Antecedentes Históricos de La Cultura de La Legalidad

XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.
2008
Cultura de la legalidad y buen gobierno en España
Manuel Villoria 1
I. INTRODUCCIÓN
Los estudios sobre el Gobierno y la Administración pública en los últimos 25 años han estado
marcados por los cambios en el modelo o paradigma burocrático –sobre todo en el mundo anglosajón-
y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideración de la gobernabilidad entendida como mera
gobernación o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado (Aguilar, 2007a). Si
analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la acción de la Administración en estos años,
podremos constatar que se ha pasado de una Administración esencialmente –aunque no totalmente-
preocupada por la imparcialidad y la aplicación objetiva de la ley en el marco del paradigma
burocrático (Weber, 1979), a una Administración preocupada ante todo por la eficiencia y la economía,
especialmente en los países anglosajones y durante los primeros años de la reforma conservadora de los
1980s (Aucoin, 1995; Barzelay, 2001; Lane, 2000; Pollit y Bouckaert, 2000, Savas, 2008, entre otros);
posteriormente, en los 1990s, a una Administración que retoma la eficacia y, sobre todo, que se abre a
la innovación y flexibilidad (Peters, 2001; Osborne y Gaebler, 1992; Moore, 1995; Osborne y Plastrik,
1997; Barzelay, 1999; Kettl, 2000; Greffe, 1999), para acabar más recientemente con la priorización de
valores vinculados a la democracia, como la transparencia, la participación o la accountability
(Frederickson, 1997; Peters, 2001, 2006; Aguilar, 2001; CLAD, 1998; Merino, 2008). La presente
ponencia se sitúa en el estudio de las tendencias democratizadoras en la Administración pública, en
concreto en cómo medir dicha democratización en la Administración General del Estado (AGE) en
España.
Obviamente, el concepto de buen gobierno incluye mucho más que una Administración que rinde
cuentas y es transparente, pero en este texto tomaremos la parte por el todo y analizaremos el buen
gobierno en España desde esta perspectiva parcial de la democratización de la AGE. Entre otras cosas,
un análisis del buen gobierno y de la democratización de la Administración debería incluir también el
estudio de cómo se relaciona el Gobierno con la ciudadanía y el mercado, pero ello no se ha realizado
en este estudio. En el cuadro adjunto sí se incluye este factor como parte del concepto de
democratización (ver cuadro 1). Con él se pretende tan sólo situar este estudio dentro de las posibles
variantes que podría recoger un estudio sobre la Administración en el marco del buen gobierno.
Para finalizar con esta introducción, si se observa la primera fila del cuadro se comprobará que en ella
sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrático de organización con la consiguiente
separación de política y Administración, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se corresponden
esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que podríamos llamar la
democratización de la Administración y la búsqueda del “gobierno receptivo, responsable y
respetado” de que nos habla Jocelyne Bourgon con su “nueva” teoría de la Administración Pública
(Bourgon, 2007). Pues bien, el buen gobierno sería, entre otras cosas, el que democratiza la
Administración y es receptivo, responsable y catalizador de la energía cívica de su sociedad. También
es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestión, de la eficacia y de la eficiencia, pero
como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia y no como fines en sí mismos.
1
Financiado con cargo al Proyecto A/9502/07 de la Convocatoria de Ayudas para Programas de Cooperación
Interuniversitaria e Investigación Científica de la AECID.
1
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
II. ¿POR QUÉ DEMOCRATIZAR LA ADMINISTRACIÓN?

Ahora llega el momento de preguntarse ¿por qué democratizar la Administración? La respuesta no es
sencilla, máxime cuando desde la teoría de la burocracia se ha insistido precisamente en evitar
rigurosamente la contaminación de la Administración por la política. Históricamente, la construcción
de la burocracia ha consistido en establecer un espacio protegido frente a la pasión partidista (Weber,
1979), un espacio donde con profesionalidad, con rigor técnico y jurídico y con estabilidad se pudiera
desarrollar un trabajo que sirviera objetivamente al interés general. La imparcialidad es la clave del
sistema, entendiendo por tal una forma de actuación que no es alterada por cierto tipo de
consideraciones como las relaciones privilegiadas o las preferencias personales. En suma, es tratar a la
gente igual, con independencia de las relaciones especiales y de las preferencias y simpatías personales,
de ahí que un buen funcionario no tome en consideración del ciudadano implicado en el procedimiento
nada que no esté previamente estipulado en la norma (Rothstein y Teorell, 2008, p. 170). Precisamente
para proteger este tipo de actuación surge el servicio civil de carrera, que otorga al funcionario
seleccionado meritocráticamente unas garantías de imparcialidad, de las cuales la más importante es la
permanencia en el empleo, salvo causas excepcionales legalmente reconocidas y acreditadas a través de
un debido procedimiento.
Frente a esta teoría, la crítica más generalizada a la impermeabilidad burocrática frente a las demandas
ciudadanas, vino dada por la ineficiencia e ineficacia del modelo, además de por la demostración de
que el mismo mutaba en ocasiones hacia el corporativismo y la patrimonialización y el secuestro por
elites funcionariales de la dirección de las organizaciones públicas (Baena, 2000). En una línea similar,
Longo critica el modelo tradicional de administración de personal, aun reconociendo sus aspectos
positivos, y demanda la inserción de mecanismos de flexibilidad en el sistema si se pretende que sea
eficaz y eficiente (Longo, 2004). Y recientemente ahonda en la crítica al defender que la imparcialidad
no es suficiente para un gobierno de calidad, sino que la eficacia y eficiencia también son
fundamentales, al igual que la estabilidad, adaptabilidad o el “public regardedness” (Longo, 2008, pp.
194-5). En suma, la crítica fundamental al modelo viene dada por la unilateralidad y maximización del
valor imparcialidad obviando valores tan o más importantes.
No obstante, últimamente se abre una nueva vía de crítica no sólo al modelo burocrático, sino también
a la propia “nueva gestión pública”. Y algunos autores consideran que la clave del buen gobierno tiene
que ver con la ética del servicio público y con la “accountability” (Wilson, 2008). O con la
accountability, la transparencia, la implicación de los ciudadanos y “stakeholders”, además de con el
justo e imparcial trato a los ciudadanos (Bovaird y Loeffer, 2007). O con un Gobierno que: 1.
Promueve la ciudadanía, la integración y la discusión pública. 2. Fomenta la participación de los
ciudadanos en el diseño y la prestación del servicio. 3. Determina la agenda de las políticas, convoca a
la mesa a los jugadores apropiados y facilita y gestiona soluciones sostenibles para los problemas
públicos. 4. Difunde la información para enriquecer el debate público y promover una visión
compartida de los asuntos públicos (Bourgon, 2007). O, finalmente y por no hacer interminable la
lista, buen gobierno implica reconocer que para que se hagan las cosas no basta tan sólo la jerarquía y
la autoridad, sino también la deliberación, la participación y el acuerdo social. Y buena administración
sería conseguir adaptarse a formas de actuar más cercanas y adaptables a los problemas de la gente,
evitando que sea la gente y sus problemas los que se adapten a las formas previstas en la lógica
estrictamente tecnoadministrativa (Subirats, 2008). En suma, existe una tendencia ya muy sólida a
favor de la democratización del gobierno y de la Administración. Y sus fundamentos son muy sólidos,
aunque no podamos discutirlos en esta ponencia.
III. OBJETO DE ESTUDIO Y METODOLOGÍA

