ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

INTRODUCCION

El estudio que corresponde a la Estructura del Estado, y por supuesto a la Organización Administrativa, toma como
base el concepto de poder sin el cual no es posible construir una tesis científica de la administración pública que
tiene en él la herramienta sin la cual no podría satisfacer sus cometidos. Surge entonces la necesidad de
comprender la noción de “poder público”, pues como afirma el profesor Libardo Rodríguez, al interior de
cualquier sociedad organizada se manifiestan diversos poderes o factores de poder y en ese sentido encontramos
el poder religioso, que se manifiesta mediante diversas organizaciones de esta clase como la Iglesia Católica y
otras; el poder político, representado por las diversas organizaciones que tiene como objetivo el manejo del
estado como es el caso de los partidos y movimientos políticos; el poder de los gremios, ejercido mediante
organizaciones de ese carácter, como los sindicatos, las organizaciones de empresarios, de profesionales, etc.; el
poder de la información, reflejado a través de los medios de comunicación; el poder de otras organizaciones
sociales, como las llamadas modernamente “organizaciones no gubernamentales”; y, fundamentalmente, el
poder del Estado, que es el poder institucional por excelencia, que regula toda la vida social, incluyendo la
actividad de los demás poderes.1

LA SEPARACION DE PODERES PÚBLICOS.

Aristóteles, considerado como uno de los precursores del pensamiento político, distinguió que en todo Estado
deben existir tres poderes o tres ramas del poder público, que en expresión de su propia literatura concibió como
elementos que según él, si están bien establecidos, necesariamente lo está el régimen, y los regímenes difieren
unos de otros en lo que difiera cada uno de estos elementos.

En su obra “La Política” escribió:

“De estos tres elementos una cuestión es cuál es el que delibera sobre asuntos de la comunidad; la
segunda es la referente a las magistraturas (esto es, cuáles debe haber, sobre qué asuntos deben ser
soberanas y cómo ha de ser su elección), y la tercera a la administración de justicia”2

Con el correr de los años la teoría del poder público contribuyó al fortalecimiento de la noción de soberanía para
lo cual se consideró necesario dividirlo por el número de funciones esenciales que son las que corresponden a la
función legislativa, a la ejecutiva y a la jurisdiccional pero ante todo como una expresión de poderes públicos.
Sostiene el profesor Ibañez que siglos después se ha concluido que el poder público es uno e indivisible razón por
la cual hoy no se habla de poderes públicos sino del poder público, el cual se distribuye para efectos de su ejercicio
en órganos, los cuales pueden cumplir una o varias funciones públicas. Estas, a su vez, ya no se reducen
exclusivamente a las tradicionales tres, sino que además de la legislativa, ejecutiva y judicial existen otras como
la fiscalizadora o de control, la electoral, la de banca central y la de seguridad y defensa nacional, y seguramente
existirán más, las cuales resultan de la innovación permanente de las ciencias políticas, jurídicas y económicas con
el auxilio, cada vez mayor, de otras. Y para cumplirlas, se tienen también otros órganos del Estado.3

John Locke consideró que tales facultades o poderes del Estado en todo caso están subordinados a la comunidad
política, pues al fin y al cabo ésta lo que hace es delegar en el Estado el cumplimiento de una serie de funciones y
facultades en provecho y salvaguarda de la comunidad. He aquí el fundamento teórico del principio conforme al
cual la soberanía reside en la comunidad política, esto es, en el pueblo, de la cual emana el poder público que ha
de ejercerse en los términos que se contempla en la Constitución Política de cada Estado.

La teoría moderna más elaborada es la de John Locke, conocido como el padre del liberalismo, expuesta en su
“Segundo ensayo sobre el Gobierno Civil”, quien distinguió tres potestades del Estado a las cuales deberían
someterse los hombres libres, y la razón de su exposición la describe Locke en el Capítulo IX en donde se refiere
a las finalidades de la sociedad política y del gobierno, en los siguientes términos:

“Si el hombre es tan libre como hemos explicado en el estado de naturaleza, si es señor absoluto de su
propia persona y de sus bienes, igual al hombre más alto y libre de toda sujeción, ¿por qué razón va a
renunciar a esa libertad, a ese poder supremo para someterse al Gobierno y a la autoridad de otro poder?
La respuesta evidente es que, a pesar de disponer de tales derechos en el estado de naturaleza, es muy
inseguro en ese estado el disfrute de los mismos, encontrándose expuesto constantemente a ser
atropellado por otros hombres. Siendo todos tan reyes como él, cualquier hombre es su igual; como la
mayor parte de los hombres no observan estrictamente los mandatos de la equidad y de la justicia, resulta

1
Rodríguez Libardo, Estructura del Poder Público en Colombia, Duodécima Edición, Temis, Bogotá, 2.010, pág. 1.
2
Aristóteles, La Política, Gredos, Madrid, 1.999, pág. 260.
3
Ibañez Jorge Enrique, Estudios de Derecho Constitucional y Administrativo, Legis, Universidad Sergio Arboleda, Bogotá,
Segunda Edición, 2.007, pág. 2
 muy inseguro y mal salvaguardado el disfrute de los bienes que cada cual posee en ese estado. Esa es la
razón de que los hombres estén dispuestos a abandonar esa condición natural suya que, por muy libre
que sea, está plagada de sobresaltos y de continuos peligros. Tienen razones suficientes para procurar
salir de la misma y entrar voluntariamente en sociedad con otros hombres que se encuentran ya unidos,
o que tienen el propósito de unirse para la mutua salvaguardia de sus vidas, libertades y tierras, a todo lo
cual incluyo dentro del nombre genérico de bienes o propiedades.

“Tenemos pues que la finalidad máxima y principal que buscan los hombres al reunirse en Estado o
comunidades, sometiéndose a un gobierno, es la de salvaguardar sus bienes; esa salvaguarda es muy
incompleta en el estado de Naturaleza.

“En primer lugar se necesita una ley establecida, aceptada, conocida y firme que sirva por común consenso
de norma de lo justo y de lo injusto, y de medida común para que puedan resolverse por ella todas las
disputas que surjan entre los hombres. Aunque la ley natural es clara e inteligible para todas las criaturas
racionales, los hombres llevados de su propio interés, o ignorantes por falta de estudio de la misma, se
sienten inclinados a no reconocerla como norma que los obliga cuando se trata de aplicarla a los casos en
que está en juego su interés.

“En segundo lugar hace falta en el estado de naturaleza un juez reconocido e imparcial, con autoridad
para resolver todas las diferencias de acuerdo con la ley establecida. Como en ese estado es cada hombre
juez y ejecutor de la ley natural, y como todos ellos son parciales cuando se trata de sí mismos, es muy
posible que la pasión y el rencor los lleven demasiado lejos; que tomen con excesivo acaloramiento sus
propios problemas y que se muestren negligentes y despreocupados con los problemas de los demás.

“En tercer lugar, se carece con frecuencia en el estado de naturaleza de un poder suficiente que respalde
y sostenga la sentencia cuando ésta es justa, y que la ejecute debidamente. Quienes se han hecho
culpables de una injusticia, rara vez dejarán de mantenerla si disponen de fuerza para ello. Esa resistencia
convierte muchas veces en peligroso el castigo, resultando con frecuencia muertos quienes tratan de
aplicarlo.

“Así es como el género humano se ve rápidamente llevado hacia la sociedad política a pesar de todos los
privilegios de que goza en el estado de naturaleza, porque mientras permanecen dentro de éste su
situación es mala. Por esa razón es raro encontrar hombres que permanezcan durante algún tiempo en
tal estado. Los inconvenientes a que están expuestos, dado que cualquiera de ellos puede poner por obra
sin norma ni límite el poder de castigar las trasgresiones de los demás, los impulsan a buscar refugio, a fin
de salvaguardar sus bienes, en las leyes establecidas por los gobiernos. Esto es lo que hace que cada cual
esté dispuesto a renunciar al poder individual de castigar, dejando en las manos de un solo individuo
elegido entre ellos para esa tarea, y ateniéndose a las reglas que la comunidad o aquellos que han sido
autorizados por los miembros de la misma establezcan de común acuerdo. Ahí es donde radica el
nacimiento de ambos poderes, el legislativo y el ejecutivo, y también el de los gobiernos y el de las mismas
sociedades políticas.

Para referirse al alcance del poder legislativo, John Locke dedicó el Capítulo XI de su obra “Segundo ensayo sobre
el Gobierno Civil” a desarrollar la esencia de la función legislativa y con ello del poder del Estado para fijar la ley
positiva. Dijo entonces:

“Siendo la alta finalidad de los hombres al entrar en sociedad el disfrute de sus propiedades en paz y
seguridad, y construyendo las leyes establecidas en esa sociedad el magno instrumento y medio para
conseguirla, la ley primera y fundamental de todas las comunidades políticas es la del establecimiento del
poder legislativo, al igual que la ley primera y natural, que debe regir incluso al poder de legislar, es la
salvaguarda de la sociedad y de cada uno de sus miembros (hasta donde lo permita el bien público). No
solamente es el poder legislativo el poder máximo en aquellas manos en que la comunidad lo situó una
vez más. Ningún edicto u ordenanza, sea de quien sea, esté redactado en la forma que éste y cualquiera
que sea el poder que lo respalde, tienen la fuerza y el apremio de una ley, si no ha sido aprobada por el
poder legislativo elegido y nombrado por el pueblo.

“Ningún juramento hecho a un poder extranjero cualquiera, ni a una autoridad interior subalterna, puede
liberar a ningún miembro de la sociedad de la obligación de obedecer al poder legislativo, cuando éste
obra en virtud de la función que tiene asignada. Tampoco pueden imponerle ninguna obediencia en
contra de las leyes de ese modo decretadas, ni obligarle a ir más lejos que los términos de éstas. Porque
es ridículo pensar que pueda estar obligado en último término a obedecer dentro de la sociedad a ningún
otro poder que no tenga en ella autoridad suprema.

Destacó Locke las siguientes características que posee el poder legislativo supremo:

-No es ni puede ser un poder absolutamente arbitrario sobre las vidas y los bienes de las personas, pues siendo
apenas el poder conjunto de todos los miembros de la sociedad, que se ha otorgado a la asamblea legislativa, no
puede ser superior al que tenían esas personas cuando vivían en estado de naturaleza, antes de entrar en
sociedad, poder que renunciaron en favor de la comunidad política.

-Nadie puede transferir a otro un poder superior al que él mismo posee. Nadie posee poder arbitrario absoluto
sobre sí mismo, ni sobre otra persona. Nadie tiene poder para destruir su propia vida ni para arrebatar a otra
persona la vida o las propiedades. Nadie puede someterse al poder arbitrario de otro, y puesto que en el estado
de naturaleza nadie disponía de poder arbitrario sobre la vida, la libertad o los bienes de otro, y tan sólo el que la
naturaleza le daba para salvaguardia propia y del resto del género humano, eso es todo lo que él da o puede
entregar a la comunidad política, y por medio de ésta al poder legislativo.

-No puede pues el legislador sobrepasar ese poder que le entregan. El poder del legislador llega únicamente hasta
donde llega el bien público de la sociedad. Es un poder que no está enderezado a otra finalidad que al de la
salvaguardia y no puede por esa razón poseer el derecho de matar, esclavizar o empobrecer deliberadamente a
sus súbditos.

-No dejan de tener fuerza, al entrar en sociedad, las obligaciones que dimanan de las leyes naturales. La ley natural
subsiste como norma eterna de todos los hombres, sin exceptuar a los legisladores. Siendo la ley fundamental de
la naturaleza la conservación del género humano, no tiene validez frente a ella ningún decreto humano.

-La autoridad suprema o poder legislativo no puede atribuirse la facultad de gobernar por decretos improvisados
y arbitrarios.

-Como la ley natural no es una ley escrita, y sólo puede encontrarse dentro de la mente de los hombres, no es
fácil convencer de su error, allí donde no hay jueces establecidos, a quienes por apasionamiento o por interés la
tergiversan y la equivocan. Además, quien tiene de su parte el derecho no dispone por lo general sino de su propia
fuerza y ésta no es suficiente para defenderse así mismo de los atropellos y castigar a los delincuentes. Y para
evitar esos inconvenientes, que redundan en perjuicio de las propiedades de los hombres cuando éstos se
encuentran en estado de naturaleza, forman los hombres las sociedades; de éste modo disponen de la fuerza
reunida de toda la sociedad y pueden emplearla en salvaguardar y defender sus propiedades y es así como pueden
establecer normas fijas que las delimiten y que permitan a todos saber cuál es la suya. De otro modo, su paz, su
tranquilidad y sus propiedades seguirían en la misma incertidumbre que cuando estaban en el estado de
naturaleza.

-El poder supremo no puede arrebatar ninguna parte de sus propiedades a un hombre sin el consentimiento de
éste; de otro modo, habría que suponer que los hombres, al entrar en sociedad, perderían aquello mismo que
constituía la finalidad de tal asociación, lo cual es un absurdo demasiado grande. Por consiguiente, si los hombres,
una vez dentro de la sociedad, pueden tener propiedades, poseerán un derecho a esos bienes, que por ley de la
comunidad son suyos, que hará que nadie tenga que arrebatárselos, en su totalidad o en parte, sin su propio
consentimiento. Si no ocurre así es como si no poseyesen tal derecho de propiedad. Porque hablando con verdad,
no es propiedad mía aquello que otro puede quitarme cuando le plazca sin mi consentimiento. Por eso es un error
pensar que el poder supremo o legislativo de una comunidad política puede hacer lo que se le antoje, disponer
arbitrariamente de los bienes de los súbditos, o que pueda arrebatarles una parte de los mismos si le place.

-Es cierto que los gobiernos no pueden sostenerse sin grandes dispendios y es justo que quienes se benefician de
su protección contribuyan a su mantenimiento, cada cual en proporción a sus recursos. Pero eso debe hacerse
con su propio consentimiento, es decir, con el consentimiento de la mayoría, otorgado directamente por sus
miembros, o indirectamente por los representantes que esa mayoría ha elegido.

-Quien reivindicase para sí el derecho a señalar impuestos a la población, y los cobrase por su propia autoridad y
sin el consentimiento de ésta última, violaría la ley fundamental de la propiedad y subvertiría la finalidad del
gobierno.

-El poder legislativo no puede transferir a otras manos el poder de hacer las leyes, ya que ese poder lo tiene
únicamente por delegación del pueblo. Es el pueblo el único que puede señalar cuál ha de ser la forma de gobierno
de la comunidad política, y eso lo hace al instituir el poder legislativo, y señalar en qué manos debe estar.

Respecto del poder legislativo en relación con el poder ejecutivo hizo John Locke importantes reflexiones para
destacar que el poder legislativo es aquél que tiene el derecho de señalar cómo debe emplearse la fuerza de la
comunidad política y de los miembros de la misma. No es necesario que el órgano legislativo permanezca siempre
en ejercicio; las leyes están destinadas a ser cumplidas de manera ininterrumpida, y tienen vigencia constante;
para hacerlas solo se requiere escaso tiempo. No es conveniente confiar la tarea de ejecutar las leyes a las mismas
personas que tienen la misión de hacerlas, pues sería una tentación demasiado fuerte para la debilidad humana,
que tiene la tendencia a aferrarse al poder. Ello daría lugar a que eludiesen la obediencia a esas mismas leyes
hechas por ellos, o que las redactasen y aplicasen de acuerdo con sus intereses particulares, llegando por ello a
que esos intereses fuesen distintos de los del resto de la comunidad, cosa contraria a la finalidad de la sociedad y
del gobierno. Por esa razón, en las comunidades políticas bien ordenadas y en las que se tiene en cuenta como es
debido el bien de la totalidad de quienes la forman, el poder legislativo suele ponerse en manos de varias
personas; éstas debidamente reunidas tienen por sí mismas, o conjuntamente con otras, el poder de hacer leyes
y una vez promulgadas, se separan los legisladores estando ellos mismos sujetos a ellas.

Sostuvo Locke:

“Por la misma razón de que las leyes se hacen de una vez, y que su elaboración sólo exige un tiempo
bastante corto, aunque su fuerza de obligar es bastante duradera, siendo como es necesario aplicarlas sin
interrupción y de una manera constante, se impone la necesidad de que exista un poder permanente que
cuide la ejecución de las mismas mientras estén vigentes. De ahí nace que los poderes legislativo y
ejecutivo se encuentren con frecuencia separados.

Como corolario del pensamiento expuesto debemos señalar, como lo describe el profesor Ibañez, que John Locke
consideró que tales facultades o poderes del Estado en todo caso están subordinados a la comunidad política,
pues al fin y al cabo ésta lo que hace es delegar en el Estado el cumplimiento de una serie de funciones y facultades
en provecho de la salvaguardia de la comunidad. He aquí el fundamento teórico del principio conforme al cual la
soberanía reside en la comunidad política, esto es, en el pueblo, de la cual emana el poder público que ha de
ejercerse en los términos que se contempla en la Constitución Política de cada Estado.4

A principios del siglo XVIII tienen lugar en Europa y muy especialmente en Francia un movimiento ideológico
enderezado a desacreditar a los gobiernos despóticos y a propender por la evolución de las monarquías hacia
gobiernos republicanos, en donde tuvo su mayor auge la “teoría de la separación tripartita de los poderes”, hasta
la consolidación del pensamiento de Montesquieu que en su primera obra “Las Cartas Persas” intentó exhibir los
vicios de todo régimen despótico, tanto en las monarquías europeas como en las autocracias asiáticas, con una
interesante diferencia según la cual en las primeras el poder de los reyes es mayor que el de los monarcas
orientales porque en éstas últimas es más limitado. En su segunda obra, ”Consideraciones sobre las causas de la
grandeza de los romanos y su decadencia” no es menos explícito en su condenación al despotismo y define su
inclinación hacia formas más moderadas en el ejercicio del gobierno y de respeto a los derechos de la persona.
Escribió Montesquieu:

“Un país libre, es decir, siempre agitado, no sabría sostenerse si no fuera por sus propias leyes capaz de
corregirse”.

En esta obra Montesquieu creyó encontrar entre los romanos las bases suficientes para anticipar, aunque
embrionariamente, el principio de la “división de poderes” cuando dijo:

“Las leyes de Roma sabiamente habían previsto el poder público en un gran número de magistraturas que
se sostenían, se contenían y se atemperaban recíprocamente.”

En el año 1.748, con la aparición de “El Espíritu de las Leyes”, Montesquieu presenta su teoría acerca de la libertad
y con ella su famosa tesis acerca de la “división tripartita del poder”, para lo cual recurre necesariamente al
pensamiento expuesto por sus antecesores sobre ese tema: Thomas Hobbes, Hugo Grotius, Samuel Pufendorf,
Charles Barbeyrac y John Locke, entre otros. Sostuvo que la libertad política no reside fuera de los gobiernos
moderados, pero es indispensable que para encontrarla en ellos, no se abuse del poder, ya que conforme lo ha
enseñado la experiencia eterna, todo hombre investido de autoridad siempre abusa de ella, porque no hay poder
que no incite al abuso, a la extralimitación. Del concepto de libertad escribió:

“Es cierto que en las democracias parece que el pueblo hace lo que quiere; pero la libertad política no
consiste en hacer lo que uno quiera. En un Estado, es decir, en una sociedad en la que hay leyes, la libertad
sólo puede consistir en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a hacer lo que no se
debe querer. Hay que tomar conciencia de lo que es la independencia y de lo que es la libertad. La libertad
es el derecho de hacer todo lo que las leyes permiten, de modo que si un ciudadano pudiera hacer lo que
las leyes prohíben, ya no habría libertad, pues los demás tendrían igualmente dicha facultad.

