Unidad 9

BLOQUE 4
Unidad 9: Preparación y Gestión ante los Desastres
Objetivos de aprendizaje

Poner en valor aquellos conceptos relacionados con la preparación de la sociedad ante los
desastres, y disponer de un marco genérico en el que las administraciones sienten las bases para
la gestión de los mismos.

Tabla de contenido

1-‐Antecedentes de la preparación y la Gestión ante los desastres. .................................................. 2
2-‐La Preparación ante los desastres ................................................................................................... 4
Preparación de la población ........................................................................................................... 6
Acciones de Sensibilización (Cultura Preventiva) ........................................................................... 7
Formación y refuerzo de las capacidades de la comunidad ........................................................... 7
La Ordenación del territorio ........................................................................................................... 8
Preparación de la administración ante el desastre ........................................................................ 9
Otras Medidas estructurales y no estructurales de Preparación ................................................. 10
Concepto de Mitigación ................................................................................................................ 11
3-‐La Gestión ante los desastres. ....................................................................................................... 12
Premisas para una buena Gestión ante el desastre ..................................................................... 12
Textos de Referencia .................................................................................................................... 15
Bibliografía .................................................................................................................................... 15

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Curso “Gestión del Riesgo de Desastres. Amenazas y Vulnerabilidad en el Siglo XXI”
G-‐D-‐008
Email: grupogeoriesgos@gmail.com web: www.resiliencia.webs.ull.es
Edición: 5
Cátedra Reducción del Riesgo de Desastres. Ciudades Resilientes. Universidad de La Laguna 2016

1-‐Antecedentes de la preparación y la Gestión ante los desastres.

Cada año, más de 300 millones de personas en el mundo se ven afectadas por desastres de origen
natural (terremotos, inundaciones, deslizamientos del terreno, erupciones volcánicas, sequías,
incendios forestales, tormentas tropicales y epidemias). La exposición a estos desastres y los
riesgos asociados son exacerbados por el crecimiento demográfico, la urbanización rápida y
desordenada, el deterioro del medio ambiente, la gestión mediocre de los recursos y el cambio
climático.

Es de vital importancia que las comunidades vulnerables estén preparadas para reaccionar en el
período antes de la llegada de las organizaciones de ayuda a la zona del desastre. La experiencia
pone de manifiesto que los esfuerzos de rescate más eficaces son realizados generalmente por las
propias poblaciones afectadas, durante y después del desastre.

La respuesta colectiva a los desastres hasta la mitad del siglo pasado estuvo condicionada por el
convulso y bélico desarrollo histórico. En la defensa pasiva y la acción humanitaria predominan los
postulados reactivos, aunque ya se empiecen a manejar los conceptos preventivos y de
preparación para la acción. La observación e investigación científicas, por su parte, no habían
cesado en su aludido papel previsor. No hubo ninguna iniciativa para integrar todos los esfuerzos.
No era el momento. Terminadas las hostilidades, la defensa civil fue evolucionando progresi-‐
vamente hacia planteamientos civiles o, dicho de otra manera, la protección civil ha ido alejándose
de sus orígenes militares en la medida que la sociedad sentía más alejado el riesgo bélico (amnesia
social sobre los riesgos), pero sin abandonar totalmente su conexión con las políticas de defensa
nacional.
La confluencia de la disciplina militar en el tratamiento de la atención a las víctimas militares y

civiles en los conflictos bélicos junto a las nuevas técnicas de gestión del management nacidas
después de la Segunda Guerra Mundial (IIGM) orientarán la protección civil hacia un modelo de
acción basado en sistemas y procesos estructurados adaptados a las fases de los riesgos y sus
consecuencias catastróficas. La gestión integral del riesgo ha sido el paradigma doctrinal del

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último cuarto de siglo pasado y guía para la organización de la respuesta gubernamental desde el
Estado-‐nación. Se fundamenta en una concepción ingenieril, en la que el riesgo es algo previsible,
que se puede calcular, planificar su respuesta y, en consecuencia, neutralizarlo. El modelo (Figura
1) constituye, en fin, el ideal de racionalidad sobre el que se ha organizado la protección civil en
sus ya clásicos procesos interrelacionados de previsión o anticipación, prevención, preparación,
intervención y recuperación. Ha inspirado unas políticas públicas caracterizadas por su
sistematicidad y transversalidad dentro de cada Administración y su alto rigor técnico que han
supuesto un aval para su legitimación social.

