Per què el planejament avui?

Francesco Indovina
Professor d’Anàlisi de sistemes urbans i territorials. Universitat IUAV de Venècia
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¿Por qué el planeamiento hoy?

Francesco Indovina
Profesor de Análisis de sistemas urbanos y territoriales. Universidad IUAV de Venecia

El artículo que presentamos es la transcripción y adaptación de la conferencia

pronunciada durante la presentación del libro Planeamiento urbanístico: de la
controversia a la renovación, editado por la Diputación de Barcelona, número 2 de la
colección Territorio y Gobierno. Visiones de la Oficina de la Xarxa Barcelona
Municipis de Qualitat, el pasado 18 de septiembre de 2003 en el Centre de Cultura
Contemporània de Barcelona.

Estoy muy contento de presentar este libro porque incide en la idea que tengo del
planeamiento como decisión política, como acto de gobierno colectivo asistido
técnicamente. Este libro, que es el fruto de la colaboración entre la Diputación de
Barcelona y una serie de técnicos de gran valor, relaciona estas dos polaridades: quien
decide y quien ayuda a decidir. Aunque sé que esta idea no gusta mucho a mis colegas, el
plan no es tanto de los técnicos como de la administración que asume la responsabilidad.

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Planeamiento urbanístico: de la controversia a la renovación, me lleva a reflexionar sobre
algunos aspectos del planeamiento hoy.

Últimamente se habla repetidamente de la necesidad de la planificación flexible y, sin

querer entrar en polémica, quisiera hacer evidente que detrás de esta petición de
planificación flexible está la dificultad de seguir la velocidad de la transformación
efervescente de una ciudad hoy. Cuando se pone el acento en la flexibilidad del plan, lo
que se plantea es la cuestión de la incapacidad de construir el futuro y este es un aspecto
peligroso.

Planificar es construir una visión de futuro y esto implica prever cuáles son las tendencias,
los procesos, y sobre esta base construir el escenario que nos parezca el más adecuado.
Desde esta perspectiva no es necesario que el plan sea flexible-aunque se pueden
cometer errores y hay que hacer las correcciones necesarias -, porque un plan flexible es
justamente una contradicción.

Lo más importante es que el planeamiento tenga una visión del futuro, sólo vale la
pena planificar si, a través del plan, pensamos en construir un futuro mejor
colectivamente.

Uno de los temas a introducir es, pues, la velocidad de las transformaciones, el dato más
relevante de los cambios actuales. Antes, la dinámica urbana y territorial era lenta y la
planificación tenía un tiempo de elaboración y de vigencia largo. Algunos de los
planificadores, aún hoy, somos prisioneros de aquellos tiempos. Planificar significa
construir el futuro y hacerlo en una situación con una dinámica muy acelerada no es fácil.
Pero si el plan debe ser flexible para adaptarse a los cambios pierde su vocación de
construir el futuro y entonces no tiene sentido hacer esfuerzos: flexibilidad y planeamiento
no van en la misma línea.

Planificar hoy también significa afrontar los problemas inmediatos; es políticamente

irresponsable y técnicamente inconsistente dejar los problemas del presente para el futuro:
el problema de la vivienda no se puede resolver dentro de diez años, una vez desarrollado
el plan, ni el tráfico dentro de veinte años. Planificar es afrontar los problemas del presente
con una perspectiva de futuro, y no dejar para el futuro lo de hoy, ni condicionar el futuro
con una solución fruto de la inmediatez del presente. La relación entre el hoy y el futuro es
otro aspecto importante del planeamiento en un contexto de transformaciones aceleradas.
Si los procesos de cambio son muy rápidos, la relación entre hoy y el futuro se convierte
en un problema difícil.

Antonio Font ha presentado una lista de temas que el planeamiento debe tener presente y
que comparto completamente, como el volver a tratar la cuestión de la vivienda, los
transportes públicos, etc. Son temas que hacen referencia a los contenidos del plan, y que
deben adaptarse a cada una de las realidades locales. Sin embargo, lo más importante es
que el planeamiento tenga una visión del futuro, sólo vale la pena planificar si, a través del
plan, pensamos en construir un futuro mejor colectivamente. Aunque hoy esté muy
cuestionado, para mí el interés colectivo es ideología y de él forman parte, por ejemplo, el
estado del bienestar, la justicia social, la igualdad o la calidad del medio ambiente, que
también a menudo se ponen en duda.
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Primero quisiera introducir que nuestra disciplina territorial tiene una carencia fundamental
de análisis, una falta de comprensión de los procesos que hay en juego, aunque
probablemente también la tienen de otras disciplinas que justamente quieren contribuir al
proceso de planificación. El seminario que Antonio Font ha organizado de cara al Fórum
2004 nos ha obligado a todos a reflexionar, a intentar entender qué ha cambiado en el
territorio, a partir de qué elementos fuerza, qué procesos son los importantes y no sólo a
ilustrar las transformaciones territoriales. Sin embargo, constato que lo que más nos falta
es el análisis de los procesos. Si nosotros no somos capaces de entender cuáles son las
fuerzas de los cambios, las tensiones que se producen, no seremos capaces de planificar,
ni seremos operativos.

