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estar mais ou menos aproximada à atuação das empresas privadas. O certo, porém, é
que não se limita a fiscalizar as atividades econômicas, mas ingressa efetivamente no
plano da sua execução. Sob esse ângulo, é considerado Estado executor.
Estado regulador é aquele que, através de regime interventivo, se incumbe de
estabelecer regras disciplinadoras da ordem econômica com o objetivo de ajustá-la aos
ditames da justiça social. O mandamento fundamental do Estado Regulador está no art.
174 da CF. Como agente normativo, o Estado cria regras jurídicas que se destinam à
regulação da ordem econômica. Cabem-lhe três formas de atuar: a de fiscalização, a de
incentivo e a de planejamento. A de fiscalização implica a verificação dos setores
econômicos para o fim de serem evitadas formas abusivas de comportamento de alguns
particulares, causando gravames a setores menos favorecidos, como os consumidores,
hipossuficientes, etc. O incentivo representa o estímulo que o governo deve oferecer
para o desenvolvimento econômico e social do país, fixando medidas como as isenções
fiscais, o aumento de alíquotas para importação, a abertura de créditos especiais para o
setor produtivo agrícola e outros gêneros. Por fim, o planejamento é um processo
técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos.
Quando figura como regulador, o Estado não deixa sua posição interventiva. A
intervenção nesse caso se verifica através das imposições normativas destinadas
principalmente aos particulares, bem como de mecanismos jurídicos preventivos e
repressivos para coibir eventuais condutas abusivas. As normas, os fatores preventivos e
os instrumentos repressivos se originam diretamente do Estado. Assim, a atuação do
Estado regulador se consuma de forma direta. Desse modo, pode-se caracterizar a
função do Estado-Regulador como intervenção direta no domínio econômico.
No vigente sistema de partilha constitucional de atribuições, a competência quase que
absoluta para a atuação do Estado-Regulador é da União Federal. A União tem
desenvolvido a atividade de regulação do setor econômico privado por intermédio das
agências reguladoras, autarquias instituídas diretamente para esse escopo. A elas cabe
também a regulação dos serviços públicos econômicos, quando delegados a empresas
privadas, sobretudo através das concessões e permissões dos serviços públicos. Nesse
aspecto, os demais entes federativos podem criar suas próprias entidades controladoras
visando à regulação de atividades de sua competência constitucional.
O poder econômico é derivado do acúmulo de riquezas. Comumente esse poder acaba
por provocar certas distorções no plano econômico, extremamente prejudiciais aos
setores mais desfavorecidos da coletividade. Quando isso ocorre, o uso do poder
transforma-se em abuso do poder econômico, que, por isso mesmo, precisa ser
combatido pelo Estado-regulador interventivo. Usualmente, o abuso do poder
econômico é cometido pela iniciativa privada, na qual alguns setores do empresariado,
com ambição desmedida de lucros e total indiferença à justiça social, procuram e
executam fórmulas altamente danosas ao público em geral. Não obstante, o próprio
Estado pode conduzir-se de forma abusiva no domínio econômico, principalmente
quando atua por intermédio de entidades paraestatais a ele vinculadas e por ele
controladas.
A repressão ao abuso do poder econômico pode ser definida, assim, como o conjunto de
estratégias adotadas pelo Estado que, mediante intervenção no domínio econômico, têm
o objetivo de neutralizar os comportamentos causadores de distorção nas condições
normais de mercado em decorrência do acúmulo de riquezas.
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O texto constitucional, no art. 173, §4°, aponta as formas pelas quais se consuma o
abuso do poder econômico. Tem-se a dominação de mercados, a eliminação da
concorrência (a eliminação da concorrência deriva da dominação do mercado) e o
aumento arbitrário dos lucros (sempre que a empresa intenta dominar o mercado e
eliminar o sistema de concorrência, seu objetivo é mesmo o de auferir lucros
despropositados e arbitrários).
O domínio abusivo dos mercados no setor econômico se apresenta sob múltiplas
espécies, dentre as quais se destacam os trustes, os cartéis e o dumping.
o Truste é a forma de abuso do poder econômico pela qual uma grande empresa
domina o mercado e afasta seus concorrentes, ou os obriga a seguir a estratégia
econômica que adota. É uma forma impositiva do grande sobre o pequeno
empresário.
o Cartel é a conjugação de interesses entre grandes empresas com o mesmo
objetivo, ou seja, o de eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os
lucros.
o O dumping normalmente encerra abuso de caráter internacional. Uma empresa
recebe subsídio oficial de seu país de modo a baratear excessivamente o custo
do produto. Como o preço é muito inferior ao das empresas que arcam com
seus próprios custos, ficam estas sem condições de competir com aquelas,
propiciando-lhes uma inevitável elevação de lucros.
De forma crescente, o Estado tem trazido a lume várias leis que visam a combater as
condutas abusivas na economia e estabelecer as sanções para seus autores. São elas:
o Lei n° 8.884/94: dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a
ordem econômica e transforma o CADE em autarquia;
o Lei n° 8.137/90: define crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as
relações de consumo;
o Lei Delegada n° 4/62: dispõe sobre a intervenção no domínio econômico para
assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo;
o Lei 8.078/90: dispõe sobre a proteção do consumidor.
