado para su cumplimiento.

Vencidos dichos plazos sin haberse procedido en consecuencia, la Comisión Federal de

Impuestos dispondrá lo necesario para que el Banco de la Nación Argentina se abstenga
de transferir a aquélla, los importes que le correspondan sobre lo producido del
impuesto a distribuir análogo al tributo impugnado, hasta tanto se dé cumplimiento a la
decisión del organismo.

ARTICULO 14. — Los contribuyentes afectados por tributos que sean declarados en
pugna con el régimen de la presente ley, podrán reclamar judicial o administrativamente
ante los respectivos fiscos, en la forma que determine la legislación local pertinente, la
devolución de lo abonado por tal concepto sin necesidad de recurrir previamente ante la
Comisión Federal de Impuestos.

CAPITULO IV

Otras disposiciones

ARTICULO 15. — La presente ley regirá desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de

diciembre de 1989. Su vigencia se prorrogará automáticamente ante la inexistencia de
un régimen sustitutivo del presente.

ARTICULO 16. — El derecho a participar en el producido de los impuestos a que se

refiere la presente Ley queda supeditado a la adhesión expresa de cada una de las
provincias, la que será comunicada al Poder Ejecutivo Nacional por conducto del
Ministerio del Interior y con conocimiento del Ministerio de Económia.

Si transcurridos ciento ochenta (180) a partir de la promulgación de la presente ley,

alguna provincia no hubiera comunicado su adhesión, se considerará que la misma no
ha adherido al régimen y los fondos que le hubieran correspondido -incluidos los que
deberá reintegrar por dicho período y que le hubieran sido remitidos a cuenta de su
adhesión-, serán distribuidos entre las provincias adheridas en forma proporcional a sus
respectivos coeficientes de participación.

En caso de adhesiones posteriores al plazo indicado en el párrafo anterior, la

participación corresponderá a partir de la fecha de recepción de la comunicación de la
norma local de adhesión, sin que puedan hacerse valer derechos respecto de
recaudaciones realizadas con anterioridad.

ARTICULO 17. — Con relación a la distribución de fondos entre la Nación y cada una
de las provincias, efectuada desde el 1 de enero de 1985 hasta el 31 de diciembre de
1987, las partes no podrán efectuar reclamo administrativo alguno, quedando expedita
la vía judicial.

ARTICULO 18. — Las obras del Fondo de Desarrollo Regional que se encuentren
autorizadas, en proceso de licitación, contratadas o en ejecución al 31 de diciembre de
1987 así como las deudas generadas por las mismas, serán continuadas hasta su
finalización y atendidas con cargo al Presupuesto Nacional, en las condiciones actuales
establecidas entre las provincias y el Ministerio del Interior.

(Nota Infoleg: por art. 31 de la Ley Nº 24.061, B.O. 30/12/1991, se establece que a
partir de su vigencia el TESORO NACIONAL dejará de atender las erogaciones
derivadas de la aplicación del presente artículo)

ARTICULO 19. — Quedan convalidadas las gestiones realizadas por la Comisión

Federal de Impuestos a partir del 1 de enero de 1985, en base a la creación y funciones
determinadas por la Ley 20.221 y sus modificatorias.

ARTICULO 20. — A los efectos del artículo 7º de la presente Ley, la Contaduría

General de la nación determinará antes del 15 de febrero del año siguiente, si se ha
distribuido un monto equivalente al porcentual garantizado por el mecanismo del
mencionado artículo, en función de la recaudación efectiva del ejercicio fiscal vencido.

En caso de resultar inferior, el ajuste respectivo deberá ser liquidado y pagado a las
provincias antes del 30 de abril del mismo año, en función de los porcentuales de
distribución previstos en el artículo 3º, inciso c) y artículo 4º de la presente ley.

CAPITULO V

Disposiciones Transitorias

ARTICULO 21. — Créase la Comisión para el Análisis de las Políticas de Empleo

Salarial y de Condiciones de trabajo de los servicios a que hace referencia el inciso a)
del presente artículo. La Comisión estará integrada por dos (2) representantes del
Gobierno Nacional y siete (7) de los Gobiernos Provinciales.

