You are on page 1of 7

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN STANDAR

PELAYANAN MINIMAL BIDANG KESEHATAN DI


KOTA PALU (STUDI PUSAT KESEHATAN MASYARAKAT)

Deisi J Rawung
Mahasiswa Program Studi Magister Administrasi Publik Pascasarjana Universitas Tadulako

Abstract
The Research aimed was to determine and analyze the policy Implementation of the
minimum service standards in Health Service in Palu City Study of Birobuli health center. The
main theory in this study is Policy Implementation theory of Edward III that includes; (1)
communication, (2) resources, (3) disposition, (4) Structure of Bureaucracy. The research methods
using descriptive qualitative descriptive approach. The research location is in Health Centre
Birobuli, informant as much as 5 people were selected purposively. Data collection was done by
interviewing, observation, and documentation. Data analysis methode using the Interactive Miles
and Huberman models. Based on the research result, policy implementationn of Minimum Service
Standards of health in Palu (Study of Community Health Centres Birobuli), when viewed from the
aspect (1) communication, (2) resources, (3) disposition, and (4) the bureaucratic structure,
indicating that it is not effective, because there are still aspects that have not been adequate,
namely communication, resources, disposition and bureaucratic structure which is still not running
properly and optimally, it can be seen from the communication on policies SPM in Puskesmas
Birobuli still have not touched understanding of the community as a user policy. Human resources
still need to be improved in terms of quantity and budgetary resources are inadequate in
implementing programs SPM as a whole, as well as in terms of disposition, which is still firmly in
providing services according to the standard procedures and bureaucratic system of convoluted in
the implementation of the program and budget financing in the Minimum Service Standards in
Puskesmas Birobuli.
Keywords: Implementation, Policy, Minimum Service Standards, Health Service, Community
Health Center

Efisiensi dan efektivitas merupakan Penyelenggaraan Pelayanan Publik. Kajian


kebutuhan mutlak untuk mewujudkan kinerja tentang standar pelayanan (service standard)
yang dinamis. Berbagai agenda reformasi di Indonesia, sejalan dengan adanya
birokrasi untuk mewujudkan kinerja aparatur peraturan perundangan tentang Standar
dari berbagai sektor yang dilakukan untuk Pelayanan Minimal (SPM).
dapat mewujudkan "good gooverment". Salah Konsep SPM muncul sebagai bentuk
satu upaya konkrit untuk mewujudkan tindak lanjut yang diambil oleh pemerintah
"goodgoverment" di Indonesia adalah pusat terhadap Undang-Undang tentang
dengan peningkatan pelayanan publik oleh Pemerintah Daerah yang mengatur adanya
unit pelayanan yang dikelola oleh Pemerintah pembagian kewenangan antara Pemerintah
Daerah merupakan mandat yang diamanatkan Pusat dengan Pemerintah Daerah. RPP
dalam berbagai Peraturan Perundangan, tentang SPM 2015, Standar Pelayanan
seperti Undang-Undang Nomor 25 Tahun Minimal (SPM) adalah ketentuan mengenai
2009 tentang Pelayanan Publik dan jenis dan mutu Pelayanan Dasar yang
Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan merupakan Urusan Pemerintahan Wajib yang
Aparatur Negara Nomor 63/KEP/M.PAN/7/ berhak diperoleh setiap warga negara secara
2003 tentang Pedoman Umum minimal (Kemenkes, 2015:1).

138
139 e Jurnal Katalogis, Volume 5 Nomor 12, Desember 2017 hlm 138-144 ISSN: 2302-2019