“La democracia y la aristocracia no son Estados libres por su naturaleza. La libertad política no se
encuentra más que en los Estados moderados; ahora bien, no siempre aparece en ellos, sino sólo cuando
no se abusa del poder. Pero es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder siente la
inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites. ¡Quién lo diría! La misma virtud necesita
límites.

“Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al
poder. Una Constitución puede ser tal que nadie esté obligado a hacer las cosas no preceptuadas por la
ley, y a no hacer las permitidas.

“Aunque todos los Estados tengan en general el mismo fin, que es el de mantenerse, cada uno tiene sin
embargo, uno que le es particular. El engrandecimiento era el de Roma; la guerra el de Lacedemonia; la
religión, el de las leyes judaicas; el comercio, el de Marsella; la tranquilidad pública, el de las leyes Chinas

4
Ob. Cit., pág. 23
 (fin natural de un estado que no tiene enemigos en el exterior o que cree tenerlos contenidos con
barreras); la navegación, el de las leyes de Rodas; la libertad natural, de la legislación de los salvajes; las
delicias del Príncipe, por lo común, el de los Estados despóticos; la gloria del príncipe y la del Estado, el de
las monarquías; el objeto de las leyes de Polonia es la independencia de cada ciudadano, pero de ellas
resulta la presión de todos.

“Existe también una nación en el mundo cuya constitución tiene como objeto directo la libertad política.
Vamos a examinar los principios en que se funda: si son buenos, la libertad se refleja en ellos como un
espejo. Para descubrir la libertad política en la Constitución no hace falta mucho esfuerzo. Ahora bien, si
se la puede contemplar y si ya se ha encontrado, ¿por qué buscarla más?

En el Capítulo VI del Libro XI de “Del Espíritu de las Leyes”, observando la Constitución de Inglaterra, Montesquieu
tuvo una base firme para hacer las siguientes consideraciones generales:

“De la Constitución de Inglaterra.- Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder
ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen
del derecho civil.

“Por el poder legislativo, el príncipe o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y
enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe
embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las
diferencias entre particulares. Llamaremos a éste poder judicial, y al otro simplemente, poder Ejecutivo
del Estado.

Pero la fórmula del principio vincula estrechamente la existencia de esos “tres poderes” a la garantía de libertad
que para el ciudadano representa, y en eso consiste la aportación más importante de Montesquieu cuando señala:

“La libertad política de un ciudadano depende de la tranquilidad de espíritu que nace de la opinión que
tiene cada uno de su seguridad. Y para que exista la libertad, es necesario que el Gobierno sea tal que
ningún ciudadano pueda temer nada de otro.

“Cuando el poder legislativo está unido al poder ejecutivo en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay
libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes tiránicas para hacerlas
cumplir tiránicamente.

“Tampoco hay libertad si el poder judicial no está separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va unido al
poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario, pues el juez sería
al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la misma fuerza de un
opresor.

“Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del
pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de
juzgar los delitos o las diferencias entre particulares.

Otro de los grandes precursores del pensamiento político fue Juan Jacobo Rousseau, quien hizo importantes
planteamientos en el año 1.762 en su célebre obra “El Contrato Social” respecto de la estructura del Estado y
alrededor de las tres funciones básicas, para formular su teoría acerca de la libertad política. Escribió entonces:

“Toda acción libre tiene dos causas que concurren a producirla: una moral, a saber: la voluntad que
determina el acto; otra física, a saber: el poder que lo ejecuta. Cuando camino hacia un objeto, primero
es menester que yo quiera ir; en segundo lugar, que mis pies me lleven. Que un paralítico quiera correr,
que un hombre ágil no quiera: los dos se quedarán en el sitio. El cuerpo político tiene los mismos móviles:
se distingue también en él la fuerza y la voluntad. Ésta con el nombre de poder legislativo, la otra con el
nombre de poder ejecutivo. Nada se hace o nada debe hacerse sin su concurso.

“Hemos visto que el poder legislativo pertenece al pueblo, y no puede pertenecer más que a él. Es fácil
ver, por el contrario, por los principios anteriormente establecidos, que el poder ejecutivo no puede
pertenecer a la generalidad como legisladora o soberana; porque este poder no consiste más que en actos
particulares que no son de la incumbencia de la ley, por consiguiente, de la del soberano, cuyos actos
todos no pueden ser más que leyes.

“Necesita, por tanto, la fuerza pública un agente propio que la una y la ponga en acción según las
direcciones de la voluntad general, que sirva a la comunicación del Estado y del Soberano, que, en cierto
sentido haga en la persona pública lo que hacen en el hombre la unión del alma y del cuerpo. El principio
de la vida política está en la autoridad soberana. El poder legislativo es el corazón del Estado, el poder
ejecutivo es su cerebro, que da movimiento a todas las partes. El cerebro puede quedar paralizado y el
individuo seguir viviendo. Un hombre se queda imbécil y vive; pero tan pronto como el corazón ha cesado
en sus funciones, el animal está muerto.
LA SEPARACION ORGANICA DEL PODER PÚBLICO.

Con fundamento en Montesquieu se afirma que el poder público, el del Estado, siendo uno se divide en tantas
partes cuantas fueran las funciones públicas esenciales para garantizar el ejercicio de la soberanía en una
comunidad política frente a las demás. Siendo tres las funciones esenciales, la legislativa, la ejecutiva y la judicial,
el poder público se divide en tres partes para el ejercicio de cada una de ellas, resultando como consecuencia tres
poderes distintos. Y con el objeto de garantizar que un poder no se inmiscuyera en los asuntos de los demás, se
predicó que cada uno de ellos era autónomo e independiente en forma absoluta. Se trata entonces de una
separación orgánica con el objeto de garantizar una separación funcional. Cada uno de los poderes públicos
ejercería sólo una función pública y ninguno podría ejercer las funciones de los otros.

La tesis fue analizada en 1787 por los autores de la Constitución de los Estados Unidos de América; inspiró luego
la Revolución Francesa de 1789, y por ello es un Principio de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, al tiempo que se consagró en la Constitución Francesa de 1791. Se dijo entonces que ”los poderes”
debían ser independientes y autónomos unos de otros, deducción que fue más el producto de la exageración de
los intérpretes y glosadores que del espíritu mismo de su creador Montesquieu, que al decir de Tagle, con respecto
al sistema Inglés de entonces, en su estructura lo que existía era una distribución del poder con unas relaciones
entre sus ramas que permitían la coordinación y el equilibrio que se acentuaría más tarde con el régimen
parlamentario de gobierno.

Madinson, en la obra “El Federalista”, lo advierte también al observar que en la práctica el régimen inglés
mostraba, aún en la época de Montesquieu, muchos ejemplos de discreta participación de cada una de las ramas
en las funciones de las demás, produciéndose así un régimen de permanentes relaciones y de efectivo
contrapeso. Para Madinson, la inteligencia recta del sistema se opone a que todo el poder de un departamento
se concrete en las mismas manos que poseen todo el poder –funciones- de otro departamento, pero no se opone
a que una parte del poder de un departamento se deposite en manos de quienes posean todo el poder de otro
departamento, y no solo no se opone, sino que reclama esas “parciales injerencias” de un departamento o poder
público en las funciones propias de los otros. Esta es, a juicio de muchos tratadistas, la verdadera fórmula del
principio del equilibrio del poder que, por otra parte, sintetizaba así, en forma tan brillante como precisa, Mounier
en la Asamblea Constituyente francesa de 1789, al decir:

“Para que los poderes se mantengan realmente divididos, es preciso que no estén enteramente
separados.”

ESTADO FEDERAL – ESTADO UNITARIO.

El desarrollo del tema consiste en definir, ante todo, si el poder se concentra exclusivamente en manos del Estado
o se distribuye entre él y las diversas comunidades que habitan el territorio estatal, formas de organización que
existen para plantearse el ejercicio del poder y de las funciones públicas. La generalidad de los Estados tienen el
territorio nacional dividido en sectores territoriales que permiten identificar, de una parte la comunidad nacional,
y de otra a comunidades que habitan los citados sectores territoriales.5 Esta división territorial encuentra
fundamento en dos razones principales: una razón práctica que consistente en la imposibilidad física de resolver
todos los asuntos desde el centro, es decir, desde la capital, y una razón política relacionada con la existencia de
necesidades locales, respecto de las cuales las comunidades que habitan los diferentes sectores territoriales
ejercen presión sobre el Estado para que éste les permita resolver directamente esas necesidades que ellas
mismas viven y sufren.

La existencia o inexistencia de las mencionadas divisiones del territorio estatal y de las correspondientes
autoridades con poder nacional o local dan lugar a diferentes modelos de organización estatal, según que las
relaciones entre las divisiones territoriales y el Estado, y entre las autoridades nacionales y locales sean de menor
o mayor dependencia, o dicho de otra manera, de mayor o menor autonomía. Las clases de Estado que de allí
resultan son, básicamente, el Estado Federal y el Estado Unitario.

Además de estas dos clases de Estado, la doctrina reconoce otras organizaciones que resultan de la unión de
Estados, como las confederaciones que son ante todo agrupaciones de carácter internacional o supranacional,
cuya configuración es independiente de la organización interna que tengan cada uno de los Estados que las
conforman. En los últimos tiempos han desempeñado un papel importante los llamados mercados económicos
comunes siendo quizás el más importante el que conforma la Comunidad Económica Europea, creada en 1.957
con el Tratado de Roma, y al cual han seguido otros ejemplos como el Mercado Común Centroamericano, creado
mediante el Tratado de Mangua en 1.960, el Acuerdo de Cartagena, firmado en 1.968, que reunió a los países del
área andina como mercado común, hoy Comunidad Andina de Naciones, el Mercado Común del Sur –Mercosur-
creado en 1.991mediante el Tratado de Asunción, y otros más.

5
Importante destacar que existen aún hoy algunas excepciones de Estados modernos como El Principado de Mónaco, La
República de San Marino y la República de Andorra, que carecen de división territorial.
La importancia de este tipo de Uniones de Estado ha radicado en que además de su multiplicación, algunas de
ellas como la Comunidad Económica Europea ha evolucionado hacia una unión ya no simplemente económica
sino de naturaleza política, que se refleja en la unión alrededor de otros intereses de la sociedad como la
educación, la circulación de personas, la protección social, la defensa de los derechos, etc. El resultado de esta
nueva tendencia ha sido la transformación, a partir de 1.992, con el Tratado de Maastricht, de la Unión Europea
con una organización muy depurada, con órganos supranacionales como el Parlamento Europeo, el Consejo
Europeo y el Tribunal de Justicia Europeo, a tal punto que la organización y funciones de los órganos internos de
cada Estado miembro se ven afectados o limitados cada día más por las funciones de los órganos de la unión que
ejercen, como los órganos internos, funciones legislativas, ejecutivas y judiciales.

Existen en ese orden además, los llamados Estados regionales como España e Italia. El profesor Jaime Vidal
Perdomo califica al Estado regional como un modelo de organización territorial intermedio entre el Estado Federal
y el Estado Unitario, que proyecta una modalidad de relación entre el Estado y la región basada en la repartición
de competencias según el criterio de la materia, haciendo que la región pueda intervenir pero únicamente fijando
principios fundamentales, lo cual significa que el sistema de relaciones entre los dos niveles se base en la
coordinación legislativa entre leyes cuadro y leyes nacionales como una expresión de la denominada competencia
compartida. De esta manera el modelo constitucional se caracteriza por una retroalimentación autónoma entre
el centro y la periferia, de tipo vertical, en donde por cada materia de competencia regional se presupone le la
existencia de principios generales y directivas estatales.

No obstante, en la práctica se tienden a desdibujar las características que los teóricos han buscado para diferenciar
esta modalidad de Estado por lo cual puede decirse que las dos principales clases de Estado, desde el punto de
vista de su organización interna territorial, continúan siendo el Estado federal y el Estado unitario.

Estado Federal

De acuerdo con la definición del profesor Georges Burdeau, El Estado federal es una asociación de Estados
sometidos en parte a un poder único, y que, en parte, conservan su independencia.6 Como ejemplos de este tipo
de organización estatal podemos mencionar a Estados Unidos de América, Suiza, Canadá, México y Brasil. Nuestro
país, durante el siglo XIX también estuvo organizado como Estado Federal durante varios períodos.

Como sistema de organización estatal, el federalismo presenta las siguientes características principales:

-Desde el punto de vista internacional, el Estado federal constituye una unidad, es decir, una sola persona jurídica
internacional.

-Desde el punto de vista interno, existe una pluralidad política representada por la existencia de los diferentes
estados federados.

-El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones estatales: la constitucional, la legislativa, la
ejecutiva y la judicial, pues existe una Constitución Nacional y órganos que ejercen las otras tres funciones
fundamentales. Obviamente, los Estados federados participan en la conformación de los órganos nacionales y,
consecuentemente, en toma de decisiones que afectan a todo el país.

-Los Estados federados también conservan el poder de ejercer las tres funciones básicas: legislativa, ejecutiva y
judicial, por medio de órganos propios, no sometidos jerárquicamente a los órganos nacionales que ejercen la
función correspondiente. En algunos casos, los Estados federados conservan también un poder un poder
constitucional para su territorio por lo cual existirían, en consecuencia, constituciones de cada uno de los Estados
federados además de la Constitución Nacional, que sería expresión de una especie de función supraconstitucional.
Es decir, habrá un reparto claro de competencias entre el Estado federal y los Estados federados en relación con
cada función.

Estado Unitario

Se define como el que sólo posee un centro de impulsión política y gubernamental sostenido en el principio
conforme al cual el Estado es simple y no compuesto, lo que significa que centraliza en una entidad principal las
funciones esenciales. El poder público, en la totalidad de sus atributos y funciones, cuenta con un único titular,
que es la persona jurídica Estado. Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen a una misma y única
autoridad, viven el mismo género constitucional y está regidos por las mismas leyes.7 Como ejemplos de esta
forma unitaria de Estado, además de Colombia podemos citar a Francia, Portugal, Chile y Ecuador.

Sin embargo, en la práctica, el Estado Unitario difícilmente se presenta pues hay una serie de matices que regulan
las relaciones entre autoridades centrales y locales. Para el profesor Librado Rodríguez, sería mejor definir el
Estado Unitario como aquella forma de organización estatal, en la cual existen unas autoridades centrales muy

6
Georges Buredau, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, traducción de la 18ª edición realizada por Ramón Falcón
Tello, Madrid, Editora Nacional de Cultura y Sociedad Torregalindo, 1.981, pág. 73
7
Georges Burdeau, ob. Cit., pág. 74
fuertes, frente a unas autoridades locales con muy poca autonomía, de manera que la mayoría de funciones
públicas las desempeña directamente la persona jurídica del Estado, mientras que a las colectividades locales solo
se les permite el ejercicio autónomo de unas cuantas tareas.8

Los matices que hemos mencionado para concretar las relaciones que pueden existir entre autoridades centrales
y autoridades locales dentro de un Estado Unitario, se derivan de los conceptos de centralización,
descentralización, centralización política y descentralización administrativa y de los controles que existen en esas
situaciones.

EL PRINCIPIO DE LA CENTRALIZACION POLITICA Y DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA.

Como es sabido, las funciones básicas del Estado son la constituyente, la ejecutiva o administrativa y la judicial.
Se sabe igualmente que en los Estados federales los Estados miembros ejercen todas estas funciones, por lo
menos las tres últimas. A su vez, en los Estados unitarios completamente centralistas el Estado ejerce todas las
funciones, mientras las secciones que lo componen no desempeñan ninguna de ellas, pues tan solo existirían,
dado el caso, autoridades desconcentradas.

En Colombia, en el siglo XIX los movimientos políticos giraron en parte alrededor del sistema de organización que
debía dársele al país. Durante varios períodos, el Estado se organizó como sistema federal, pero las luchas
continuaron hasta que en el año 1.886, para la expedición de la Constitución Política de ese año se buscó un tipo
de organización intermedia entre el sistema federal y el centralismo absoluto mediante la fórmula conocida como
“centralización política y descentralización administrativa”, la cual, desde entonces, ha sido aplicada en Colombia
y ratificada por la Constitución de 1.991 al expresa en su art. 1 que “Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de república unitaria, descentralizada…”

Esta fórmula jurídico-política quiere decir que las funciones políticas son objeto de centralización, mientras que
la función administrativa es objeto de descentralización. Dicho en otras palabras, el Estado se reserva el ejercicio
de las funciones constitucional, legislativa y judicial, mientras que la función administrativa la comparte con las
secciones o provincias. En la práctica la formula se traduce en que solo existe en Colombia una Constitución para
todo el país, que los códigos y las leyes son necesariamente nacionales y que la administración de justicia se
imparte siempre en nombre de la República.

En conclusión, la fórmula de la centralización política y la descentralización administrativa que pretendía ser

intermedia, realmente implica un predominio de la centralización sobre la descentralización, aun en lo que
corresponde a la función administrativa, aunque debe reconocerse que en los últimos años se ha presentado una
tendencia hacia el fortalecimiento de la descentralización. El centralismo asfixiante que perduró durante los
primeros años después de la constitución de 1.886 generó con el tiempo un cambio de mentalidad que poco a
poco se fue convirtiendo en una tendencia inversa: la necesidad de fortalecer los fiscos departamentales y
entidades territoriales.

En esta etapa la tendencia hacia la descentralización comenzó a mostrar sus primeros resultados con la expedición
de la ley 14 de 1.983, que tuvo por objeto hacer un replanteamiento en materia tributaria con el fin de fortalecer
los fiscos departamentales y municipales. Pocos años más tarde, se expidieron varias normas que contribuyeron
a consolidar esa tendencia como el Acto Legislativo No. 1 de 1.986 mediante el cual se estableció la elección
popular de alcaldes, la ley que le otorgó facultades al Presidente de la República para expedir el Código de
Régimen Departamental y más tarde el Código de Régimen Municipal, la ley 12 de 1.986 por la cual se incrementó
la proporción de la cesión del impuesto al valor agregado IVA a los departamentos y municipios, etc.

La constitución de 1.991 consolidó el proceso de descentralización al reconocer en el art. 1 que Colombia es un

Estado organizado en forma de república unitaria pero descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, y con la inclusión de nuevas instituciones como la elección popular de gobernadores, la consagración
de nuevos instrumentos de participación ciudadana en el manejo de los asuntos públicos, el aumento progresivo
del porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que son transferidos a los departamentos, distritos y
municipios y la previsión de nuevas entidades como las regiones, las provincias y los territorios indígenas.

De acuerdo con lo anterior, podemos concluir que el principio de la centralización política y la descentralización
administrativa actualmente se encuentra en una etapa favorable a una mayor y progresiva descentralización, que
se traduce en tres aspectos principales:

Descentralización político-administrativa, en la medida en que se ha buscado una mayor participación de los

miembros de las comunidades en el manejo de sus propios asuntos públicos. Descentralización fiscal, consistente
en el fortalecimiento de los recursos económicos y financieros de las entidades territoriales. Descentralización
funcional, en el sentido del aumento y precisión de las funciones propias a cargo de las entidades territoriales, a
fin de que puedan ser ejercidas con autonomía por ellas y sin interferencias mayores.

8
Ob. Cit., pág. 17
PRINCIPIOS BASICOS DE LA ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO UNITARIO.

Para una mejor comprensión acerca del funcionamiento de un Estado Unitario como el nuestro, es necesario
estudiar los conceptos de centralización, desconcentración, delegación y descentralización, así como los controles
que en esos sistemas se presentan.