Controle de abastecimento é a forma interventiva do Estado que objetiva manter no
mercado consumidor produtos e serviços suficientes para atender à demanda da
coletividade. Em momentos de crise econômica, ou de galopante processo inflacionário,
é frequente que as empresas retenham seus produtos ou deixem de prestar seus serviços,
provocando insuficiência de consumo no mercado e impedindo que a população
obtenha regularmente os bens e serviços. Tal situação é geralmente especulativa e
representa, sem dúvida, modalidade de abuso do poder econômico. É diante desse
quadro que entra em cena o Estado-regulador para, mesmo contra a vontade dos
fornecedores, proporcionar a regularização do abastecimento da população, ainda que
sejam necessárias algumas medidas coercitivas para alcançar esse objetivo.
o A lei delegada n° 4/62 prevê várias hipóteses que justificam a intervenção do
Estado no setor econômico. A intervenção pode dar-se através da compra,
armazenamento, distribuição e venda de produtos alimentícios, animais,
tecidos, medicamentos, máquinas, etc. Pode ainda verificar-se por meio da
fixação de preços dos produtos. E, por fim, pela desapropriação por interesse
social. Nota-se, portanto, que o legislador ofereceu ao Poder Público todos os
instrumentos necessários à manutenção de bens e serviços de mercado, de modo
a permitir o abastecimento regular de toda a coletividade.
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O Estado pode assumir duas posições. A primeira é aquela em que o próprio Estado se
incumbe de explorar a atividade econômica através de seus órgãos internos. É o
exemplo em que uma Secretaria Municipal passa a fornecer medicamentos ao mercado
de consumo, para favorecer sua aquisição pelas pessoas de baixa renda. Pode-se dizer
neste caso que há exploração direta de atividades econômicas pelo poder Público.
Contudo, o que mais frequentemente acontece é a criação pelo Estado de pessoas
jurídicas a ele vinculadas, destinadas mais apropriadamente à execução de atividades
mercantis. Para tanto, institui normalmente empresas públicas e sociedade de economia
mista. Nesse caso, pode-se dizer que há exploração indireta de atividades econômicas
pelo Estado.
A regra relativa à exploração direta das atividades econômicas pelo Estado se encontra
no art. 173 da CF. A regra é que o Estado não explorará atividades econômicas,
podendo fazê-lo, contudo, em caráter especial, quando estiverem presentes os
pressupostos de segurança nacional (pressuposto de natureza claramente política. Se a
ordem econômica conduzida pelos particulares estiver causando algum risco à soberania
do país, fica o Estado autorizado a intervir no domínio econômico, direta ou
indiretamente) ou relevante interesse coletivo (conceito jurídico indeterminado. Desse
modo, será necessário que o Governo edite a lei definidora do que é interesse coletivo
relevante para permitir a intervenção legítima do Estado no domínio econômico).
ATENÇÃO: há um terceiro pressupostos que está implícito no texto. O dispositivo, ao
ressalvar os casos previstos na Constituição, está admitindo que o só fato de haver
disposição em que haja permissividade interventiva contida no texto constitucional é
suficiente para autorizar a exploração da atividade econômica pelo Estado,
independentemente de ser hipótese de segurança nacional ou de interesse coletivo
relevante.
O que se verifica, em última instância, é que o Estado não deve mesmo exercer a função
de explorar atividades econômicas. O papel que deve desempenhar é realmente o de
Estado-Regulador, controlador e fiscal, mas deixando o desempenho às empresas da
iniciativa privada.
A forma mais comum pela qual o Estado intervém no domínio econômico é através das
entidades paraestatais. Nesse caso, o Estado não é executor direto das atividades
econômicas. Para executá-las, socorre-se dessas entidades, que têm a sua criação
autorizada por lei e já nascem com objetivos predeterminados.
A análise do texto constitucional denota a existência de três categorias de pessoas
jurídicas ligadas ao Estado, que podem explorar atividade econômica. As duas
primeiras são as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Caracterizam-se
pelo desempenho de atividades econômicas e pela prestação de serviços públicos.
Quando exercem atividades econômicas, podem agir como verdadeiros particulares no
campo mercantil, seja no setor de comércio, seja no de indústria, e, ainda, no de
serviços. A outra categoria mencionada é o das empresas subsidiárias, que são aquelas
que, derivando das empresas públicas e sociedade de economia mista primárias, estão
sob controle destas no que toca ao capital e, obviamente, às diretrizes operacionais. São
também denominadas de empresas de segundo grau, que, a seu turno, também podem
controlar o capital de entidades derivadas, de terceiro grau, e assim sucessivamente. As
subsidiárias exigem autorização legislativa para sua instituição.
Se as empresas paraestatais tivessem prerrogativas e vantagens específicas do Estado,
teriam eles muito maiores facilidades que as empresas privadas e, por certo, causariam a
ruptura do postulado da livre concorrência e do equilíbrio de mercado. Apesar de
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