Penekanan kata “minimal” dalam di Indonesia. Pada banyak kabupaten/kota,


istilah SPM ini mengacu pada batas minimal kesehatan selalu menduduki 3 sektor teratas
tingkat cakupan dan kualitas pelayanan dasar yang dianggap penting, disamping sektor
yang harus mampu dicapai oleh setiap daerah pendidikan dan perekonomian. Standar
pada batas waktu yang ditentukan. Dengan Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan yang
kata lain, jenis pelayanan dasar di daerah penting untuk diperhatikan implementasinya
dapat terlaksana. adalah SPM di bidang Kesehatan khususnya
SPM bertujuan untuk mengukur di Pusat Kesehatan Masyarakat (Puskesmas).
tingkat kualitas pelayanan jasa pelayanan Salah satu upaya meningkatkan
barang dan/atau pelayanan usaha yang kualitas pelayanan kesehatan puskesmas di
diberikan pemerintah dan/atau pemerintah Sulawesi Tengah Pemerintah Daerah
daerah dalam meningkatkan kesejahteraan Sulawesi Tengah mensertifikasi puskesmas
masyarakat. SPM merupakan tolak ukur dengan standar pelayanan mutu ISO
untuk menilai kinerja penyelenggaraan 9001:2000. Dengan ISO, ada jaminan bahwa
pelayanan dasar kepada masyarakat di puskesmas mempunyai sistem manajemen
bidang pemerintahan umum, pendidikan, mutu dan pelayanan kesehatan yang
kesehatan, fasilitas umum dan layanan diberikan sesuai dengan keinginan pasien.
publik lainnya (Kemendagri RI, 2013:6). Puskesmas Birobuli adalah puskesmas
Penerapan SPM membutuhkan aturan pertama di Kota Palu yang sudah
normatif dan memiliki kekuatan hukum memperoleh sertifikat ISO, namun faktanya
yang jelas dan kuat. Sehingga dapat masih ditemukannya inkonsistensi penerapan
diimplementasikan dengan baik. Penerapan Sistem Manajemen Mutu di beberapa unit
SPM di lingkungan instansi pemerintah pelayanan menggambarkan masih adanya
daerah secara kelembagaan dimonitor dan kekurangan yang perlu di benahi.
dikendalikan melalui Gubernur sebagai Kebijakan pendayagunaan tenaga
wakil pemerintah di daerah (dekonsentrasi). kesehatan sangat dipengaruhi kebijakan
Sesuai dengan UU 23 Tahun 2014, urusan sektor lain, seperti kebijakan sektor
kesehatan merupakan urusan pemerintahan pendidikan, kebijakan sektor
yang dikerjakan bersama antara Pemerintah ketenagakerjaan, kebijakan sektor
Pusat dengan Pemerintahan Daerah keuangan/anggaran dan peraturan
(concurrent), bersifat wajib dan terkait kepegawaian. Selain itu beberapa faktor
dengan pelayanan dasar. Oleh karena kondisi makro yang berpengaruh terhadap
kemampuan Pemerintahan Daerah (Pemda) pendayagunaan tenaga kesehatan yaitu,
di seluruh Indonesia tidak sama, maka desentralisasi, globalisasi, menguatnya
pelaksanaan Pelayanan Dasar pada Urusan komersialisasi pelayanan kesehatan dan
Kesehatan berpedoman pada Standar teknologi informasi bidang kesehatan. Yang
Pelayanan Minimal yang ditetapkan oleh menjadi hal terpenting dari serangkaian
Pemerintah Pusat (Kemenkes, 2015:1). kebijakan tersebut adalah upaya dalam
Target cakupan SPM Kesehatan dalam meningkatkan pelayanan pada masing-
kebijakan ini separuhnya adalah sebesar masing sektor. Untuk menganalisis suatu
100% dan sisanya mendekati angka 100%. kebijakan termasuk mengenai kebijakan
Hal ini merupakan sebuah target yang tidak standar pelayanan dapat dilakukan dengan
mudah dicapai, dibutuhkan kesungguhan dan melihat berbagai aspek didalamnya. Salah
rencana yang matang dalam upaya satu cara menganalisis yang sering digunakan
pencapaiannya (Laksono, dkk, 2010:5). adalah dengan melihat aspek komunikasi,
Bidang kesehatan merupakan salah satu sumberdaya, disposisi dan struktur birokrasi
bidang yang menjadi prioritas pembangunan sebagaimana yang diungkapkan oleh Edward
Deisi J Rawung, Implementasi Kebijakan Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan Di Kota ..........................140

III (1980:9), bahwa keempat aspek tersebut Sedangkan dimensi konsistensi


mempunyai peranan penting terhadap menghendaki agar informasi yang
keberhasilan dan kegagalan implementasi disampaikan harus konsisten sehingga
kebijakan termasuk implementasi kebijakan tidak menimbulkan kebingungan
mengenai standar pelayanan kesehatan. pelaksana kebijakan, kelompok sasaran
Teori Edward III, menjelaskan bahwa maupun pihak terkait.
implementasi kebijakan dipengaruhi oleh 4 2) Aspek Sumber Daya (Resources)
(empat) variabel, yakni: (1) Komunikasi (2) Sumber daya memiliki peranan penting
Sumber Daya, (3) Disposisi dan (4) Struktur dalam implementasi kebijakan. Edward III
Birokrasi. Keempat variabel ini saling dalam Widodo (2011:98)
berhubungan satu dengan yang lain; mengemukakan bahwa: bagaimanapun
1) Aspek Komunikasi jelas dan konsistensinya ketentuan-
Komunikasi merupakan proses ketentuan dan aturan-aturan serta
penyampaian informasi dari komunikator bagaimanapun akuratnya penyampaian
kepada komunikan. Sementara itu, ketentuan-ketentuan atau aturan-aturan
komunikasi kebijakan berarti merupakan tersebut, jika para pelaksana kebijakan
proses penyampaian informasi kebijakan yang bertanggung jawab untuk
dari pembuat kebijakan (policy makers) melaksanakan kebijakan kurang
kepada pelaksana kebijakan (policy mempunyai sumber-sumber daya untuk
implementors) (Widodo, 2011:97). melaksanakan kebijakan secara efektif
Widodo kemudian menambahkan bahwa maka implementasi kebijakan tersebut
informasi perlu disampaikan kepada tidak akan efektif.
pelaku kebijakan agar pelaku kebijakan Sumber daya di sini berkaitan dengan
dapat memahami apa yang menjadi isi, segala sumber yang dapat digunakan
tujuan, arah, kelompok sasaran (target untuk mendukung keberhasilan
group) kebijakan, sehingga pelaku implementasi kebijakan. Sumber daya ini
kebijakan dapat mempersiapkan hal-hal mencakup sumber daya manusia,
apa saja yang berhubungan dengan anggaran, fasilitas, informasi dan
pelaksanaan kebijakan, agar proses kewenangan.
implementasi kebijakan bisa berjalan 3) Disposisi (Disposition)
dengan efektif serta sesuai dengan tujuan Kecenderungan perilaku atau karakteristik
kebijakan itu sendiri. dari pelaksana kebijakan berperan penting
Komunikasi dalam implementasi untuk mewujudkan implementasi
kebijakan mencakup beberapa dimensi kebijakan yang sesuai dengan tujuan atau
penting yaitu tranformasi informasi sasaran. Karakter penting yang harus
(transimisi), kejelasan informasi (clarity) dimiliki oleh pelaksana kebijakan
dan konsistensi informasi (consistency). misalnya kejujuran dan komitmen yang
Dimensi tranformasi menghendaki agar tinggi. Kejujuran mengarahkan
informasi tidak hanya disampaikan kepada implementor untuk tetap berada dalam asa
pelaksana kebijakan tetapi juga kepada program yang telah digariskan, sedangkan
kelompok sasaran dan pihak yang terkait. komitmen yang tinggi dari pelaksana
Dimensi kejelasan menghendaki agar kebijakn akan membuat mereka selalu
informasi yang jelas dan mudah dipahami, antusias dalam melaksanakan tugas,
selain itu untuk menghindari kesalahan wewenang, fungsi, dan tanggung jawab
interpretasi dari pelaksana kebijakan, sesuai dengan peraturan yang telah
kelompok sasaran maupun pihak yang ditetapkan
terkait dalam implementasi kebijakan.
141 e Jurnal Katalogis, Volume 5 Nomor 12, Desember 2017 hlm 138-144 ISSN: 2302-2019

Sikap dari pelaksana kebijakan akan melakukan wawancara, (b) melakukan


sangat berpengaruh dalam implementasi observasi, dan (c) melakukan dokumentasi.
kebijakan. Apabila implementator Dalam penelitian ini, instrumen penelitian
memiliki sikap yang baik maka dia akan adalah peneliti sendiri. Peneliti yang akan
dapat menjalankan kebijakan dengan baik melakukan tahap-tahap penelitian, mulai dari
seperti apa yang diinginkan oleh pembuat observasi awal, pencarian data pendukung,
kebijakan, sebaliknya apabila sikapnya wawancara, analisis data sampai pada
tidak mendukung maka implementasi pembuatan laporan penelitian. Teknik analisa
tidak akan terlaksana dengan baik. data yang dilakukan pada penelitian ini
4) Struktur Birokrasi (Bureucratic Structure) berupa analisis kualitatif, dengan tahap
Struktur organisasi memiliki pengaruh mengumpukan data, reduksi data, penyajian
yang signifikan terhadap implementasi data, dan kesimpulan atau verifikasi.
kebijakan. Aspek struktur organisasi ini
melingkupi dua hal yaitu mekanisme dan HASIL DAN PEMBAHASAN
struktur birokrasi itu sendiri. Aspek
pertama adalah mekanisme, dalam Puskesmas Birobuli sebagai salah satu
implementasi kebijakan biasanya sudah Puskesmas di Propinsi Sulawesi Tengah yang
dibuat standart operation procedur (SOP). telah menerima sertifikat ISO sejak thun
SOP menjadi pedoman bagi setiap 2007 yang tentu saja telah menunjukkan
implementator dalam bertindak agar suatu keberhasilan dari pelayanannya,
dalam pelaksanaan kebijakan tidak namun masih ditemukannya inkonsistensi
melenceng dari tujuan dan sasaran penerapan Sistem Manajemen Mutu di
kebijakan. Aspek kedua adalah struktur beberapa unit pelayanan yangmana
birokrasi, struktur birokrasi yang terlalu menggambarkan masih adanya kekurangan
panjang dan terfragmentasi akan yang perlu di benahi.
cenderung melemahkan pengawasan dan Suatu kebijakan merupakan salah satu
menyebabkan prosedur birokrasi yang dasar jalannya suatu program termasuk
rumit dan kompleks yang selanjutnya akan program pelayanan di Puskesmas. Mengukur
menyebabkan aktivitas organisasi menjadi suatu implementasi kebijakan apakah telah
tidak fleksibel. terlaksana dengan baik atau tidak sedikit
banyak dapat membantu untuk melihat
METODE kekurangan dan kelebihan dalam suatu
sistem.
Metode yang digunakan dalam Implementasi kebijakan dapat dilihat
penelitian ini adalah metode kualitatif dengan dari berbagai aspek. Salah satu cara
ditekankan pada penelitian deskriptif. Lokasi
menganalisis yang sering digunakan adalah
Penelitian ini dilaksanakan pada Pusat dengan melihat aspek komunikasi,
Kesehatan Masyarakat (PUSKESMAS)
sumberdaya, disposisi dan struktur birokrasi
Birobuli Palu. Penentuan informan dilakukan sebagaimana yang diungkapkan oleh Edward
secara Purposive dengan pertimbangan, III (1980:9), bahwa keempat aspek tersebut
bahwa penelitian ini membutuhkan Informan mempunyai peranan penting terhadap
yang bersumber dari Implementor (Pelaksana keberhasilan dan kegagalan implementasi
Kebijakan SPM) dan sasaran target yang kebijakan termasuk implementasi kebijakan
jelas (Penerima Layanan Puskesmas mengenai standar pelayanan kesehatan.
Birobuli). Sumber data dalam penelitian ini Berdasarkan fokus penelitian tentang
adalah sumber data primer dan sekunder.
implementasi kebijakan Standar Pelayanan
Teknik dan prosedur pengumpulan data yang
Minimal oleh Edward III, berdasarkan hasil
dilakukan dalam penelitian ini adalah: (a)
Deisi J Rawung, Implementasi Kebijakan Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan Di Kota ..........................142

wawancara yang bersumber dari Informan, objek kebijakan untuk bekerja sama dengan
maka diperoleh data sebagai berikut: pelaksana.

1. Implementasi Kebijakan dilihat dari 2. Implementasi Kebijakan dilihat dari


aspek Komunikasi aspek Sumber Daya
Upaya untuk mencapai keefektifan Keberhasilan implementasi kebijakan
implementasi kebijakan berdasarkan memerlukan dukungan sumberdaya, baik
komunikasi, dapat dilakukan dengan sumber daya manusia (human resources)
mentransformasikan kebijakan dengan maupun sumber daya materi (matrial
berbagai cara, baik secara langsung seperti resources) dan sumberdaya metoda (method
penyuluhan dan lokakarya maupun secara resources).
tidak langsung seperti melalui saluran seperti Sumber daya yang dimiliki oleh
alat media surat kabar, spanduk, leaflet, Puskesmas Birobuli dalam melaksanakan
televisi, internet dan lain sebagainya. tugas khususnya dalam
Komunikasi tersebut berkenaan dengan mengimplementasikan kebijakan Standar
bagaimana kebijakan dikomunikasikan pada Pelayanan Minimal masih kurang terlebih
organisasi dan/atau publik dan sikap serta dari segi kuatitasnya. Dimana masih
tanggapan dari pihak yang terlibat (Nugroho, banyaknya petugas kesehatan yang memiliki
2012:693). rangkap tugas sehingga tidak dapat maksimal
Pemerintah Daerah Kota Palu telah dalam menjalankan satu tugas atau
berupaya untuk mencapai keefektifan programnya. Terkait sumber daya anggaran
implementasi kebijakan berdasarkan masih belum dapat memenuhi kebutuhan
komunikasi dengan cara mentransformasikan dalam pencapaian target standar pelayanan
kebijakan mengenai Standar Pelayanan minimal secara keseluruhan.
Minimal Kesehatan ke berbagai sektor
termasuk Puskesmas Birobuli. Selanjutnya 3. Implementasi Kebijakan dilihat dari
pihak atasan atau tenaga ahli Puskesmas aspek Disposisi
Birobuli mengkomunikasikan kepada Edward III menjelaskan bahwa yang
bawahannya. Namun, walaupun pegawai atau sangat berhubungan dengan Implementasi
tenaga kesehatan di Puskesmas Birobuli telah kebijakan jika dilihat dari aspek disposisi
memahami dengan baik mengenai kebijakan yaitu komitmen, profesionalitas, keadilan,
SPM, namun kebijakan SPM masih belum memuaskan, tanggung jawab, SOP dan
dapat dipahami dengan baik oleh berbagai pelaksanaan yang efektif. Dalam menyikapi
pihak terutama pada sasaran kebijakannya Kebijakan Standar Pelayanan Minimal, pihak
(Masyarakat) sehingga dapat dikatakan Puskesmas Birobuli telah bekerja dengan
implementasi kebijakan jika dilihat dari komitmen yang tiggi, profesionalitas dan
aspek komunikasi, belum efektif. tanggung jawab. Hal ini dibuktikan dengan
Sebagaimana yang dikemukakan oleh tingakat pemahaman petugas kesehatan di
Hoogerwerf (1997:118) yang menyatakan Puskesmas Birobuli yang mencapai 90%
bahwa salah satu faktor yang menjadi serta beberapa program dan atau pelayanan
penyebab kegagalan implementasi yaitu yang melebihi target Standar Pelayanan
karena informasi, kurangnya informasi dari Minimal. Namun, jika dilihat dari Standar
para aktor terhadap objek kebijakan atau Operasional Prosedur yang telah ditetapkan,
struktur komunikasi yang kurang antara petugas kesehatan di Puskesmas Birobuli
organisasi pelaksana dengan objek kebijakan, masih belum maksimal dalam memberikan
serta kurangnya dukungan kesediaan objek- pelayanannya, sebab masih banyak petugas
kesehatan yang belum tegas dalam
143 e Jurnal Katalogis, Volume 5 Nomor 12, Desember 2017 hlm 138-144 ISSN: 2302-2019

memberikan pelayanan sesuai standar yang telah ditetapkan dapat terlaksana secara
prosedur. maksimal, 2) Perlunya perhatian pemerintah
dalam pembiayaan dan anggaran dalam
4. Implementasi Kebijakan dilihat dari program-program Standar Pelayanan
aspek Struktur Birokrasi Minimal demi keefektifan program SPM, 3)
Kebijakan mengenai SPM dibuat oleh Adanya ketagasan berupa peraturan yang
pemerintah pusat dan diberikan kewenangan kuat dalam pelaksanaan SPM yang harus
pemerintah daerah dalam menjalankan dijalankan sesuai SOP yang berlaku serta
kebijakan tersebut untuk meningkatkan perbaikan bentuk pelayanan birokrasi yang
kualitas pelayanan di daerah masing-masing, berbelit-belit agar tidak adanya hambatan
sebab penerapan desentralisasi dan otonomi dalam pelaksanaan SPM di Puskesmas dan
daerah di Indonesia diyakini akan mampu atau instansi terkait lainnya.
mendekatkan pelayanan masyarakat,
meningkatkan kesejahteraan rakyat dan UCAPAN TERIMA KASIH
memupuk demokrasi lokal (Chalid, 2005:5).
Jika dilihat dari sistem birokrasinya, Penulis mengucapkan terima kasih atas
kebijakan SPM di Puskesmas Birobuli masih dukungan semua pihak sehingga penelitian
bergantung pada kebijakan pemerintah ini dapat terselesaikan dengan baik, saya
daerah baik program maupun anggarannya. mengucapkan terimah kasih kepada:
Dalam pelaksanaan Standar Pelayanan Pembimbing I , Bapak Dr. Hasbullah, M.Si
Minimal pada sistem birokrasi pemerintah dan pembimbing II, Bapak Dr. Nawawi
kepada Puskesmas Birobuli, masih terdapat Natsir. M.Si.
kekurangan, dimana pelayanan dan
pelaksanaan SPM tidak dapat efektif dan DAFTAR RUJUKAN
maksimal, sebab sistem pelayanan birokrasi
berjalan kurang maksimal, tidak tepat waktu, Chalid, Pheni, 2005. Otonomi Daerah,
serta bersifat menyulitkan, dimana masih Masalah, Pemberdayaan dan Konflik.
adanya sistem birokrasi yang berbelit-belit Kemitraan. Jakarta.
dalam pelaksanaan program dan pembiayaan Edward III, 1980. Implementing Public
anggaran dalam Standar Pelayanan Minimal Policy. Congressional Quarterly Press.
di Puskesmas Birobuli walauun telah 1414 22nd Street NW,
memiliki SOP yang jelas. Hal ini menjadikan Washintong.DC.20037.
kebijakan Standar Pelayanan Minimal sulit Hoogerwerf, 1997. Ilmu Pemerintahan.
diimplementasikan dengan maksimal di Erlangga. Jakarta.
wilayah kerja Puskesmas Birobuli. Kemendagri, 2013. Pedoman Pelayanan
Bagi Pemerintah Daerah Bidang
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Pelayanan Publik, Jakarta:
Kemendagri.
Terkait Implementasi Kebijakan Kemenkes RI, 2015. Standar Pelayanan
Standar Pelayanan Minimal Kesehatan perlu Mnimal Bidang Kesehatan Bidang
adanya perbaikan dari berbagai pihak, baik Kesehatan di Provinsi dan
pemerintah pusat, pemerintah daerah serta Kabupaten/Kota, Jakarta: Kementrian
instansi terkait. Secara praktik hal yang dapat Kesehatan.
di tingkatkan demi efektifnya kebijakan SPM Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan
adalah: 1) peningkatan kualitas dan kuantitas Aparatur Negara Nomor
pegawai atau tenaga kesehatan di Puskesmas 63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang
khususnya Puskesmas Birobuli agar program
Deisi J Rawung, Implementasi Kebijakan Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan Di Kota ..........................144

Pedoman Umum Penyelenggaraan


Pelayanan Publik.
Laksono Agung Dwi,, dkk, 2010. Standar
Pelayanan Minimal Kesehatan, Sebuah
Panduan Formulasi di Tingkat
Puskesmas/Kecamatan, Surabaya:
Health Advocacy.
Nugroho Riant, 2012. Public Policy. PT
Gramedia. Jakarta.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009
tentang Pelayanan Publik
Widodo, Joko,. 2001, Good Governance,
Telaah dari Dimensi Akkuntabilitas,
dan Kontrol Birokrasi pada Era
Desentralisasi dan Otonomi Daerah,
Insan Cendekiawan Surabaya.