La centralización

Es el fenómeno jurídico-político que consiste en que todas las tareas y funciones públicas se radican en manos de
la persona jurídica del Estado, quien por virtud del fenómeno centralista las monopoliza. Como sistema de manejo
del Estado implica una administración rigurosamente jerarquizada que no reconoce autoridades locales o si
existen algunas, que parecen serlo, no son propiamente tales pues están subordinadas a las autoridades y por
tanto sólo trasmiten y ejecutan ordenes, mas no toman decisiones. Para el profesor Rivero, “mediante la
centralización, una voluntad única, que parte del centro del Estado, se trasmite hasta las últimas extremidades” 9

Toda organización descentralizada es al mismo tiempo una organización estatal centralizada, lo que significa que
no puede existir descentralización sin centralización y viceversa y que, dependiendo de cada comunidad política,
existirá un mayor o menor grado de descentralización. A menor descentralización, mayor es la centralización.

La centralización puede presentarse en dos grados: una centralización absoluta, cuando no se reconoce forma
alguna de división territorial y, por ende, tampoco autoridades diferentes de las que gobiernan el territorio del
Estado en su conjunto, y una centralización atenuada o limitada, cuando se reconoce la existencia de divisiones
territoriales y de autoridades que ejercen funciones estatales en esas divisiones, aunque en ambos casos sin
autonomía.

Sin embargo, la centralización en el sentido extremo que se menciona, difícilmente se presenta en la práctica,
pues a través de la historia la existencia del municipio, que es la colectividad casi natural que siempre ha buscado
alguna autonomía, se ha constituido en obstáculo para la centralización absoluta. Además, las dimensiones
geográficas de la gran mayoría de los Estados modernos hacen imposible en la práctica que el Estado sea
manejado totalmente desde el centro, es decir, desde la capital. Estas circunstancias han traído como
consecuencia que, salvo aquellos Estados que se denominan minúsculos,10 la centralización no es aplicada en
términos absolutos.

La desconcentración

Es la primera limitación que encontramos a la centralización absoluta. En los términos del artículo 8 de la ley 489
de 1.998 “es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del
organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que
corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por
territorio y por funciones”. Señala el parágrafo que “En el acto correspondiente se determinarán los medios
necesarios para su adecuado cumplimiento”. Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de
desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos
en las normas pertinentes.

Para el profesor Ibañez, éste es un fenómeno en virtud del cual, estando centralizadas algunas funciones públicas
en cabeza de la persona jurídica principal de la organización estatal, ellas deben ser distribuidas para efectos de
su ejercicio al interior de esa misma persona jurídica en varias dependencias suyas, las cuales se organizan con
autonomía administrativa y financiera. Así por ejemplo, la función legislativa que se centraliza en el Congreso de
la República que es parte de la persona jurídica central –Nación- se desconcentra para efectos de su ejercicio en
dos Cámaras y éstas a su vez en Comisiones constitucionales, legales y especiales. El fenómeno fue explicado así
por la Asamblea Nacional Constituyente:

“La desconcentración obedece a una distribución de competencias dentro del órgano ejecutivo, sobre una
dependencia generalmente carente de personería jurídica. Al ente en el que se desconcentra se le otorga
autonomía administrativa para ejercer la función que le es transferida por ley, y la responsabilidad radica
en quien ejerce la competencia.11

Es decir, que a pesar de que las funciones continúan monopolizadas por las entidades nacionales, algunas de esas
funciones son desempeñadas por agentes de aquellas, que se desplazan físicamente a las diversas partes del
territorio, dada la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas desde la capital. Si bien pueden tomar algunas
decisiones, lo hacen en nombre de la entidad nacional y no de la colectividad seccional donde ejercen la función.
El profesor Libardo Rodríguez da como ejemplo el establecimiento de una brigada militar en una región del país

9
Tomado de Libardo Rodríguez, ob. Cit., pág. 19.
10
Es el caso del Principado de Mónaco.
11
Asamblea Nacional Constituyente, “Informe a la Comisión Tercera, Rama Ejecutiva del Poder Público”, Gaceta
Constitucional, 29 de abril de 1.991, pág. 9.
por decisión del Ministerio de Defensa Nacional; en ese caso se está produciendo un desplazamiento de unas
personas que van a ejercer allí una actividad nacional, sin que se le otorgue autonomía alguna a la colectividad
territorial allí establecida para manejar esa función. Igualmente cuando un establecimiento público nacional crea
oficinas o agencias seccionales o regionales, en donde la actividad que desarrollan esas oficinas o agencias sigue
siendo nacional, simplemente que lo harán con más agilidad y por lo tanto de manera eficiente. En estos casos las
divisiones del territorio en las cuales ejercen las funciones de Estado se denominan circunscripciones territoriales,
por constituir simples divisiones físicas del territorio estatal, sin reconocimiento de autonomía.

En el marco de la Contratación Estatal, de conformidad con el art. 21 de la ley 1150 de 2.007, se entiende por
desconcentración “la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin
que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio”, de tal manera que contra las actividades cumplidas
en virtud de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso. Es decir, en definitiva, la
desconcentración es un fenómeno de limitación a la excesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro de
ésta última, pues el Estado continúa monopolizando el ejercicio de las funciones. Podría decirse que es una
centralización atenuada.

Si consideramos la desconcentración como un fenómeno más amplio en el sentido de que es el instrumento

utilizado por el Estado para descongestionar los despachos públicos y de esa manera evitar la excesiva
concentración de poder en unas pocas manos, encontramos varias clases de desconcentración. Además del
fenómeno ya analizado de desconcentración que implica desplazamiento de funciones de la capital hacia las
provincias y que podemos denominar desconcentración territorial, encontramos otra modalidad que podemos
llamar desconcentración simplemente jerárquica o funcional que consiste en el otorgamiento de funciones de las
autoridades superiores a las inferiores sin que exista desplazamiento físico, es decir, que continúan siendo
ejercidas desde la capital. Por ejemplo, al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, le
correspondería teóricamente ejercer todas las funciones administrativas. Sin embargo, por aspectos prácticos
muchas de esas funciones son otorgadas a los Ministros. A su vez, dentro de cada Ministerio, a pesar de que el
Ministro es la autoridad superior, también se otorgan funciones a los demás funcionarios inferiores, con el fin de
descongestionar el despacho ministerial. Si esas funciones continúan ejerciéndose desde la capital no podrá
hablarse de desconcentración territorial sino simplemente jerárquica o funcional.

Así lo reconoce la misma ley 489 de 1.998 cuando define la figura de la desconcentración señalando en la parte
final del art. 8 que aquella podrá hacerse por territorio y por funciones. Por lo anterior podemos afirmar que la
desconcentración tipificada por la ley colombiana corresponde a la figura que en la teoría general se conoce como
adscripción de funciones o desconcentración por adscripción, mediante la cual la ley u otra norma de carácter
general otorgan directamente a una autoridad determinada función que corresponde, en principio, a otra
autoridad.

La delegación

Para el profesor Libardo Rodríguez, la delegación es apenas una atenuación de la centralización pues por
intermedio de ella las autoridades conservan el monopolio de su poder. Está definida la delegación en el artículo
9 de la ley 489 de 1.998 como un acto mediante el cual una autoridad administrativa transfiere el ejercicio de
funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias. Señala la norma
que sin perjuicio de las delegaciones previstas en las leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de
departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean
una estructura independiente y autónoma administrativa, podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a
ellos confiados por la Ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y
asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función
administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.

En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o
asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. El Presidente de la República, los ministros, los
directos de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberá
informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones
generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin

perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política la autoridad delegante
pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario. Pero en lo
relacionado con la contratación, en ningún caso los jefes y representantes legales de las entidades estatales
quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad
precontractual y contractual.

Sostuvo la Corte Constitucional que “la delegación de funciones administrativas es una forma de organizar la
estructura institucional para el ejercicio de la función administrativa, junto con la descentralización y la
desconcentración. Estas figuras tienen semejanzas, pues implican una cierta transferencia de funciones de un
órgano a otro, pero presentan diferencias importantes, ya que la delegación y la desconcentración suponen que
el titular original de las atribuciones mantiene el control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo
de esas funciones, mientras que en la descentralización no existe ese control jerárquico, debido a la autonomía
propia de la entidad descentralizada en el ejercicio de la correspondiente atribución.12

Dijo la Corte Constitucional en la misma sentencia que la diferencia básica entre la desconcentración y la
delegación es que la primera supone que la transferencia de funciones del órgano superior opera directamente
por mandato del ordenamiento, mientras que la delegación, si bien presupone una organización legal, no opera
directamente por mandato de la ley, ya que implica la existencia de un acto de delegación, puesto que la
transferencia se realiza por parte del órgano superior. Por ello, mientras que en la desconcentración de funciones,
el órgano superior no puede reasumir la función, ya que ésta fue desconcentrada por mandato legal, en cambio,
en la delegación, el órgano superior siempre puede reasumir la función. Con base en lo anterior, la Corte ha
señalado que son elementos constitutivos de la delegación: a) la transferencia de funciones de un órgano a otro;
b) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; c) que dicha transferencia cuente
con una previa autorización legal; d) que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier
momento reasumir la competencia.

Para referirse a la supuesta inexequibilidad que en ese momento examinaba la Corte Constitucional sobre el art.
320 de la ley 685 de 2.001 (Código de Minas) en cuanto prevé que la autoridad minera podrá delegar en forma
permanente, temporal u ocasional sus funciones de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así
como la vigilancia y control de su ejecución en los gobernadores de departamento y en alcaldes de ciudades
capitales de departamento, señaló la Corte esta delegación de la autoridad minera, a pesar de que opera entre
una autoridad central y ciertas autoridades de orden territorial es posible, por cuanto como lo ha señalado la
misma Corte, la delegación puede operar no sólo entre órganos de una misma persona jurídica sino también entre
personas jurídicas de diverso orden territorial, siendo posible entonces que exista una forma de delegación de la
Nación a las entidades descentralizadas, ya sea territorialmente o por servicios, la cual no corresponde al principio
general de la delegación “y puede considerarse como impropia, aunque no por ello inconstitucional.”

Para que sea viable la delegación de autoridades nacional a entidades territoriales debe mediar convenio entre
aquellas. Se dijo entonces:

“A juicio de la Corte, la exigencia de llevar a cabo un convenio entre delegante y delegataria, en todos
aquellos casos de delegación de funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de
entidades territoriales, no puede admitir excepciones. Ello por cuanto dicha delegación, si se lleva a cabo
unilateralmente por el organismo nacional, vulnera de manera flagrante la autonomía de la entidad
territorial, a quien no compete constitucionalmente llevar a cabo las funciones y competencias delegadas.
La Carta es cuidadosa en la defensa de esta autonomía y por ello, para el reparto definitivo de
competencias entre la nación y las entidades territoriales, ha diseñado mecanismos rigurosos, a través de
trámites legislativos exigentes, como los propios de las leyes orgánicas.

El artículo 14 de la ley 489 de 1.998 tiene establecido que la delegación de las funciones de los organismos y
entidades administrativas del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades
territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones
de las entidades delegante y delegataria. Cuando la delegación de funciones o servicios por parte de una entidad
nacional recaiga en entidades territoriales, ella procederá sin requisitos adicionales si tales funciones o servicios
son complementarios a las competencias ya atribuidas a las mismas en las disposiciones legales. Si por el
contrario, se trata de asumir funciones y servicios que no sean de su competencia, deberán preverse los recursos
que fueren necesarios para el ejercicio de la función delegada.

Las reglas de la delegación permiten sintetizar el asunto de la siguiente manera:

Los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de

organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa, podrán delegar la
atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados
públicos de los niveles directivo y asesor.

Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán hacerlo de conformidad con la ley, con los
requisitos y las condiciones que establezcan los estatutos internos.

El acto de delegación siempre será escrito y en él se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos
específicos objeto de ella.

El presidente de la república, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes
legales de entidades descentralizadas, deberán informarse, en todo momento, sobre el desarrollo de las
delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.

12
Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 2.005
Salvo norma especial, no podrán transferirse mediante delegación: la expedición de reglamentos de carácter
general; las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de la delegación; las funciones que por su
naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación.

Los actos expedidos en virtud de la delegación estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su
expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos
de dicha autoridad.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual en consecuencia, estará radicada exclusivamente en

cabeza del delegatario sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política,
la autoridad delegante pueda, en cualquier tiempo, reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, y sea responsable por su
deber de vigilancia y control del ejercicio de las funciones delegadas. En materia de contratación estatal, el acto
de la firma expresamente delegada no exime de responsabilidad civil y penal al agente principal y los jefes y
representantes de las entidades estatales, por virtud de la delegación, no quedarán exonerados de
responsabilidad por sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.

Por regla general, salvo norma en contrario, el presidente de la república podrá delegar en los ministros,
directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes, agencias del Estado, el ejercicio de las funciones a que se refieren los
num. 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 de la Constitución Política.

La descentralización

Desde una perspectiva muy general, la descentralización es la facultad que se otorga a las entidades públicas
diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, mediante la radicación de funciones para que las ejerzan
autónomamente. Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden las funciones constitucional,
legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, podemos afirmar que el máximo grado de descentralización se confunde con
el federalismo ya que dentro de un Estado federal las colectividades que lo componen poseen esas cuatro
funciones, por lo menos las tres últimas.

La descentralización es un concepto propio de un Estado unitario que a pesar de ser, en principio centralista, ésta
no se presenta en la práctica en términos absolutos. Nuestra Constitución establece que Colombia es un Estado
social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales. Dentro del fenómeno de la descentralización administrativa se identifican los conceptos de
descentralización política, funcional y fiscal, según se trate de un mayor grado de participación de la comunidad
en la toma de decisiones, del traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales o de la
transferencia de recursos para financiar las funciones trasladadas.

Sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2.005 que la centralización es un principio organizacional
que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración y los territorios (descentralización territorial), o
entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera
que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las
entidades territoriales o las instituciones especializadas. La delegación y la desconcentración, por su parte,
atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a
instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control
y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones. Por eso se señala que estas dos
fórmulas organizacionales constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función
administrativa.

La descentralización administrativa consiste en el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a

personas públicas diferentes del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia
responsabilidad. Si se le compara con la desconcentración se verá que mientras en la desconcentración se
confieren funciones propias del Estado, en la descentralización se trata de funciones propias de las entidades. En
la descentralización es la persona distinta del Estado quien toma la decisión, mientras que en la desconcentración
es el Estado quien decide por intermedio de un agente.

A su vez, la descentralización administrativa presenta modernamente tres modalidades principales: la

descentralización territorial; la descentralización especializada o por servicios, y la descentralización por
colaboración.

a) Descentralización territorial. Es el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las

colectividades regionales o locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Es
decir, se les otorga cierta autonomía para que se manejen por sí mismas. En Colombia esta descentralización se
manifiesta en los Departamentos, Distritos y Municipios que, por lo mismo, reciben el nombre de entidades
territoriales. De acuerdo con lo previsto en el artículo 286 de la Constitución, podrán existir en el futuro como
entidades territoriales las regiones, las provincias y los territorios indígenas. Este sistema tiene fundamento en
razones de conveniencia pues se considera que es favorable para la comunidad tener capacidad para resolver sus
propios asuntos y no que ellos sean resueltos directamente por el Estado. Además tiene fundamento político por
considerarse como una manifestación de democracia en la medida en que permite un cierto grado de
autogobierno. Para que se presente esta descentralización se requiere que existan varios elementos, a saber:

-Necesidades locales, es decir, diferentes de aquellas que son comunes a toda la nación. Es precisamente en
relación con esas necesidades propias que se presenta la autonomía, siendo la determinación de esas necesidades
nacionales y locales obra de la Constitución y la Ley. En los artículos 298 y siguientes y 311 y siguientes la Carta
Política establece las funciones de los Departamentos y Municipios. El artículo 7 de la ley 489 de 1.998 establece
que el gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales
sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales y que, en consecuencia,
procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen la distribución de competencias entre los diversos
niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a
los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planas y políticas
estratégicas a la nación.

-Personería jurídica, pues es evidente que para que una colectividad pueda realmente manejarse a sí mismas,
requiere de tener la capacidad de ser sujetos de derechos y obligaciones y de comparecer en juicio y fuera de él.
Esa personalidad jurídica se desprende del artículo 3 del Código de Régimen Departamental que le otorga la
calidad de personas jurídicas a los Departamentos, y el artículo 4 del Decreto 1333 de 1.986 a los Municipios.

-Autonomía presupuestal y financiera, es decir, que la entidad territorial tenga su propio patrimonio y
presupuesto, diferente de la nación. El artículo 362 de la Constitución señala que “los bienes y rentas tributarias
o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad
exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.”

-Autonomía administrativa, es decir, que se ´puedan organizar internamente de manera autónoma. Por ejemplo
los departamentos y los municipios establecen sus propias dependencias, el número de sus empleados, las
normas de funcionamiento interno, etc.

-Autoridades locales, en el sentido de autoridades propias, elegidas por la misma comunidad o nombrados por
sus representantes. En ese sentido encontramos que los miembros de las asambleas departamentales, concejos
municipales, gobernadores y alcaldes son elegidos popularmente por los habitantes del respectivo territorio.

-Control por el poder central, pues si bien se parte de la base del reconocimiento de autonomía, tratándose de un
sistema unitario no puede pensarse que las entidades territoriales gocen de autonomía absoluta.

b) Descentralización especializada o por servicios. Consiste en el otorgamiento de competencias o funciones de

la administración a entidades que se crean para ejercer una actividad especializada. En el derecho Colombiano
esta descentralización se traduce en la existencia de establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado, sociedades públicas y sociedades de economía mixta, superintendencias y unidades
administrativas especiales con personería jurídica, empresas sociales del Estado, empresas oficiales de servicios
públicos y demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de
funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales y
comerciales , con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Este tipo de descentralización encuentra su fundamento en la necesidad de especialización y tecnificación que se

vive en el mundo moderno, pues el Estado es una entidad muy heterogénea, con funciones muy amplias, lo cual
dificulta actuar de acuerdo con niveles de especialización y tecnificación. Para lograrlo se despoja de algunas
funciones y las entrega a entidades creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera más técnica y
especializada.

La descentralización por servicios también requiere la presencia de ciertos elementos, a saber:

-Existencia de una actividad especial digna de autonomía, es decir, que en un momento dado el Estado considera
que determinada actividad ha adquirido tal importancia que sería mejor desarrollarla si se desprende de su
competencia global y se la entrega a otra entidad con el fin de que la ejerza autónomamente. Por ejemplo, en
cierto momento el Estado colombiano consideró que la función de capacitar a los funcionarios públicos era de tal
magnitud e importancia, que debía ser confiada a una entidad que de manera especializada y técnica se dedicara
a esa actividad, para lo cual se creó la Escuela Superior de Administración Pública ESAP.

-Personería jurídica, pues en el mismo sentido que hemos afirmado respecto de la descentralización territorial,
las entidades descentralizadas por servicios requieren la capacidad para ser sujetos de derechos y obligaciones
con el fin de poder desarrollar autónomamente la actividad que les ha sido confiada. Es así como los arts. 68, 70,
82 y 85 de la ley 489 de 1.998 les confieren el atributo de personas jurídicas a estas entidades.
-Autonomía presupuestal y financiera, pues también deben tener patrimonio y presupuesto propios, diferentes
del patrimonio y presupuesto del Estado. Igualmente las normas de la ley 489 de 1.998 le otorgan esa
característica a dichas entidades.

Autonomía administrativa, requisito indispensable para que estas entidades puedan auto organizarse creando
dependencias, empleos, estableciendo reglamentos propios para la actividad que desarrollan.

Autoridades propias, nombradas por la misma entidad y en lo posible relacionadas con su actividad. Sin embargo,
en la práctica este elemento está limitado ya que la mayoría de las autoridades directivas provienen del poder
central, como es el caso del gerente, director o presidente y de algunos miembros de la junta directiva.

Control por el poder central; tampoco en este caso se trata de entidades independientes sino que hacen parte de
la organización estatal, por lo cual las autoridades centrales tienen alguna injerencia en ellas.

c) Descentralización por colaboración. Consiste en el otorgamiento de competencias o funciones de la

administración a particulares para que las ejerzan en nombre de ella. Son ejemplos tradicionales de esta
modalidad de descentralización los casos de la actividad notarial, el registro público de comercio en manos de las
Cámaras de Comercio, y algunas funciones de la Federación Nacional de Cafeteros, que obedecieron en su
momento a consideraciones muy particulares. El Código Contencioso Administrativo de 1.984 reconoce
expresamente esta posibilidad al establecer en los artículos 1 y 82 que sus normas también se aplican a personas
privadas cuando cumplen funciones administrativas.

Por su parte la Carta Política de 1.991 constitucionalizó y le dio un mayor sustento a esa modalidad al referirse a
ella expresamente en varias normas: en el art. 123 cuando manifiesta que la ley determinará el régimen aplicable
a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio; en el art. 210
cuando afirma que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
Otras normas constitucionales también tienen que ver con esa posibilidad como el art. 267 según la cual la
Contraloría vigilará la gestión fiscal de la administración “y de los particulares o entidades que manejen fondos de
la nación”. El art. 365 de acuerdo con el cual los servicios públicos “podrán ser prestados por el estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”.

Sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-1150 de 2.003:

“Resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando
expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales,
circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de
acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación
de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad
atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público. Por ello resulta particularmente
importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente
determinadas.

Finalmente la ley 489 de 1.998 vino a regular y concretar más esta modalidad al dedicar su capítulo XVI
precisamente al “ejercicio de funciones administrativas por particulares”. Allí se prevé que las personas naturales
o jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición legal en contrario, bajo las
siguientes condiciones:

a) La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa corresponde a la autoridad o

entidad pública titular de la función, la cual en consecuencia, deberá impartir las instrucciones y directrices
necesarias para su ejercicio.

b) Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la actividad, la entidad pública titular
de la función ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y
programas que deben ser observados por el particular.

c) La entidad o autoridad que confiera a los particulares el ejercicio de las funciones administrativas puede, por
motivos de interés público o social, dar por terminada la autorización en cualquier momento.

d) La atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto administrativo y acompañado de
convenio, si fuere el caso.

e) El acto administrativo previo de autorización será sometido a la aprobación del Presidente de la República, o
por delegación del mismo, de los ministros o directores de departamentos administrativos, o la de los
gobernadores o alcaldes, según el orden a que pertenezca la entidad u organismo.

f) El acto administrativo debe precisar lo siguiente: funciones específicas encomendadas; las calidades y requisitos
que deben cumplirlas entidades o personas privadas; las condiciones del ejercicio d tales funciones; la forma de
remuneración, si fuere el caso; la duración del encargo y las garantías que deben prestar los particulares.
g) Si hay lugar a la celebración de convenio, su plazo de ejecución será de cinco años y para dicha celebración la
entidad o autoridad deberá elaborar un pliego de términos de referencia, con fundamento en el acto
administrativo expedido, y formular convocatoria pública teniendo en cuenta los principios establecidos en la ley
80 de 1.993 y pactar las clausulas excepcionales.

h) La atribución de funciones administrativas no modifica la naturaleza ni el régimen aplicable a la entidad o

persona privada que recibe el encargo, pero los actos unilaterales que expida estarán sujetos a los procedimientos
de comunicación e impugnación y a las disposiciones propias de los actos administrativos. A su vez si se celebran
contratos por cuenta de las entidades privadas, para el ejercicio de las atribuciones atribuidas, los mismos se
sujetarán a las normas de contratación de las entidades estatales.

i) Los representantes legales de las entidades privadas encargadas del ejercicio de funciones administrativas, o
quienes hagan sus veces, están sometidos a las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servidores
públicos, en relación con la función conferida. Dichos representantes legales, así como los miembros de las juntas
directivas u órganos de decisión de las personas jurídicas privadas que cumplan funciones administrativas no
podrán ser contratistas o ejecutores de las decisiones en cuya regulación y adopción hayan participado.

Controles en los sistemas de centralización y descentralización

Tanto la centralización como la descentralización implican cierto control por las autoridades centrales, pues si en
la centralización el Estado monopoliza todas las actividades públicas, obvio es suponer que tendrá bajo su mando
directo a los órganos y empleados que las realizan en su nombre. Dispone el artículo 103 de la ley 489 de 1.998
que el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y los Ministros y Directores de
Departamento Administrativo ejercerán control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman
la administración pública. Y el artículo 105 establece que el control administrativo sobre las entidades
descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley
competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades.

En la teoría general del derecho administrativo se determina la existencia de un control jerárquico para la
centralización y un control de tutela para la descentralización, teniendo en cuenta además que las entidades
descentralizadas, aunque gozan de autonomía, son organismos que continúan formando parte de la organización
estatal lo que los hace autónomos pero no independientes.

a) Control jerárquico. Es aquél que ejerce la autoridad superior sobre las autoridades o funcionarios inferiores,
con fundamento en su rango y autoridad, y se ejerce respecto de organismos centralizados que son los que se
encuentran sometidos a una estructura jerárquica. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dentro de las
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, también se presenta el control jerárquico pues son
organismos independientes respecto del poder central, pero internamente son centralizadas.

Este tipo de control se ejerce mediante varios procedimientos, según los campos de acción así:

-Control sobre las personas de los funcionarios, que comprende las facultades de designación, poder disciplinario
y retiro del servicio. La ley determina entonces cuál es el funcionario superior competente para nombrar los
empleados del respectivo organismo, para sancionarlos y para tomar decisiones sobre su retiro, teniendo en
cuenta que en algunos casos existe carrera administrativa.

-Control sobre actos de los funcionarios, que comprende la facultad de revocarlos y reformarlos una vez
interpuesto el recurso de apelación o mediante la revocatoria directa. Deberá tenerse en cuenta si el acto del
inferior fue dictado con base en una delegación el superior delegante puede retomar en cualquier momento su
competencia pudiendo dictar un acto de aquellos que había delegado; si fue en virtud de la desconcentración el
superior no puede dictar el acto inicial en reemplazo del inferior sino que debe esperar a que éste ejerza su
competencia para revocarlo o reformarlo, si es el caso.

Además de las facultades de revocación y reforma de los actos, existe dentro del control jerárquico el llamado
poder de instrucción que consiste en la facultad que tiene el superior de dar órdenes a sus inferiores y hacer que
ellas sean cumplidas, desde luego si están revestidas de legalidad.13

b) Control de tutela. Es aquél que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto
territorialmente como por servicios. En relación con las entidades descentralizadas territorialmente el control de
tutela que el Estado ejerce sobre ellas está generalmente en manos del Congreso y del Gobierno. El primero
mediante la regulación legal de las actividades que son objeto de descentralización, y el segundo mediante el
desarrollo de la potestad reglamentaria.

Respecto de las entidades descentralizadas por servicios, el artículo 103 de la ley 489 de 1.998 confía el ejercicio
del control de tutela al Presidente de la República, a los Ministros y Directores de Departamento Administrativo

13
El art. 91 de la Constitución Política establece que “en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional, en
detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.”
a los cuales se halla adscrita o vinculada la respectiva entidad, teniendo en cuenta que la regla general es la
autonomía de tales entidades, y sólo existe control en los casos determinados por la ley.

-Control sobre las personas de los funcionarios. En estricto rigor y atendiendo el espíritu de la descentralización,
no debería existir control de tutela sobre las personas de los funcionarios descentralizados, pues ese control
implica de algún modo subordinación jerárquica lo cual es extraño a esa institución. Sin embargo, el derecho
positivo colombiano regula casos en los cuales los gobernadores pueden ser suspendidos o destituidos por el
presidente de la república, y lo mismo sucede con los alcaldes, a pesar de ser unos y otros elegidos
popularmente.14

Respecto de las entidades descentralizadas por servicios y de conformidad con el numeral 13 del art. 189 de la
Constitución, los directores y gerentes de establecimientos públicos nacionales son de libre nombramiento y
remoción del presidente de la república. El art. 91 de la ley 489 de 1.998 extiende esa calidad de agentes del
presidente a los directores, gerentes o presidentes de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

-Control sobre los actos o la actividad de las entidades descentralizadas. El control de tutela se ejerce
fundamentalmente sobre los actos que expiden las entidades y autoridades descentralizadas, no obstante ese
control se lleva a cabo en un grado bastante menos estricto que el que se realiza en caso de control jerárquico.
En efecto, el control de tutela no permite, por regla general, la revocación o reforma de los actos, sino que se
efectúa mediante otros mecanismos.

En relación con las entidades descentralizadas territorialmente:

a. La iniciativa para la adopción de ciertas decisiones de los órganos deliberantes puede corresponder de manera
exclusiva a la autoridad encargada del control. Así, los artículos 300 y 313 de la Constitución, que establecen las
atribuciones de las asambleas departamentales y los concejos municipales, condicionan el ejercicio de algunas de
ellas a la iniciativa del gobernador o del alcalde respectivamente.

b) Los gobernadores y alcaldes pueden objetar los proyectos de ordenanzas y acuerdos, cuando lo consideren
ilegales o inconvenientes.

c) El gobernador puede pasar al tribunal de lo contencioso administrativo correspondiente los acuerdos

municipales aprobados y sancionados, cuando los considere ilegales.

d) Con fundamento en el art. 149 del C.C.A. las autoridades administrativas centrales pueden demandar los actos
de las entidades territoriales que consideren ilegales.

En relación con las entidades descentralizadas por servicios:

a) El poder central participa, por medio de representantes suyos, en los órganos directivos de esas entidades. Por
ejemplo, el Ministro o Director de Departamento Administrativo es el presidente de la junta directiva. Además,
podrán hacer parte de la Junta Directiva otros ministros o autoridades del poder central y representantes
personales del presidente de la república.

b) El control se orientará a comprobar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades
que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro
de los principios de la ley y de conformidad con los planes y programas adoptados (art. 104 ley 489 de 1.998).

c) El control sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos
específicos que conforme a la ley competa expedir a sus órganos internos, salvo el presupuesto anual el cual debe
someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la ley orgánica del presupuesto.

d) El control administrativo de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta se cumplirá en los términos de los correspondientes convenios, planes o programas que deberán celebrare
periódicamente con la nación, por intermedio del respectivo ministerio o departamento administrativo.

En relación con estos controles del poder central sobre las actividades de las entidades descentralizadas éstos
pueden clasificarse en un Control Administrativo, que es ejercido directamente por los ministros y directores de
departamento administrativo e indirectamente por las superintendencias bajo la vigilancia y responsabilidad del
presidente de la república; un Control Presupuestal, que es ejercido principalmente por el Ministro de Hacienda
y Crédito Público sobre la elaboración y ejecución de los presupuestos de rentas y gastos de las entidades
mencionadas según el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1.996); un Control Fiscal, que es
ejercido por la Contraloría General de la República que en los términos del art. 267 de la Constitución comprende
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados fundado en la eficiencia, la economía, la equidad
y la valoración de los costos ambientales; el Control Político, que lleva a cabo el Congreso de la República, todos

14
Ver ley 136 de 1.994, arts. 104 y 105
los cuales podría agregarse el Control Jurisdiccional ejercido por la rama judicial y que recae sobre la legalidad de
las actuaciones de estas entidades.

LA UNIDAD DEL PODER PÚBLICO Y LOS PRINCIPIOS DE COLABORACION ARMONICA Y EQUILIBRIO FUNCIONAL.

De la teoría de la división del poder público en tres poderes distintos, independientes y separados unos de otros,
a partir de la reforma constitucional de 1.936 Colombia pasó a la teoría de la unidad del poder público indivisible.
Con fundamento en ella, el poder público es uno sólo y su unidad es una de las características esenciales, emanada
del principio de la soberanía. No puede existir antes o en el Estado más que un poder: el poder público, que al
estructurarse el Estado ha de constituirse en el poder del Estado. Que para su ejercicio se distribuya la función en
distintos órganos que hagan efectivo el funcionamiento de acuerdo con los fines propuestos, es cosa distinta. Por
eso se habla de funciones del poder y de órganos que ejercen esas funciones.

Si el poder del Estado es la facultad que éste tiene de crear, aplicar y definir el derecho, sostiene Hugo Palacios
Mejía, esa facultad pertenece al Estado como tal, se ejerce frente a todos los súbditos de éste y en todo el
territorio nacional; es por lo tanto indivisible.15 Dicha teoría de la unidad del poder público fue adoptada en
Colombia mediante el Acto Legislativo No. 1, reformatorio de la Constitución, aprobado por el Congreso el 1 de
agosto de 1.936 y sancionado el 5 del mismo mes por el Presidente Alfonso López, en el cual ya no se habla de
poderes públicos sino del poder público.

A su vez, para su ejercicio, el Constituyente incorporó la teoría tripartita del órgano, o también llamada
“organicista” cuando en el artículo 21 se expresa:

“Son órganos del Poder Público: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Los órganos del poder público son
limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del
Estado.

De esta manera, tanto la actividad que cumpliera un órgano como el acto que produjera, tendría la naturaleza de
la función que desarrollara. Por lo tanto, toda actuación de cada una de las Cámaras y todo acto que expidiera
sería entonces una actuación legislativa y la decisión sería de carácter legislativo, mientras que toda actuación de
cada uno de los órganos ejecutivos y todo acto que produjera sería de carácter administrativo; al tiempo que toda
actuación y decisión de un órgano judicial sería de carácter jurisdiccional. Inclusive los funcionarios vinculados a
cada órgano tendrían igualmente la naturaleza del mismo, y por ello serían servidores legislativos, administrativos
o judiciales.

Con la reforma constitucional del año 1.945 se cambió el concepto de la teoría organicista con funciones
separadas en el entendido en que habría un solo órgano del Estado para determinado ejercicio, y se pasó al
concepto según el cual una misma función puede ser cumplida por una pluralidad de órganos de derecho público.
Así por ejemplo, la función legislativa puede ser cumplida ordinariamente por el Senado de la República y la
Cámara de Representantes de manera principal, y por el Gobierno Nacional en casos extraordinarios y
excepcionales. La función administrativa igualmente podría ser ejercida de manera principal por cada uno de los
distintos órganos que componen la rama ejecutiva y también, aunque de modo secundario, por los órganos de la
rama legislativa y judicial. Como cada órgano estatal podía cumplir varias funciones públicas, su naturaleza no se
determinaría por la función que cumpliera, sino por su pertenencia o no a la organización estatal. En consecuencia,
dejaron de existir órganos legislativos, administrativos o judiciales y en la medida en que pertenezcan al Estado
para cumplir una o varias funciones públicas, pasaron a ser órganos de derecho público.

Esta configuración aún está vigente con la entrada en vigencia de la Constitución de 1.991 pues los artículos 3 y
113 reproducen los anteriores conceptos dentro del siguiente contexto:

“Art. 3.- La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de la cual emana el poder público. El pueblo la
ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la constitución establece.

“Art. 113.- Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

“Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado.

“Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines.

Escribió el profesor Ibañez que la diferencia entre la Constitución anterior a 1.991 y la actual, es que ahora se
amplió el número de funciones públicas a cargo del Estado y se reubicaron en su estructura los órganos
encargados de cumplirlas.16 Es así como el artículo 113 establece que además de los órganos que integran las

15
Palacios Mejía Hugo, Introducción a la teoría del Estado, 2ª. Edición, Temis, Bogotá, 1.980, pág. 107
16
Ob. Cit., pág. 62
tradicionales ramas del poder público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las
demás funciones del Estado distintas de la legislativa, ejecutiva y judicial como la función fiscalizadora o de
control, la electoral, de banca central y de seguridad nacional. Ello significa que la Constitución Política de 1.991
mantuvo las teorías de la unidad del poder público y de su indivisibilidad, así como de la separación o división
funcional o material pero con la colaboración armónica de sus órganos, los cuales se mantuvieron agrupados en
ramas; además, amplió la estructura estatal para reubicar en ella a los órganos que deben cumplir funciones que,
aunque existen hace muchos años, no pueden ser consideradas de la misma naturaleza que las tradicionales
legislativa, ejecutiva y judicial.

La teoría de la distribución del poder se da cuando una determinada forma de organización del Estado es
susceptible de excluir, o al menos de dificultar grandemente, toda manifestación de hegemonía o prepotencia de
una rama del poder sobre las demás cuyo conjunto constituye el poder público de ese Estado. Es la consecuencia
de un largo y secular proceso de perfeccionamiento, lento pero progresivo, del gobierno político de los pueblos.
Este principio aparece como aplicación en contraposición a la teoría de la separación de los poderes del Estado.

La concepción de poderes distintos en el Estado desborda la naturaleza misma del poder, vulnera las garantías
eficaces para la libertad y, por lo mismo, no comporta un régimen de contrapesos y limitaciones mutuas. Sin
relaciones entre sí, encerrado cada uno en el círculo de sus atribuciones propias, no habría medios ni oportunidad
legales de contener las extralimitaciones o abusos de los otros poderes, y como todos serían independientes, y
faltos de contrapeso en su esfera, de esa situación sólo resultaría, como lo hacía notar Jiménez de Archeaga “una
funestísima anarquía entre los poderes públicos o el predominio absoluto del que, contando con la fuerza moral
de la opinión pública, o con el apoyo d la soldadesca, consiguiera concentrar en sus manos toda la comunidad
reduciendo a una formula engañosa el principio de la división e independencia de los poderes y a estos en serviles
y menguados instrumentos de su autoridad despótica.”17

Se parte de una clasificación de las funciones del poder en grupos y de la localización de ellos en centros u órganos
distintos, cada cual con una cierta autonomía o efectiva independencia que consiste en la capacidad de cada rama
para determinarse por sí a obrar sin dependencia de impulsos ajenos; así tenemos unas ramas independientes,
separadas entre sí, pero que exigen una mutua y estrecha colaboración, que implican inclusive, al decir de
Madinson, injerencias parciales de cada rama en las funciones de las demás. Esas injerencias, esa penetración de
unas ramas en esferas de acción distintas a la propia de cada una no son, claro está, de la misma índole, ni
obedecen al mismo principio. Más que una verdadera separación, se trata de una distribución técnica ya que la
práctica acepta una colaboración mutua en tarea general del gobierno.

Como consecuencia de todo ello, en la actualidad, si bien se conserva como principio que cada una de las ramas
ejerce de manera principal la función que originalmente le corresponde, ese ejercicio no es exclusivo ni
excluyente, pues no impide que las otras ramas colaboren en el ejercicio de la función, participen de ella o la
ejerzan efectivamente. La evolución de este principio de colaboración permite comprobar que ella se presenta en
diversos grados que el profesor Libardo Rodríguez distingue como grados de colaboración. Existe colaboración
simple para aquellos casos en los cuales la rama u órgano del poder realiza una actividad que contribuye al
ejercicio de una función que corresponde a otra rama, y colaboración plena en aquellos casos en los cuales la
rama u órgano del poder público cumple o ejerce efectivamente una función que corresponde a otra rama.

Respecto de cada una de esas posibilidades de colaboración podemos identificar algunos ejemplos que se
presentan en el régimen Colombiano así:

Colaboración de la rama legislativa con la rama ejecutiva:

Colaboración simple: aprobación por el Congreso del presupuesto destinado a la rama ejecutiva; expedición por
el Congreso de las leyes necesarias para el desarrollo de la Constitución en los aspectos que tienen que ver con la
rama ejecutiva (creación de órganos o entidades administrativas, expedición del estatuto de contratación de la
administración pública). La citación a debates a los ministros y otras autoridades y la eventual moción de censura
a los ministros.

Colaboración plena: adopción de decisiones por los órganos del Congreso para la ejecución del presupuesto
asignado a la rama legislativa; adopción de decisiones por parte de los mismos órganos o autoridades en materia
de régimen de personal (elecciones, nombramientos, retiro del servicio, sanciones, reconocimiento de derechos,
etc.)

