Insumos para la

discusión sobre una

política de
emprendimiento para
1
Colombia

1
Borrador para discusión, no citar sin autorización expresa del DNP.

1
Tabla de contenido
Insumos para la discusión sobre una política de emprendimiento para Colombia ............................ 1
1. Introducción ................................................................................................................................ 4
2. Antecedentes y Justificación ....................................................................................................... 6
Antecedentes de política pública ........................................................................................ 6
Justificación ......................................................................................................................... 9
3. Marco Conceptual ..................................................................................................................... 12
El emprendimiento es un fenómeno sistémico ................................................................ 12
El éxito del emprendimiento se alcanza con la experimentación iterativa ...................... 13
Propuesta de definiciones ................................................................................................. 14
3.3.1. Tipos de emprendimiento ......................................................................................... 14
3.3.2. Ciclo de vida empresarial y de apoyo al emprendedor ............................................. 17
4. Diagnóstico ................................................................................................................................ 20
Ausencia de un marco regulatorio habilitante para el emprendimiento ......................... 20
4.1.1. Barreras para entrar y crecer .................................................................................... 20
4.1.2. Obstáculos para repensarse o salir del mercado ...................................................... 21
Débil educación para el emprendimiento y el desarrollo de sus competencias .............. 24
4.2.1. Debilidades en la educación formal para el emprendimiento .................................. 24
4.2.2. Debilidades en la educación no formal para el emprendimiento ............................. 25
4.2.3. Débil educación financiera y bajas capacidades gerenciales de los emprendedores
en Colombia .............................................................................................................................. 26
Incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento para el emprendimiento ......... 27
4.3.1. Altos costos de financiamiento y servicios transaccionales para el emprendimiento
28
4.3.2. Falta de financiamiento para la innovación .............................................................. 29
Insuficiente cultura emprendedora y débiles redes de emprendimiento ........................ 33
4.4.1. Débil cultura para el emprendimiento ...................................................................... 33
4.4.2. Limitadas y deficientes redes de emprendimiento ................................................... 34
Barreras al intercambio de tecnología e innovación......................................................... 37
4.5.1. Apoyo insuficiente a empresas de alta tecnología en etapa temprana .................... 37
4.5.2. Insuficiente intraemprendimiento (Spin-offs) para difundir la tecnología y la
innovación ................................................................................................................................. 38

2
 4.5.3. Pocas alianzas entre el Gobierno, el sector privado, la academia y los investigadores
39
Debilidades en la arquitectura institucional ..................................................................... 41
4.6.1. Desarticulado apoyo institucional para el emprendimiento..................................... 41
4.6.2. Deficiente evidencia continua y local del emprendimiento...................................... 44
5. SIGLAS Y ABREVIACIONES.......................................................................................................... 47
6. Bibliografía ................................................................................................................................ 49

3
1. INTRODUCCIÓN
El emprendimiento es un componente vital del crecimiento y del desarrollo económico y
social de un país al incrementar la productividad y la innovación, además de promover la creación
de empleo (UNCTAD, 2012; Banco Mundial & OECD, 2013; OCDE, 2016). Pese a los esfuerzos que el
país ha realizado en las últimas tres décadas para fomentar el emprendimiento, persisten retos en
materia de crecimiento, sofisticación y sostenibilidad de estos. En este contexto, el presente
documento plantea el marco de política pública para que los emprendimientos crezcan, se
sofistiquen, y sean sostenibles por si mismos en el tiempo.

El documento propone una política pública para la promoción del crecimiento, la

consolidación y la sofisticación del emprendimiento. Lo anterior, siguiendo un enfoque sistémico
que tiene en cuenta la interrelación de los actores y factores del ecosistema emprendedor,
organizando la política en seis componentes claves: i) marco regulatorio, ii) educación y desarrollo
de habilidades para el emprendimiento, iii) mecanismos de financiamiento, iv) cultura y redes para
el emprendimiento, v) intercambio de tecnología e innovación, y vi) arquitectura institucional.

Las acciones aquí propuestas se orientan al crecimiento y consolidación de emprendimientos

dinámicos y con potencial de crecimiento. Tres razones sustentan este enfoque: primero, en el
pasado los esfuerzos de política pública promovieron la creación de emprendimientos dejando
vacíos en el apoyo a etapas posteriores y a la innovación2. Segundo, los emprendimientos dinámicos
materializan la innovación y por tanto constituyen un determinante de la productividad, ambos
aspectos en los que Colombia necesita avanzar3. Por último, aunque el componente innovador de
los emprendimientos con potencial de crecimiento es variable, la magnitud de su impacto
económico y social los hace un vehículo importante para el desarrollo.

Adicionalmente, esta política busca fortalecer el ecosistema emprendedor del país, por medio
de la armonización del lenguaje de política pública y la articulación y organización de las
intervenciones del sector público y privado en la promoción del emprendimiento. Este documento
resalta la necesidad de establecer una ruta de asistencia técnica articulada por las diferentes
entidades que permita a los emprendedores crecer, innovar y generar mayor empleo y producto.
Esta política de emprendimiento se articula con la Política de Desarrollo Productivo - PDP
(CONPES 3866 de 2016) y la Política de Formalización Empresarial (CONPES 3956 de 2019). Así,
mientras que la primera está orientada al fortalecimiento de empresas en etapas maduras de
desarrollo y la segunda aborda la etapa temprana de los emprendimientos, esta política privilegia
el desarrollo de estrategias para el crecimiento empresarial. Adicionalmente, esta política sigue los
principios plasmados en la PDP para la construcción de política de desarrollo empresarial al requerir
la identificación de fallas de mercado, articulación o gobierno para justificar la intervención pública,

2
Ejemplo de esto son las Leyes 904 de 2004, 1014 de 2006, 1429 de 2010 y 1838 de 2017.
3
(Baumol & Schilling, 2008) señalan que, aunque es ampliamente aceptado que el emprendimiento es
fundamental para el crecimiento, la evidencia sugiere que hay una baja correlación entre el número de
emprendimientos que son réplicas y el crecimiento económico. De esta manera, son los emprendimientos
innovadores los generan cambios significativos en la economía.

4
y privilegiar las intervenciones transversales, el desarrollo de bienes públicos sectoriales, y la
necesidad de basar en evidencia las políticas públicas.
El documento está dividido en seis secciones, incluyendo la presente introducción. La segunda
sección lista los antecedentes de política pública y justifica la necesidad de esta política de
emprendimiento. La tercera sección establece el marco conceptual, describiendo los componentes
de esta política de emprendimiento y presentando las definiciones esenciales para un lenguaje
común en la materia. La cuarta sección presenta el diagnóstico del emprendimiento en Colombia.
Finalmente, la quinta sección propone los objetivos generales de la política, a partir de los cuales se
definirán los lineamientos y el plan de acción para abordar las problemáticas identificadas en este
diagnóstico.

5
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
Esta sección contiene los principales antecedentes y la justificación para una nueva política
de emprendimiento basada en solucionar fallas de mercado, articulación y gobierno, con el objetivo
de llenar el vacío actual en la política pública en la materia y lograr los resultados que no es posible
alcanzar con los antecedentes de política existentes.

Antecedentes de política pública

Los antecedentes de política pública muestran los esfuerzos para fomentar el
emprendimiento, sin embargo, se evidencia el foco en la generación de ingresos, el aumento del
empleo, y la supervivencia, dejando espacio de política para el crecimiento, la sofisticación, y la
sostenibilidad.
Los esfuerzos de política pública previos evidencian la necesidad de formular de manera paralela
una política de inclusión productiva que se articule con una de emprendimiento dinámico. El
emprendimiento dinámico materializa la innovación y por tanto es un determinante de la
productividad. Las políticas anteriores promovieron la creación de emprendimientos dejando vacíos
en el apoyo a etapas posteriores y a la innovación4, además no hacen referencia a aquellos
emprendimientos con potencial de crecimiento y componente innovador variable, que pueden
consolidarse. Por otra parte, las políticas presentadas a continuación no cuentan con sistemas de
monitoreo o evaluación que permitan saber qué ha funcionado en materia de crecimiento
empresarial, ni tampoco es posible identificar, para muchas de ellas, cuál es la falla de mercado,
gobierno o articulación que solucionan desde su diseño, por lo tanto, no es posible determinar si
cumplieron con el objetivo para el cual fueron formuladas.

