RESUMEN DE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
EN EL USO DE INCENTIVOS TRIBUTARIOS A
LA INVERSIÓN *
I. Introducción
En este trabajo se presenta un resu-
men de la experiencia de países de la
región en el uso de los incentivos tri-
butarios, en particular los aplicados en
el impuesto sobre la renta, tratando de
señalar los objetivos perseguidos con ca-
da instrumento, así como indicar los
efectos y resultados producidos.
a. Resultados Generales
Luego de casi treinta años en que se
comenzaron a utilizar los incentivos tri-
butarios en América Latina, particular-
mente los concedidos en el impuesto
sobre la renta, y de haberse extendido a
prácticamente todos los países, puede
decirse que existe consenso respecto de
algunos de sus resultados, que por la si-
militud de los mecanismos utilizados
tendieron a repetirse en la mayoría de
los países de la región.
En términos generales, se considera
que a menudo los objetivos no han sido
especificados claramente en estos re-
* Se recoge aquí el contenido del Capítulo II, del trabajo preparado por el autor para
la OEA, titulado “Experiencia Latinoamericana en el uso de incentivos fiscales con rela-
ción al impuesto sobre la renta y su posible aplicación en República Dominicana”. Dicho
trabajo ha sido publicado por el Centro Interamericano de Estudios Tributarios (C.I.E.T.)
Buenos Aires.
D R . H UGO G ONZALES C ANO
gímenes de fomento. En otros casos, los
incentivos se aplicaron sobre una base
ad-hoc y fueron cambiados tan frecuen-
temente que no se dio tiempo a que se
produjeran los resultados esperados. Asi-
mismo la multiplicidad de objetivos y
la vaguedad en el enunciado de los mis-
mos, también constituyen un rasgo sa-
liente de los regímenes de incentivos.
Esto por un lado permitió la coexisten-
cia de objetivos a veces contradictorios,
como así también de difícil medición,
lo que -en esos casos- dificultó o im-
pidió la medición o evaluación de los
beneficios que pudieran haberse produ-
cido.
Otro rasgo que ha caracterizado la ma-
yoría de los regímenes de incentivos
ha sido la generosidad de los beneficios
otorgados, ya que además de los conce-
didos en el impuesto a la renta, gene-
ralmente se otorgaron exoneraciones
de derechos a la importación de bienes
de capital y materias primas, exencio-
nes de impuestos de timbres e inmobi-
liario, etc., y en algunos casos hasta
5
exoneraciones de los impuestos genera-
les a las ventas. Además en la mayoría
de los casos, a los citados incentivos
tributarios se agregaron incentivos cre-
diticios que favorecían a las mismas em-
presas, a través de créditos subsidiados
a largo plazo para la construcción de
planta y equipos, generalmente conce-
didos por los Bancos y Corporaciones de
Desarrollo Industrial. Como consecuen-
cia de lo excesivo de los beneficios, en
muchos casos se desarrollaron activida-
des de baja productividad y aún de ren-
tabilidad negativa, que sólo fueron fac-
tibles al amparo de altas barreras aran-
celarias y de los beneficios de los siste-
mas de promoción industrial. Ello a su
vez requirió que al vencimiento de las
franquicias se prorrogaran indefinida-
mente los beneficios, ya que en caso
contrario las empresas incentivadas no
podían seguir subsistiendo. Así la pró-
rroga de los beneficios más allá del
tiempo originariamente previsto, es otra
característica que se ha venido ob-
servando en varios países de la región
en los últimos años, repitiéndose con la
promoción industrial la experiencia
observada con la protección arancelaria,
especialmente en aquellos casos en que
ésta se utilizó para favorecer a la
industria naciente.
La evidencia disponible sobre el efec-
to de los incentivos tributarios y credi-
ticios concedidos, muestra que en gene-
ral no hubo ahorro e inversión adicio-
nal, o que el aumento ha sido muy pe-
queño. En cambio, parece haber exis-
tido mayor efecto sobre la distribución
sectorial o regional de las inversiones,
desde sectores más tradicionales a las
nuevas actividades industriales favore-
cidas.
En varios casos, se ha considerado
que la reasignación de las inversiones
6
ha sido más bien el resultado del im-
pacto sicológico de la nueva legislación
sobre los inversionistas (efecto de
“shock” en economías donde predomi-
nan actividades tradicionales), que el
producido por el aumento de las tasas
de retorno de los nuevos proyectos .
Como en la mayoría de los casos hu-
bo reasignación de las inversiones sin
aumento de su nivel, no pudo determi-
narse el efecto neto que los incentivos
tuvieron sobre el crecimiento. Algunos
sectores crecieron más rápidamente que
otros, pero los que debieron soportar la
carga tributaria adicional a causa de los
incentivos concedidos a otros sectores,
así como los que tuvieron un monto
menor de inversiones, han crecido a una
tasa más lenta. En consecuencia, es di-
fícil determinar si el crecimiento de las
economías en su conjunto fue afectado
positiva o negativamente. En ciertos
casos, se concluyó que probablemente
muy poca inversión fue estimulada por
los incentivos, y que la inversión adi-
cional pudo haber sido menor a la re-
caudación sacrificada. Es decir, que las
inversiones se hubieran realizado de to-
das maneras y que los incentivos sólo
redujeron los impuestos de las empresas
beneficiadas.
Otra tendencia también observada en
los últimos años, especialmente en la
década del setenta, ha sido hacia la di-
fusión y generalización de los incenti-
vos, especialmente dentro de la indus-
tria manufacturera, y también en favor
de la mayoría de los sectores producti-
vos. Luego de implantarse estos bene-
ficios para empresas manufactureras,
por presiones de tipo sectorial, se co-
menzaron también a establecer regíme-
nes de incentivos para la agricultura, la
minería, el turismo, la construcción y
otros sectores productivos. Como conse-
cuencia, se perdió la necesaria selecti-
vidad que deben mantener estos esque-
mas para ser efectivos, resultando en
una erosión generalizada de la base del
impuesto a la renta de las empresas, con
la obvia consecuencia de cortar la tasa
efectiva y la progresividad del impuesto.