El presente trabajo, dentro del marco analítico arriba definido, opta por estudiar hasta qué punto los
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valores de transparencia, rendición de cuentas y participación se expresan en instrumentos coherentes

con dichos valores en la Administración General del Estado en España desde la perspectiva de los
propios actores de la Administración. No entra, por el momento, en estudios referentes a rol del
Gobierno, en concreto a si existe una opción verificable y suficiente de gobernanza democrática con
sus instrumentos correspondientes. Lógicamente, si una Administración asume prioritariamente valores
como la participación o la rendición de cuentas es: 1. Porque el Gobierno asume, a su vez, un rol en la
formulación de políticas de generador de espacios públicos discursivos, espacios integradores de todos
los intereses y argumentos posibles; 2. Porque incorpora en la gestión de proyectos el rol de impulsor
de redes plurales que acerquen la responsabilidad por la implantación de los compromisos a los actores
afectados-implicados. Sería incongruente e inviable un Gobierno que “asume” en la práctica un rol
vertical y autoritario y, al mismo tiempo, “es” transparente, rinde cuentas y abre vías de participación.
La disonancia cognitiva –pensar de una forma y actuar de la contraria- obligaría a buscar la coherencia
y, seguramente, el rol autoritario del Gobierno impediría la implantación de opciones democratizadoras
en la Administración pública. Otra cosa es que un gobierno “diga” algo y “haga” lo contrario. O que
promueva algo y en la práctica se vea impedido de implantarlo. Las razones pueden ser muy diversas,
desde que opte estratégicamente por la manipulación y la mentira en un cálculo prudencial a corto
plazo (Maravall, 2003), o que se encuentre con que las instituciones informales expresan mejor que las
formales el sistema de valores de la sociedad o con que la informalidad posee mecanismos de
autorrefuerzo y equilibrio de poderes tan fuertemente consolidados que impide la penetración de las
normas formales (Prats, 2008, pp 167 y ss.).
Este estudio, en este momento de su realización, intentará dar información sobre la realidad percibida y
asumida por los actores institucionales en relación a la formalización en instrumentos de gestión de los
valores objeto de estudio. No va a estudiar si los instrumentos, cuando existen, son utilizados de forma
coherente con el sistema de valores asumido, ni el por qué existen o dejan de existir incongruencias.
Ello se deja para una fase posterior, aun cuando ya se trabajó anteriormente alguno de estos aspectos en
relación a la normativa de conflictos de interés y el Código de Buen Gobierno en la Administración
General del Estado española (Villoria, 2007). La finalidad de todo el proyecto es la emergencia de
teoría inductiva en un nivel conceptual enraizado en los datos de campo, y el producto final lo
constituye una formulación teórica (Trinidad, Carrer y Soriano, 2006). Para poder obtener la
información se ha construido un índice siguiendo la metodología de los índices empíricos a partir de
conceptos (Lazarsfeld, 1984), buscando encontrar a partir de la observación de fenómenos dispares
rasgos comunes que expliquen las regularidades constatadas. En este momento del proceso sólo se
puede dar información muy parcial y ninguna teoría.
Los conceptos que se van a trabajar son los de transparencia, rendición de cuentas y participación.
Obviamente, como ya dijimos anteriormente, estos conceptos son a su vez valores, en tanto en cuanto
son concepciones de lo deseable. Vamos, primeramente, a definir dichos conceptos, posteriormente
defenderemos su importancia para una Administración democrática. En todo caso, es obvio que los tres
se autorrefuerzan y complementan, la transparencia facilita la accountability y ésta refuerza la
transparencia, la participación, a su vez, refuerza la rendición de cuentas y exige previa transparencia,
etc.
1. La transparencia
Los estudios sobre la transparencia y sus efectos beneficiosos en el mundo de la economía son muy
numerosos (Stiglitz, 2000). Pero últimamente dichos estudios han pasado al análisis político con
resultados muy semejantes. Amartya Sen demostró que la prevención de los mayores desastres
económicos en la historia tiene una conexión con la existencia de derechos políticos y civiles, y que
cuando hay libertad de prensa, un gobierno abierto y sociedades con voz y voto las hambrunas no se
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producen. Para él la democracia incluye votaciones y respeto por los resultados, pero también la
protección de las libertades y derechos, respeto a la ley, garantía de una discusión libre y distribución
sin censura de información con justo análisis. Sin un electorado informado hasta las votaciones pierden
valor (1999, p. 5). La transparencia puede ser definida como el flujo incremental de información
oportuna y confiable de carácter económico, social y político, accesible a todos los actores relevantes
(Kauffmann y Kraay, 2002), información que, en el ámbito de lo público debe permitir evaluar a las
instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden o
participan en la decisión.
La discusión y el diálogo bien informado son esenciales en una democracia, pero para ello necesitamos
gobiernos abiertos que aporten información y se sometan al escrutinio público. Como dijo Hanna
Arendt, “el único remedio contra el abuso de poder público por personas privadas yace en la esfera
pública misma, en la luz con la que muestra cada acto realizado dentro de sus límites, en la visibilidad a
la que expone a todos los que se sitúan en ella” (1963, p. 253). De ahí la conexión casi constante de
corrupción y opacidad, de abuso y secreto. Todos los estudios recientes sobre calidad de la democracia
señalan la transparencia gubernamental como uno de los indicadores clave (Beetham, 1994). Los
beneficios de la transparencia gubernamental y la buena información para la democracia son muy
numerosos, para empezar, previenen contra el abuso de poder, la discriminación y la corrupción, para
continuar, favorecen discusiones sensatas y racionales mejorando la toma de decisiones públicas. Nuria
Cunill (2006) ha defendido que la transparencia en la gestión pública ayuda a mejorar la calidad de la
democracia y a mejorar la eficiencia. En concreto, la autora asegura que la participación ciudadana, la
elección posibilitada por la competencia entre servicios públicos y la coproducción supeditan su
eficacia a la transparencia, además sostiene que la transparencia es, en ocasiones, el único medio que
permite la influencia de los más débiles, que minimiza la corporativización del aparato público y que
actúa como un contrapeso de la influencia de los intereses particulares. En la misma línea, alguna otra
autora defiende que la transparencia también resulta positiva en la reducción de la corrupción,
correlaciona positivamente con el desarrollo humano y mejora el rendimiento de los servicios públicos,
pues donde los usuarios pueden reclamar y existe transparencia aquéllos funcionan normalmente mejor
(Bellver, 2007).
Estudios recientes demuestran además, empíricamente, sus benéficos efectos sociales y económicos. El
Banco Mundial ha construido un índice de transparencia con dos componentes: la transparencia
económico-institucional y la transparencia política, Dicho índice engloba a más de 120 países y permite
compararlo con otros datos económicos y sociales para comprobar la correlación. En resumen,
siguiendo el estudio de Bellver (2007), podemos asegurar que la transparencia política y el ingreso per
cápita presentan correlaciones positivas, también correlaciona positivamente la transparencia con la
competitividad de las economías, de manera que a mayor transparencia mayor competitividad
agregadamente. Desde esta perspectiva es importante destacar que la transparencia en el sector público
es un mecanismo directo para promover la competencia. Y la opacidad un mecanismo que favorece la
búsqueda de rentas y la ineficiencia de los mercados.
Con muy buen criterio, Arellano (2008) resalta que muchas veces la opacidad o las “fallas de