Lo relevante es el análisis de estos procesos y una cierta transformación en la

lectura y la interpretación de la realidad

El fracaso de los planes radica en su incapacidad de analizar de manera positiva cuáles

son las tensiones particulares y específicas de la fase histórica actual. Por ejemplo, la
difusión urbana, es decir, la pérdida de población del centro de las grandes ciudades, va
acompañada, de un proceso más amplio de metropolitanización y no, como a menudo se
ha dicho, de una reducción y de una fragmentación. Son procesos de integración diversos,
donde la jerarquización tampoco se borra: el corazón de las ciudades pierde población,
demasiado, pero adquiere potencia. Haciendo una lectura cuidadosa, se observa como la
pérdida de población de los centros metropolitanos se corresponde con una potenciación
de las relaciones, con la integración de unas áreas más grandes y con la creación de
nuevas centralidades, diferentes de las de la etapa industrial. Lo relevante es el análisis de
estos procesos y una cierta transformación en la lectura y la interpretación de la realidad.

Otro aspecto absolutamente fundamental dentro del proceso de la planificación, es el

conflicto y es un elemento duro para los administradores. Sin embargo, el conflicto es un
elemento de salud de una sociedad y también lo es para la planificación. Oriol Nel·lo ha
publicado un libro espléndido, "Aquí no", que evidencia el elemento defensivo de algunos
de los conflictos de esta etapa histórica. Lo cierto es que la comunicación propositiva es
una comunicación fuerte mientras que la que sólo es defensiva es más débil. Sin embargo,
estos conflictos son elementos de comunicación a partir de los cuales se escucha, sobre
todo, a la gente que no tiene voz. Aunque las formas de organización de las
movilizaciones sociales a menudo se producen para defender determinados intereses, son
también una manera de expresión de la sociedad. Los administradores deberían bendecir
el conflicto para que les dice qué piensa la gente, que desea y cuáles son los elementos
que surgen más allá del trabajo del día a día, a menudo tan complejo.

El conflicto también es un medio para hablar con la Administración del plan que hay que
hacer. Esto no significa que el plan sea el instrumento de la pacificación, el plan es un
instrumento de decisión, es un elemento que busca la pacificación a través de la
redistribución de los beneficios que otros ciudadanos obtienen. El plan por una parte cierra
conflictos y por otra parte los abre, porque continuamente aparecen.

En un contexto de transformaciones efervescentes, el planeamiento es el gobierno de

las transformaciones con una visión de futuro.

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Me gustaría añadir otro aspecto; difícilmente se puede utilizar el mercado para distribuir
los valores, las visiones de futuro del plan, porque el interés colectivo y la justicia
distributiva son elementos absolutamente contrarios al mercado. Las lógicas y los
procesos -de injusticia distributiva- del mercado han de ser analizados pero no pueden ser
los instrumentos del plan. Desde la antigüedad la ciudad nunca ha sido sólo el resultado
inconsciente del mercado, siempre se ha planificado.

En un contexto de transformaciones efervescentes, el planeamiento es el gobierno de las

transformaciones con una visión de futuro. Así es como me gusta expresarlo. Hay que
tener una visión del planeamiento como el gobierno de las transformaciones coherente
con la mejora colectiva. La manera como individuos y colectivos usamos el territorio -
aparcando el coche, cambiando la localización de una actividad, llevando a cabo nuestros
objetivos- es la que lo transforma, introduciendo innovaciones y dinamismo. Lo hacemos
desde la visión particular y plantea problemas colectivos que el gobierno debe resolver. El
plan no debe ser un instrumento punitivo, no se trata de coartar el dinamismo, ni la
innovación, ni las transformaciones, sino de exaltar aquellas que favorecen un diseño de
mejora colectiva. El problema radica en encontrar el equilibrio entre la mejora colectiva y
las necesidades particulares. Es una operación complicada, pero tanto los políticos como
los técnicos deben adaptarse porque otorga la naturaleza innovadora al planeamiento.

Hay que tener presente que nuestro papel como profesionales también ha cambiado:
antes el plan era el elemento dinámico de una ciudad y elaborarlo significaba hacerla
dinámica, se creaban nuevas áreas, etc. Hoy, sin embargo, planificar es, insisto, gobernar
las transformaciones, y esto significa que los profesionales de la planificación en lugar de
hacer las transformaciones, somos los que debemos gobernarlas, y debemos hacerlo
desde la óptica del interés general.

Para la realización de este escenario, se necesitan unos instrumentos territoriales

muy articulados, y el plan tradicional es un buen instrumento pero no como elemento
único, sino coordinado, integrado con el resto de políticas.

De la vida política y social italiana, durante los últimos diez años, sólo he recibido
sufrimientos y una única gran satisfacción: se ha hecho una encuesta y más del 50% de
los ciudadanos estarían dispuestos a pagar más impuestos para tener más servicios. Esto
ha sido una sorpresa estimulante dentro de un contexto en el que todo el mundo afirma
que es necesario disminuir la presión fiscal. Quizás lo que conviene hoy es establecer un
nuevo pacto fiscal entre el Estado y los ciudadanos, un pacto que implique transparencia y
calidad en el gasto. Pienso que los ciudadanos aceptarían.

Para finalizar, otra reflexión; las elecciones que hacen los ciudadanos respecto a quien los
ha de gobernar tampoco son indiferentes. Lo cierto es que una importante parte de los
políticos apuestan hoy, sobre todo, por la solución individual: la pensión, la escuela y la
salud individual. Es evidente que los problemas urbanos y territoriales son problemas
colectivos en todos sus aspectos materiales -la gestión de la movilidad, los residuos o el
agua- y, por tanto, poner en el centro del debate político el hecho urbano, metropolitano, y
territorial significa hacer evidente que a este nivel el individualismo no tiene sentido, y que
las soluciones sólo pueden ser colectivas. El planeamiento urbano y territorial es pues una
carta muy potente y es necesario jugarla bien.
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Si las ciudades son, justamente, un elemento de relaciones colectivas, y si estas tienen
lugar entre individuos que tienen intereses y culturas muy diversificados, condiciones
sociales y de ingresos diferentes, sólo se pueden aglutinar a partir de la construcción y de
la planificación de unas perspectivas generales en las que todo el mundo se pueda
reconocer. Así, en mi opinión, el planeamiento puede ser un ámbito muy rico, al hacer
evidente lo que es colectivo no sólo como oportunidad sino como necesidad.

Ahora bien, para la realización de este escenario -porque en el fondo planificar significa
construir un escenario deseable- se necesitan unos instrumentos territoriales muy
articulados, y el plan tradicional es un buen instrumento pero no como elemento único,
sino coordinado, integrado con el resto de políticas como las de vivienda, de movilidad, de
educación, de sanidad, etc.

El paso del plan a la planificación es un elemento constitutivo que da fuerza a una

Administración y la sitúa frente a una gran responsabilidad. La planificación se convierte
en el elemento de coordinación entre el plan y las otras políticas. Este es el trabajo a
realizar. Para llevarlo a cabo nos hemos de poner en el lugar del técnico, del urbanista, del
planificador, en resumen, de lo que somos, y necesitamos a toda costa, unos políticos
atentos, que nos escuchen, dispuestos a discutir, aunque no es fácil. Es absolutamente
esencial para poder construir unas ciudades que funcionen y que se correspondan con las
necesidades de los ciudadanos. Y esto no significa una ciudad pacificada, sino una ciudad
con contrastes constructivos que generen nuevas potencialidades.

Bibliografia sobre el tema

F. Indovina, F. Matassoni, M. Savino, M. Sernini, M. Torres, L. Vettoretto luglio (1990): la città
difusa, Collana R - Ricerche e Convenzioni n.1 (STRATEMA - Laboratorio di strategie territoriali).

F. Indovina (1998): “Algunes consideracions sobre la ciutat difusa”, Documents d’Anàlisi

Geogràfica, n. 33.

F. Indovina (2003): "Sui possibili scenari futuri di Venezia e della sua Laguna", Progetto Metis -
Corila, Venezia.

A.Cecchini e F.Indovina (1992): Strategie per un futuro possibile, Milano, Angeli

A. Cecchini e F. Indovina (1988): Simulazione. Per capire e intevenire nella complessità del mondo
contemporaneo Franco Angeli, Milano

F. Indovina (1991): La perseveranza, nel volume La ragione del piano (1991) - Giovanni Astengo e
l'urbanistica italiana, a cura di.

AA. VV. (1990): La città di fine millenio, a cura di F. Indovina, Angeli, Milano

F. Indovina (1998): “O paradoxo de Venezia”, Sociedate e Territorio, n. 25

F. Indovina (1997): “Nuove condizioni ed esigenze per il governo urbano”, a “La città e le sue
esigenze” a cura di C.S. Bertaglio e F. Vaio, F. Angeli (versió anglesa a “The City and Its Sciences”
Physica-Verlag, 1998).