Otro resultado negativo y muy gene-
ralizado de los incentivos, es el efecto
débil que han tenido sobre el empleo de
la mano de obra. Por haberse favoreci-
do mayormente actividades sustitutivas
de importaciones, más intensivas en ca-
pital que en mano de obra (por ejemplo,
armado de automotores, electrodo-
mésticos, industrias pesadas, siderurgia,
metalurgia, ramas de química y petro-
química, etc.), así como por la índole de
los incentivos tributarios concedidos
(exoneraciones de derechos a la impor-
tación de maquinarias y equipos y des-
gravaciones, exenciones y reducciones
del impuesto a la renta a las sumas in-
vertidas en bienes de activo fijo), los re-
gímenes de fomento industrial tuvieron
un impacto débil en el empleo de mano
de obra. En el primer caso, la canasta
de bienes y actividades más favorecida
por los incentivos, tuvo una baja
absorción de mano de obra debido a la
mayor intensidad de capital de los sec-
tores privilegiados. En cambio, en el se-
gundo aspecto, influyó la índole de los
mecanismos utilizados (incentivos tribu-
tarios que beneficiaron al capital), ya
que tendieron a cambiar los precios re-
lativos del trabajo y el capital, inducien-
do a los empresarios a adoptar tecnolo-
gías ahorradoras de mano de obra, mo-
dificando así la combinación de factores
de la producción más apta a los países de
la región. En la mayoría de los casos
analizados, se ha observado que la
intensidad de capital por persona ocupa-
da de los proyectos favorecidos con in-
centivos, ha sido superior a las de acti-
vidades no promovidas y similar a la
existente en economías industrializadas.
Es decir, los incentivos fueron sesgados
hacia inversiones con uso intensivo de
capital, no contribuyendo a una absor-
ción de la rápida tasa de crecimiento de
la población.
Como consecuencia del débil impacto
sobre el empleo, así como por quienes
resultaron más favorecidos por incenti-
vos tributarios (los grupos de mayor ni-
vel de ingreso y capacidad de ahorro),
los incentivos han tenido un efecto ne-
gativo en la equidad del sistema tribu-
tario al hacer más despareja la distribu-
ción del ingreso disponible. Es decir,
los incentivos produjeron un doble efec-
to concentrador del ingreso: el primero
derivado de las actividades más favore-
cidas con incentivos (intensas en capi-
tal) y el segundo proveniente del corte
en la progresividad que significaron, es-
pecialmente los incentivos del impuesto
a la renta, y de los derechos de im-
portación.
Un efecto obvio de los incentivos ha
sido su impacto en las recaudaciones tri-
butarias, es decir su costo fiscal, que en
muchos casos ha sido importante, con-
tribuyendo a incrementar el déficit fiscal
y las presiones inflacionarias. Un as-
pecto de interés a resaltar, es que en
muy pocos casos se ha contado con datos
ciertos del costo fiscal de los incentivos,
debiendo recurrirse a la realización de
proyecciones y estimaciones. Y ello
aún en casos en que los incentivos no se
otorgan en forma automática, sino pre-
via la intervención de varias agencias
oficiales encargadas de autorizar y con-
trolar el cumplimiento de los planes
aprobados en los respectivos proyectos.
Este ha sido un defecto generalizado y
serio de los incentivos, que no sólo se re-
7
fiere al costo fiscal, sino a todo el cum-
plimiento de los proyectos aprobados, ya
que en general una vez obtenida la
autorización no se verificó el cumpli-
miento de las condiciones y metas indi-
cadas en cada proyecto, en relación a
ciertos aspectos fundamentales, como
ser monto de las inversiones efectiva-
mente realizadas, empleos efectivamen-
te creados, monto de los incentivos en
cada tributo, evolución de importacio-
nes, etc. Precisamente por la dificultad
de estimar el costo fiscal de estos sub-
sidios ocultos, en años recientes en al-
gunos casos, los incentivos se reempla-
zaron por subsidios directos explicitados
en el presupuesto y concedidos a las em-
presas que satisfacen los requerimientos
de la legislación. Esta parece una salu-
dable tendencia que debería reforzarse,
ya que permitió estimar correctamente
en el presupuesto el monto de los sub-
sidios a conceder en cada año, con lo
que pueden integrarse mejor con la si-
tuación financiera del gobierno. Además
al estar explicitados en el Presupuesto
los subsidios permiten su reducción y eli-
minación de manera menos conflictiva
que los incentivos o subsidios ocultos,
ya que en general no gozan de tanto
“prestigio social” como los incentivos
tributarios.
Un problema adicional respecto del
costo fiscal o impacto de los incentivos
en las finanzas del gobierno, es que es-
pecialmente las exenciones y/o desgra-
vaciones concedidas en el impuesto so-
bre la renta, en ciertos casos no bene-
ficiaron directamente a las empresas fa-
vorecidas, sino que significaron una
transferencia de recursos al fisco del
país de origen de inversiones extranje-
ras beneficiadas con los incentivos.
Ello ocurrió particularmente en el caso
de incentivos en el impuesto a la renta a
8
favor de empresas Estadounidenses, ya
que la legislación Norteamericana del
impuesto sobre la renta adopta el crite-
rio de renta mundial para las empresas
constituidas en su jurisdicción y grava
los beneficios obtenidos en el exterior al
momento de su repatriación, concedien-
do un crédito por el impuesto pagado en
el país de la inversión. En este caso el
beneficio del incentivo se pierde cuan-
do los beneficios son repatriados en
lugar de ser reinvertidos en el país de la
inversión. Es decir, que lo que sería un
beneficio o desgravación para el in-
versionista extranjero puede transfor-
marse en una transferencia del tesoro
del país donde se hizo la inversión al teso-
ro de Estados Unidos. Ello por cuanto
las normas de Estados Unidos no permi-
ten computar al determinar su impuesto,
el incentivo concedido por el país
donde se hizo la inversión y sólo dejan
computar como crédito el tributo efec-
tivamente pagado. De esta forma, el
impuesto no ingresado en el país fuente
de la renta resulta tributado en el país
de origen, privando así los incentivos
de toda influencia en las decisiones del in-
versor. Por esta circunstancia, la legis-
lación de algunos países de la región
supeditan el goce de los incentivos a la
demostración de que tales estímulos be-
nefician realmente al contribuyente.
El tratamiento tributario dispensado
en Estados Unidos -país de donde pro-
vienen una porción importante de las in-
versiones extranjeras de la región- a las
inversiones realizadas en América Lati-
na, varia algo según se trate de activi-
dades realizadas mediante a) sucursales,
filiales o establecimiento permanente o
b) subsidiarias constituidas según la le-
gislación del país de la inversión. En el
primer caso la transferencia de fondos al
fisco norteamericano se realiza inme
diatamente, ya que esas rentas se con-
solidan en el balance de la matriz para
determinar el tributo de Estados Uni-
dos. En cambio, en el caso de subsidia-
rias de empresas extranjeras, la transfe-
rencia del beneficio al fisco norteameri-
cano se difiere hasta que se repatrían
las utilidades al país de la inversión, ya
que los beneficios obtenidos en el exte-
rior sólo se gravan en el país de origen
de la inversión cuando se repatrían co-
mo dividendos o beneficios.
Dado este no reconocimiento de los in-
centivos tributarios concedidos en el
país de la inversión, en algunos casos se
ha sugerido reemplazarlo por transfe-
rencias o subsidios directos, aunque
resta la duda sobre si Estados Unidos no
consideran a un subsidio para inversión
otorgado por algún país, equivalente a
una reducción del impuesto en el país
de la inversión, caso en que el resultado
sería el mismo.
En cuanto al posible efecto neto de
los incentivos tributarios en el balance
de pagos, no es mucha la evidencia dis-
ponible, aunque algunas evaluaciones
realizadas muestran que su impacto ha
sido más bien débil o incierto, ya que
las actividades promovidas tendieron a
utilizar materias primas e insumos im-
portados en mayor proporción que acti-
vidades no favorecidas. Ello ocurrió par-
ticularmente cuando los incentivos se
concentraron en actividades sustitutivas
de importaciones y cuando además de
los beneficios del impuesto sobre la ren-
ta, se concedieron exoneraciones de de-
rechos a la importación de materias pri-
mas e insumos. En estos casos, se obser-
vó que las actividades promovidas ten-
dían a utilizar más importaciones que
las ramas no incentivadas. De todas ma-
neras, debe señalarse que la evidencia
que existe sobre este aspecto se refiere
a unos pocos casos, ya que por lo gene-
ral estos efectos han sido poco analiza-
dos.
Finalmente en cuanto a la administra-
ción de los incentivos, ya se adelanta-
ron algunos comentarios en el sentido
de que la experiencia generalizada ha
sido más bien negativa, no sólo cuando
los incentivos se concedieron en forma
automática, sino también cuando los be-
neficios se concedieron con la interven-
ción previa de agencias gubernamenta-
les. Cuando hubo intervención previa
para concederlos, por lo general los mé-
todos y procedimientos administrativos
han tendido a ser complejos, engorrosos
y muy prolongados. Normalmente las
empresas han debido realizar múltiples
trámites tendientes a verificar el cum-
plimiento formal de las condiciones fi-
jadas en cada legislación, prolongándo-
se innecesariamente el tratamiento de
cada caso. Al mismo tiempo no se ana-
lizaron con la profundidad necesaria as-
pectos sustantivos y más importantes y,
lo que es peor aún, una vez autorizado
el proyecto, por lo general no hubo un
seguimiento para controlar el efectivo
cumplimiento de las metas y condicio-
nes fijadas en cada caso, por lo que en
varios estudios de evaluación se verificó
que en la realidad no se cumplieron las
condiciones fijadas, por ejemplo res-
pecto a cantidad de empleos generados,
inversiones realizadas, ahorro de divi-
sas, etc.
Además, también se observó escasa
coordinación entre las agencias encar-
gadas de administrar partes del sistema
de fomento industrial, por ejemplo en-
tre el ente calificador (generalmente la
Secretaría de Industria o Corporación
de Desarrollo), el organismo recaudador
encargado de la administración tributa-
ria, las instituciones financieras encarga-
9
das de los incentivos crediticios, etc.
Como consecuencia, en muchos casos
debieron repetirse trámites similares en
varias de las agencias involucradas.
Otra tendencia bastante generalizada,
tanto en el caso de que se otorgaran au-
tomáticamente o con autorización pre-
via, y que se deriva principalmente de
la administración de los incentivos, es
que estos instrumentos se constituyeron
en fuente importante de fraudes y eva-
sión tributaria. Ello ocurrió tanto por el
fraguamiento de la información utili-
zada para evaluar los proyectos, con lo
que se obtenían incentivos indebidamente,
como por la falta de un adecuado
control posterior de los proyectos favo-
recidos. En otros casos, la administra-
ción tributaria tampoco realizó un eficaz
control impositivo de las empresas pro-
movidas para verificar la corrección de
las deducciones e incentivos utilizados,
por lo que, especialmente cuando se tra-
tó de incentivos automáticos en el im-
puesto a la renta, se generó una impor-
tante evasión mediante la utilización in-
debida de los beneficios impositivos.
En síntesis, puede decirse que la ac-
tual actitud generalizada en los países
de la región hacia los incentivos tribu-
tarios es bastante crítica por los incon-
venientes señalados, por lo que se tien-
de a analizar con mayor cuidado su es-
tablecimiento, los costos y beneficios.
Ello se nota por ejemplo, en ciertos ca-
sos en que ya se redujeron los benefi-
cios y se reemplazaron algunos incenti-
vos por subsidios; asimismo en otros ca-
sos se está notando una actitud más rí-
gida para extender estos beneficios más
allá de su vencimiento. Sin embargo, de-
bido a las presiones de los grupos favo-
recidos, esta tendencia a la racionaliza-
ción y reducción de los incentivos toda-
vía no se ha generalizado.
10
b. Clasificación de los incentivos tribu-
tarios más usados en América Latina
A los efectos de una mejor evalua-
ción de los incentivos tributarios, espe-
cialmente en lo que se refiere a sus
efectos económicos, podrían clasificarse
en tres grandes categorías:
1. Dirigidos a reducir el costo inicial
de la inversión.
2. Tendientes a reducir los costos va-
riables de explotación.
3. Dirigidos a aumentar la tasa de re-
torno de las inversiones.
Naturalmente esta clasificación debe
entenderse en sentido relativo, ya que a
largo plazo todos los incentivos tienden
a aumentar la tasa de retorno de los
proyectos. Pero el tercer grupo incluye
aquellos que no afectan directamente el
costo inicial de los proyectos o los
costos de producción, sino que más
bien están dirigidos a aumentar los be-
neficios de las empresas luego del pago
de los impuestos; es decir, tienden a in-
crementar la tasa neta de retorno de las
inversiones.
1. Dirigidos a reducir el costo inicial
de la inversión. En este grupo se in-
cluyen:
i. exoneración de derechos a la
importación de maquinarias y equipos.
ii. liberación de impuestos a la cons-
titución de empresas y sociedades (im-
puestos de timbres, tasas de registro,
etc.).
iii. exención de impuesto inmobiliario
sobre inmuebles para plantas.
El efecto inmediato de estos incenti-
vos es reducir el monto del capital re-
querido para la inversión inicial, mien-
tras que su efecto de más largo plazo es
reducir los costos fijos de producción.
En principio este tipo de incentivos será
más importante en aquellos países
donde el crédito es escaso y se halla ra-
cionado. De este grupo, la exoneración
de derechos de importación a las ma-
quinarias y equipos discrimina el costo
privado del capital respecto de su costo
social de oportunidad.
2. Dirigidos a reducir los costos va-
riables de producción. Aquí se incluyen:
i. exoneración de derechos a la im-
portación de materias primas o insumos,
ii. exención de impuestos generales a
las ventas.
Dado que estos beneficios se produ-
cen en el futuro y se reparten en el
tiempo, (luego de iniciado el funciona-
miento del proyecto), tenderán a ser
más importantes en países donde rigen
tasas de interés más bajas, que en países
con mayor tasa de interés. En el mismo
sentido, estos incentivos harán poco pa-
ra remover el obstáculo de la escasez de
crédito para realizar nuevos proyectos,
aunque pueden aumentar la oferta
interna de ahorros para la expansión de
empresas existentes.
Es decir, parecen más importantes pa-
ra la expansión de empresas existentes
que para estimular la creación de nue-
vas empresas. Estos dos incentivos, en
realidad se utilizan poco en los países
de la región, especialmente el segundo.
En general, dado el nivel de los dere-
chos arancelarios y las elevadas tasas
del impuesto general a las ventas vigen-
te en muchos países desde que se adop-
taron impuestos tipo valor agregado, se
considera desaconsejable utilizar estos
incentivos. Además en el caso especial
del IVA, donde en muchos países se
aplican tasas generales que oscilan al-
rededor del 20% lo que puede aplicar
beneficios excesivos, la mecánica del im-
puesto torna compleja la exención total
del gravamen, por lo que también no se
considera conveniente otorgar esta
exención, para facilitar su administra-
ción y reducir los márgenes de evasión.
Y ello porque debido a la mecánica del
IVA no sólo debe exonerarse las ventas
de las empresas favorecidas, sino que
también debe devolverse el impuesto
que ellas pagaron al comprar insumos y
materias primas gravadas. Es decir,
deberían gravarse a tasa cero, tal como
ocurre con las exportaciones en la ma-
yoría de los tributos tipo IVA vigentes.
Como ello implicaría complicar inne-
cesariamente la administración del IVA,
no se lo utiliza en general como incen-
tivo y se desaconseja su empleo en tal
sentido.
Estos dos incentivos son neutros res-
pecto del uso de factores productivos
(trabajo y capital), ya que favorecen a
los insumos y materias primas y no a
los bienes de capital.
3. Incentivos que aumentan la tasa
neta de retorno de las inversiones. Aquí
se incluyen prácticamente la mayoría de
los incentivos concedidos en el impuesto
sobre la renta que tienden a aumentar los
beneficios de las empresas luego del
pago de impuestos, entre los que se
destacan por ser los más utilizados:
i. desgravación o deducción de la ma-
teria imponible del impuesto a la renta
de las inversiones o reinversiones en
activo fijo,
ii. credito de impuesto por inversión
en activos fijos,
iii. depreciación acelerada,
iv. exoneración total del impuesto a
la renta por un número de años (“tax
holliday”).
11
 En todos estos casos, los incentivos
tienden a aumentar la tasa neta de re-
torno de las inversiones y/o a reducir el
tiempo necesario para que las empresas
recuperen su capital inicial. En todos
los casos se presupone la existencia de
utilidades y por ello ninguno de ellos
reduce el monto de capital necesario
para la inversión inicial. En consecuen-
cia estos incentivos no parecen particu-
larmente importantes para estimular
nuevas empresas locales cuando el cré-
dito es escaso y constituyen la principal
limitación para la inversión local. En
cambio, estos incentivos parecen más
adecuados para el caso de industrias
existentes que necesitan fondos internos
adicionales para su expansión o para
atraer inversiones extranjeras, aunque en
este último caso, deben tenerse presente
las consideraciones arriba señaladas
para empresas Estadounidenses.
En general, todos estos incentivos, pe-
ro particularmente los tres primeros, fa-
vorecen la ampliación de la capacidad
productiva de las empresas. La desgrava-
ción o deducción opera disminuyendo
las rentas imponibles en un monto equi-
valente a las sumas invertidas o rein-
vertidas para empresas existentes en
bienes de capital; es decir, que actúa
como una deducción de la base impo-
nible. En cambio, el crédito por inver-
sión permite descontar del impuesto a
pagar el monto de las inversiones favo-
recidas, por lo que el incentivo es más
fuerte, ya que la empresa enfrenta la
alternativa de invertir o pagar al fisco.
Naturalmente la mayor intensidad de la
deducción en la base o del crédito de
impuesto depende de los porcentajes en
que se conceden las desgravaciones y el
crédito por inversión.
1
Especialmente cuando existe inflación, ya que el impuesto diferido tiende a reducirse en
términos reales, si no se utiliza algún mecanismo de indexación del impuesto diferido.
12
Pero obviamente a igualdad de por-
centajes de desgravación o crédito
fiscal (por ejemplo, el 50% de las
sumas invertidas en activos fijos para la
desgravación o tomar como crédito de
impuesto el 50% del monto de las
inversiones favorecidas), resulta más
intenso el beneficio del crédito que el
de la desgravación. Por ello, en la
mayoría de los casos en que se utiliza la
forma del crédito de impuesto, el
porcentaje de beneficio concedido es
mucho menor, por ejemplo el 7 o 10%
del impuesto devengado.
Sin embargo, este argumento es váli-
do si se admite que la inversión se efec-
túe por un importe igual al del crédito
concedido, ya que existen casos en que
para darle mayor impacto al mecanismo
en la inversión, se dispone que el con-
tribuyente aporte un desembolso com-
plementario con fondos propios, por un
monto equivalente al impuesto dejado
de pagar (“matching”). En este caso, en
que además del crédito de impuesto el
contribuyente debe aportar fondos
propios, la magnitud del beneficio se
reduce, acercándose a la que se atribuye
a las deducciones de la base.
A excepción de la depreciación acele-
rada, que sólo difiere o pospone el pago
del impuesto a la renta (aunque no
siempre en forma total), 1 y por ello no
significa la pérdida permanente de la
recaudación, los otros incentivos del
impuesto a la renta significan una pérdi-
da de recaudación que no es temporaria,
sino permanente. Naturalmente en el
caso de industrias que se hallan en
permanente expansión, el régimen de
depreciación acelerada puede posponer
el pago del impuesto indefinidamente.
 Por otra parte, salvo la exoneración
total del impuesto por un número de
años, los demás incentivos tienen un
sesgo contra la mano de obra al favo-
recer las inversiones en bienes de capi-
tal debido al subsidio que otorgan a este
factor. Ello ocurre particularmente con
el crédito por inversiones o reinver-
siones, la desgravación por inversiones,
y la depreciación acelerada, todos los
cuales introducen un sesgo contra el
empleo de mano de obra. Todas estas
medidas tienden a alejar todavía más el
precio de mercado del capital respecto
de su costo social de oportunidad, del
que en general ya se halla distanciado
por: 1) la existencia de tasas reales de
interés negativas (cuando rigen en el
mercado en forma generalizada tasas
nominales de interés menores a las ta-
sas de inflación), 2) por la existencia de
incentivos crediticios que agravan este
problema al conceder crédito todavía
más subsidiado para favorecer inversio-
nes en sectores considerados prioritarios
y 3) por la existencia de una sobreva-
luación de la moneda local respecto de
las divisas, que también tienden a favo-
recer la importación de maquinarias y
equipos. Por ello, en ciertos casos en
que no se desea favorecer tecnologías
más intensivas en capital, se sugiere
utilizar la exoneración del tributo por
cierto número de años, debido a su
neutralidad respecto al uso de factores
productivos. 2
Por una parte el crédito por inver-
sión y, en menor medida, la desgrava-
ción de la materia imponible de las in-
versiones en maquinarias y equipo, tien-
den a favorecer los activos de vida más
2
Debe considerarse sin embargo, que el efecto final en el empleo dependerá también -y tal vez
en mayor medida como lo demuestran varias investigaciones- de la elección de los sectores o
ramas productivas favorecidas con los incentivos tributarios.
corta, discriminando en contra de los de
vida más larga, ya que ambos elevan
más la tasa neta de retorno (o reducen
la tasa efectiva de impuesto en un por-
centaje mayor) para los activos de corta
duración que para los activos de vida
más larga. Esto se debe a que una serie
de cortas inversiones obtendría el crédi-
to o la desgravación más frecuentemen-
te que una inversión más larga que cu-
bra el mismo período. En cambio, con
la depreciación acelerada sucede lo
contrario, ya que el beneficio para el
contribuyente tenderá a ser mayor en la
medida en que sea más larga la vida del
activo; es decir, en la medida en que
sea mayor la demora con que se hacen
efectivos los ahorros tributarios que
resultan cuando se deduce la depre-
ciación normal. De tal forma que la
depreciación discrimina en favor de los
activos de larga vida y en contra de los
de vida más corta.
Finalmente interesa agregar que en
algunos países industrializados se ha
utilizado la depreciación acelerada no
como incentivo a la inversión, sino para
proteger a las empresas en situaciones
inflacionarias, tendiendo a evitar que
tributen sobre utilidades nominales, al
descargar anualmente sus depreciacio-
nes en base a los costos históricos de
los activos fijos. Es decir, para evitar
que el impuesto “muerda el capital” de
las empresas. Sin embargo, esta alter-
nativa no es aconsejable y no se utiliza
en países de la región, donde la de-
preciación acelerada sólo se utiliza co-
mo incentivo a la inversión, y cuando
se quiere proteger al valor real del ca-
pital de las empresas, se permite dedu-
13
cir del impuesto sobre la renta el valor
actualizado de las depreciaciones. 3
c. Algunas tendencias recientes en el
uso de incentivos fiscales en países
de la región
Si bien no resulta fácil extraer conclu-
siones claras sobre las tendencias re-
cientes en el uso de incentivos tributa-
rios, debido a la cantidad de países in-
volucrados, así como a la diversidad de
situaciones imperantes, pueden sin em-
bargo señalarse algunos desarrollos que
interesa puntualizar por su posible apli-
cación en República Dominicana. Es de-
cir, que las consideraciones que siguen
estarán más orientadas a su utilidad para
analizar la situación vigente en Re-
pública Dominicana, que a expresar ten-
dencias mayoritariamente seguidas en
los países de la región.
Ya se adelantó que prácticamente en
todos los países se utilizaron los incen-
tivos tributarios, y en particular del im-
puesto a la renta, en forma generalizada
y en muchos casos excesiva, lo que
significó un alto costo fiscal para los
respectivos gobiernos.
Además en la mayoría de los países
se realizaron o están realizando estudios
de protección efectiva que tratan de
medir el conjunto de estímulos brinda-
dos a cada una de las ramas o sectores
productivos, considerando no solamente
la protección arancelaria brindada al
producto final y a los insumos o
materias primas de cada rama producti-
va, sino también el valor agregado de
cada rama productiva, los incentivos de
la tributación interna a la inversión y
los incentivos a las exportaciones
manufactureras o no tradicionales. Es
decir, que las mediciones realizadas del
conjunto de estímulos al valor agregado
interno no solamente consideran los
efectos de la protección arancelaria,
sino también de los incentivos que la
tributación interna brinda a la inversión
y exportación de cada rama productiva.
Esta tendencia de incluir los incentivos
tributarios a la inversión y exportación
en las mediciones de protección efecti-
va, ya se ha generalizado en países de
la región, pudiendo citarse a modo de
ejemplo, los casos de Argentina, Brasil,
Colombia, Chile, Perú, México, Costa
Rica, etc., donde ya se han efectuado
estas mediciones incluyendo el efecto
de los incentivos tributarios.
Actualmente se está realizando una
medición similar en cada uno de los do-
ce países integrantes del CARICOM (Ja-
maica, Barbados, Guyana, Trinidad y
Tobago, Dominica, Granada, Antigua,
Saint Lucia, St. Kitts-Nevis, etc.) cuyos
resultados preliminares se espera obtener
para fines de 1981, mediante un progra-
ma de asistencia técnica del Grupo de
Desarrollo del Caribe coordinado por el
Banco Mundial, con participación de la
OEA, AID, etc. 4 En este caso se trata
de calcular el efecto conjunto de la po-
lítica arancelaria, de los incentivos tri-
butarios a la inversión y exportación,
así como de los incentivos crediticios,
sobre la tasa de retorno de los capita-
les invertidos en sectores elegidos de
esos países. Es decir, que se espera
avanzar más allá de la medición de la

3
Para un tratamiento más extenso de las distorsiones que introduce la inflación en el siste-
ma tributario y, particularmente en el impuesto sobre la renta, así como sobre los mecanis-
mos de corrección utilizados puede verse “Inflación y Tributación”, Programa del Sector
Publico de la OEA, Washington D.C. dic. 1978.
4
“Los incentivos a las exportaciones no tradicionales en los Países del CARICOM”, por
Hugo Gonzáles Cano, Programa del Sector Público y Programa de Comercio Exterior de
la OEA, Buenos Aires, abril 1981.

14
protección efectiva al valor agregado y
estimar la protección resultante a los
componentes de salarios y beneficios de
cada uno de los sectores elegidos, para
finalmente calcular las tasas de retorno
resultantes. Para efectuar estas medi-
ciones se eligieron 29 productos consi-
derados representativos de esas econo-
mías de las ramas alimentación y be-
bidas, maderas, flores, ropas y vestidos,
cosméticos, muebles, partes electróni-
cas, calzado, refrigeradoras, pinturas,
cemento, productos farmacéuticos, etc.
El punto que se desea resaltar es la con-
veniencia de incluir el efecto de los in-
centivos tributarios a la inversión y ex-
portaciones en las mediciones de pro-
tección efectiva que se están realizando
en R. Dominicana, si es que ya no
fueron considerados.
Otro aspecto que interesa resaltar, es
que en varios países se han tendido a
restringir el nivel, amplitud y duración
de los incentivos tributarios a la inver-
sión. Así, por ejemplo, en el caso de
Chile, prácticamente se eliminaron la
mayoría de los incentivos que existían
en 1976/77 en favor de determinados
sectores productivos, dejando sólo los
incentivos tributarios de tipo regional
para favorecer la expansión de la
producción en determinadas regiones.
En este país también se introdujo uno
de los primeros esquemas de incentivos
al empleo de la mano, pero ya no en el
impuesto sobre la renta, sino en las
contribuciones patronales de seguridad
social. En este caso se permite que el
aumento del empleo a tiempo completo
de las empresas respecto a una fecha
considerada base (31/3/75) multiplicado
por el 50% del salario mínimo vigente
en cada período, dé origen a un crédito
contra los aportes patronales de
seguridad social que deben realizar las
mismas empresas. Al vincular el incen-
tivo al empleo con el salario mínimo se
favorece en mayor medida a la mano de
obra no calificada y al vincularlo al
seguro social, se facilita la administra-
ción del incentivo, ya que las empresas
deben presentar mensualmente los datos
de empleo, nómina de asalariados y
cotizaciones al seguro social. Para evi-
tar la realización de fraudes en este es-
quema existen penas muy severas, que
además de fuertes multas llegan hasta la
prisión cuando se falsean los datos para
obtener el subsidio por mayor empleo
en forma indebida. Para tratar de que
las empresas nuevas no obtengan un
beneficio muy diferente de las esta-
blecidas en la fecha base, y de esa for-
ma desalentar el desdoblamiento artifi-
cial de empresas, se dispuso que las
empresas que inicien sus actividades
luego del 31/3/75 tendrán derecho a la
asignación por cada nuevo trabajador
que exceda el total contratado a la fecha
base, recién transcurridos seis meses
desde la iniciación de actividades.
Además en el 2° semestre de vida de la
empresa, la asignación sólo se pagará
por el número de trabajadores que no
exceda el 10% del total contratado a la
fecha en que se cumplen seis meses
desde el comienzo de actividades. En
el tercer y cuarto semestre, la limitación
será del 20 y 30% respectivamente
sobre el número de trabajadores con-
tratado a la fecha en que se cumplen
seis meses desde el comienzo de acti-
vidades. No hay derecho a franquicia
por el número adicional de trabajadores
que sobrepase los porcentajes in-
dicados.
Otro país donde se han restringido bas-
tante los incentivos y se ha cambiado su
forma es en Argentina, donde si bien
todavía se siguen concediendo a mu-
chos sectores productivos, por lo menos
15
se ha mejorado en el mecanismo utili-
zado. En vez de las deducciones gene-
ralizadas de la materia imponible del
impuesto a la renta del monto de in-
versiones en activos fijos, se ha comen-
zado a otorgar subsidios directos a cier-
tos sectores como forestación, para
aprovechamiento de tierras áridas o inun-
dables, etc., para los que anualmente
se fija un cupo en el Presupuesto Anual.
Estos subsidios se entregan a las empre-
sas favorecidas mediante “certificado
de crédito fiscal” que se utilizan para
cancelar impuestos nacionales y que
pueden transferirse mediante endoso,
habiéndose organizado un mercado de
tales certificados donde pueden nego-
ciarse libremente. Este cambio, luego se
extendió a otros regímenes de fomento
(como los que benefician a ciertas ra-
mas industriales y regiones del país)
ya que se introdujeron limitaciones
cuantitativas al otorgamiento de bene-
ficios impositivos, los cuales deben ex-
plicitarse en la ley de presupuesto, cal-
culándose cada año el costo fiscal má-
ximo de las desgravaciones que se pue-
den otorgar. Además en ciertos regíme-
nes especiales no se exonera el impues-
to sobre la renta, sino que se permite
diferir su pago -junto con otros tribu-
tos- por cierto número de años, a los
efectos de facilitar la financiación de
capital en un país de alta inflación y
con poco financiamiento a largo plazo,
y donde ahora rigen tasas de interés
real positivo, que en los últimos dos
años oscilaron alrededor del 30 y 40%
anual. En este caso se dispone que el
impuesto diferido debe indexarse por el
índice de precios mayoristas, a los efec-
tos de proteger el valor real del im-
puesto diferido. Se trata de un presta
5
“Régimen de promoción en la Argentina”, López Murphy Ricardo; Kippes Gustavo y Lew
Néstor, Subsecretaría de Hacienda, trabajo presentado a las XIV Jornadas de Finanzas
Públ. de la Universidad de Córdoba, Bs. As. setiembre 1981.
16
mo a largo plazo (diez o quince años),
indexado sin interés que realiza la te-
sorería.
Otro desarrollo reciente de Argentina
que interesa señalar, es la eliminación
de las exenciones del impuesto al valor
agregado (IVA) que se venían conce-
diendo a las empresas favorecidas de
los regímenes de promoción sectorial y
regional por cierto número de años. Las
empresas que obtuvieron este beneficio
con anterioridad lo mantienen por el
plazo originariamente otorgado, pero ya
no se concede a nuevos proyectos pre-
sentados a calificación. Dada la tasa del
IVA de Argentina (20%), este beneficio
es de tal magnitud que por si solo jus-
tifica proyectos muy ineficientes, ya sea
por su localización (distante de mate-
rias primas y mercados), por su falta de
escala o dimensión adecuada, o por
cualquiera de las otras razones que con-
figuran un mal proyecto. Existe un ca-
so de gran repercusión relativo a un
proyecto de una fábrica de aceites que
debido a la exención del IVA, ha obte-
nido beneficios de tal magnitud que
opondría serios obstáculos a la conti-
nuación de plantas eficientes actual-
mente en funcionamiento.
Estudios recientemente realizados por
la Subsecretaría de Hacienda y Finan-
zas de Argentina, ya proponen eliminar
todos los regímenes de promoción ac-
tualmente vigentes, salvo los de tipo re-
gional, “puesto que la promoción secto-
rial tiene su instrumento adecuado en la
política arancelaria y no resulta ra-
zonable distorsionar los objetivos racio-
nalizadores perseguidos a través de la
política arancelaria por medio del ins-
trumento promocional”.5
 Asimismo “los incentivos deben ser
eficientes en el logro de los objetivos
perseguidos; por ejemplo, tradicional-
mente los regímenes aplicados han fa-
vorecido la instalación de tecnologías
capital intensivas, con escasos resul-
tados en cuanto al empleo de mano de
obra, cuando uno de los objetivos fun-
damentales en materia regional es la
creación de fuentes de empleo que evi-
ten la concentración urbana en el lito-
ral. En este sentido parece claro que el
instrumento promocional debería con-
centrarse en el abaratamiento para el
empleador del costo de la mano de
obra”.
Es decir, el instrumento más eficiente
sería un subsidio directo al empleador
que en cada zona cubra la diferencia
entre el costo de mercado para la
empresa de cada persona empleada y el
costo social de la mano de obra. Ello
podría implementarse por ejemplo me-
diante la exoneración de los aportes pa-
tronales de seguridad social de las em-
presas que se establezcan en las zonas
favorecidas, similarmente a los incenti-
vos regionales aplicados en Italia y Es-
paña, la eliminación de otros impuestos
que recargan el costo de la mano de
obra para la empresa y aún del otorga-
miento de un subsidio adicional por el
incremento de empleo en las regiones
promocionadas.
Interesa agregar que incentivos al
empleo parecidos a los concedidos en
Chile y propuestos en Argentina, se han
utilizado en Panamá, donde entre 1972
y 1974 se aplicó un mecanismo similar
al vigente en Chile. Sin embargo, pos-
teriormente se dejó sin efecto.
Otra tendencia reciente que vale la
pena puntualizar, debido al alto nivel
que han alcanzado las contribuciones
patronales de seguridad social y otros
impuestos aplicados sobre las nóminas
de salarios, es la reducción y reemplazo
de los aportes patronales de seguridad
social por tributos más neutros respecto
del uso de factores productivos. Así
por ejemplo en Uruguay se viene
aplicando un programa de reemplazo
gradual de los aportes patronales de se-
guridad social por el IVA, con
reducciones de cuatro puntos cada
cinco años, debido al importante monto
de recursos comprendidos. Así en 1978
se eliminaron una serie de impuestos
sobre salarios a cargo de las empresas y
se redujo el aporte patronal de
seguridad social, reemplazándose su
producido por el aumento en 4 puntos
del IVA (del 14 al 18%). Este cambio,
además del efecto beneficioso en el
empleo, incrementa la posición
competidora de la industria uruguaya en
el mercado internacional, ya que
mientras no se devolvían los aportes
patronales de seguridad social a los
exportadores por estar contra las
normas del GATT, en cambio se
permite y se devuelve el IVA total a las
mercancías exportadas. Es decir, el
cambio operó como una devaluación
parcial para las exportaciones manufac-
tureras, que naturalmente benefició en
mayor medida a los productos con ma-
yor contenido de salarios.
En el mismo sentido, en octubre de
1980 en Argentina se reemplazó el apor-
te patronal de seguridad social del 15%
sobre los salarios y el 5% también sobre
los salarios que se destinaban al Fondo
Nacional de la Vivienda (FONAVI),
por una ampliación de base imponible y
un aumento de la tasa general del
IVA del 16 al 20%. En este caso el cam-
bio se hizo de una sola vez, pero más
que para favorecer el empleo, como una
forma de devaluación parcial para
favorecer a las exportaciones de manu-
17
facturas sin cambiar el tipo de cambio
nominal, cuyo mantenimiento era utili-
zado como mecanismo de contención de
la inflación. En este caso, los resulta-
dos fueron menos satisfactorios que en
Uruguay, debido a la magnitud de los
recursos eliminados o reemplazados y a
que el aumento del IVA no cubrió la
diferencia, por lo que el sistema de se-
guridad social estaría desfinanciado si la
Tesorería no cubriera la diferencia, co-
mo está ocurriendo, con la lógica in-
fluencia en el déficit fiscal y su posible
efecto inflacionario. El diferente resul-
tado de ambas experiencias, señala la
conveniencia de que, si se decide reem-
plazar los aportes patronales de seguri-
dad por otros tributos más neutrales
respecto del uso de factores producti-
vos, se proceda por etapas y no como se
hizo en el caso argentino.
En sentido similar a los casos comen-
tados, en Perú a fines de 1979 se
reconvirtieron varios de los incentivos
tributarios concedidos para favorecer la
descentralización de las actividades in-
dustriales, pesqueras y de servicios de
salud, fuera de las regiones más indus-
trializadas (provincias de Lima y Ca-
llao).