Análisis y Planificación d e
Evaluación de Prevención Emergencias

Riesgos

Rehabilitación y Sistemas de
Reconstrucción Protección y
Alerta
Socorro
temprana

Figura 1: Modelo de actuación clásico en Protección Civil


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2-‐La Preparación ante los desastres

La preparación ante los desastres, se ha convertido en algunos casos, en una promoción de las
administraciones después de cada situación catastrófica que ha dejado importantes daños en las
infraestructuras, los bienes y pérdidas de vidas humanas, sin que esta promoción o intención haya
calado definitivamente en la sociedad y en los políticos que gestionan las administraciones.

La preparación reactiva, que puede ser una de las formas más habituales de preparación y es el
tipo de preparación al que hace referencia el párrafo anterior, está concebida para aquellas
situaciones en las que un desastre, no previsto en un catálogo de riesgo, se manifiesta y genera,
por consiguiente, la necesidad de prepararse para el mismo.

Por otro lado, la Preparación Proactiva ante desastres, busca la preparación previa ante el
futurible desastre, prestando especial interés a aquellas situaciones que con mayor probabilidad
se materialice.

El marco económico internacional a la que se ha visto abocada la población y por ende las
administraciones, han mermado lo que se entiende como la política de la preparación ante los
desastres, que es la disposición de más medios y recursos para hacer frente a las situaciones de
emergencia, olvidándose de que la preparación va más allá de tu capacidad de respuesta y tiene
más que ver con la preparación de la ciudadanía y de la sociedad en general para hacer frente a un
desastre.

Cuando pensamos que nuestra ciudad y nuestra población está preparado para gestionar un
desastre, nos damos cuenta de que unas lluvias de 100 litros en 12 horas han causado
innumerables problemas a la población y las infraestructuras que mantienen en pie una sociedad,
que no se toman las acciones preventivas necesarias dirigidas a la población para no generarle
incomodidades y que esto revierta en la crítica abierta del vecino a la toma de decisiones
“innecesarias” que repercuta en su quehacer diario.


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La comunidad internacional viene trabajando en intensamente en las estrategias de preparación
ante los desastres desde el Marco de Acción de Hyogo 2005-‐2015, donde ya se trabajaba
concretamente en la “Preparación ante los desastres: Salvar Vidas y Medios de Vida”, hasta el
actual Marco de Acción de Sendai 2015-‐2030, entre cuyas prioridades se encuentra “Aumentar la
preparación para los casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y “reconstruir mejor” en
los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.”

Un hecho significativo de que una sociedad avanza en la buena línea de la preparación frente a los
desastres, es que su población haya interiorizado, estos conceptos de la previsión y la prevención
ante la posibilidad de que un riesgo se materialice y genere una situación de peligro para la familia
y su entorno.

Con todo ellos podemos extraer varios aspectos que debemos entender como fundamentales para
la preparación frente al desastre:
-‐ Salvar vidas humanas y aliviar el sufrimiento de las personas afectadas por una
situación de emergencia, es un fin en sí mismo.
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-‐ La preparación de la población como medio para mejorar la respuesta ante una
situación de emergencia. (Cultura Preventiva)
o Acciones de sensibilización.
o Formación y Refuerzo de las capacidades de las comunidades.
§ Grupos Locales de Ayuda.
§ La preparación de los líderes de la comunidad.
§ La acción voluntaria.
o Sistemas Locales de Alerta Temprana.
o Planificación de Emergencia.
o Desarrollo de Simulacros.
-‐ La Ordenación del territorio vinculada a los estudios de riesgos potenciales del
territorio, a los Planes territoriales y a las capacidades de respuesta del territorio.
-‐ Mejorar las capacidades de la administración mediante la elaboración de Planes de
Emergencia Territoriales y Específicos, que garanticen una respuesta ordenada frente a
los riesgos que afectan a un territorio.
-‐ Otras medidas estructuras y no estructurales de Preparación.

En definitiva buscamos mejorar la nuestra capacidad de Resiliencia, mediante la preparación
frente a los desastres.