Colaboración de la rama legislativa con la rama judicial:

Colaboración simple: aprobación por el Congreso del presupuesto destinado a la rama judicial; expedición por el
Congreso de las leyes necesarias para el desarrollo de la Constitución en los aspectos que tienen que ver con la

17
Tomando de Ibañez, ob. Cit., pág. 63
rama judicial (expedición de códigos de procedimiento, expedición de la ley estatutaria de la administración de
justicia)

Colaboración plena: ejercicio de la función de juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.

Colaboración de la rama ejecutiva con la rama legislativa:

Colaboración simple: la iniciativa en la presentación de proyectos de ley prevista en el art. 154 de la Constitución;
las objeciones a los proyectos de ley, previstas en los arts. 200-1 de la Carta; la sanción de los proyectos de ley;
la convocatoria a sesiones extraordinarias; el ejercicio del poder reglamentario; la prestación de apoyo a las
Cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a disposición la fuerza pública si fuere necesario.

Colaboración Plena: expedición de decretos con fuerza de ley en los casos previstos en los arts. 212 (estado de
guerra exterior); 213 (estado de conmoción interior), 215 (estado de emergencia económica y social), 150-6
(facultades extraordinarias), 150-3 (planes de desarrollo e inversiones públicas).

Colaboración de la rama ejecutiva con la rama judicial:

Colaboración simple: la prestación a los funcionarios judiciales de los auxilios necesarios para hacer efectivas sus
providencias (art. 201-1); la concesión de indultos por delitos políticos (201-2); la concesión de la extradición
(491).

Colaboración plena: el ejercicio de la función judicial penal a través de la jurisdicción penal militar (221); el
ejercicio de la función judicial por parte de algunas Superintendencias en materia de procesos de insolvencia y
liquidaciones obligatorias de sociedades (116 y Ley 1116 de 2.006) y competencia desleal (116, ley 446 de 1.998,
arts. 143); el ejercicio de la función jurisdiccional en materia de jurisdicción coactiva (116, C.C.A. art. 68)

Colaboración de la rama judicial con la rama legislativa:

Colaboración simple: la interpretación de la ley por parte de los jueces para resolver controversias judiciales (228);
la aplicación analógica de la ley para casos semejantes (Ley 153/887, art. 8); el control de constitucionalidad de
las leyes; iniciativa en la presentación de proyectos de ley por las Altas Cortes y el Consejo Superior de la Judicatura
(156).

Colaboración Plena: esta clase de colaboración, como garantía democrática de protección de los derechos de los
ciudadanos contra la arbitrariedad, no ha sido tradicionalmente aceptada. Como muestra de ello la Constitución
Política de 1.991 no ofrece ejemplos expresos de este tipo de colaboración. Sin embargo, algunos consideran que
la Corte Constitucional puede ejercer este tipo de colaboración bajo el argumento de que sus decisiones dan
alcance real al contenido de la Constitución, lo cual ha sido objeto de una importante polémica sobre los
verdaderos alcances del juez constitucional.

Como expresión de esta clase de colaboración, el art. 4 del acto legislativo 2 de 2.004 autorizó al Consejo de
Estado, en caso de que el Congreso no profiriera la ley estatutaria de igualdad electoral entre los candidatos a la
presidencia de la república en un plazo determinado, para expedir la reglamentación jurídica con fuerza de ley
que reglamentara la materia.

Colaboración de la rama judicial con la rama ejecutiva:

Colaboración simple: concepto de la Corte Suprema de Justicia para la concesión de la extradición (492); control
de legalidad de los actos administrativos (237).

Colaboración plena: adopción de decisiones por parte de la rama judicial en materia de régimen de personal
(convocatoria y realización de concursos para el ingreso al servicio, nombramientos, participación en la
elaboración de listas o ternas, retiro del servicio, sanciones, reconocimiento de derechos, etc); adopción de
decisiones por el Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales para la ejecución del
presupuesto asignado a la rama judicial.

AMPLIACION DEL OBJETO DE LA FUNCION EJECUTIVA Y DEL CONCEPTO DE RAMA EJECUTIVA.

A la rama ejecutiva del poder público se le ha ido reconociendo el poder de ejercer funciones que de acuerdo con
la concepción original hacían parte de otra función, ya no a título de colaboración, sino por el reconocimiento del
cambio de la naturaleza de la función. Una de ellas consiste en la facultad de reglamentar la ley por parte de las
autoridades pertenecientes a la rama ejecutiva, que consiste en la función de expedir normas generales,
necesarias para hacer posible y efectiva la aplicación de la ley que como se sabe son normas generales por
excelencia. Si la función legislativa en su concepción original consistía en la expedición de normas generales, la
llamada potestad reglamentaria sería una expresión de dicha función legislativa; sin embargo, hoy es plenamente
aceptado que dicha función o potestad reglamentaria hace parte de la función ejecutiva, con lo cual el objeto de
esta función se amplió considerablemente respecto de su concepción original.
La ampliación del concepto de función ejecutiva también se observa con la atribución de la función sancionadora,
que desde luego no incluye la imposición de sanciones penales que es función natural del órgano judicial, pero sí
considerándose como una típica función ejecutiva las sanciones policivas, disciplinarias, urbanísticas, ambientales,
cambiarias, etc. con lo cual se considera hoy que resolver algunos conflictos en la aplicación individualizada de la
ley es una terminología más ampliada de los conceptos de “función administrativa” – “rama administrativa” o
“administración pública”.

Otra expresión de la ampliación del objeto de la función ejecutiva se revela con la aparición de nuevas funciones
propias de la evolución del Estado, que han empezado a identificarse como funciones especializadas entre las
cuales aparecen la función disciplinaria, la fiscal y la electoral, que a pesar de ser ejercidas por órganos que hoy
son reconocidos como autónomos de las ramas del poder, continúan considerándose como expresiones del
concepto genérico de “función administrativa”, a tal punto que los actos que en ejercicio de ellas se expiden
continúan considerándose “actos administrativos” y están sometidos al control de la jurisdicción contenciosa
administrativa.

ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA.

Del art. 115 y del Título VII de la Constitución Política así como de algunas normas legales sobre la materia se
deduce que la rama ejecutiva está conformada por el Presidente de la República, el Vicepresidente, los
Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias, los Establecimientos Públicos, las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y otras entidades que
indicaremos más adelante. Además, según lo expresa el citado art, 115 las gobernaciones y las alcaldías también
hacen parte de la rama ejecutiva. Sin embargo, como estos órganos se ubican, a su vez, como parte de la
organización territorial, lo analizaremos en el capítulo correspondiente a este último.

Lo anterior quiere decir que como consecuencia de la coordinación del sistema unitario que la constitución
consagra, con el carácter descentralizado que menciona y que encuentra sus antecedentes en el famoso principio
de la centralización política y la descentralización administrativa, la rama ejecutiva en Colombia, con base en el
concepto más amplio de la administración pública presenta tres órdenes principales: El orden nacional, el orden
seccional o departamental y el orden municipal. A este respecto, como ya hemos expresado que la constitución
política consagra un título dedicado a la organización territorial que comprende la administración secciona y local,
en este momento analizaremos la rama ejecutiva del orden nacional.

La organización actual de la administración nacional está prevista en la ley 489 de 1.998 la cual derogó los decretos
extraordinarios 1050 y 3130 de 1.968 y 130 de 1.976, que regularon esa organización durante los 30 años
anteriores. Esta ley diferencia entre la organización de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y
la estructura de la administración publica en la siguiente forma.

-Integración de la rama ejecutiva nacional. De acuerdo con el art. 38 de la citada ley, la rama ejecutiva del poder
público en el orden nacional está integrada por los siguientes organismos y entidades:

Sector central:

La Presidencia de la República.- El presidente de la república es la máxima autoridad de la rama ejecutiva del

poder público. El artículo 115 de la Constitución tiene establecido que el presidente de la república es el Jefe del
Estado, Jefe del gobierno y Suprema autoridad administrativa. Debe anotarse que en los sistemas presidenciales
como el nuestro existe una concentración de funciones en el Jefe de Estado y de gobierno en la persona del
presidente de la república, funciones estas que están separadas en los sistemas parlamentarios, en los cuales el
monarca o presidente de la república es el jefe de Estado, mientras que el Primer Ministro o Presidente del
Consejo de Ministros es el Jefe de Gobierno.
El fenómeno de la preeminencia del presidente junto con el principio de colaboración entre las diferentes ramas
del poder público implica, en la práctica, que esta autoridad no solo tiene funciones administrativas sino que en
relación con el Congreso tiene otras y con la Rama Judicial otras, según lo enunciado en los artículos 200 y 201 de
la Constitución Política. Pero las que son propias de la función presidencial están señaladas en el artículo 198 de
la Carta.

Limitándose a las funciones de carácter administrativo, Jaime Vidal Perdomo las agrupa en seis funciones
generales: ejecutar las leyes, ejercitar la potestad reglamentaria, conservar el orden público, nombrar los
funcionarios públicos, organizar la vida administrativa nacional y funciones de inspección y vigilancia.

La ejecución de las leyes corresponde a la función tradicional de la rama ejecutiva y de su cabeza, el presidente
de la república, cuya función comprende varias etapas: a) Promulgar la ley, que es la formalidad destinada a llevar
a conocimiento de los ciudadanos el contenido de aquella, que consiste en insertar su contenido en el Diario
Oficial, actividad que se encuentra reglamentada en los artículos 52 y siguientes del Código de Régimen Político y
Municipal, en la ley 57 de 1.985 y últimamente en el artículo 119 de la ley 489 de 1.998. Tales normas prevén que,
por regla general, la ley no obliga sino en virtud de su promulgación. b) Obedecerla. c) Velar por su estricto
cumplimiento, es decir, no sólo debe cumplirlas y obedecerlas él personalmente sino que debe hacer que los
demás también las obedezcan y las cumplan.

La potestad reglamentaria que consiste en la facultad que tienen algunas autoridades administrativas para dictar
normas de carácter general o “reglamentos” para precisar las circunstancias generales previstas en la ley y los
demás actos necesarios para obedecer sus mandatos. Muchas veces el legislador dicta normas muy generales, las
cuales para ser aplicadas requieren algunas normas suplementarias más concretas conocidas con el nombre de
decretos reglamentarios.

Conservar el orden público es dotar a los miembros de la organización jurídica estatal de la posibilidad de vivir
correcta y normalmente en comunidad. Esas condiciones mínimas tradicionalmente se ha dicho están constituidas
por la tranquilidad, seguridad y salubridad, que deben existir en toda comunidad. Esta facultad se conoce
jurídicamente con el nombre de poder de policía.

Nombrar funcionarios es una expresión de suprema autoridad administrativa, siendo a él a quien corresponde
por lógica el nombramiento de sus subalternos con lo cual garantiza en alguna medida la unidad de criterio dentro
de la administración y cierta uniformidad en la aplicación de políticas estatales. Desde luego que se trata de
funcionarios del sector central, pues ya hemos visto que la descentralización territorial cuenta con autonomía, y
sólo en tratándose de personal directivo de las empresas descentralizadas por servicios tiene injerencia el
presidente de la república para nombrar. Con fundamento en la facultad de delegación consagrada en el artículo
211 de la Carta Política, el presidente ha delegado en los ministros y directores de departamentos administrativos
el nombramiento de la mayoría de los funcionarios de sus respectivas unidades administrativas.

En síntesis, corresponde al presidente el nombramiento y remoción de los siguientes funcionarios:

-Los ministros del despacho y directores de departamentos administrativos

-Los agentes diplomáticos y consulares
-Los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales
-Las personas que deban desempeñar cualesquier empleo nacional cuya provisión no sea por concurso o no
corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución y la Ley.
-Los gerentes o presidentes de las empresas industriales y comerciales del estado

Organizar la vida administrativa nacional función que agrupa una serie de poderes que no constituyen
necesariamente atribuciones de simple ejecución de la ley como serían la creación de empleos nacionales, su
supresión o fusión y el señalamiento de funciones; la distribución de negocios entre los ministerios,
departamentos administrativos y establecimientos públicos; la delegación de funciones que puede realizar en
favor de ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y otras agencias del Estado que la ley determine.

Está igualmente la atribución residual establecida en el art. 66 del Código de Régimen Político y Municipal, según
el cual “Todo lo relativo a la administración general de la república, que no esté especialmente atribuido a otros
poderes públicos, conforme a la Constitución y a las leyes, corresponde al presidente”.

Funciones de inspección y vigilancia las cuales se encuentran consagradas de manera general en el num. 8 del
artículo 150 de la Constitución Política, en el sentido que corresponde al Congreso “expedir las normas a las cuales
debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señale la
Constitución.” De su parte el artículo 189 de la Carta determina aquellos sectores respecto de los cuales debe el
Presidente de la República ejercer inspección y vigilancia: la enseñanza (21); la prestación de servicios públicos
(22); las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, así como sobre las entidades cooperativas
y las sociedades mercantiles (24); instituciones de utilidad común (26).

Además, de acuerdo con los artículos 370 y 372 de la Constitución Política, corresponde al presidente de la
república ejercer control, inspección y vigilancia de las entidades que prestan los servicios públicos domiciliarios
y del Banco de la República. Conviene recordar que tales funciones las realiza el presidente por medio de las
Superintendencias.

La Vicepresidencia de la Republica.- La Constitución de 1.991 eliminó la figura del designado y revivió la figura
del vicepresidente, de elección popular, pero se precisó que sus funciones debían ser determinadas únicamente
a través de emisiones o encargos especiales directos del presidente. En otras palabras, se determinó que al
vicepresidente no se le otorgarían funciones constitucionales sino que apenas será ejecutor de los ‘encargos
especiales’ que le confiera el presidente de la república.

El propósito del constituyente del 91 fue entonces el de no asignarle al vicepresidente ninguna función pública
sino prever su finalidad consistente en reemplazar al presidente en sus faltas temporales y absolutas. La única
posibilidad contemplada en la Carta para que el vicepresidente actúe, resulta de la facultad que se le entrega al
presidente de confiarle emisiones o encargos especiales.

Debe distinguirse que una cosa es la finalidad del vicepresidente y otra, muy distinta, la función o funciones del
vicepresidente. La constitución consagro la finalidad, que no es otra que reemplazar al presidente en sus faltas
temporales o absolutas, aun en el caso de que estas se presenten antes de su posesión. Cuando lo reemplace,
asume la presidencia y todas las funciones a ella atribuidas. En el entretanto, el vicepresidente no tiene función
alguna, salvo que se acepte que ella es la mera expectativa del ejercicio presidencial.
Así mismo, debe distinguirse que una cosa es que el presidente pueda delegar en el vicepresidente el ejercicio de
sus funciones públicas, asunto que la constitución vigente no permite, y otra muy distinta es que el presidente
pueda confiarle “misiones o encargos especiales”. La misión o el encargo en sí mismos no constituyen atribución
o ejercicio de función pública y mucho menos en el caso del vicepresidente a quien actualmente no se le puede
confiar función pública alguna. La distinción es muy importante, a tal punto que como la propia constitución no
considera a la misión o encargo como función pública, el art. 211 no contempla la posibilidad para que el
presidente delegue, con autorización de la ley, ninguna función pública en el vicepresidente.

Por otra parte, el hecho que al vicepresidente de la república no se le haya asignado el cumplimiento de funciones
públicas fue la razón por la cual el constituyente del 91 previo que el presidente pudiera designarlo en cualquier
cargo de la rama ejecutiva. En este evento, el vicepresidente no actuaría como tal sino como un titular del cargo
para el cual fuere nombrado: ministro, director de departamento administrativo, embajador, etc. y en tal virtud
cumpliría las funciones públicas atribuidas por la ley a tales despachos públicos.

Como corolario de lo anterior, debe decirse que el vicepresidente es el único funcionario público sin funciones
previstas en la constitución, la ley o el reglamento, y como no las tiene, no existe ni puede existir dependencia
alguna a su cargo o dependencia que le proporcione cualquier tipo de apoyo para el ejercicio de sus funciones
públicas. Destacó en la sentencia C-594 de 1.995 la Corte Constitucional que el Vicepresidente de la republica solo
tiene las siguientes funciones:

a) Reemplazar al presidente en sus faltas temporales y absolutas

b) Cumplir con las misiones o encargos especiales que le confiere el presidente
c) Desempeñar cualquier cargo de la rama ejecutiva que le designe el presidente.

Los Consejos Superiores de la Administración.- Desde hace varios años se han creado unos organismos colegiados
dentro de la estructura de la rama ejecutiva del poder público con el objeto de servir, primero como organismos
asesores o consultivos del gobierno, especialmente en materia económica, y luego debido a la transformación
que han sufrido desde 1.968 como organismos de coordinación, dirección, decisión y regulación gubernamental.

El artículo 38 de la ley 489 de 1.998 determina que forman parte del sector central de la rama ejecutiva del poder
público los consejos superiores de la administración, los cuales cumplen funciones de asesoría, coordinación,
dirección, decisión o regulación, especialmente en materia económica, para toda la administración o parte de
ella. Dada su composición y funciones, hoy en día se agrupan en varios niveles puesto que unos están integrados
y presididos por el propio presidente de la república, en tanto que otros solamente lo están por los ministros del
despacho o los directores de departamento administrativo. A algunos se les ha atribuido el ejercicio de
competencias normativas de regulación previstas en la Carta Política para el gobierno nacional, en tanto que a los
otros se les atribuyen competencias de regulación previstas en la ley. Unos adoptan decisiones o fijan políticas
que deben ser atendidas y ejecutadas por los otros. Por ello, unos se ubican en primer plano y los demás en
segundo nivel.

En suma, unos y otros, como organismos gubernamentales de carácter asesor, consultivo o coordinador de toda
la administración o parte de ella, son supra ministeriales y por ello resultan ubicados en la cúpula de la rama
ejecutiva del poder público, después de la presidencia de la república. Ellos son los encargados de definir buena
parte de las políticas públicas a cargo de la administración, de coordinar y dirigir la acción gubernamental y, en
otros casos, de asesorar al presidente de la república o al gobierno nacional en la adopción de determinadas
políticas. A algunos se les ha atribuido el ejercicio de competencias normativas de regulación previstas en la Carta
Política para el gobierno nacional en tanto que a los otros se les atribuyen competencias de regulación previstas
en la ley. Entre los Consejos de primer nivel, con funciones de asesoría al gobierno, coordinación, dirección,
decisión o regulación se hallan, entre otros:

El Consejo de Ministros.- Está compuesto por el Presidente de la República y los Ministros del Despacho. Según la
ley 63 de 1.923 correspondía al Consejo resolver sobre los asuntos que estaban atribuíos por la Constitución
Nacional, el Código Fiscal y la ley 14 de 1.923. Modificadas las anteriores disposiciones, hoy en día las funciones
del Consejo de Ministros se hallan dispersas en distintas normas. Sin embargo, el Consejo puede intervenir por
medio de dictámenes en el estudio de los asuntos que a su consideración sometan el Presidente de la República
o cualquiera de los Ministros. Por regla general los dictámenes que allí se expidan no obligan al Presidente de la
República ni al Ministro que hubiese solicitado la opinión del Consejo. En los demás casos en los que dicho Consejo
no sea un cuerpo consultivo sino deliberativo, con autoridad para resolver sobre asuntos de la Constitución y la
Ley, los miembros de esa corporación que hubiese concurrido con sus votos son solidariamente responsables
penal y civilmente por violación de la Constitución y la Ley y por los perjuicios que causen a la Nación.

Las sesiones del Consejo de Ministros como cuerpo consultivo son absolutamente reservadas, y no puede
revelarse ni siquiera el nombre del ministro a cuyo estudio haya pasado cada caso.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social - Conpes.- Es un organismo gubernamental de creación legal
que cumple variadas funciones administrativas, la gran mayoría de ellas de carácter asesor o consultivo, pero en
otros casos de coordinación, de decisión y hasta de regulación, lo cual conlleva la adopción de actos
administrativos de carácter general. Forma parte de la estructura de la administración nacional y constituye un
mecanismo de desconcentración administrativa.

El Conpes fue reestructurado por el Decreto Ley 627 de 1.974 en donde se señaló en el art. 1 que el Consejo
Nacional de Política Económica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional en todos aquellos
aspectos que se relacionan con el desarrollo económico y social del país. Lo integran: a) Los Ministros de
Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Comercio, Industria y Turismo,
Protección Social, Transporte y Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial; el Director del Departamento Nacional
de Planeación; el Gerente del Banco de la República y el gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, todos
los cuales asisten en calidad de miembros permanentes. b) Por los Ministros del Despacho y los Directores de los
Departamentos Administrativos, los Gerentes o Directores de organismos descentralizados, y los demás
funcionarios públicos que, por invitación del Presidente de la República, asistan a las deliberaciones en que se
traten asuntos de su competencia, como miembros no permanentes del Consejo. El Consejero o Secretario
Económico de la Presidencia toma parte en las sesiones del Consejo. La Secretaria Ejecutiva es desempeñada por
el Departamento Nacional de Planeación.

El Conpes tiene las siguientes funciones asignadas por el decreto 627 de 1.974: 1) Servir de organismo coordinador
y señalar las orientaciones generales que deben seguir los distintos organismos especializados de la dirección
económica y social del gobierno; 2) Recomendar para su adopción por el gobierno la política económica y social
que sirva de base para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; 3) Estudiar y recomendar al gobierno, para
que sea sometido al Consejo Nacional de Planeación y luego al Congreso de la República, el proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo que le presente el Departamento Nacional de Planeación, como resultado del estudio y
evaluación de los planes y programas sectoriales, regionales y urbanos elaborados por o con la intervención de
los ministros, departamentos administrativos y entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; 4)
Estudiar los informes periódicos u ocasionales que se le presenten a través de su Secretaría Ejecutiva, sobre el
desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo y recomendar las medidas que deban adoptarse para el cumplimiento
del plan; 5) Estudiar y definir las bases de los programas de inversión y de los gastos públicos de desarrollo sobre
los cuales debe elaborarse el proyecto de presupuesto que el gobierno presente a consideración del Congreso de
la República; 6) Las demás que le hayan sido señaladas o se le señalen por otras disposiciones de carácter legal.

El Conpes para la Política Social.- Este organismo fue creado por el Decreto 3132 de 1.992, dictado en ejercicio de
las facultades otorgadas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional y tiene por objeto “definir las
orientaciones de la política social”. Lo preside el Presidente de la República y está conformado por los Ministros
de Hacienda y Crédito Público, Protección Social, Educación, Agricultura y Desarrollo Rural, Transporte y Vivienda
y Desarrollo Territorial, el Secretario General de la Presidencia de la República y el Director del Departamento
Nacional de Planeación. La Secretaría Técnica y Administrativa está a cargo del Subdirector del Departamento
Administrativo de Planeación.

El Consejo Superior de Comercio exterior.- Fue creado por la ley 7 de 1.991, reorganizado por el Decreto 2553 de
1.999 y posteriormente por el Decreto 210 de 2.003 como organismo asesor del Gobierno Nacional en todos
aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior y la competitividad de las empresas del país. Está
integrado por el Presidente de la República, los Ministros de Comercio, Industria y Turismo, Relaciones Exteriores,
Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía y Transporte, por el Director del Depto.
Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la República.

El Consejo cuenta con dos asesores de libre nombramiento y remoción del Gobierno Nacional, los cuales deben
ser personas de reconocidas calidades y experiencia en materia económica, en especial en comercio internacional
y en integración económica. El Presidente del Banco Exterior de Colombia, de Proexport, los Directores de
Comercio Exterior, el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales y los Asesores del Consejo Superior
tienen derecho a voz sin voto, y sus funciones son las de recomendar al Gobierno Nacional la política general y
sectorial de comercio exterior de bienes, tecnología y servicios de inversión extranjera, así como los lineamientos
de las políticas arancelarias, aduanera y de valoración de los procedimientos de importación y exportación;
asesorar al Gobierno Nacional en las decisiones que éste deba tomar ante organismos internacionales de
comercio; emitir concepto favorable, previo, al Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre la celebración de
tratados o acuerdos internacionales de comercio bilateral o multilateral; analizar, evaluar y recomendar al
Gobierno Nacional medidas y proyectos encaminados a facilitar el comercio y el transporte nacional e
internacional de pasajeros y mercancías de exportación e importación.

El Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional.- Fue creado por el Decreto 2134 de 1.992 como organismo
de asesoría y coordinación adscrito a la Presidencia de la República e integrado por el Presidente, el Ministro del
Interior, el de Defensa Nacional, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director General de la Policía
Nacional, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Director del
Departamento Administrativo de Seguridad y el Consejero Presidencial para la Defensa y Seguridad Nacional.

Son sus funciones, asesorar al Presidente de la República en la dirección de la seguridad y defensa nacional y
recomendar políticas al respecto; coordinar con otras agencias del Estado las políticas de defensa y seguridad
nacional; revisar los objetivos de seguridad y defensa nacional y hacer las recomendaciones pertinentes; evaluar
las políticas de inteligencia estratégica nacional y hacer recomendaciones; realizar y promover el intercambio de
información, diagnóstico, análisis y coordinación de los organismos estatales; promover planes específicos de
seguridad y defensa para afrontar los factores de perturbación del orden público interno y de la seguridad externa;
para hacer las recomendaciones pertinentes; evaluar las políticas de inteligencia estratégica nacional; supervigilar
el cumplimiento de las políticas de seguridad y defensa nacional; regular de manera equilibrada la doble función
que desarrolla la Policía en los aspectos de prevención y control de delitos y contravenciones; solicitar y atender
los informes que presente el Director General de la Policía Nacional formulando recomendaciones, entre otras.

El Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana.- Creado por el artículo 14 de la Ley 62 de 1.993 está
conformado por el Presidente de la República, los ministros del Interior y de Defensa Nacional, el Director General
de la Policía Nacional, un Gobernador y un Alcalde designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores y la
federación Colombiana de Municipios, cuya escogencia es por el término de un año sin derecho a ser reelegidos.

El Consejo tiene las siguientes funciones: Recomendar las políticas de Estado en materia de seguridad de la
comunidad; adoptar medidas tendientes a satisfacer las necesidades de la Policía Nacional; establecer y adoptar
mecanismos de revisión interna tendientes a evaluar, controlar y mejorar la prestación del servicio; coordinar y
hacer seguimiento de desarrollo de las diferentes acciones interinstitucionales en función de las políticas
establecidas en materia de policía y seguridad ciudadana; solicitar y atender los informes que presente el Director
General de la Policía formulando recomendaciones sobre los mismos; velar porque la institución policial cumpla
su fin primordial de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, asegurando
que los habitantes de Colombia convivan en paz.

El Consejo Nacional de Competitividad.- Creado por el Decreto 2010 de 1.994 como organismo asesor del
Gobierno Nacional en temas relacionados con la calidad, productividad y competitividad del país y de sus regiones,
para acelerar su desarrollo económico y alcanzar un mejor nivel de vida a los colombianos, adscrito al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Está conformado por el Presidente de la República, los Ministros de Agricultura, Comercio e Industria, Protección
Social, Vivienda, Ambiente y Desarrollo territorial; el director del Departamento Nacional de Planeación; siete
representantes del sector empresarial nombrados por el Presidente de la república; tres del sector académico;
tres del sector laboral, y el Consejero Presidencial para la economía y la competitividad, quien actúa como
coordinador ejecutivo del Consejo.

Dentro de sus funciones están la de asesorar al Presidente de la República en los temas que incidan con el
desarrollo integral del factor humano y en la creación de ventajas competitivas sostenibles en el país; promover
conciencia sobre la importancia de la calidad de vida; fomentar que la calidad, productividad y competitividad
sean criterios determinantes de la toma de decisiones; presentar propuestas de sistemas de medición y monitoreo
de indicadores de productividad y competitividad; presentar y promover propuestas y acuerdos para la elevación
de la productividad y la competitividad en las empresas, sectores y ramas de la actividad económica; presentar
propuestas referentes al desarrollo, formación, capacitación y actualización del factor humano en Colombia.

Los Ministerios.- Son entidades públicas, creadas por la ley, con autonomía administrativa y financiera, sin
personería jurídica, por lo tanto forman parte de la estructura de la nación, encargados de reparar o proyectar las
decisiones de política pública que el gobierno, por conducto de los ministros, somete a la consideración del
Congreso de la República para que este apruebe los proyectos de ley que luego el gobierno sanciona como leyes.
Así mismo, son los que preparan los proyectos de decisión administrativa que deba adoptar el presidente de la
República como suprema autoridad administrativa o el gobierno nacional. Igualmente, son los que preparan los
proyectos de decisión administrativa que deben ser adoptados por los Consejos Superiores de la Administración,
sean de primero o segundo nivel. La Constitución Política establece que son los jefes de la administración en su
respectiva dependencia
De conformidad con el artículo 206 de la Constitución, el número, nomenclatura y precedencia de los ministerios
son determinados por la ley. En la actualidad los ministerios son, según la siguiente nomenclatura y orden de
precedencia:

Ministerio del Interior

Ministerio de Justicia
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio de Defensa Nacional
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de la Salud y Protección Social
Ministerio del Trabajo
Ministerio de Minas y Energía
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial
Ministerio de Ambiente
Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Ministerio de Transporte
Ministerio de Cultura

El orden de precedencia de los ministerios expuestos anteriormente presenta, por una parte, una consecuencia
de carácter simplemente formal, consistente en que en ese mismo orden se acostumbra a firmar los decretos del
gobierno. Además, una consecuencia más importante, consiste en que con fundamento en ese orden de
precedencia se determina el ministro que debe reemplazar al presidente de la republica cuando se traslade a
territorio extranjero en ejercicio del cargo, caso este último en el cual el ministro actuará como delegatario y
deber pertenecer al mismo partido o movimiento político del presente, de acuerdo a lo establecido con el art.
196 de la constitución, o cuando a falta del vicepresidente que estuviere ejerciendo la presidencia esta deba
asumirla un ministro, según lo establecido en el art. 201 de la Carta.

Las funciones generales asignadas a los ministerios está establecidas en el artículo 59 de la ley 489 de 1.998. Las
funciones específicas surgen de las leyes o decretos que crea o reorganiza el respectivo ministerio, para lo cual
deberá tenerse en cuenta la facultad de delegación que el Presidente de la República, con base en el art. 211 de
la Constitución Nacional, puede hacer en cabeza de un ministro. La distribución de los negocios entre los
diferentes ministerios, las puede hacer el presidente de la república con fundamento en el num. 17 del artículo
189 de la Carta Política.

Los Departamentos Administrativos.- Fueron creados en la reforma constitucional de 1.945 como resultado de
una preocupación existente en ese momento que buscaba tecnificar algunos servicios especiales y separarlos un
poco del ambiente político de los ministerios. Podemos decir que los departamentos administrativos son
organismos de la administración nacional central, que se encuentran en la misma jerarquía de los ministerios,
pero mas técnicos y especializados que estos, de tal manera que están encargados de dirigir, coordinar y ejecutar
un serivcio público.

El art. 58 de la ley 489 de 1.998 expresa que los departamentos administrativos, como los ministerios, tienen
como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos
del sector administrativo que dirigen.

A pesar de que su jerarquía dentro de la rama ejecutiva es la misma de los ministerios, en la práctica debido a la
importancia del elemento político en nuestro medio y la disminución de algunas de sus funciones respecto de
aquellos, puede afirmarse que los departamentos administrativos siguen en importancia a los ministerios.
Actualmente, los departamentos administrativos son los siguientes:

a) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.- Tiene a su cargo la prestación del conjunto de

servicios auxiliares o técnicos requeridos por el presidente de la República para el ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales.

b) Departamento Administrativo Nacional de Planeación.- De acuerdo con el decreto 195 de 2.004, le corresponde
el diseño y control de porticas de desarrollo sostenible nacional, en coordinación con los ministerios y entes
territoriales, en ejercicio de lo cual efectúa la preparación, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de las
políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público y de las políticas en materia de
macroestructura del estado.
c) Departamento Administrativo de la Función Pública.- De acuerdo con el decreto 1677 de 2.000, le corresponde
fijar las políticas en materia de desarrollo administrativo, de modernización institucional, de gerencia del talento
humano al servicio del estado y del manejo del sistema general de la información administrativa.

d) Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.- De acuerdo con el decreto 262 de 2.004 le
corresponde garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, así como
dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y difusión de información oficial básica.

e) Departamento Administrativo de Seguridad DAS.- De acuerdo con el decreto 218 de 2.000 le corresponde la
producción de la inteligencia del Estado requerida para la manutención y preservación de su seguridad interior y
exterior de la República; la integridad al régimen constitucional y la defensa de los intereses nacionales, en
desarrollo de lo cual formula y adopta políticas, planes generales, programas y proyectos encaminados a tal fin.

f) Departamento Administrativo de Economía Solidaria.- De acuerdo con el decreto 1566 de 2.000, le corresponde
formular, orientar y desarrollar la política estatal en materia de cultura y economía solidaria, y más
concretamente, respecto de los asuntos relacionados con investigación, estadística, economía, finanzas,
cooperación internacional, educación, pedagogía, cultura y comunicaciones intersectoriales, interregionales e
interinstitucionales relacionadas con el sector solidario.

g) Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.- Es el organismo del Gobierno Nacional que busca
fijar políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de
la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y su reintegración social y económica.

Para alcanzar este propósito, el Departamento trabaja integralmente en la formulación y ejecución de políticas
sociales, además de realizar la coordinación de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Centro de Memoria Histórica.

Las superintendencias sin personería jurídica.- Para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control
atribuidas a la presidencia de la república, o para el ejercicio de las funciones de policía administrativa previstas
en la ley, desde 1.923 existen las llamadas Superintendencias, cuyo número se ha incrementado, sea con o sin
personería jurídica. Las que no tienen personería jurídica forman parte del sector central, adscritas a un ministerio.
Las que tienen personería jurídica, son entidades descentralizadas del orden nacional.

Actualmente existen diez Superintendencias, de las cuales las siguientes no tienen personería jurídica:

Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (adscrita al Ministerio de Defensa)

Superintendencia de Subsidio Familiar (adscrita al Ministerio de la Protección Social)
Superintendencia de Industria y Comercio (adscrita al Ministerio de Comercio)
Superintendencia de Puertos y Transporte (adscrita al Ministerio de Transporte)

Las existencia de esta clase de entidades en Colombia data de 1.923, año en el cual se creó la Superintendencia
Bancaria, hoy Superintendencia Financiera. Posteriormente se crearon, en su orden, la Superintendencia de
Sociedades (1.931); la Superintendencia de Cambios (1.931, inicialmente con el nombre de Prefectura de Control
de Cambios); la Superintendencia de Notariado y Registro (1.959); la Superintendencia de Industria y Comercio
(1.968); la Superintendencia nacional de Salud (1.977, antes denominada Superintendencia Seguros de Salud); la
Superintendencia de Subsidio familiar (1.981); la Superintendencia de Puestos y Transportes (1.991, antes
denominada Superintendencia General de Puertos); la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(1.991, según lo previsto en el art. 370 del C.P. y organizada legalmente a partir de 1.994); la Superintendencia de
Valores (1.991, según lo previsto en el art. 32 transitorio C.P.); la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada (1.993) y la Superintendencia de Economía Solidaria (1.998).

Las Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica.- De los artículos 67 y 82 de la ley 489 de 1.998
puede deducirse que las unidades administrativas especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía
administrativa y financiera que ella les señale, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar
programas propios de un ministerio o departamento administrativo. Forman parte del sector central, adscritas a
un ministerio o a un departamento administrativo. Son ellas:

La Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
La Junta Central de Contadores
La Escuela Nacional del Deporte
La Biblioteca Nacional de Colombia
El Museo Nacional de Colombia
Sector descentralizado o por servicios:

Están señalados de manera expresa en el artículo 38 de la ley 489 de 1.998, unos como organismos adscritos u
otros como organismos vinculados:

a) Organismos Adscritos:

Las superintendencias con personería jurídica.- Según el art. 66 de la ley 489 de 1.998 son organismos creados
por la ley y dentro de los límites de la autonomía administrativa y financiera que la misma ley les señala; cumplen
funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el presidente de la
república, dentro de las cuales están las que tienen personería jurídica y por tanto pertenecen al sector
descentralizado. En la actualidad existen las siguientes superintendencias con personería jurídica en relación con
cada una de las cuales indicamos el Ministerio al cual están adscritas:

Superintendencia de Notariado y Registro (adscrita al Ministerio del Interior y Justicia- Decreto 412 de 2.007)
Superintendencia Financiera (adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Decretos 4327 de 2.005 y 422
de 2.006)
Superintendencia de Economía Solidaria (adscrita al Ministerio de Hacienda – Ley 454 de 1.998, arts. 33 y s.s. y
Decretos 186 de 2.004 y 689 de 2.005)
Superintendencia Nacional de Salud (adscrita al Ministerio de la Protección Social – Decretos 1018 de 2.007 y
2221 de 2.008)
Superintendencia de Sociedades (adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – Decreto 1080 de 1.996)
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (adscrita al Ministerio de Ambiente – Decretos 990 de 2.002
y 2590 de 2.007)

Según lo establecido por el art. 66 de la ley 489 de 1.998, la dirección de las Superintendencias estará a cargo de
un Superintendente. Respecto de las demás dependencias, la ley guarda silencio, por lo cual debe entenderse que
la estructura interna es la que se define en cada caso en la ley de creación o en los decretos de reestructuración,
de acuerdo con las reglas generales consagradas en el art. 54 de la misma ley.

La reforma administrativa de 1.998 no consagró expresamente funciones generales para todas las
superintendencias. De este modo, las funciones de cada una de ellas dependen de las normas de creación o
reorganización. Esas funciones serán, obviamente las relacionadas con el nombre de cada superintendencia, sobre
todo en materia de inspección y vigilancia. También debe tenerse en cuenta que según la definición dada sobre
estos organismos, ellos ejercen unas veces funciones que pertenecen al presidente de la república y otras veces
a aquellas que la ley les otorgue. Entre las que ejercen funciones propias del presidente tenemos la
Superintendencia Financiera, que ejerce inspección sobre establecimientos de cerdito y bancos, según el num 24
del art. 189 de la Carta; la Superintendencia de Sociedades que ejerce la inspección necesaria sobre las sociedades
mercantiles, prevista en el num 24 del art. 189 de la Carta; la Superintendencia de Industria y Comercio, que entre
otras ejerce la función otorgada al presidente por el num, 27 del art, 189 de la Carta, consistente en conceder
patente de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamientos útiles. Las otras
Superintendencias ejercen las funciones que para cada una de ellas han previsto las normas de creación o
reorganización y que son especialmente funciones de inspección, control y vigilancia en su respectivo campo.

Los establecimientos públicos.- Dentro del concepto de descentralización, los establecimientos públicos son una
expresión de la descentralización especializada o por servicios. En la actualidad existe un buen número de
establecimientos públicos adscritos a los diferentes ministerios y departamentos administrativos, y son los
siguientes:

Fondo para la participación y el fortalecimiento de la democracia (Ministerio del Interior)

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC (Ministerio de Justicia)
Instituto geográfico Agustín Codazzi (departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE)
Hospital Militar Central (Ministerio de Defensa Nacional)
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER (Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural)
Servicio Nacional de Aprendizaje SENA (Ministerio de la Protección Social)
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF (Ministerio de la Protección Social)
Instituto Nacional de Concesiones INCO (Ministerio de Transporte)
Instituto Colombiano del Deporte COLDEPORTES (Ministerio de Educación Nacional)
Instituto Colombiano Agropecuario ICA (Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural)
Instituto Nacional de Vías INVIAS (Ministerio de Transporte)
Escuela Superior de Administración Pública ESAP (Departamento Administrativo de la Función Pública)

Actualmente la definición de establecimiento público está contenida en la ley 489 de 1.998 que los identifica como
“organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos
conforme a las reglas del derecho público, que reúnen las siguientes características: Personería Jurídica;
Autonomía Administrativa y Financiera; Patrimonio Público Independiente, constituido con bienes o fondos
públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de
destinación especial”. Su evolución parte del derecho francés y solo a finales del siglo XIX se tuvo una noción clara
a ese respecto, denominándose así a todas las personas jurídicas de origen estatal distinto de la nación, los
departamentos y los municipios, es decir, distintos de las entidades territoriales. Además, de acuerdo con las
teorías de la época, estas entidades se caracterizaban por ejercer una función especializada pero propia del
estado, es decir, lo que entonces se conocía como servicios públicos, que giraban alrededor de la noción de interés
general. Antes de la reforma a la Carta Política en el año 1.968, el concepto de establecimiento público era de
origen meramente jurisprudencial

Pero la proliferación de los servicios y actividades del estado, que produjeron la llamada crisis de la noción de
servicio público, trajo como consecuencia paralela la crisis de la noción de establecimiento público. En efecto,
aparecieron entidades creadas por el estado, ya no para prestar servicios públicos en el sentido clásico, sino para
ejercer actividades similares a la de los particulares y explotadas con ánimo de lucro. Fueron los denominados
servicios públicos industriales y comerciales. Ante esta nueva situación, la noción de establecimiento público que
hemos mencionado ya no era clara porque no siempre se refería a la misma clase de entidad. Fue así como la
jurisprudencia y la doctrina francesa decide dividir la doctrina para hablar, por tanto, de establecimientos públicos
administrativos y de establecimientos públicos industriales y comerciales. Los primeros, para identificar las
entidades creadas por el estado con el fin de realizar autónomamente funciones propias de él y sometidos, en
consecuencia, al mismo régimen jurídico del estado, es decir, al derecho administrativo; los segundos, para
identificar aquellas otras entidades también creadas por el estado, pero no para prestar servicios públicos
tradicionales, sino para ejercer funciones que hasta entonces eran propias de los particulares y sometidas
fundamentalmente al derecho privado. Esta dualidad de la noción de establecimiento público tomó forma a partir
de la segunda guerra mundial y se conserva en la actualidad en Francia.

En el derecho colombiano también se presentó confusión acerca de la noción de establecimiento público. Hasta
el año 1968 esta confusión se encontraba en todos los órdenes: en la doctrina en la jurisprudencia y en la misma
ley. En efecto, el tema se debatía en el campo doctrinal y jurisprudencial, pero sin que existieran elementos
básicos y claros pues la ley no aportaba definición sobre las diferentes clases de entidades estatales y, al crearlas
o reglamentarlas, utilizaba gran variedad de denominaciones, contribuyendo con ello a sentar una ambigüedad.
Así, la ley, y con base en ella los tratadistas y la jurisprudencia, hablaron de institutos descentralizados, empresas
descentralizadas, institutos oficiales y semioficiales, empresas oficiales y mixtas, servicios oficiales y semioficiales,
empresas públicas, etc. sin que en cada caso se tuviera un concepto claro de las razones que llevaban a utilizar
una u otra denominación. Ese caos reinante motivo a los autores de la reforma administrativa de 1968 a ocuparse
del tema y fue así como se dedicó parte del decreto ley 1050 de 1.968 a las entidades descentralizadas como
organismos que integran la rama ejecutiva del poder o, por lo menos, están relacionados con ella; además se
expidió el decreto ley 3130 del mismo año dedicado completamente a este tema. Actualmente es la ley 489 de
1.998 la que regula la estructura básica de la rama administrativa del poder público, y por consiguiente, la que
contiene los conceptos fundamentales sobre dos diferentes tipos de entidades.

De esta manera, puede verse que la crisis de la noción de establecimiento público que se presentó en Francia y
que se reflejó en el derecho colombiano fue resuelta entre nosotros, aunque más tarde, con terminología un tanto
diferente a la francesa. En efecto, mientras en Francia se habló de establecimientos públicos administrativos y de
establecimientos públicos industriales y comerciales, aquí se utilizó la terminología de establecimientos públicos,
así simplemente, y de empresas industriales y comerciales del estado. A estas entidades puramente estatales se
agregan las sociedades de economía mixta cuando existe la participación económica de los particulares y
actualmente otras tipificadas por la ley.

Son elementos de la noción; la creación o autorización legal, o bien por una ley del Congreso o por un Decreto del
Presidente con fuerza de ley; atribución de funciones administrativas, como el traslado de funciones que ante de
su creación estaban siendo desempeñadas por el estado; personería jurídica, distinta de la nación; autonomía
administrativa, como la facultad que tienen tales entidades de manejarse por sí mismas siendo ésta una condición
necesaria del fenómeno de la descentralización y busca mayor agilidad y tecnificación en la prestación del servicio
al poder su gestión en manos de personas expertas y vinculadas con la respectiva actividad. Sin embargo dicha
autonomía no significa que las entidades sean independientes pues están sujetas a cierto control del poder central
el cual se justifica por el hecho de que ejercen funciones públicas y manejan dineros públicos. Este control se
conoce como control de tutela. Respecto de ellas existe también el denominado control fiscal ejercido por la
Contraloría General de la República en forma posterior y selectiva.

Se caracterizan también por la aplicación del derecho público, pues tratándose de entidades que hacen parte de
la administración nacional, que desempeñan funciones propias del estado y que manejan íntegramente dineros
públicos, su régimen jurídico debe ser por regla general el mismo que se aplica a la nación. Los actos que los
establecimientos públicos expiden son actos administrativos, sujetos al procedimiento de la vía gubernativa
establecida en el C.C.A y demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los contratos que
celebren están sometidos el régimen general de la contratación estatal (ley 80/93) y las controversias que de ellos
resulten son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los empleados son en su totalidad
servidores públicos y, por regla general, tienen la calidad de empleados públicos a los que se les aplican normas
laborales propias y diferentes de aquellas aplicables a los empleados particulares; sólo excepcionalmente se aplica
el derecho privado o el derecho común de los particulares a los trabajadores oficiales, en los términos del art. 5
del Decreto 3135 de 1.968 extensivo a los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas
vinculados por contrato de trabajo.

Las Unidades Administrativas Especiales con personería Jurídica.- Como ya se indicó, al estar dotadas de
personería jurídica forman parte del sector descentralizado, sujetas al régimen contenido en la ley que las crea y,
en lo no previsto en ella, al de los establecimientos públicos. Ejemplos de estos organismos son:

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN (adscrita al Ministerio de Hacienda)

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (adscrita al Ministerio del Transporte)
La Agencia Nacional de Hidrocarburos (adscrita al Ministerio de Minas y Energía)
La Comisión de regulación en Salud (adscrita al Ministerio de la Protección Social)
La Contaduría General de la Nación (adscrita al Ministerio de Hacienda)

Los Consejos y Comisiones.-

1) Los Consejos Superiores de la Administración, que a diferencia de los denominados por la ley 489 de 1.998 con
el mismo nombre, estos, que están en el nivel de organismos adscritos, son aquellos que preveía el art. 16 del
Decreto 1050 de 1.968 y con fundamento en esta norma vienen existiendo dentro de algunos ministerios u
organismos adscritos. La norma establecía que en los ministerios que el gobierno determine habrá un cuerpo de
esta naturaleza, encargado de asesorar al ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o
planes de acción, aunque también se preveía que estos Consejos pueden tener igualmente funciones decisorias
sobre asuntos específicos.

En su composición y funcionamiento se busca una estrecha cooperación entre el sector público y el sector privado,
son presididos por el ministro respectivo y pueden formar parte el viceministro, el secretario general, los gerentes
y directores de las entidades adscritas o vinculadas al ministerio, y otros funcionarios de otras reparticiones
administrativas, lo mismo que técnicos y representantes del sector privado. Son ejemplos de éstos Consejos:

El Consejo Superior de Política Fiscal Confis (Ministerio de Hacienda y Crédito Público)

El Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino (Ministerio de Agricultura)
El Consejo Superior del Subsidio Familiar (Ministerio de la Protección Social)
El Consejo Superior de Desarrollo Urbano ((Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial)
El Consejo Superior de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo)
El Consejo Consultivo de Transporte (Ministerio del Transporte)
El Consejo Nacional Ambiental (Ministerio de Amiente, Vivienda y Desarrollo Territorial)
El Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (Ministerio de Cultura)

2) Las Comisiones Intersectoriales, previstas en el artículo 45 de la ley 489 de 1.998 en cuanto prevé que el
gobierno nacional puede crear comisiones intersectoriales para la coordinación y orientación superior de la
ejecución de ciertas funciones y servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus características,
estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio
de las competencias específicas de cada uno de ellos. Agrega que el gobierno podrá establecer la sujeción de las
medidas y actos concretos de los organismos y entidades competentes a la previa adopción de los programas y
proyectos de acción por la comisión intersectorial y delegarle algunas de las funciones que le corresponden.

Como ejemplo de estos organismos se pueden citar la Comisión Nacional Intersectorial de Migración, creada
mediante el decreto 1239 de 2.003; la Comisión Intersectorial de Integración y desarrollo Fronterizo, creada
mediante el decreto 569 de 2.001; la Comisión Intersectorial de Propiedad Intelectual creada mediante el decreto
1162 de 2.010.

Organismos Vinculados:

La denominación de organismos vinculados que reciben ciertas entidades se explica por la clase de relación que
tienen con la administración central, en el sentido de que gozan de mayor autonomía respecto de ésta,
comparativamente con las entidades adscritas. Son ellas las empresas industriales y comerciales del estado, las
sociedades de economía mixta y los demás organismos y entidades que en su acto de creación así se determine.
Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.- El art. 85 de la ley 489 de 1.998 las define diciendo que “son
organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial y de gestión económica, conforme a las regla del derecho privado, salvo las excepciones que consagra
la ley, y que reúnen las siguientes características: Personería jurídica; Autonomía administrativa y financiera;
Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el
rendimiento de tasas que perciben por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los
casos autorizados por la Constitución.”

De la noción descrita surgen los siguientes elementos que caracterizan a las empresas industriales y comerciales
del Estado:

-Creación por norma legal, como ocurre con los establecimientos públicos.

-Desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica, es decir, contrariamente a

lo que sucede con los establecimientos públicos, aquellas desarrollan funciones que no son tradicionalmente
propias del Estado sino de los particulares, luego se ejercen con ánimo de lucro. Sin embargo, éste ánimo de lucro
no es igual al que mueve a los particulares, pues estos se proponen la obtención de utilidades con fines egoístas
y personales, mientras que una empresa industrial y comercial del Estado intenta obtenerlas para beneficio de la
misma empresa e indirectamente de la comunidad.

-Estas actividades pueden ser aún de servicio público, pues en el Estado moderno algunas actividades, inclusive
particulares, han llegado a ser consideradas como tales, por ejemplo la actividad del transporte (Satena), o de
producción de bienes (Indumil) o financieras (Banco Agrario).

-Personería jurídica.

-Autonomía administrativa, que como se sabe es la facultad que tiene la entidad para manejarse por sí misma. Sin
embargo, esa autonomía en tratándose de empresas industriales y comerciales es mayor que la que tienen los
establecimientos públicos, pues las primeras disponen de la potestad de establecer su propia planta de personal,
no sujetas a las normas generales sobre nomenclatura, clasificación y remuneración existentes para las otras
entidades nacionales, ni requieren aprobación del gobierno nacional. Así lo ha ratificado el Consejo de Estado al
manifestar en la sentencia de 15 de marzo de 1.976, exp. 2334, que las correspondientes juntas o consejos
directivos “disponen en principio, salvo excepción expresa consagrada en sus propios estatutos básicos, de un
poder discrecional para los efectos indicados, que la ley les otorga con la finalidad de lograr una mejor adecuación
de su organización con los fines que persiguen y con la índole propia de las actividades que deben desarrollar.” Es
la misma empresa quien tiene la facultad para designar, manejar y remover sus propios empleados, salvo el
gerente, director o presidente que es de libre nombramiento y remoción del presidente de la república (ley 489
de 1.998, art. 91). Son las mismas empresas quienes tienen la capacidad de reglamentar su propia actividad, como
determinar los trámites internos, establecer tarifas de los servicios que prestan y el precio de los productos que
producen o comercializan, salvo cuando tales tarifas esté encomendada expresamente al gobierno.

-Capital público y autonomía financiera, que consiste en que cada empresa tiene su propio patrimonio, diferente
del patrimonio del estado, siendo una de tales fuentes el producto económico de su actividad industrial o
comercial, que es lo que desarrolla la empresa principalmente. En comparación con los establecimientos públicos,
como las empresas desarrollan actividades con ánimo de lucro, tienen proporcionalmente mayores recursos
propios por lo cual dependerán en menor medida de aportes del presupuesto nacional. El art. 3 del decreto 111
de 1.996, que compiló las leyes que conforman el estatuto orgánico del presupuesto, dispuso que a las empresas
industriales y comerciales del Estado se les aplica dicho estatuto en cuanto las normas se refieran expresamente
a ellas.

-Control de tutela por el poder central, que por las razones antes anotadas es menos fuerte que al cual están
sometidos los establecimientos públicos. Con todo, conviene recordar que sobre todas las entidades
descentralizadas se ejerce un control político por parte del Congreso y un control jurisdiccional sobre la legalidad
de sus actos. Algunas empresas industriales y comerciales del Estado están sujetas al control administrativo por
parte de las Superintendencias Financiera, de Salud y de Industria y Comercio, según la clase de funciones y
actividad que realicen.

-Aplicación del derecho privado, según lo dispuesto en los artículos 85 y 93 de la ley 489 de 1.998, salvo las
excepciones que consagra la ley, situación que es explicable por cuanto tales empresas ejercen funciones que son
propias de los particulares luego deben someterse al mismo régimen de los privados con el fin de que puedan
actuar como ellos y competir en las mismas condiciones. De acuerdo con la teoría general, cuando las actividades
se rigen por estas normas de competencia, en materia de conflictos debe corresponder a la jurisdicción común u
ordinaria. Sin embargo, la ley 1107 de 2.006 prevé que salvo en relación con ciertas materias, como en asuntos
laborales y en algunos aspectos referentes a las empresas de servicios públicos domiciliarios, la jurisdicción
administrativa es competente para juzgar, en general, las controversias originadas en la actividad de estas
empresas. En consecuencia, puede decirse que la aplicación del derecho privado se presenta respecto de las
actividades normales de la empresa que son las de carácter industrial y comercial o de gestión económica.
-Aplicación del derecho público de manera excepcional, en cuanto a las actividades atinentes a su creación,
organización, control fiscal y en general las que tienen que ver con sus relaciones con la administración central;
cuando la ley confiere a la empresa funciones de carácter administrativo, como atribuirle competencias que
normalmente le corresponde al Estado por lo cual profiere actos administrativos; en materia laboral todos los
empleados tiene la calidad de empleados oficiales, pero la mayoría de ellos son trabajadores oficiales que se
asemejan un poco a los trabajadores particulares por estar vinculados mediante contrato de trabajo, pudiendo
en consecuencia celebrar convenciones colectivas y someter sus litigios a la jurisdicción laboral ordinaria. Según
el art. 5 del decreto 3135 de 1.968, los estatutos de las empresas industriales y comerciales precisarán qué
actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados
públicos a los cuales se les aplican las normas del derecho administrativo. En cuanto al régimen de contratación
el art. 93 de la ley 489 de 1.998 dispone que los contratos que las empresas celebren se sujetan a las disposiciones
del estatuto general de la contratación estatal, situación que confirma el art. 14 de la ley 1150 de 2.007 como
norma general, pero exceptúa a las empresas que se encuentren en competencia con el sector priva do nacional
o internacional, o desarrollen su actividad en un mercado monopolístico o regulado, a las cuales se les aplicarán
las normas que rigen la actividad de gestión económica y comercial que desarrollen.

Organización de las empresas. De conformidad con lo previsto en el art. 88 de la ley 489 de 1.998, la dirección y
administración de las empresas industriales y comerciales del Estado estará a cargo de una junta directiva y de un
gerente o presidente. La Junta Directiva se rige por las disposiciones aplicables a los establecimientos públicos
conforme a la ley, luego la calidad de sus miembros, su remuneración y el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades son los mismos que aplican para las entidades públicas. Los delegados de organizaciones
privadas en las juntas directivas de las empresas no podrán ostentar cargos de dirección en empresas privadas
que desarrollen actividades similares, y en todo caso deberán declararse impedidos cuando se presenten
conflictos de intereses. El gerente o presidente, según el art. 92 de la ley 489 de 1.998 es el representante legal
de la empresa y cumple con todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento de
la empresa que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad. El gerente o presidente es agente del
presidente de la república, de su libre nombramiento y remoción, según lo dispone el art. 91 de la ley 489 de
1.998.

Como ejemplos de estas empresas, junto con el organismo al cual están vinculadas, podemos citar las siguientes:

Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA (Ministerio de Defensa Nacional)

Industria Militar INDUMIL (Ministerio de Defensa Nacional)
Caja Promotora de Vivienda Militar (Ministerio de Defensa Nacional)
Administración Postal Nacional ADPOSTAL (Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones)
Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S.A. VECOL S.A. (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural)
Caja de Previsión Social de las Comunicaciones CAPRECOM (Ministerio de la Protección Social)
Imprenta Nacional (Ministerio del Interior y Justicia)
Banco Agrario de Colombia (Ministerio de Agricultura)
Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE (Departamento Nacional de Planeación)

Las Sociedades de Economía Mixta.- El artículo 97 de la ley 489 de 1.998 las define como “organismos autorizados
por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, con aportes estatales y de capital privado, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las
excepciones que consagra la ley.” De su lado, el Código de Comercio en su art. 461 afirma que “son de economía
mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de
economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en
contrario.”

Debe tenerse en cuenta que el inciso segundo del citado art. 97 de la ley 489 definida que sólo se consideraban
sociedades de economía mixta aquellas cuyo aporte estatal no fuera inferior al 50% del total del capital social,
efectivamente suscrito y pagado, pero esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
recordando que la existencia de una sociedad de economía mixta tan solo requiere que surja de la voluntad del
legislador si se trata de una perteneciente a la nación o, por así disponerlo, de una ordenanza departamental o
un acuerdo municipal si se trata de entidades territoriales, sin que se hubiesen señalado por la Constitución
porcentajes mínimos de participación de los organismos estatales en la composición del capital de tales
sociedades.18

Son ejemplos de este tipo de sociedades:

La Previsora S.A. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público)

Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. BANCOLDEX (Ministerio de Comercio)
Fondos Ganaderos (Ministerio de Agricultura)

18
Corte Constitucional, sentencia C-953 de 1.999
Artesanías de Colombia S.A. (Ministerio de Comercio)
Hotel San Diego S.A. (Ministerio de Defensa Nacional)
Fiduciaria de Comercio Exterior FIDUCOLDEX (Ministerio de Comercio)
Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana CIAC (Ministerio de Defensa Nacional)

De la noción que la ley 489 trae se desprenden los siguientes elementos:

-Autorización legal y creación contractual, es decir, que como las otras entidades descentralizadas, las sociedades
de economía mixta también deben ser autorizadas por la ley, pero como se trata de organismos constituidos bajo
la forma de sociedades comerciales, se requiere además la celebración de un contrato de sociedad con los
particulares que van a participar de la nueva empresa, contrato que se rige por las normas del código de comercio
y requiere por consiguiente de escritura pública y su registro ante la Cámara de Comercio del domicilio principal.