La Comisión tendrá por funciones:

a) Realizar un estudio comparado de las diferencias en el nivel salarial y de condiciones

de trabajo en los servicios prestados en forma concurrente por los dos niveles de
Gobierno este cometido deberá cumplimentarlo en el plazo de noventa (90) días a partir
de la fecha de su constitución efectiva.

b) Proponer cláusulas de garantía salarial en casos debidamente fundamentados y que

obligarán recíprocamente a ambas jurisdicciones de Gobierno.

Las recomendaciones de la Comisión servirán de base para la formulación de una ley

que regule la política de empleo, condiciones de trabajo y salarios para los servicios que
se determinen. El proyecto de Ley deberá ser remitida al Congreso Nacional antes del
31 de marzo de 1988.

ARTICULO 22. — El Gobierno Nacional reconocerá la incidencia efectiva sobre los

gastos en personal de la administración central de las provincias, de los incrementos
salariales acumulados que disponga para la Administración Central Nacional en el
período enero-marzo de 1988, si superan en más de diez (10) puntos la variación
acumulada del índice de precios al consumidor en dicho período. La garantía de este
artículo se calculará en base a las pautas siguientes:

a) El incremento de salarios en la Administración Central Nacional se calculará

considerando la remuneración por todo concepto promedio de todos los agentes.

b) Se abonará el costo del exceso por sobre los diez (10) puntos sólo en la medida en
que la remuneración por todo concepto en cada provincia, para cada servicio en
particular, al 31 de marzo de 1988, sea inferior a la vigente en la Administración Central
Nacional; en caso de ser inferiores las remuneraciones provinciales, la garantía se
abonará, como límite, hasta alcanzar la remuneración vigente en la Administración
Central Nacional.

c) Para la base de cálculo del monto de salarios en la Administración Central se utilizará

el índice que confeccionará la Dirección Nacional de Programación Presupuestaria de la
Secretaría de Hacienda de la Nación; para precios al consumidor se utilizarán los
índices publicados por el I.N.D.E.C. ; para las plantas de personal de las provincias se
computarán las efectivamente ocupadas al 31/12/87, para lo cual los gobiernos
provinciales deberán informar a la Secretaría de Hacienda estos guarismos, dentro de
los treinta (30) días de la sanción de la presente.

Los pagos a que hubiere lugar por parte del Gobierno Nacional serán efectivizados antes
del 30/4/88.

La Nación se obliga a no cubrir las vacantes ni incrementar las plantas del personal de la
Administración Central Nacional existente el 31/12/87. Las provincias percibirán las
sumas resultantes de la garantía de este artículo cuando correspondiere y sólo en el caso
que no incrementasen las plantas de personal ni cubriesen las vacantes existentes al
31/12/87.

Las provincias que otorguen incrementos salariales a sus agentes que superen, en
promedio para la Administración Central, en diez puntos la variación acumulada del
índice de precios al consumidor, en tanto estos incrementos superen los otorgados para
la Administración Central Nacional, se entenderá que renuncia a participar en la
distribución del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, instituido en el inc. d) del art. 3º
de la presente ley.

Las disposiciones de este artículo regirán hasta el 31 de marzo de 1988.

ARTICULO 23. — Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Dada en la Sala de Sesiones del Congreso Argentino, en Buenos Aires, a los siete días
del mes de enero del añi mil novecientos ochenta y ocho.

J.C.PUGLIESE V.H. MARTINEZ

Hugo Belnicoff Antonio j. Macris

 Registrada bajo el Nº 23.548 —

Antecedentes Normativos

- Art. 8: por art. 1º del Decreto Nº 692/2002, B.O. 30/4/2002, se estableció que la
participación que le corresponde al GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE
BUENOS AIRES por aplicación del artículo 8º de la Ley Nº 23.548, sería transferida en
forma automática y diaria por el BANCO DE LA NACION ARGENTINA hasta un
monto mensual equivalente a la doceava parte del nivel que se establezca anualmente
en las leyes de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional.