Manifestaciones públicas.

Un análisis del protocolo de actuación de las

fuerzas de seguridad

1. Introducción

El presente trabajo tiene por objeto analizar el protocolo de actuación de las

fuerzas de seguridad del Estado en manifestaciones públicas puesto en conocimiento del
Consejo de Seguridad Interior por el Ministerio de Seguridad de la Nación el 17 de febrero
de 2016. Así, analizaremos el contenido del mismo y los fundamentos dados para su
dictado. A partir de allí, trataremos de establecer aquellos fundamentos que, si bien no se
hicieron manifiestos, creemos que indudablemente se encuentran presentes, para luego
realizar algunas críticas y propuestas en cuanto a la temática. Por último, intentaremos
establecer una conexión entre el protocolo en cuestión con los conceptos de seguridad y
prevención, que ya fueran analizados en los trabajos prácticos 1 y 2.

2. Desarrollo

Sabido es que en los últimos 30 años la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha

sido el escenario constante de diversas manifestaciones públicas, cortes de calles
(“piquete”), movilizaciones, etc., como forma de determinados grupos de personas de
realizar peticiones a las autoridades nacionales, manifestar su descontento con algunas
medidas adoptadas por éstas o bien conmemorar determinados hechos o acontecimientos
históricos. Dicho accionar ha sido reproducido, en menor medida, en las diversas capitales
provinciales respecto a las peticiones o protestas dirigidas a sus autoridades.
Sabido es también el perjuicio que ello causa a la circulación del tráfico rodado,
afectando todo tipo de actividades por la dificultad y/o demora de las personas y/o los
bienes para llegar a sus lugares de destino, situación ésta que causa un descontento muy
grande de aquellos que desean o deben circular respecto de los participantes de las
medidas de fuerza.
Ello provoca un conflicto de intereses entre las partes. La resolución que hizo
circular el Estado Nacional lo pone de manifiesto cuando dice en sus considerandos que
“…manifestar en la vía pública, es una de las formas de expresión de derechos amparados
constitucionalmente, tales como el derecho de peticionar a las autoridades, el de libertad
de expresión, el derecho de reunión, o el derecho de huelga; los que a su vez suponen,
que quienes no participan de una manifestación en la vía pública, no vean afectados sus
derechos a circular libremente, a trabajar y ejercer toda industria lícita, a comerciar, a
educarse y demás derechos también amparados constitucionalmente…”.
Cabe resaltar que el protocolo en cuestión, si bien ha sido puesto en conocimiento
de los medios de comunicación y, a partir de allí, de la población, generando diversas
presentaciones ante el Ministerio de Seguridad, lo cierto es que no se ha dictado una
resolución oficial estableciéndolo1. Sin embargo, dicho protocolo ha sido puesto en
conocimiento a través de oficinas de prensa del gobierno nacional, por lo que si bien el
mismo no se encontraría vigente, deben extraerse conclusiones de su difusión a través de
canales oficiales.
La conducta gubernamental confunde no solo a la población sino a las mismas
fuerzas de seguridad que deben actuar ante dichas situaciones sin tener un conocimiento
seguro sobre qué normativa han de aplicar, debiendo tenerse presente que aparentemente
dicho protocolo ha sido utilizado2.
En lo que respecta a su contenido, el protocolo dispone una primera diferenciación
entre las manifestaciones programadas, que son aquellas que llegan a conocimiento
anticipado de las autoridades, de las espontáneas. Respecto de las primeras, establece que
las autoridades deben comunicarse con los organizadores de la manifestación para
adecuar la misma al protocolo, coordinando su recorrido y duración y comunicando su
realización a la justicia.
Luego, especifica que las fuerzas federales deben adecuar su actuación al
protocolo solamente en los territorios de jurisdicción exclusivamente federal, pero
poniendo en cabeza de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el deber de
garantizar la libre circulación de personas y bienes.
Posteriormente, se establecen una serie de pasos para que las fuerzas de seguridad
cumplan ante una manifestación. Primero, debe darse conocimiento de la manifestación
a las autoridades tanto administrativas como judiciales e intentar negociar con los
manifestantes para el cese del corte. Segundo, y claramente ante el fracaso de la
negociación, el jefe del operativo debe dar instrucciones claras a los manifestantes para

1
Tarricone Manuel; Di Santi Matias, El gobierno aplica un protocolo en manifestaciones públicas que aún
no fue oficializado, art. de fecha 04 de enero de 2018, disponible en chequeado.com. Asimismo, no hemos
podido hallar la resolución en cuestión en la base de datos normativa oficial www.infoleg.gob.ar.
2
Obarrio Mariano, Patricia Bullrich: "Hoy aplicamos el protocolo antipiquetes 100%", art. de fecha 06 de
abril de 2017, disponible en www.lanacion.com.ar.
que se coloquen en una zona determinada para ejercer sus derechos, debiendo permitir la
circulación, con la advertencia que de incumplir la orden los manifestantes habrán
incurrido en el delito del art. 194 del Código Penal y las contravenciones correspondientes
a la jurisdicción. En tercer lugar, ante el incumplimiento de la orden, el protocolo dispone
que se vuelva a advertir a los manifestantes, esta vez bajo apercibimiento de proceder de
acuerdo a las normas procesales que regulan los delitos de flagrancia, para luego
intervenir y disolver la manifestación, debiéndose informar todo ello al magistrado
interviniente.
Se especifica que las fuerzas de seguridad no deben reaccionar ante las
provocaciones de los manifestantes.
Una vez liberadas las vías de circulación, sin aclarar con qué alcance, el protocolo
establece que debe mantenerse comunicación con las autoridades administrativas que
deben conocer sobre los reclamos de los manifestantes para que las mismas establezcan
un nivel de negociación con los líderes de la manifestación respectiva, debiendo labrarse
acta del acuerdo respectivo.
Seguidamente se establece que si hubiere grupos de personas que incitaren la
violencia o portaran elementos que pudieran dañar a las personas, las fuerzas de
seguridad, los bienes que se encontraren en el lugar o el medio ambiente, las fuerzas de
seguridad deberán interceptar e identificar a los sujetos y secuestrar los elementos en
cuestión.
Asimismo, se especifica que en caso de daños deberá detenerse a los autores,
remitiéndolos a la justicia penal, e iniciarse acciones civiles contra los causantes, la
entidad a la que pertenecen o sus representantes legales, con el objeto que se reparen los
daños causados.
Con respecto a la fuerza pública, el protocolo establece que la misma debe
utilizarse solo para superar la resistencia de quienes cometan delitos de acción pública y
en situaciones amparadas por la legítima defensa. Asimismo, la normativa expresa que el
uso de la fuerza debe responder a los principios de legalidad, oportunidad, último recurso
frente a una resistencia o amenazas y gradualidad.
En cuanto a los medios de comunicación, se dispone que los mismos deben ser
colocados en posición de poder realizar su función pero en lugares donde se garantice su
seguridad, siendo que se encuentra prohibida la confiscación y/o destrucción del material
audiovisual o sus herramientas. A su vez, el protocolo dispone que en la medida de lo
posible deberá videofilmarse el procedimiento.
 3. Análisis

Entendemos que el protocolo en cuestión ha venido a regular un hecho de gran

conflictividad social como son las manifestaciones públicas, principalmente las que
conllevan cortes de arterias principales de la Capital Federal, las que de por sí resultan
bastante congestionadas en los días hábiles.
Como lo especifica la resolución citada, en los casos reseñados se da un conflicto
entre los derechos a peticionar ante las autoridades y manifestarse con el derecho a la
libre circulación.
En ese contexto, el protocolo ha optado por tomar una situación que permita un
mínimo de ejercicio de todos los derechos involucrados. Así, ha adoptado la política de
que es legítima la ocupación de la vía pública en las manifestaciones públicas, quedando
dicha legitimidad condicionada a que no se obstruya totalmente el camino que la
manifestación ocupe, permitiendo la circulación.
Por otro lado, el protocolo devela la decisión política de interpretar que la
conducta de los integrantes de una manifestación de bloquear totalmente el paso por de
cualquier camino equivale a la comisión del delito previsto en el art. 194 del Código
Penal, lo que autoriza a las fuerzas de seguridad a la mayor intervención que permite el
Estado de Derecho: el uso directo de la fuerza para hacer cesar un delito flagrante.
Claramente, el protocolo estigmatiza el accionar de la mayoría de las
manifestaciones que han tenido lugar en los últimos 20 años, sabiendo que la mayor
visibilidad de un reclamo es directamente proporcional al malestar que genera, por lo
menos en el colectivo social.
Cierto es que el art. 194, como así también el 183, del Código Penal se encuentran
vigentes desde 1921. Sin embargo, la calificación despectiva que podían alcanzar las
manifestaciones públicas por parte de ciertas clases sociales lejos estaba de imponer sobre
sus integrantes la calificación de delincuentes. Esta decisión obtiene por resultado que la
política sobre manifestaciones públicas ingrese al ámbito de los conceptos de seguridad
y prevención, pilares fundamentales de las políticas criminales de los Estados.
Por otra parte, la solución no deja de aparecer como arbitraria. En efecto, no se
entiende como el bloquear totalmente un acceso puede ser considerado típico, en los
términos del art. 194 del Código Penal, pero no así el bloqueo parcial, teniéndose en
cuenta que la norma en cuestión reprime las acciones de impedir, estorbar o entorpecer el
normal funcionamiento de los transportes.
Debe resaltarse que todo protocolo toma las veces de manuales de buenas
prácticas que hace a su operadores impunes ante el cualquier juzgador de su accionar,
toda vez que lo que se pasa a juzgar es el protocolo mismo y, por ende, a su autor. En
caso de no compartirse la legalidad de los criterios establecidos por un protocolo, se
deberá desautorizar el criterio de quien lo dictó. En este caso, nada más y nada menos,
que la Ministra de Seguridad de La Nación.
Ello resulta problemático al momento de interpretar las facultades que posee el
personal policial de interceptar e identificar a toda persona que posea elementos que
pudieren ser peligrosos para las personas, los bienes y, llamativamente, el medio
ambiente, pudiendo proceder a su secuestro. Aquí, el solo hecho de la posesión faculta a
las fuerzas de seguridad a interceptar a las personas y secuestrarle los elementos de su
propiedad.
Entendemos que ello resulta sumamente criticable. Cualquier elemento puede ser
utilizado para dañar la integridad de las personas. Así, cualquier elemento propiedad de
una persona, sumado al solo hecho de que su portador se encuentre en una manifestación,
pone en peligro la disposición de su dueño sobre la cosa, al dejar la misma a la voluntad
de las fuerzas de seguridad. Quizás, dicha facultad discrecional, ante su uso excesivo,
actúe como desincentivo para participar de este tipo de manifestaciones, lo que resultaría
en un desincentivo a ejercer derechos constitucionalmente reconocidos.
Sin embargo, debe estimarse como correcta la norma que impone a las autoridades
civiles correspondientes el tomar contacto con los líderes de las manifestaciones toda vez
que permite una adecuada respuesta a las exigencias de los manifestantes, en el
entendimiento de que la afectación de los derechos de terceros no será necesaria para
garantizar a los manifestantes el ser oídos por las autoridades. Esto, sin perjuicio del
resultado final de la negociación o como la normativa sea aplicada en los hechos.
Como se dijo, el protocolo hace de las manifestaciones públicas objeto de la
política criminal del Estado argentino. Así, adoptándose un concepto amplio de
seguridad3, las políticas tendientes a evitar la realización de manifestaciones o, una vez

3
Debe recordarse que en el TP 1, “El concepto de seguridad”, rechazamos un concepto de ese estilo para
reservarlo al sentimiento de inseguridad que aqueja al colectivo social en cuanto a la comisión de
determinados delitos violentos. Sin embargo, nada impide que el concepto de (in)seguridad que maneje
la criminología no sea distinto a las políticas estatales referidas a evitar la comisión de delitos. En tales
conformadas, disolverlas pasan a ser políticas a desarrollar por el Ministerio de
Seguridad, pudiendo asignarse a su cumplimiento partidas presupuestarias. Idéntico
análisis puede realizarse en torno al concepto de prevención. Cualquier medida tendiente
a la no realización de manifestaciones públicas se convierte en positiva desde el punto de
vista valorativo. Ello resulta peligroso dado que, como se dijo, las manifestaciones son
una expresión del derecho de peticionar ante las autoridades por lo que debe apreciarse
con sumos celos cualquier medida en este sentido.
En cuanto al uso de la fuerza y los medios de comunicación, interesante es la carta
remitida por el CELS a la titular del Ministerio de Seguridad 4, en cuanto critica,
principalmente, la opción por criminalizar la protesta social, calificándola de formalista,
la falta de prohibición en el protocolo de que las fuerzas de seguridad utilicen armas de
fuego y municiones letales o balas de goma, y la disposición respecto a la asignación de
lugares específicos a los medios de comunicación, entendiendo que ello impedirá el
registro fotográfico y audiovisual del accionar policial como medio para su debido
control.

4. Conclusión

Hemos analizado los puntos principales del protocolo de actuación para las
fuerzas de seguridad en el marco de manifestaciones públicas. Resulta irónico que el
mismo no se encuentre “protocolizado” pero ya haya sido utilizado y de ello se jacten las
autoridades estatales.
Respecto a sus objetivos, resulta claro que el mismo adopta una postura
determinada ante un conflicto de derechos que se encuentran constantemente en pugna
en nuestra configuración social. Así, el protocolo tiene por objeto regular la intervención
de las fuerzas de seguridad en la problemática para intentar solucionar y/o disolver el
conflicto. Para variar, lo hace echando mano del derecho penal, atribuyendo al mismo la
capacidad de resolver el conflicto. Para ello, ha debido echar mano de la estigmatización
de las manifestaciones públicas, calificándolas como delitos.

términos, la seguridad estaría íntimamente relacionada –cuando no confundida- con el término

prevención.
4
Carta dirigida al Ministerio de Seguridad de la Nación por parte de Gaston Chillier, Director Ejecutivo, y
Paula Lithacktky, Directora del área Justicia y Seguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales, de fecha
29 de febrero de 2016, la cual puede consultarse en
http://www.cels.org.ar/common/documentos/Carta_MinSeg.pdf.
 Un segundo objetivo, un poco menos evidente, resulta la legitimación de las
acciones represivas contra las manifestaciones por parte del personal policial. Luego de
los trágicos hechos ocurridos en nuestro país en diciembre del año 2001, las autoridades
estatales han sido sumamente cautelosas a la hora de autorizar a las fuerzas de seguridad
a desplegar acciones de fuerza sobre las manifestaciones públicas, optándose en la
mayoría de las ocasiones por evitar un enfrentamiento de los grupos civiles con las fuerzas
policiales. El protocolo pretende cambiar ello. Establece pasos que gradualmente,
siempre bajo la perspectiva del protocolo, van legitimando cada vez más las acciones
directas sobre las personas que integren la manifestación.
El dar a conocer el protocolo a través de los medios de comunicación también
cumple un objetivo: la advertencia. Entendemos que por medio del mismo se ha intentado
poner en conocimiento de la población que las fuerzas de seguridad, luego de
determinados pasos, se encuentran autorizadas al uso de la fuerza directa contra las
manifestaciones, para que las personas que piensen tomar parte en una sepan cuales
resultan las condiciones para su realización.
En cuanto a los medios que emplea para “resolver” el conflicto, es cierto que el
bloqueo total de un camino por el cual se permita el transporte terrestre resulta fácilmente
encuadrable en el art. 194. Sin embargo, también resulta subsumible el bloqueo parcial
bajo la conducta de estorbar o entorpecer. Quizás, las autoridades sostengan que impedir
el estorbo o entorpecimiento por parte de una manifestación pública ya sea una injerencia
inconstitucional atento los derechos constitucionales en juego, pero de ello nada se ha
dicho.
Entendemos acertadas las críticas del Centro de Estudios Legales y Sociales en
cuanto a que un protocolo que regule este ámbito conflictivo debería contener la
prohibición de la utilización de armas de fuego con cualquier tipo de munición. Las
fuerzas de seguridad poseen variados elementos igualmente efectivos y menos ofensivos
que, no obstante, deben utilizarse con precaución, resguardando la integridad de las
personas en la mayor medida posible.
También compartimos la crítica en cuanto a que los medios de comunicación
deberían poseer libre acceso a los lugares donde se desarrollen las manifestaciones
públicas, porque solamente ello podría garantizar un control, aunque insuficiente, sobre
el accionar de las fuerzas de seguridad que justamente tenga por objeto vigilar que las
mismas utilicen la fuerza siguiendo los principios establecidos en el propio protocolo,
 En cuanto a la calificación de los bloqueos totales como delitos, cuestión que
también ha merecido el reproche del CELS, entendemos que esa decisión debe darse en
el seno de la sociedad, estableciendo mínimamente un consenso sobre el asunto o, en caso
de imposibilidad de este, aunque sea una mayoría. Por ello, creemos que la decisión
debería ser tomada por el Congreso en una ley que trate específicamente el asunto o
mediante una consulta popular que cuantifique la opinión del colectivo social, siendo este
último quien participa en las manifestaciones públicas pero, a la vez, sufre sus
consecuencias. Nada obstaría al establecimiento de soluciones alternativas que no estén
relacionadas al derecho penal.

Federico José Pagliuca

DNI 34854773
Seguridad y Política Criminal
Carrera de Especialización en Derecho Penal
Universidad Nacional de Buenos Aires