Mientras antes se otorgaban tales in-
centivos como reducciones en determi-
nados porcentajes del impuesto a la
renta, desde 1979 se dispuso que las
empresas que resultaban beneficiarias
por el régimen de descentralización, po-
drán utilizar como crédito contra el im-
puesto a la renta, el monto que resulte
de multiplicar la tasa promedio del
mismo 6 por el 5% del total pagado por
concepto de remuneraciones al personal
dependiente de la empresa. Y las nue-
vas empresas industriales, pesqueras y
6
En Perú las personas jurídicas o empresas pagan una tarifa de alícuotas progresivas.
18
de servicios de salud, descentralizadas
que se constituyan en esas zonas a par-
tir del 1° de enero de 1980 y hasta el 31
de diciembre de 1984, podrán utilizar
como crédito contra el impuesto a la
renta el monto que resulte de mul-
tiplicar la tasa promedio del mismo por
el 10% del total pagado por remunera-
ciones al personal dependiente de la
empresa. Además las empresas que no
puedan utilizar el crédito sobre salario
por tener pérdidas tributarias, que no
excedan del 20% de su capital pagado,
podrán obtener un certificado tributario
de carácter negociable y con poder can-
celatorio de tributos que constituyan in-
gresos del Tesoro Público, por un mon-
to equivalente al que resulte de aplicar
la escala del impuesto a la pérdida tri-
butaria del ejercicio. Las empresas que
utilicen este mecanismo no podrán
compensar sus pérdidas tributarias con
futuros beneficios.
En este caso, también se observa una
tendencia a cambiar los incentivos a la
inversión por incentivos al empleo de
mano de obra en el impuesto a la renta
en los esquemas de promoción regional,
así como también el reemplazo de las
deducciones en la base por el uso de
crédito contra el impuesto. Otra no-
vedad interesante es la concesión de un
certificado tributario (o impuesto a la
renta negativo) para aquellas empresas
descentralizadas que tienen pérdidas
que no excedan el 20% del capital
pagado, de carácter negociable y
utilizable para pagar cualquier otro
impuesto. Asimismo por una norma de
1979 se dispuso limitar el monto de los
incentivos por reinversión que pueden
deducirse de la materia imponible de
cada año fiscal, a los efectos de reducir
su costo fiscal.
 Los porcentajes máximos de deducción
afectan a todas las actividades benefi-
ciadas, aunque varían del 20% en la ac-
tividad bancaria al 100% en empresas
navieras nacionales; los porcentajes
más frecuentes oscilan del 50 al 60%.
Sin embargo resta realizar en Perú
-tal como anunciara recientemente el
Gobierno- el reordenamiento de la
multiplicidad de incentivos tributarios
sectoriales que benefician prácticamente
a todas las actividades o ramas producti-
vas. Ya se están realizando los estudios
pertinentes y el Gobierno anunció su
intención de reducir y dar mayor selec-
tividad a estos beneficios, ya que ac-
tualmente por su generalidad implican
un corte de las tasas efectivas del im-
puesto, afectando significativamente su
progresividad y rendimiento fiscal.
En relación a los demás países, a mo-
do de resumen cabe señalar que todavía
en la mayoría de ellos los incentivos
otorgados en el impuesto sobre la renta
mantienen la forma de desgravaciones o
deducciones de la materia imponible de
las sumas destinadas a inversión en
bienes de activo fijo, tal como ocurre
por ejemplo en Colombia y Ecuador.
Sin embargo, en varios de estos casos
se limita el monto máximo de la
deducción que puede descargarse cada
año de la materia imponible, tal como
se dispuso en Perú en 1979; así en
Ecuador, la deducción por inversiones
en bienes de capital de las empresas
beneficiadas no puede superar el 30%
de la utilidad imponible de cada año,
pero el saldo no deducible en un año se
puede restar en los ejercicios si-
guientes.
7
“Fiscal reform for Colombia”, R. Musgrave, Bogotá 1968.
8
“Informe Musgrave sobre Reforma Tributaria en Bolivia”, La Paz, 1977.
Por último deben mencionarse algunas
propuestas relativas a los incenti-vos a
la inversión realizadas en estudios de
reforma tributaria, como los dirigidos
por el profesor Musgrave en Colombia 7
y Bolivia. 8 En el primer caso, luego de
señalar el sesgo contrario al empleo de
las deducciones y desgravaciones
otorgadas a los bienes de capital en el
impuesto sobre la renta, se propuso
conceder a las ramas cuya producción
se desea incentivar un reintegro o
abono tributario vinculado al valor de la
producción obtenido similar al conce-
dido a las exportaciones de productos
manufactureros, caso en que se otorga
en un porcentaje sobre el valor FOB.
Dado que el objetivo no es incrementar
el stock de capital en determinadas ra-
mas industriales, sino favorecer una ma-
yor producción, se propuso unir directa-
mente el objetivo perseguido (aumen-
tar la producción) con el mecanismo o
incentivo utilizado. De esa forma se
quita el sesgo contrario al empleo. El uso
del CAT para incentivar la producción
en determinadas industrias consideradas
básicas, se consideró sencillo de admi-
nistrar, directo y eficiente para alcan-
zar el objetivo realmente buscado. Este
método tiene además la ventaja de ser
fácilmente cuantificable y puede
otorgarse por montos determinados ca-
da año en el Presupuesto, de acuerdo
con la situación financiera fiscal, al re-
vés de las actuales deducciones del im-
puesto a la renta cuyo impacto fiscal no
puede cuantificarse.
En el caso del estudio de reforma rea-
lizado en Bolivia, se recomendó en pri-
mer lugar el método del subsidio direc-
to para inversión de las empresas be-
19
neficiadas, a los efectos de favorecer
su visibilidad, pero en base al análisis
individual de proyectos a efectos de
ponderar su impacto en el empleo. En
base a los criterios de a) visibilidad, b)
neutralidad según la vida útil de los
activos, c) certidumbre de la dispo-
nibilidad del beneficio, d) beneficios
de liquidez y e) facilidad administrati-
20
va, se recomendó en primer lugar el
subsidio o transferencia, seguido en se-
gundo lugar por la deducción de la ma-
teria imponible, en tercer término se
sugirió el crédito de impuesto por in-
versión y en último lugar se propuso la
depreciación acelerada, por considerar-
la la menos eficiente desde el punto de
vista de los criterios señalados.