transparencia” pueden ser la consecuencia de acciones plenamente racionales conectadas, por ejemplo,
a la búsqueda de eficiencia, por parte de los actores burocráticos, dados los contextos políticos y
organizativos en que se encuentran. De ahí que hable de que, para lograr una adecuada implantación de
estas leyes, es preciso comprender profundamente las imbricaciones de sentido y de racionalidad e
interpretación que los actores administrativos otorgan a estas normas y procesos. Lo mejor es enemigo
de lo bueno, en consecuencia, pretender implantar leyes muy exigentes en contextos culturalmente
opacos no es la mejor solución. Los criterios básicos para identificar las fallas de transparencia serían,
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según el autor: a) la inclusión, o la incorporación de los actores principales a la toma de decisiones que
les afecten; la falla en este caso sería la exclusión discriminatoria de alguno de éstos. b) La publicidad o
necesidad de publicar información relevante sobre la forma de tomar decisiones. La falla de
transparencia sería en este caso la documentación insuficiente de los procesos. c) La verificabilidad o
la capacidad de comprobar de forma barata que las decisiones se llevaron a cabo; la falla sería la
imposibilidad de verificar la realización de lo decidido. d) La responsabilidad o definición de papeles y
la precisión de las responsabilidades de los actores; la falla es la incapacidad de definir las cargas y
deberes.
Finalmente, es preciso destacar que la transparencia no se agota en las leyes de acceso a la información.
Existe todo un conjunto de instrumentos que facilitan la apertura y transparencia del gobierno y que son
tan útiles como una ley de acceso. Desde las audiencias públicas, a la exposición pública de proyectos
de decisión, los consejos deliberativos, las cartas de compromiso (Cunill, 2006) o las agendas públicas
de reuniones de los responsables públicos, la información sobre ejecución presupuestaria y
cumplimiento de objetivos, etc. (OCDE/PUMA, 2005).
2. La participación
En la democracia moderna conviven dos almas, por una parte el alma republicana, que hace hincapié en
la soberanía popular y en la idea de un gobierno que exprese la voluntad soberana del pueblo de la
manera más acorde con ésta. Alma que tiene su origen en la democracia “de los antiguos” en términos
de Constant y que prioriza la libertad positiva en términos de Berlin (1988), es decir la libertad de
elegir colectivamente. Por otra, el alma liberal, que prioriza el respeto al sistema de libertades y
derechos fundamentales y construye en torno a ellos un muro de defensa incluso contra la propia
voluntad mayoritaria de la ciudadanía. Alma que profundiza en el respeto a la libertad negativa definida
por Berlin, o libertad como “no interferencia” del Estado en las vidas privadas, aunque a cambio de
sacrificar la libertad de elección y el cambio social radical. En el alma republicana la política se
concibe como el medio por el que los miembros de comunidades integradas toman conciencia de su
dependencia mutua y, actuando con plena deliberación como ciudadanos, favorecen la transformación
y el desarrollo de las relaciones de reconocimiento recíproco existentes en una asociación de miembros
libres e iguales bajo la ley. La soberanía popular, en este modelo, sería prioritaria frente a los derechos
humanos (Habermas, 1998). En el alma liberal la política se reduce prácticamente al marketing
electoral y a los juegos dicotómicos gobierno-oposición.
No obstante, la experiencia histórica demostró cómo el alma republicana podía degenerar en modelos
totalitarios, donde la voluntad popular, representada por un líder o un partido, eliminaba toda
posibilidad de discrepancia y de ejercicio de la razón autónoma o la crítica. Incluso sin llegar a los
totalitarismos, modelos populistas de democracia expusieron a la luz pública los problemas de esta
preferencia por la versión plebiscitaria de la democracia, con toda su carga de demagogia e
irracionalidad. Ya lo anticipó Constant, “la voluntad de todo un pueblo no puede hacer justo lo que es
injusto” (1989, p. 7). De ahí la tendencia de los últimos decenios a favorecer un modelo liberal de
democracia, aunque fuera a costa de reducir la voluntad popular a la mera elección de elites que
gobernaran autónomamente durante periodos de tiempo fijo y sujetándose rigurosamente a la ley. Pero
esta amputación de la implicación y participación ciudadana ha generado una cierta deslegitimación de
las decisiones públicas y una marcada tendencia hacia la desafección política y el abstencionismo. Por
lo que desde hace ya bastantes años se empieza a hablar de nuevo de la importancia de la participación
ciudadana (Font, 2001), de la recuperación de una democracia fuerte (Barber, 1984) y de la
reconstrucción de la virtud cívica para dar nuevas energías y relegitimar la democracia. Los beneficios
de la participación se dice, son muy numerosos, así: es un instrumento educativo que refuerza las
virtudes cívicas, mejora la lealtad al sistema democrático de la ciudadanía, es una forma de mejorar el
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control de los representantes, mejora la eficacia en la gestión pues refuerza la legitimidad, genera
consensos y facilita la implantación (Del Águila, 1996).
Ahora bien, estas ideas actuales favorables al reforzamiento de la participación se sitúan en un marco
distinto al de la democracia directa ateniense, con toda su carga de eliminación de los derechos
individuales y de implicación vital absoluta en la política. La participación hoy en día no puede
sustraerse al respeto al sistema de derechos y libertades fundamentales, ni puede realizarse sin que
previamente el propio derecho haya generado las condiciones para que ésta se produzca con plena
sintonía con el marco constitucional. Ahora bien, lo que es necesario buscar, para fortalecer la
legitimidad del propio derecho que surge en ese marco constitucional, es que las leyes sean fruto de la
máxima participación y discusión posible entre los afectados por ellas. En consecuencia, si tenemos
una regulación jurídica que brote del juego de sujetos libres en un ámbito libre de coacciones, dotados
de información y guiados por las argumentaciones más adecuadas, tenemos un Derecho legitimado, un
Derecho que se puede imponer coactivamente y ser moral, al tiempo. “Como participantes en discursos
más o menos racionales, en negociaciones más o menos justas, los asociados bajo la ley deben ser
capaces de examinar si una norma propugnada obtiene o puede obtener el acuerdo de todos los posibles
afectados. La conexión interna entre la soberanía popular y los derechos humanos que estamos
buscando consiste en el hecho de que los derechos humanos establecen con precisión las condiciones
bajo las que las diversas formas de comunicación necesarias para la elaboración de la ley políticamente
autónoma pueden institucionalizarse legalmente" (Habermas, 1998a, p. 279).
Por otra parte, tampoco puede obviarse, en la democracia actual, ni la presencia ineludible de los
partidos políticos, ni el hecho de que las democracias modernas son representativas necesariamente. La
democracia puramente directa hoy por hoy es inviable, incluso aunque fuera deseable, cosa muy
discutible. Ni siquiera sus defensores más acérrimos pueden obviar la presencia de un gobierno que
defina la agenda a votar electrónicamente (Behrouzi, 2006, p. 63). En conjunto, los mecanismos
participatorios pueden tener dos grandes finalidades, o bien sustituir la decisión de los representantes o
bien mejorar la representación. La sustitución sólo es provisional y puntual, no permanente, dada la
imposibilidad material de un gobierno continuo vía decisión individual de los ciudadanos. De ahí que,
hoy en día, la participación ciudadana se realice sobre todo para ayudar a mejorar la calidad de la
representación, no para sustituirla (García Guitián, 2007, p. 264). Los mecanismos de democracia
directa (como la iniciativa legislativa popular, el referéndum o la revocatoria del mandato), donde
existen, han generado efectos no siempre positivos y, en cualquier caso, han requerido siempre de una