Si desgranamos algunos de los preceptos expuestos anteriormente podemos ver con mayor
claridad lo que implican algunas de las acciones dirigidas a la preparación frente al desastre y que
no tienen que ver exclusivamente con la implementación de medios y recursos para la atención de
emergencias.
Preparación de la población

Son muchos los países punteros en esta parte que tiene que ver con el trabajo directo con la
Población, en algunos casos por pura necesidad debido a la gran cantidad de desastres que sufren
y en otros casos por una concienciación de las administraciones de que es una necesidad
intrínseca a la capacidad de respuesta y a la capacidad de resiliencia.

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o Acciones de sensibilización.

o Formación y Refuerzo de las capacidades de las comunidades.
§ Grupos Locales de Ayuda.
§ La preparación de los líderes de la comunidad.
§ La acción voluntaria.
o Sistemas Locales de Alerta Temprana.
o Planificación de Emergencia.
o Desarrollo de Simulacros.
Acciones de Sensibilización (Cultura Preventiva)

Dirigidas al conocimiento del entorno, de los riesgos que afectan al mismo y de la importancia de
su participación ante la respuesta frente a un desastre.

Que la sociedad entienda que su comportamiento repercute directamente en la buena gestión de
una emergencia es vital. Estas acciones de sensibilización son previas y están íntimamente ligadas
a la capacidad de respuesta de la población.

En la Gestión de grandes desastres, está comprobado que la respuesta de la población está
íntimamente ligada a la cadencia de estas situaciones, circunstancia que acaba, de una u otra
manera sensibilizando y preparando a la población frente al desastre, más allá de que sus
infraestructuras y la capacidad de respuesta de las administraciones no sean capaces de hacer
frente a al mismo.

Formación y refuerzo de las capacidades de la comunidad

Todos los planes de emergencia contienen entre sus capítulos, uno dirigido a la implantación del
plan, que no viene a ser más que trasladar los aspectos relevantes del plan para una buena
ejecución del mismo. En los planes para hacer frente a grandes situaciones de emergencia
implican, entre otras acciones, la de sensibilización de la población frente a los riesgos que afectan
a su entorno y las capacidades de respuesta que una comunidad tiene frente al riesgo.

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Los conjuntos de saberes, creencias y pautas de conducta de un grupo social, incluyendo los
medios materiales que usan sus miembros para resolver sus necesidades de todo tipo.

La Ordenación del territorio

Si bien cada vez es más habitual planificar el territorio
teniendo en cuenta los estudios de riesgo que tienen que
ver con el propio espacio, no es infrecuente observar
situaciones de desastre relacionadas con el espacio
ocupado por las personas.

Los movimientos de laderas o los incendios forestales o las
inundaciones que arrasan poblaciones están a la orden del
día en países de todo el mundo (Figura 2)

Los nuevos documentos de ordenación del territorio, empiezan a trabajar con la planificación de
riesgos, como elemento esencial de planificación, con el fin de dar soluciones a la ingeniería de la
edificación y el desarrollo urbanístico de cualquier territorio.

Figura 2: Ejemplos de Movimiento de Ladera e Incendio Forestales


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Por otro lado, la labor inspectora y la concienciación de la población en relación a la
autoconstrucción y la necesidad de pasar por un procedimiento administrativo que garantice unos
criterios de mínimos constructivos, son aspectos que todavía tiene recorrido por delante.

Edificaciones sin estructuras sismo-‐resistentes (Figura 3), en territorios donde la normativa lo
ordena, la ocupación de espacios forestales, la ocupación de espacios no recomendables
geológicamente, la falta de cultura de la autoprotección, la falta de mantenimiento de las
edificaciones y el no ejercer una labor inspectora y de adecuación de las viviendas, son algunos de
los parámetros que posteriormente tienen que ver con los desastres que acaban con poblaciones
o con el nivel de incidencia de un peligro sobre la edificación.

Figura 3: Ejemplo de colapso de un edificio en Tenerife, 2016.
Preparación de la administración ante el desastre

Este aspecto no solo está ligado a los medios y recursos necesarios para hacer frente a situaciones
de emergencia que puedan derivar en desastres, también lo está a la capacidad de planificación,
organización y toma de decisiones, para llevar a buen término la gestión ante desastres.

En la actualidad, una de las herramientas más poderosas para una buena preparación ante
desastres es la Planificación. La elaboración de Planes territoriales y Planes frente a riesgos
específicos, facilita entender el comportamiento del riesgo, su potencial, nuestra vulnerabilidad

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frente al riesgo y nuestra capacidad de respuesta. Por otro lado, un buen ejercicio de la dirección y
una buena gestión en la toma de decisiones, termina por rematar una herramienta fundamental
que son los planes.