-Atribución de funciones industriales y comerciales, lo cual las asemeja un poco a las empresas industriales y
comerciales del estado, pero como aquí se trata de una sociedad, el ánimo de lucro se asemeja más a las
sociedades completamente particulares, pues habrá reparto de utilidades o pérdidas, situación que no se
presenta con las empresas industriales y comerciales, ya que en estas el único dueño es el Estado, aunque debe
tenerse en cuenta que a estas sociedades también puede atribuírseles por ley funciones de carácter
administrativo de manera excepcional.

-Personería jurídica, pues como sociedades que son, el Código de Comercio en su art. 98 confirma este atributo
al manifestar que “la sociedad una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta de los socios
individualmente considerados”.

-Autonomía administrativa, que se revela con mayor intensidad respecto del poder central que las empresas
industriales y comerciales del estado, autonomía que presenta varios grados según el poder económico que
tengan los particulares o el Estado dentro de la sociedad. Así, podemos afirmar que a menor participación
económica del Estado existirá una mayor autonomía de la sociedad y viceversa. Dicha autonomía se presenta
especialmente en los siguientes aspectos: Los socios expiden los estatutos que están contenidos en el contrato
social mediante el cual se da vida a la sociedad; establecen su propia planta de personal según sus necesidades y
sin mayor control; es ella misma quien maneja su personal, incluso en cierta forma su representante legal, pues
éste ya no es necesariamente agente del presidente de la república, sino que es nombrado de conformidad con
lo establezcan los estatutos.

-Capital público y privado y autonomía financiera, pues las sociedades de economía mixta se caracterizan porque
se constituyen con aportes estatales y de capital privado, lo que las hace más autónomas respecto del poder
central que las empresas industriales y comerciales del estado, pues al existir participación económica de los
particulares, éstos intervienen en el manejo y adopción de decisiones. El aporte estatal puede darse de múltiples
maneras ya que según el art. 100 de la ley 489 podrá consistir en ventajas financieras o fiscales, garantía de las
obligaciones de la sociedad o suscripción de los bonos que la misma emita, así como títulos mineros y aportes
para la explotación de recursos naturales de propiedad del Estado

-Control del poder central, al cual de todas maneras están sujetas las sociedades de economía mixta. El art. 98 de
la ley 489 de 1.998 establece que en el acto de constitución de una sociedad de ésta naturaleza se señalarán las
condiciones para la participación del Estado de acuerdo con la disposición que autorice su creación, el carácter
nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad, así como su vinculación a los distintos organismos
para efectos del control de tutela que ha de ejercerse sobre ella. A su vez el art. 99 de la citada ley 489 dispone
que la representación de las acciones que poseen las entidades públicas o la nación en una sociedad de economía
mixta corresponde al ministro o jefe de departamento administrativo al cual se halle vinculada dicha sociedad.
Cuando el accionista sea un establecimiento público o una empresa industrial y comercial del estado, su
representación corresponderá al respectivo representante legal, pero podrá ser delegada en los funcionarios que
indiquen los estatutos internos. De su lado el art. 41 de la ley 489 establece que la orientación, control y evaluación
general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponde al presidente de la república
y en su respectivo nivel a los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes,
gobernadores, alcaldes y representantes legales de entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta
de cualquier nivel. Los controles presupuestales, políticos y fiscales son los mismos que existen para las empresas
industriales y comerciales del estado.

-Aplicación del derecho privado, pues si como hemos visto a las empresas industriales y comerciales del estado
se les aplica por regla general el derecho privado, con mayor razón ese mismo régimen aplica para las sociedades
de economía mixta ya que éstas se asemejan aún más a las personas jurídicas privadas. Existen sin embargo
algunas excepciones, aunque en menor medida, que impone para las sociedades de economía mixta la aplicación
del derecho público, como los actos expedidos de manera unilateral que serán reconocidos siempre como actos
administrativos con todo el efecto que entraña; en sus relaciones con la administración al igual que sucede con
los particulares; cuando la ley les confiera a dichas sociedades de manera excepcional el ejercicio de funciones
administrativas; en materia de contratación, cuando la sociedad de economía mixta tenga una participación
estatal superior al 50%, los procedimientos de contratación estarán sometidos al estatuto general de la
contratación estatal. Con todo, las sociedades de economía mixta, al igual que las empresas industriales y
comerciales del estado, quedan exceptuadas de aplicar el régimen de ley 80 de 1.993 en aquellas sociedades que
se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional, o desarrollen su actividad en un
mercado monopolístico o regulado, a las cuales se les aplicarán las normas que rigen la actividad de gestión
económica y comercial que desarrollen. En materia laboral, surgen algunas polémicas sobre la calidad de los
empleados de las sociedades de economía mixta, pues ante la ausencia de norma expresa se ha mantenido el
siguiente criterio:

En aquellas sociedades en que la participación económica estatal sea menor del 50 por ciento de su capital social,
los empleados se consideran particulares, sujetos por lo tanto íntegramente al Código Sustantivo del Trabajo y a
la jurisdicción laboral ordinaria; en las sociedades en que la participación estatal sea igual o superior al 50 por
ciento y menor del 90 por ciento del capital social, los empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales,
sometidos en consecuencia a una mezcla del derecho laboral administrativo y del derecho laboral común; en
aquellas sociedades en que la participación estatal sea igual o superior al 90 por ciento del capital social, la
mayoría de los empleados serán trabajadores oficiales, pero los de dirección y confianza que se señalen en los
estatutos serán empleados públicos, sometidos, por lo mismo, al derecho público y a la jurisdicción contenciosa
administrativa.

Por último, debe tenerse en cuenta que el parágrafo del artículo 97 de la ley 489 de 1.998 establece que las
sociedades de economía mixta en las que la nación, o las entidades descentralizadas o territoriales tengan aportes
iguales o superiores al 90 por ciento del capital social, efectivamente suscrito y pagado, se asimilan a empresas
industriales y comerciales del estado. En relación con la competencia para resolver los conflictos originados en la
actividad de las sociedades de economía mixta, la ley 1107 de 2.006 prevé que las que tengan un capital público
superior al 50%, dicha competencia corresponde a la jurisdicción administrativa, salvo en relación con la mayoría
de los asuntos laborales y algunos aspectos referentes a las empresas de servicios públicos domiciliarios, que
corresponden a la jurisdicción ordinaria.

-Organización de las sociedades de economía mixta. Como se trata de organismos que están constituidos bajo la
forma de sociedades comerciales tendrán, por esta misma razón, la organización propia de las sociedades
comerciales lo cual implica la existencia de una asamblea de accionistas o junta de socios, de una junta o consejo
directivo y de representante legal que, generalmente, tienen la denominación de gerentes o presidentes
designados de acuerdo con los estatutos. En todo lo demás, la sociedad de economía mixta es completamente
autónoma para establecer su organización, como sucede con las organizaciones enteramente privadas. Pero si los
aportes estatales son iguales o superiores al 90% del capital, un mismo órgano o autoridad podrá cumplir las
funciones de asamblea de accionistas o junta de socios o junta directiva (art. 464 C. de Co.)

-Las funciones de las sociedades de economía mixta son normalmente de la misma naturaleza de las empresas
industriales y comerciales del estado, es decir, funciones propias de los particulares, con ánimo de lucro, aunque
hay que recordar que también pueden ejercer de manera excepcional funciones de carácter administrativo
cuando la ley se las confiere. Así, las funciones que a cada sociedad corresponde ejercer estarán consignadas en
la norma legal de autorización o creación y en la escritura pública de constitución. Las funciones generales de la
junta de socios o asamblea de accionistas habrá que consultarlas en el código de comercio, mientras que las
específicas en los respectivos estatutos.

Las entidades descentralizadas indirectas.

Al estudiar la administración local veremos que los departamentos y los municipios también pueden crear
directamente establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta,
las que pueden llamarse por tanto entidades descentralizadas directas o de primer grado. Pero las entidades
descentralizadas directas, lo mismo que las entidades territoriales, por ser personas jurídicas, pueden a su vez
participar de otras personas en la creación de nuevas entidades, las cuales corresponderán por tanto a la figura
de entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado. Se presentan entonces varias posibilidades de
existencia de entidades descentralizadas indirectas:

Por participación de la nación y entidades territoriales

Por participación de la nación y entidades descentralizadas por servicios
Por participación de la nación y entidades territoriales y descentralizadas
Por asociación de entidades territoriales
Por asociación de entidades descentralizadas
Por adquisición de derechos o acciones en entidades privadas que hagan las entidades descentralizadas.
El caso especial que preveía el art. 7, inciso 2, del decreto 3130 de 1.968, consistente en la creación de fundaciones
o instituciones de utilidad común por los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del
estado.
En cualquiera de los anteriores supuestos, con participación de personas privadas, ya sean naturales o jurídicas.

El parágrafo del art. 49 de la ley 489 de 1.998 establece que las entidades descentralizadas indirectas se
constituirán con arreglo a las disposiciones de la misma ley y en todo caso previa autorización del gobierno
nacional o del gobernador o el alcalde. En cuanto al control de estas entidades el art. 109 de la ley 489 de 1.998
establece que se ejercerá sobre sus actividades y programas mediante la intervención de los representantes
legales de los organismos o entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos de deliberación y
dirección.

Los artículos 94, 95 y 96 de la ley 489 de 1.998 permite la existencia de Asociaciones de empresas industriales y
comerciales del estado, asociación entre entidades públicas y constitución de asociaciones y fundaciones para el
cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares, que son
expresión del concepto básico de entidades descentralizadas indirectas.

Entidades de régimen o carácter especial.

El Capítulo I del Título V de la Constitución Política establece la estructura del Estado y precisa los órganos que
conforman cada una de las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes de control y la
organización electoral. En lo que respecta a la rama ejecutiva, el art. 115 identifica a los principales órganos que
la conforman aunque no de manera taxativa, es así como el art. 150-7 de la Constitución al referirse a la facultad
del congreso para determinar la estructura de la administración nacional, además de identificar nuevamente los
principales órganos de la rama ejecutiva, se refiere a “otras entidades del orden nacional”. Igualmente, el art.
189-16 de la Carta, al precisar una de las funciones del Presidente de la Republica, hace referencia a los
ministerios, departamentos administrativos y “demás entidades u organismos administrativos nacionales”.

Debe advertirse además que la Constitución en otros títulos que no hacen parte de la estructura del estado, se
refiere directa y específicamente a otras entidades como el Banco de la Republica, la Comisión Nacional de
Televisión, la Comisión Nacional del Servicio Civil, las Universidades del Estado y las Corporaciones Autónomas
Regionales, unas de cuyas características, según los mismos términos de la constitución respecto de la mayoría
de ellas, consiste en tener autonomía y un régimen legal propio, lo cual ha llevado a algunos, incluida la propia
Corte Constitucional a considerar, de manera discutible, que algunas de esas entidades constituyen órganos
autónomos e independientes, de aquellos a que se refiere el art. 113 de la Carta, con el mismo nivel e importancia
de las ramas del poder público y que, por lo mismo no hacen parte de ninguna de esas ramas ni de los demás
órganos autónomos.

El art. 38 de la ley 489 de 1.998 menciona dentro de las entidades y organismos que integran la rama ejecutiva
del poder público en el orden nacional, a las empresas sociales del estado, las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios, los institutos científicos y tecnológicos, y “las demás entidades administrativas nacionales
que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público”.

El art. 40, sobre “entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial”, se refiere al Banco de la República,
los entes universitarios autónomos, las Corporaciones Autónomas Regionales, la Comisión Nacional de Televisión
y “los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución”, los cuales se sujetan a
las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.

Entidades de régimen o carácter especial de origen constitucional.

a) Banco de la República. De conformidad con el art. 371 de la Constitución Política es el encargado de ejercer las
funciones de banca central, para lo cual está organizado como una persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen Sus funciones básicas son las de regular la
moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales;
ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del
gobierno. A su vez, de acuerdo con el art. 372 de la Carta Política, la Junta Directiva del Banco es la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia y tiene a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco. Esta junta
está integrada por 7 miembros: el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico quien la preside, el gerente del banco
y 5 miembros designados por el presidente de la república.

b) Los entes universitarios autónomos. El art. 69 de la Constitución Política ordena que la ley establezca un
régimen especial para las universidades del estado. En desarrollo de esta norma la ley 30 de 1.992 modificada por
las leyes 647 de 2.001 y 1012 de 2.006, consagra ese régimen especial y estatuye en su art. 57 que las
universidades estatales y oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial,
vinculados al Ministerio de Educación Nacional y con las siguientes características: personería jurídica, autonomía
académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto
de acuerdo con las funciones que les corresponda. El carácter especial del régimen de estos entes comprende la
organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades
estatales oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, todo lo cual se regula en la
misma ley y en los actos de creación o reorganización de cada institución.

Como ejemplos de entes universitarios autónomos podemos citar a la Universidad Nacional de Colombia, la
Universidad de Caldas, la Universidad de Pamplona, la Universidad Militar Nueva Granada y la Universidad
Surcolombiana.

c) Las corporaciones autónomas regionales. Hasta la expedición de la constitución de 1.991 estas entidades
constituían un grupo especial de establecimientos públicos con jurisdicción regional, cuyo objetivo común era
promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo
de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales. La
Constitución del 91, al precisar en el art. 150-7 las funciones del Congreso en cuanto a la estructura de la
administración nacional, se refirió no solo a los establecimientos públicos, sino además a las Corporaciones
Autónomas Regionales.

Con la expedición de la ley 99 de 1.993 se transformaron las Corporaciones existentes y se crearon algunas nuevas,
y al precisar su naturaleza jurídica, el art. 23 dispone que “son entes corporativos de carácter público, creados por
ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeografica, dotados de autonomía
administrativa, financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar dentro
de área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Con la
expedición de la ley 1150 de 2.007 se dispuso que las Corporaciones Autónomas Regionales dejaran de tener un
régimen especial de contratación y quedan sometidas al estatuto general de contratación pública.

Como ejemplos podemos citar algunas:

Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge CVS.
Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia.
Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez -CAR

d) La Comisión Nacional del Servicio Civil. El art. 130 de la Constitución establece que existirá esta Comisión
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las
carreras que tengan carácter especial. En desarrollo de la citada disposición constitucional, a través de la ley 443
de 1.998 se dictaron normas sobre la integración de la Comisión y sus funciones, la mayoría de las cuales, no
obstante, fueron declaradas inexequibles razón por la cual se expidió la ley 909 de 2.004 en cuyo artículo 7 se
establece que la Comisión Nacional del Servicio Civil es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito
en el empleo público, de carácter permanente, del orden nacional independiente de las remas y órganos del poder
público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. A su vez el art. 8 de la misma ley,
establece que la Comisión Nacional del Servicio Civil está conformada por 3 miembros y los arts. 11 y 12 detallan
sus funciones.

Las unidades administrativas especiales con personería jurídica

Las empresas sociales del estado
Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios
Los institutos científicos y tecnológicos
Las sociedades públicas
Las sociedades de economía mixta
Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para
que formen parte de la rama ejecutiva del poder público.

Entidades de régimen o carácter especial de origen legal.

a) Las empresas sociales del Estado. De acuerdo con el art. 83 de la ley 489 de 1.998, son las entidades creadas
por la nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de los servicios de salud, los
cuales se sujetan al régimen 344 de 1.996 y 1122 de 2.007 y en los aspectos no regulados por estas en la citada
ley 489.

El art. 15 del decreto 1876 de 1.994 establece que estas empresas estarán sujetas por regla general, al régimen
jurídico propio de las personas de derecho público, mientras que el art. 16 estipula que en materia de contratación
se aplicaran las normas del derecho privado y los contratos estarán sujetos a la jurisdicción ordinaria. Estas
empresas pueden constituirse, a su vez, en instituciones prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con las
normas previstas en los arts. 185 y siguientes de la ley 100 de 1.993.
b) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. De conformidad con el art. 365 de la Constitución, los
servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente por comunidades organizadas o
por particulares, y estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley. En desarrollo de esa norma constitucional,
mediante la ley 142 de 1.994 se expidió el régimen de los llamados servicios públicos domiciliarios, en cuyo art.
17 se dispone que las empresas cuyo objeto es la prestación de los citados servicios deben ser, por regla general
sociedades por acciones o empresas industriales y comerciales del estado, de los departamentos o de los
municipios

De lo anterior resulta que las empresas de servicios públicos pueden ser privadas, cuando las acciones son en su
totalidad de particulares. Mixtas, cuando existe participación accionaria de particulares o entidades públicas.
Oficiales cuando el capital es en su totalidad de entidades estatales. Y en todos esos casos el régimen jurídico
aplicable es el previsto en la citada ley 142 de 1.994, con algunas modificaciones posteriores.

c) Los institutos científicos y tecnológicos. Al definir la integración de la rama ejecutiva del poder público en el
orden nacional, el 38 de la ley 489 incluye a estas entidades como integrantes del sector descentralizado por
servicios. Sin embargo, en ninguna otra norma la citada ley se refiere a esas entidades, razón por la cual debe
entenderse a las personas jurídicas contempladas en el decreto ley 393 de 1.991 “por el cual se dictan normas
sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”,
expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la ley 29 de 1.990, “por la cual se dictan
disposiciones para al fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico”.

De conformidad con el citado decreto la nación y sus entidades descentralizadas podrá asociarse con los
particulares o con oras entidades públicas de cualquier orden, para adelantar actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, mediante la celebración de convenios o
mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro,
como Corporaciones y Fundaciones, sometidas a las reglas del derecho privado.

d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. El art. 1 de la ley 117 de 1.985 creo esta entidad como una
“persona jurídica autónoma de derecho público y de naturaleza única”, características que son reiteradas por el
art. 316 del decreto 663 de 1.993, modificado por los arts. 29 de la ley 510 de 1.999, 62 de la ley 795 de 2.003 y
41 de la ley 1328 de 2.009, que contiene actualmente las normas básicas que regulan esta institución. Se rige por
las normas del estatuto orgánico del sistema financiero y por las normas del derecho privado.

e) El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, ICETEX.
Esta entidad fue creada mediante el decreto 2586 de 1.950; sin embargo, con posterioridad la ley 1002 de 2.005
la convirtió en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio vinculada al Ministerio de Educación Nacional. Sus actos estarán sujetos al derecho privado,
pero los que se expidan para el cumplimiento de las funciones administrativas se sujetarán a las reglas previstas
en el derecho público. Sus servidores serán empleados públicos sujetos al régimen que regula el empleo público,
la carrera administrativa y la gerencia pública.

f) El Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, ICFES. El art. 12 de la ley 1324 de 2.009 modifico
su naturaleza y la convirtió en “una empresa estatal de carácter social del sector educación nacional, entidad
pública descentralizada del orden nacional de naturaleza especial”, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, cuyas funciones principales
consisten en ofrecer el servicio de evaluación de la educación en todos sus niveles y adelantar investigaciones
sobre los factores que inciden en la calidad de la educación, con la finalidad de ofrecer información para mejorar
dicha calidad.

En cuanto al régimen jurídico aplicable a la entidad, de acuerdo con el mismo art. 12 los actos que realice para el
desarrollo de sus actividades estarán sujetos a las disposiciones del derecho público, mientras que los contratos
que deba celebrar como entidad de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto, se regirán por el derecho
privado. Respecto del régimen laboral la misma norma prevé que los servidores vinculados a la planta de personal
de la entidad serán empleados públicos sometidos al régimen que regula el empleo público, la carrera
administrativa y la gerencia pública.