clase política que gestionara el proceso e implantara las decisiones.
En España, de acuerdo con estudios recientes del CIS, la mayoría de la población cree precisamente
que para mejorar la acción de los políticos se necesita más participación. Y la respuesta institucional y
normativa a esta demanda ha sido bastante positiva, de hecho, en la práctica totalidad de los
ayuntamientos españoles de tamaño medio (100.000-500.00 habitantes) se han tomado iniciativas
participativas, incluso dos Comunidades Autónomas tienen ya direcciones generales de Participación
Ciudadana. Obviamente es el ámbito local el más propicio para este tipo de procedimientos (Blanco y
Gomá, 2002). Pero el modelo español ha incidido en la participación como mecanismo de mejora del
control de los políticos y de mejora de la calidad de las decisiones y no como mecanismo sustitutorio
de la acción de nuestros representantes.
En general, en todo el mundo libre se está viviendo la continua expansión de la idea de que introducir
instrumentos de participación puede ayudar a los responsables públicos a desarrollar de forma más
legitimada y eficaz sus misiones. Para tener una idea más precisa de este amplio movimiento, es
necesario diferenciar entre los distintos dispositivos de participación ciudadana, que se han ido
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consolidando. En su conjunto, unos intentan ayudar a la formulación de políticas más inclusivas, otros
se centran en la implantación o gestión de las decisiones, unos favorecen la participación individual de
cada ciudadano, otros favorecen una participación mediada, a través de asociaciones u organizaciones
de interés explícito. En conjunto, siguiendo a Sintomer (2007) es posible distinguir entre una decena de
modelos:
(1) Las asambleas. Sabemos que éstas constituían uno de los pilares de la democracia antigua y que
han jugado un papel trascendente más adelante, en especial en Suiza y Nueva Inglaterra en la época
moderna. En numerosos casos contemporáneos, los mecanismos institucionales de participación se
apoyan exclusivamente en asambleas. (2) Los referéndums. Desde hace un siglo, constituyen un
instrumento fundamental de democracia local en Estados Unidos y aun más en Suiza, y en los últimos
años han aumentado su popularidad en varios países europeos a escala local. (3) Las juntas de distrito.
Congregan un pequeño número de ciudadanos designados en base a distintas modalidades y
constituyen una instancia que, a lo largo de su mandato, se erige en portavoz de los habitantes de ese
distrito. Han experimentado un crecimiento excepcional en las dos últimas décadas. (4) Los fondos de
distrito. En algunos casos, los ciudadanos consideran que disponen de un «derecho de utilización» de
las finanzas públicas que les permite decidir directamente acerca de la realización de pequeños
proyectos cuya ejecución corresponderá a la Administración. Este mecanismo también se está
generalizando cada vez más. (5) El desarrollo comunitario. Muy extendido en el mundo anglosajón y
en el tercer mundo, este tipo de mecanismo coloca en manos de los habitantes la gestión de centros de
proximidad, mediante fondos procedentes del gobierno local, de programas nacionales o
internacionales, o de recursos privados. (6) Los presupuestos participativos. Ideado en Porto Alegre,
este mecanismo ha sido adoptado en varios cientos de municipios latinoamericanos y en más de una
cincuenta de colectividades territoriales europeas. Está destinado a vincular de forma duradera a los
ciudadanos con las deliberaciones en materia de presupuestos yendo más allá del mero ámbito del
distrito. (7) Los jurados ciudadanos. Compuesto de un pequeño número de habitantes elegidos por
sorteo, este mecanismo puntual está orientado a la emisión de una opinión consultiva, tras un debate
argumentado, sobre una cuestión determinada por las autoridades locales. El carácter argumentativo de
estos jurados los distingue de las encuestas, cuestionarios y sondeos a menudo utilizado por las
autoridades locales. Se han llevado a cabo varios ciertos de experiencias en Europa (especialmente en
Gran Bretaña, Alemania y España). (8) Las comisiones consultivas. En ellas, cargos electos y
ciudadanos de a pie (a menudo delegados de asociaciones o representantes de grupos de interés)
debaten temas concretos y políticas sectoriales. Se trata de una de los instrumentos más extendidos que
favorecen la participación. Este ha sido otro de los modelos que ha conocido un gran auge en los
últimos años. (9) Los planes estratégicos participativos y los planes de desarrollo comunitario. A
escala de una ciudad o de un distrito, estos mecanismos permiten asociar ciudadanos individuales u
organizados con la planificación urbana y social de los territorios. Se han multiplicado por casi todas
partes, en especial en distritos con dificultades o que están sufriendo una reestructuración urbana. Las
Agendas 21 locales, que constituyen una herramienta modelada a escala internacional, representan una
forma singular de planificación participativa. En general, están dirigidas a asociar los distintos grupos
de interés con las asociaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen un valor de
planificación indicativo y están especialmente extendidas en países como Alemania y España. (10) Los
mecanismos de representación de los ciudadanos-usuarios en los servicios públicos permiten asociar
ciudadanos en tanto usuarios con la gestión de los servicios públicos municipales o paramunicipales.
Estos mecanismos, a menudo desarrollados en base a iniciativas contenidas en las legislaciones
nacionales, se han extendido con gran rapidez en Europa a lo largo de las dos últimas décadas y
actualmente son muy numerosos. (11) La mesa redonda sector publico-privado. En aquellos entornos
en los que la participación es ante todo una extensión de los mecanismos de la gobernanza, a menudo
toma la forma de una cooperación entre sector público y privado, en la que las asociaciones y ONGs
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constituyen un actor entre varios, junto a empresas, cargos municipales electos y, en su caso,
representantes de organismos nacionales o internacionales. Estas estructuras, como las anteriores,
también se han desarrollado vigorosamente en los últimos años.
La elección del instrumento más adecuado a las características estructurales y culturales del entorno es
clave para el éxito de los mecanismos participatorios. En nuestro caso, considerando que el estudio es
sobre la Administración General del Estado los instrumentos utilizables se reducen bastante y las
dificultades de implantación aumentan. También es obvio que el modelo de democracia
constitucionalmente definido influye enormemente en las posibilidades realmente existentes, así como
influye el compromiso real o no del Gobierno de turno con los ideales republicanos (ver cuadro 2).
3. La rendición de cuentas
Para empezar, la denominada accountability vertical o mediante las elecciones tiene importantes
limitaciones. Los votantes pueden optar por políticas irresponsables, oportunistas y dañinas al bienestar
a largo plazo de la sociedad, premiando a políticos inmorales. Como decía Madison, la razón humana
es falible y, dada su conexión con las pasiones y el egoísmo, cualquier ser humano puede, al elegir,
optar por sacrificar el bien común y beneficiar exclusivamente el interés propio (Madison, Hamilton y
Jay, 2003, p. 73). En suma, los electores pueden elegir políticas dañinas al interés general y los
representantes, sirviendo a sus electores, pueden estar dañando al país en su conjunto. Desde hace más
de dos siglos, para limitar los errores de una representación parcial y sesgada se han inventado marcos
constitucionales y normativos que intentan limitar los abusos del “exceso de proximidad” (Brugué,
2008). Ello comporta controles horizontales de balance (O´Donnell, 2004) como un legislativo y un
poder judicial activos. Aun así son insuficientes, máxime frente al peligro de la manipulación y la
mentira sistemáticas.
Porque cuestión distinta al “exceso de proximidad o responsabilidad” es el de la manipulación desde el

ejecutivo. Hoy en día las posibilidades manipulatorias son probablemente mayores que nunca. Y ello a
pesar de que la ciudadanía está más formada que nunca. La política como dominación, sin ningún
límite moral puede poner a una democracia frente a las cuerdas (Gore, 2007). Para ello, los
detentadores del poder se deben centrar en el control de los medios de comunicación, especialmente la
televisión, medio en el que las posibilidades de reflexión crítica son nulas para el espectador. Las
concesiones de licencias televisivas, el control de las radios y su alianza con los grandes imperios
mediáticos es un factor clave en su ascenso. Lo importante es controlar aquellos medios que no
permiten la interacción, que aseguran la dominación unilateral de los contenidos, su tratamiento, los
datos introducidos y las respuestas. Con el dinero de los poderosos se diseñarán programas, campañas
específicas para atacar al enemigo político y se financiará, vía publicidad, generosamente a los medios
afines.
Además, para tener éxito en su labor de dominio es importante generar miedo. El miedo se genera con
las noticias diarias de los telediarios, especialmente con la insistencia en noticias truculentas que
destacan el avance del crimen. También con programas específicos en los que siempre aparece un
enemigo externo que pone en riesgo al país y unos traidores internos que favorecen al enemigo. El
miedo es al extranjero, que eliminará los valores que hicieron grande al país. El miedo es al pobre,
ansioso de vivir del trabajo ajeno, culpable de su propia derrota. El miedo es al fracaso, a la derrota en
la competencia con el mundo exterior, pero también a la derrota frente al vecino, frente a cualquiera
que compita con el buen ciudadano ansioso por sostener el “sueño americano”. La ciudadanía, inmersa
en esta sociedad del miedo no piensa racionalmente, no debate, sólo pide seguridad, fuerza, control,
dominio. Y es muy importante establecer políticas y programas que introduzcan opacidad en el sistema,
eliminen la rendición de cuentas, permitan el falseamiento de datos y estadísticas, rompan los
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instrumentos de crítica que aporta la democracia. La eliminación de la separación de poderes es clave

en la estrategia de control absoluto. Para empezar, el control del poder judicial, a través de la formación
“gratuita” y en espacios de lujo para jueces que deciden mejorar sus conocimientos; para seguir, con
una estrategia de incorporación de magistrados adictos a todos los niveles de la judicatura, pero sobre
todo en el Tribunal Supremo. Propaganda más control del acceso y los ascensos permiten ir
controlando el poder judicial.
El control del legislativo se puede llevar a efecto a través de los poderes de veto presidencial, que en
Estados Unidos ha llegado al punto en que el presidente decide qué leyes acepta y cuáles no, qué parte
acepta y cuál no, en un acto constante de intromisión y deterioro de la acción legislativa. Finalmente, la
declaración de una situación de guerra permanente permite ir reduciendo poco a poco las libertades
públicas, y generando un miedo difuso al poder estatal, hasta tal punto que es posible la detención sin
habeas corpus, el control de la correspondencia y de las comunicaciones telefónicas, la legalización de
la tortura, etc. Nadie está a salvo del control del Estado sobre una ciudadanía aterrorizada por un
enemigo difuso que bajo el nombre de “terrorista” puede estar viviendo en la casa de al lado. La
seguridad, la lucha contra el terror justifica esa reducción de las libertades y el abandono del
componente liberal y racional de la democracia.
En suma, como quiera que (1) los representados pueden, a pesar de todo, no actuar racionalmente,
dados los incentivos que pueda haber a la rapiña en situaciones de baja virtud cívica y (2) los
representantes pueden manipular y llegar a superar los controles horizontales de balance y ganar
elecciones a pesar de su inmoralidad, el bien común de la sociedad necesita mecanismos de control
horizontal también. Para reducir esas posibilidades manipulatorias y de abuso, y controlar a los
políticos aun cuando favorezcan a sus electores, la democracia necesita mecanismos de “accountability
horizontal”, es decir agencias (Ombudsmen, auditorías, controladurías, tribunales de Cuentas, fiscalías,
inspectores, etc.) que están encargadas de supervisar, prevenir, disuadir, promover la sanción y/o
sancionar acciones y omisiones presuntamente ilegales de otras instituciones estatales nacionales o
subnacionales (O’Donnell, 2004, p. 22). Estas agencias no buscan balances de poder, sino que son más
ejecutivas, son permanentes, profesionales, capaces de analizar información muy compleja y poseen
una cierta independencia.
Gracias a ellas se pueden hacer más transparentes las decisiones de los gobernantes, con lo cual se
refuerza la información ciudadana para que tome decisiones electorales más fundadas y racionales; en
suma, favorece una mejor “accountability vertical”, pues las elecciones son el principal sistema de
control en una democracia. Y no sólo favorecen la transparencia, sino que, en ocasiones, también
mejoran los mecanismos participatorios e informativos, dado que las elecciones sin más, como ya
hemos recalcado, no son un instrumento perfecto para controlar a los representantes, dadas las enormes
posibilidades manipulatorias que tienen los gobernantes (Maravall, 2003).
Con mayor transparencia, mejor información y más participación se busca que los representantes, si
quieren ganar elecciones, no prioricen sus intereses privados sobre el interés de sus representados; se
favorece el control de la corrupción y del abuso de poder en última instancia; y se refuerza el control de
la oposición al gobierno, control esencial en toda democracia.
Finalmente, una democracia que quiera evitar al abuso de poder y la arbitrariedad de los poderes
públicos también debería incorporar lo que se denomina accountability societal, es decir, “un
mecanismo no electoral, pero vertical, de control de las autoridades políticas que descansa en las
acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos, acción que tiene
como objetivo exponer errores gubernamentales, traer nuevas cuestiones a la agenda pública o activar
9
el funcionamiento de agencias horizontales de accountability. Emplea herramientas institucionales y no

institucionales. La activación de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo
de recursos institucionales; las movilizaciones sociales y exposés ilustran las no institucionales”
(Smulovitz y Peruzzotti, citados por O´Donnell, 2004).
Todos estos instrumentos de control horizontal y societal, unidos al control vertical-electoral

constituyen un elemento clave de cualquier democracia, si ellos funcionan la democracia está viva,
cuando no existen o no funcionan la democracia se desmorona. Analizar los mecanismos de rendición
de cuentas de la AGE en España es fundamental para comprobar el nivel de democratización de la
misma.
IV. EL CASO DE ESPAÑA

La situación española en términos de cultura cívica y política no es precisamente positiva. Si bien la
economía española ha crecido mucho en los últimos años, y probablemente factores de capital social 2
tengan algo que ver, lo cierto es que el crecimiento de la cultura política no ha sido igualmente
destacable. En confianza social, es decir, en la confianza intersubjetiva generalizada, España está por
debajo de los países escandinavos y de países centrales de Europa, como Alemania (Occidental).
También está por debajo en confianza política, aquí incluso por debajo de Alemania Oriental y de
Eslovenia. La confianza política se basa en la medición de la confianza en las instituciones clave de la
democracia, de ahí que se diga que es el indicador central del sentimiento básico de los ciudadanos
hacia su sistema político (Montero, Zmerli y Newton, 2008). Y en satisfacción con la democracia
también se encuentra por debajo de los escandinavos y de las democracias más antiguas de Europa.
De acuerdo con el CIS 3 , cerca del 56% de los españoles raramente o nunca hablan de política; sólo al
7% le interesa mucho la política; casi el 92% no ha pertenecido nunca a un partido político, y el 80 %
nunca a un sindicato; casi el 71% consideran que “los políticos no se preocupan mucho de lo que
piensa la gente como yo” y el 67% cree que “el voto es la única forma en que la gente como yo puede
influir en lo que hace el Gobierno”; de forma coherente con ello, casi el 91% nunca ha contactado o
intentado contactar con un político para expresarle sus opiniones; y casi el 60% creen que “los partidos
se critican mucho entre sí, pero en realidad todos son iguales”; de media creen que uno de cada tres
funcionarios es corrupto; y ante la pregunta “¿para Ud. qué significa 'democracia'?” sólo el 9% dan
respuestas relacionadas con participación. Como dato de relativo optimismo, en 2006 casi el 69%
estaba satisfecho con su vida, no obstante es un dato inferior al de otros países altamente desarrollados
de Europa.
Por otra parte, desde la cultura de la legalidad, es importante comprobar cómo para la inmensa mayoría
de los españoles (81%) un buen ciudadano es sobre todo quien cumple siempre las leyes y las normas;
lo cual es contradictorio con que sólo un 2,7% reconoce conocer mucho la Constitución y más de un
72% reconoce conocerla poco o nada; aproximadamente el 48% afirma que conoce o le han contado
casos en los que alguien ha sido privilegiado por ser simpatizante del partido del gobierno; menos de la
mitad de los españoles (42%) cree que se cumple la Constitución; el 76% de los encuestados creen que
los políticos no se ocupan de los temas que interesan a la gente; aún así creen que el Estado logra que
mayormente se cumplan las leyes (de 1 a 10 le dan en ese apartado un 6,23); pero sólo el 31,2 cree que
el Gobierno se gaste bien el dinero de los impuestos; y el 83% cree que hay mucho o bastante fraude
fiscal; en conjunto, las encuestas indican que casi la mitad de los españoles creen que los demás no
2
La medición de capital social en economía a menudo no sigue las mismas reglas y criterios que en Ciencia Política, ver:
Francisco Pérez García (dir.) La medición del capital social: una aproximación económica, BBVA-IVIE, Madrid, 2007.
3
Estudios 2632 (2006) sobre Ciudadanía y Participación y 2620, (2005) Latinobarómetro.
10
cumplen las leyes y casi el 60% creen que los españoles no somos iguales ante la ley. Todo esto, en su
conjunto nos indica que existe una cultura fuertemente legalista en la sociedad, lo cual se traslada al
interior de las organizaciones públicas, pero existe una fuerte desconfianza en el compromiso ajeno con
la legalidad y una visión del Gobierno como una institución todavía no suficientemente imparcial y
poco propicia a aplicar la ley a los poderosos.
Finalmente, los ciudadanos conceden una gran importancia a los servicios públicos pues el 75% de los
encuestados se sitúa (en una escala de 1 a 10 midiendo de menos a más la importancia de los servicios
públicos) en valores iguales o superiores a los 7 puntos, con una visión razonable del funcionamiento
de las Administraciones (el 36% tienen una imagen positiva y el 27% negativa) máxime cuando la
visión positiva se incrementa entre los que tuvieron contacto con la Administración 4 . No obstante, en
dicho estudio -CIS 2655-, sobre calidad de los servicios, de octubre de 2006, ante la pregunta sobre si
la Administración presta por igual sus servicios a todos, las respuestas negativas son muy elevadas, así,
el 55,2% creen que hay diferencia entre Comunidades Autónomas, casi el 60% ve diferencias entre
zona rural o urbana, el 47% en relación a la clase social alta o baja y el 55,2% en base a si se reside
legalmente o no. Además un 67% cree que existen dificultades para realizar gestiones ante la
Administración. Para concluir, a la pregunta de qué adjetivos son los que mejor describen a la
Administración General del Estado, la respuesta mayoritaria es lenta, opaca y rígida, de ahí que todavía
bastante gente crea que no merece la pena reclamar porque no sirve para nada.
Ante toda esta avalancha de datos, parece conveniente mejorar la imagen de la Administración en todos
aquellos aspectos que los ciudadanos detectan como fallidos. Esperando que, con ello, la imagen de las
instituciones y la confianza política mejoren. Como muy bien incorpora Beetham (1994), la democracia
de calidad requiere también una ciudadanía virtuosa, es decir, implicada, exigente. Pero ello no será
posible si los ciudadanos se desentienden de la política y desconfían de las instituciones. De ahí que sea
preciso que la ciudadanía recupere la confianza política y la confianza en sus capacidades como sujetos
de la democracia. Esa recuperación de confianza no será posible si la Administración es opaca, no rinde
cuentas, no abre vías de participación y control. De ahí la importancia de abrir el círculo virtuoso de la
confianza en las instituciones a través de una Administración abierta, responsable, participativa,
transparente. Una Administración que así contribuye, además, mucho más eficazmente al bienestar de
la ciudadanía, con lo que consigue que ésta confíe más en los demás y en sus propias capacidades. En
un reciente estudio (Montero, Zmerli y Newton, 2008), se demuestra la robusta vinculación de esta
variable del bienestar o satisfacción con la propia vida con la confianza social, con la confianza política
y con la satisfacción con la democracia. La gente educada, satisfecha y socialmente integrada tiene
mayores posibilidades de confiar. Favorecer la educación, la integración social y la calidad de los
servicios públicos, en consecuencia, es un factor clave para la recuperación de elementos de confianza
generalizada, de confianza en las instituciones política y de satisfacción con el funcionamiento de la
democracia.
V. LA ENCUESTA UTILIZADA
Conscientes de que era preciso conocer la situación española, vista desde los propios funcionarios en
las variables clave elegidas, se elaboró una encuesta sobre los tres concretos antes descritos:
1. Grado de transparencia y apertura.
2. Grado de rendición de cuentas y responsabilidad.
3. Grado de participación admitida.
4
Percepción ciudadana de los servicios públicos (2006). Estudio del Observatorio de Calidad de los Servicios Públicos.
Papeles 5/2007, Agencia de Evaluación y Calidad, MAP.
11
El punto primero nos enfrenta al grado en que las decisiones se comunican, al grado en que la
ciudadanía puede acceder a la información pública que le interese para ejercer sus derechos y
libertades, al grado en que el poder estatal asume su obligación, salvo casos excepcionales, de gobernar
"en una pecera" y dejar que se conozca el qué y el porqué de sus actuaciones. Obviamente, en una
democracia siempre hay un grado de transparencia mínimo, pero la realidad demuestra que en una
democracia cualquiera también existen amplias posibilidades de ocultar las razones verdaderas tras
decisiones aparentemente beneficiosas para la ciudadanía, o de ocultar información imprescindible para
que la ciudadanía construya opciones y opiniones con pleno conocimiento de causa. Por usar una
metáfora, en democracia siempre existe una pecera para el poder político -no para el poder económico-,
pero la pecera puede ser opaca o tener el agua tan sucia que no se vean los peces.
El punto segundo hace referencia al grado en que el poder estatal dispone de una infraestructura
institucional y axiológica que le fuerce a informar sistemáticamente a la ciudadanía, directamente o a
través de sus representantes, del grado de cumplimiento de sus compromisos y objetivos de actuación.
Mejor aún, que le obligue a demostrar el impacto positivo o negativo de sus actuaciones. No se trata
aquí, como en el primer punto arriba citado, de si aporta información de lo que hace, sino de si mide,
analiza, evalúa lo que hace, para luego poder aportar información de los resultados de lo que hace. Un
gobierno puede ser transparente, pero no evaluar sus actuaciones, puede ser abierto, pero no trabajar
estratégicamente. En esta segunda veta de análisis habrá que ver si la AGE ha creado un marco
institucional de rendición de cuentas y si lo asume.
Finalmente, el tercer punto es el más complejo y difícil de evaluar para una Administración central. La
participación directa en la toma de decisiones es tanto más sencilla cuanto menos ciudadanas/os tengan
que participar, la participación es más viva cuanta más cercanía exista entre el gobierno y la
ciudadanía, y cuanto más visibles y comprensibles sean los problemas a debatir y sobre los que decidir.
Los problemas de la AGE son extremamente complejos y muchas veces no visibles, o no percibibles
por los afectados. No obstante, existen vías de apertura democrática que conviene analizar y contrastar
con las prácticas del gobierno central. Apertura democrática que se puede manifestar en el análisis de
problemas, en la toma de decisiones, en la implantación y gestión de las decisiones y en la evaluación
de los resultados.
En concreto, esta lista incluyó lo siguiente:
A. Instrumentos de transparencia:
1. Ley de acceso a la información pública, que garantice el derecho de la ciudadanía a acceder a
información relevante, de calidad y confiable.
2. Instituciones que aseguren el cumplimiento de la ley.
3. Publicidad en Internet de datos sobre presupuesto y ejecución, sobre contratación administrativa (con
actas de comisiones de contratación y datos agregados), sobre concesiones y permisos, sobre
convenios, sobre agendas de reuniones de altos cargos, etc.
4. Política de información y comunicación gubernamental activa, en concreto, portales actualizados,
indicadores de rendimiento por programas y agencias, mejores prácticas.
5. Ley sobre publicidad oficial que regule dicha actividad y trate de evitar el uso partidista de la
información oficial.
6. Normativa sobre conflictos de interés que trate de asegurar la transparencia de intereses en los
servidores públicos y prevenir los conflictos.
7. Órgano independiente de control de los conflictos de interés y con capacidad de detección e
investigación.
8. Simplificación de normas y procedimientos.
12
9. Ventanilla única.
10. Transparencia en los mecanismos de retribuciones, selección y carrera del empleo público.
11. Formación en valores de transparencia y generación de una cultura de la transparencia en los
servidores públicos.
12. Publicación de documentos preparatorios para la elaboración de políticas o programas, publicación
de agendas legislativas y anteproyectos de ley y reglamentos, y apertura de comunicación on line con la
ciudadanía sobre dichas previsiones.
13. Accesibilidad de locales, horarios, tiempos de entrega. Lenguaje claro y accesible.
14. Mejoras legislativas, lo cual implica: compromiso político a alto nivel, estructura institucional para
ello, explicitar los principios de la better regulation, realizar análisis de impacto regulatorio (con reglas
claras de en qué consiste y cómo se sistematiza), abrir mecanismos de consulta con los agentes
afectados y la ciudadanía en general, generar alternativas a la regulación clásica (campañas educativas,
autorregulación, acuerdos entre interlocutores sociales, etc.), medición y reducción de cargas
normativas (con metodología para ello y cuantificación), simplificación normativa y codificación,
accesibilidad de la regulación, calidad formal de las normas, y evaluación ex post de las normas.
B. Instrumentos de rendición de cuentas:

1. Defensores del ciudadano por ministerio y agencia.
2. Mejora del escrutinio parlamentario y desarrollo de una oficina presupuestaria en el Parlamento.
3. Presupuesto por rendimiento (dinero por resultados en outputs y outcomes).
4. Monitoreo y evaluación de rendimiento interno y externo de las unidades gubernamentales.
5. Información de rendimiento (global por ministerio y agencias, por unidades y/o grupos de trabajo e
individuales) y benchmarking.
6. Auditorías financieras y contables pre y post, internas y externas.
7. Gestión de riesgos y auditorías de riesgos.
8. Desarrollo de contratos programa y separación de proveedor y comprador de servicios.
9. Contabilidad analítica.
10. Evaluación sistemática, profesional y transparente.
11. Información sobre subcontrataciones y concesiones y control de sus rendimientos.
C. Instrumentos de participación.
1. Referéndum e iniciativas populares.
2. Audiencias públicas sobre proyectos normativos o planes estratégicos.
3. Encuestas y foros deliberativos.
4. Paneles de consulta permanente sobre calidad de los servicios.
5. Foros sectoriales.
6. Burocracia representativa (que sea un espejo de la sociedad).
7. Inclusividad social en programas sociales.
8. Democratización de la elaboración de normas, con garantías de audiencia a los interesados y
respuesta a sus demandas.
9. Normativas negociadas.
10. Implementación negociada y “leyes blandas”.
11. Gestión participativa de programas.
12. Empowerment de los empleados públicos.
13. Información sobre rendimientos de las organizaciones públicas y clasificación de rendimientos para
que la ciudadanía elija.
14. Partenariados público-privados.
15. Comités de vigilancia ciudadana en servicios públicos, a través de organizaciones de consumidores
o usuarios.
13
16. Participación de los afectados en la evaluación de las políticas que les afectan.
17. Apertura de vías para la influencia en la elaboración de los presupuestos.
18. E-democracy.
19. Evaluación de la participación real por políticas y programas y definición de ganancias y pérdidas
por segmentos.
VI. CONCLUSIONES
Aunque es demasiado pronto para sacar conclusiones y, desde luego para elaborar teoría, los datos
hasta ahora recogidos nos indican déficit muy fuertes en transparencia, aunque no reconocidos
claramente como tales por los encuestados, una ausencia de mecanismos de accountability interna, en
el sentido definido en la encuesta, bastante obvio, y así reconocido por los propios encuestados. Y un
déficit de participación también evidente, pero no asumido por los respondientes, para quienes la
participación debe situarse en el ámbito local pero es impracticable en niveles superiores, salvo en la
necesidad de dar empoderamiento a los empleados.
Concluyendo, la Administración General del Estado en España necesita avanzar en términos de

democratización. Las fallas de transparencia, la debilidad de los instrumentos internos de accountability
y la escasa capacidad de participar en la elaboración de disposiciones normativas por parte de la
ciudadanía hacen que la cultura política se reafirme en valores de desconfianza y distanciamiento, al
tiempo que promueve una Administración menos eficaz y eficiente de lo que podría ser, dada la calidad
de su capital humano.
BIOGRAFÍA
Manuel Villoria ocupa actualmente una Cátedra de Ciencia Política y de la Administración en la
Universidad Rey Juan Carlos de Madrid; Doctor en Ciencia Política y de la Administración por la
Universidad Complutense de Madrid, Licenciado en Derecho y Licenciado en Filología; fue becario
Fulbright en USA, donde realizó estudios de Master en Public Affairs por la Indiana University. Es
Director del Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario
Ortega y Gasset.
CUADROS
Cuadro 1: Marco analítico
Administración: Administración: Rol predominante del Gobierno: instrumentos

Valores predominantes instrumentos típicos gobierno en la definición típicos
e implantación de
políticas
1. Imparcialidad-legalidad Servicio civil de carrera Tradicional vertical- Consejo de Ministros.
centralizado y garantista. división funcional.
2. Eficiencia y economía Privatizaciones, Gobernanza sin gobierno Concesiones,
subcontrataciones, – hollow State. partenariados, redes sin
mercados internos. jerarquía.
3. Flexibilidad-eficacia- Agencias, gestión Gobierno holístico. “Mirror oficial”, áreas de
innovación estratégica, gestión de la resultados estratégicos.
calidad.
4. Transparencia- Leyes de acceso a Gobernanza democrática- Redes en torno a metas
rendición de cuentas- información, presupuestos Gobierno catalizador. colectivas, gobierno
participación participativos, deliberativo.
democratización en la
elaboración de normas…
14
Cuadro 2.
Modelo de democracia de Pretensiones sobre el Estado Actitudes frente a la participación

referencia ciudadana
Liberal extremo Vaciarlo Rechazo, pero aceptable a través de
lobbies, para defensa de intereses
económicos y bloqueo de reformas
sociales. Con fuertes limitaciones
constitucionales.
Liberal moderado Centrarlo en dedicarse a lo esencial Restringirla esencialmente al voto y
a la expresión del pluralismo.
Republicano moderado Poder disputar sus decisiones Favorable, pero con límites.
Instrumento útil de mejora de la
representación no de sustitución de
ésta.
Republicano extremo Dirigirlo directamente por la Muy favorable, potenciar los
ciudadanía mecanismos sustitutorios de la
representación.
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Cultura de la legalidad y buen gobierno en España.
18

Antecedentes Históricos de La Cultura de La Legalidad

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XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov.

Cultura de la legalidad y buen gobierno en España

II. ¿POR QUÉ DEMOCRATIZAR LA ADMINISTRACIÓN?

III. OBJETO DE ESTUDIO Y METODOLOGÍA

valores de transparencia, rendición de cuentas y participación se expresan en instrumentos coherentes

Porque cuestión distinta al “exceso de proximidad o responsabilidad” es el de la manipulación desde el

instrumentos de crítica que aporta la democracia. La eliminación de la separación de poderes es clave

el funcionamiento de agencias horizontales de accountability. Emplea herramientas institucionales y no

Todos estos instrumentos de control horizontal y societal, unidos al control vertical-electoral

IV. EL CASO DE ESPAÑA

En concreto, esta lista incluyó lo siguiente:

B. Instrumentos de rendición de cuentas:

Concluyendo, la Administración General del Estado en España necesita avanzar en términos de

Administración: Administración: Rol predominante del Gobierno: instrumentos

Modelo de democracia de Pretensiones sobre el Estado Actitudes frente a la participación

Brugué, Q. (2008) “El bon govern democràtic”. Escola Innovació nº 7, julio-agosto: 3.

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