En el mismo orden de cosas, es de importancia vital, que la población conozca los contenidos de
los planes de emergencia que les afectan y que tienen que ver con sus propias capacidades de
respuesta. Así las mejores herramientas son la sensibilización y la capacitación de la población
para poder gestionar su propia autoprotección.

El desarrollo de simulacros termina por completar un programa de preparación frente al desastre
de la población y los propios intervinientes. Esto mejora el entendimiento del ciudadano, de lo que
puede ocurrir en situación real y cuál va a ser su papel y la respuesta de la administración para su
protección. Por otro lado además de poner en marcha la operativa de un plan de emergencias, los
simulacros ayudan a ajustar procedimientos y a aprender a trabajar sobre posibles escenarios
futuros y ajustar la respuesta y nuestra capacidad de previsión.

Actividades orientadas a la preparación:
-‐ La Coordinación entre organizaciones y administraciones.
-‐ Estudio de las áreas de Peligro.
-‐ Elaboración de Planes y Estrategias.
-‐ Capacitación e información a la ciudadanía.
-‐ Sistemas de alerta temprana.
-‐ Simulacros de desastres.
-‐ Instalación de sistemas de monitoreo.
-‐ Sistemas de Alarma.
Otras Medidas estructurales y no estructurales de Preparación
Medidas estructurales, son medidas civiles y correctivas, como construcciones de gaviones,

diques, reforzamiento de puentes, nuevos sistemas de drenaje, etc., es decir existe una
intervención en las estructuras (reforzamiento) y reubicación de asentamientos en riesgo.
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-‐ Construcción de instalaciones y dispositivos de protección

-‐ Inclusión de medidas de seguridad
-‐ Inclusión de estándar de diseño y materialidad para estructuras nuevas
-‐ Reforzamiento de estructuras existentes
Medidas no estructurales, son aquellas encaminadas a la formulación, rectificación,

implementación, control y manejo de medidas de intervención como es el fortalecimiento
institucional, programas educativos, información pública, participación comunitaria dirigidas a
reducir o disminuir el riesgo (caso de políticas, planes y proyectos).
-‐ Limitar el uso de los terrenos

-‐ Uso de incentivos tributarios
-‐ Incorporación de seguros

Concepto de Mitigación
Se entiende por mitigación (Figura 4) el conjunto de medidas que se pueden tomar con
anticipación a un evento, con el ánimo de reducir o eliminar su impacto sobre la sociedad, sus
bienes y el medio ambiente.
1. Las medidas de mitigación promueven una mejor organización y percepción de los

peligros por la comunidad. Se basa en la idea de que el impacto de un desastre puede
ser evitado o reducido cuando su ocurrencia ha sido prevista.
2. Las medidas de mitigación buscan quebrar el ciclo de destrucción innecesario que
ocurre cuando en la etapa de reconstrucción se repiten patrones de asentamiento y
construcción erróneos. Después de un desastre se crea una oportunidad única para
construir de forma que podamos prevenir o disminuir futuros.
3. Cada lugar requiere de un análisis específico de los potenciales peligros,
vulnerabilidades y capacidades para proponer medidas de mitigación.

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Figura 4: Esquema de la Mitigación
3-‐La Gestión ante los desastres.

La gestión de desastres puede definirse como la organización y la gestión de recursos y
responsabilidades para abordar todos los aspectos humanitarios de las emergencias, en particular
la preparación, la respuesta y la recuperación a los desastres, a fin de reducir sus efectos.
Premisas para una buena Gestión ante el desastre

• Una buena preparación facilita la Gestión ante el Desastre.
• Los Planes de Emergencia deben ajustarse a los criterios establecidos en la norma y a los
Planes Directores: deben ser realistas, aplicables y operativos.
• Los mecanismos de toma de decisiones deben estar procedimentados.
• El ejercicio de la Dirección debe apoyarse en los comités asesores y grupos de expertos.
• Debe trabajarse en los escenarios posibles, con el fin de adelantarse a la situación.
• La recuperación del Desastre es parte de la Gestión del mismo.
• Los modelos Socioeconómicos tienen que ver en la Gestión ante Desastres

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Todas estas premisas, que podrían predefinir un sistema de Gestión integral (Figura 5), podrían
ampararse en tres subsistemas:
-‐ Subsistema de Prevención y Mitigación.

-‐ Subsistema de Respuesta.
-‐ Subsistema de Reconstrucción.
Cada uno de estos Subsistemas, podrían considerarse como pequeños planes de Gestión en sí
mismo, debiendo de desarrollar en cada uno de ellos, Planes, Proyectos y Programas que permitan
alcanzar los objetivos de un a Gestión integral ante Desastres. Prácticamente todos los autores y
expertos coinciden en un mismo sistema, el cual está bombardeado por multitud de iniciativas
que, sobretodo buscan una preparación adecuada frente al desastre.
En el mismo orden de cosas, es apreciable, que en aquellas comunidades más empobrecidas y que
de manera habitual sufren situaciones de desastre, el trabajo de Preparación que desarrollan los
Gobiernos es mucho más intenso que en aquellas comunidades, donde mejorar la capacidad de
Respuesta ante el desastre es el modelo más extendido.

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Esta circunstancia no sólo pudiera estar relacionada con la economía del territorio, sino por la
propia prevalencia de las situaciones de Desastres de unos territorios frente a otros y por la
configuración sociológica de una comunidad.
Cada uno de los proyectos o programas encajados en cada subsistema irá relacionados con las
realidades del territorio y sus comunidades, íntimamente ligados a los Riesgos, tipos de Desastres
y capacidades de respuesta.
ANTES
• Prevención
• Mitigación
• Preparación
• Alerta

DESASTRE
DESPUÉS
DURANTE • Rehabilitación
• Reconstrucción
• Respuesta
• RECUPERACION

Figura 5. Esquema Básico de la Preparación y Gestión de Desastres

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Textos de Referencia

Gestión para la Reducción del Riesgo de Desastre, Documento del Ministerio de Obras Públicas,
Gobierno de Chile.

Plan Nacional para la Gestión del Riesgo 2010-‐2015, Comisión Nacional de Prevención del Riesgo y
Atención de Emergencias, Gobierno de Costa Rica.

Field Operations Guide for Disaster Assessment and Response. U.S. Agency for International
Development Bureau for Humanitarian Response Office of Foreign Disaster Assistance

Bibliografía

TALAVERA ESTESO, Fernando: «Cuadernos de estrategia 165. España ante las emergencias y
catástrofes. Las Fuerzas Armadas en colaboración con las Autoridades Civiles. ISBN: 978-‐84-‐9781-‐
890-‐2.

TAMAYO SÁEZ, Manuel: «Análisis de las políticas públicas» op.cit.

RODRÍGUEZ-‐VILLASANTE PRIETO, José Luis: «La Protección Civil en los conflictos armados», en
Dereito: Revista Xurídica da Universidade de Santiago de Compostela, 6 (1), 1997. Puede verse en
http://hdl.handle.net/10347/2655.30.


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Objetivos de aprendizaje

Tabla de contenido

1-­‐Antecedentes de la preparación y la Gestión ante los desastres.

La confluencia de la disciplina militar en el tratamiento de la atención a las víctimas militares y

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Figura 1: Modelo de actuación clásico en Protección Civil

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2-­‐La Preparación ante los desastres

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Preparación de la población

o Acciones de sensibilización.

Acciones de Sensibilización (Cultura Preventiva)

Formación y refuerzo de las capacidades de la comunidad

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La Ordenación del territorio

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Preparación de la administración ante el desastre

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Otras Medidas estructurales y no estructurales de Preparación

Medidas estructurales, son medidas civiles y correctivas, como construcciones de gaviones,

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-­‐ Construcción de instalaciones y dispositivos de protección

Medidas no estructurales, son aquellas encaminadas a la formulación, rectificación,

-­‐ Limitar el uso de los terrenos

Concepto de Mitigación

1. Las medidas de mitigación promueven una mejor organización y percepción de los

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Figura 4: Esquema de la Mitigación

3-­‐La Gestión ante los desastres.

Premisas para una buena Gestión ante el desastre

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-­‐ Subsistema de Prevención y Mitigación.

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-‐ Construcción de instalaciones y dispositivos de protección

-‐ Limitar el uso de los terrenos

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3-‐La Gestión ante los desastres.

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-‐ Subsistema de Prevención y Mitigación.

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