Los antecedentes de política pública de emprendimiento se encuentran en las estrategias de

apoyo a las Mipymes. Entre estas iniciativas se destacan la Ley 590 del 2000 para promover
condiciones de entorno institucional para la creación y el desarrollo de las Mipymes en Colombia,
de la cual se destaca la creación del RUES que integró no sólo el Registro Mercantil y el RUP, sino
que está incorporando otros seis registros (Confecámaras, SF). Mientras tanto, la Ley 789 de 2002
crea el Fondo Emprender adscrito al Servicio Nacional de aprendizaje – SENA, con el objetivo de
financiar iniciativas empresariales mediante el acceso a capital semilla no reembolsable. Sus
resultados reflejan la atención a 7.290 emprendimientos ubicados en 788 municipios del país, los
cuales han significado la inversión de 586.849 millones de pesos y la generación de 28.589 empleos
desde 2003 hasta enero de 2019 (Fondo Emprender, 2019).
La Ley 812 de 2003 estableció cómo diversificar y ampliar los esquemas de garantías a
Mipymes para acceder a créditos. Gran parte de las disposiciones de la Ley 590 del 2000 fueron
modificadas por la Ley 905 de 2004, entre las cuales destacan la creación el Sistema Nacional de
Mipymes que vincula a Bancóldex y al Fondo Nacional de Garantías. Así mismo, esta ley modifica los

4
Ejemplo de esto son las Leyes 904 de 2004, 1014 de 2006, 1429 de 2010 y 1838 de 2017.

6
parámetros para definir las Mipymes5, ampliando el número de empresas que pueden ser
consideradas medianas y su acceso a beneficios legales establecidos para esta clase de compañías.
Adicionalmente, el Decreto 2828 de 2006, dando cumplimiento al CONPES 3439 de 2006
“Institucionalidad y principios rectores de política para la competitividad y productividad” creó el
Sistema Administrativo Nacional de Competitividad y la Comisión Nacional de Competitividad como
instancia coordinadora. Relacionado con estímulos al emprendimiento, esta política establece que
las Mipymes serán objeto de focalización del gasto público, y que dentro de los deberes del sistema
financiero esta dirigir una parte de sus recursos al financiamiento de este tipo de empresas
(Departamento Nacional de Planeación, 2006).
En 2008 el documento CONPES 3527 Política Nacional de Competitividad y Productividad
estableció acciones para el fortalecimiento del financiamiento para emprendedores. Esto a través
de la estructuración de fondos de capital semilla, fondos de capital privado, la reestructuración del
Fomipyme, y la creación de un plan de acción dirigido a la promoción del mercado de valores como
alternativa real de financiamiento (Departamento Nacional de Planeación, 2008)
Con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos”, el
apoyo al emprendimiento se reconoce como un pilar de la competitividad y para aumentar el
ingreso y mejorar su distribución. Nuevamente, la prioridad señalada por el gobierno es el fomento
al emprendimiento para la generación de ingresos apoyando financieramente por medio de
mediante capital de arranque y de fortalecimiento de las unidades económicas ya existentes
(Departamento Nacional de Planeación, 2007).
En 2009 finalmente se establece una política específica para el emprendimiento con la
promulgación de la Política Nacional de Emprendimiento a cargo del MINCIT derivada de la Ley 1014
de 2006. Esta política se centró en la creación de empresas y la promoción de emprendimientos que
incorporen ciencia, tecnología, e innovación. Además, trató problemas como la informalidad
empresarial, las restricciones para hacer empresa, y el bajo acceso a financiamiento y tecnología de
punta. Esta política fue complementada por la Ley 1429 de 2010 de formalización y generación de
empleo.
Paralelamente el Gobierno desarrolló en 2009 el CONPES 3616 de generación de ingresos
para la población en el cual contemplaba dentro de sus estrategias el desarrollo empresarial de la
población en situación de pobreza extrema y situación de desplazamiento. Esta política estimuló el
desarrollo de programas de emprendimiento para este tipo de poblaciones como alternativa de
subsistencia
En el PND 2010-2014 “Más empleo, menos pobreza y más seguridad”, se resaltó la necesidad
de fomentar fuentes alternativas de financiación para los emprendimientos por oportunidad. El PND
2010-2014 creó la una Unidad de Desarrollo e Innovación en Bancóldex encargada de profundizar

5
Otras leyes que establecieron límites y variables para definir el tamaño de una empresa son: la Ley 905 de
2004, Ley 1111 de 2006 y Ley 1450 de 2011.

7
la actividad de los fondos de capital privado, especialmente de capital semilla y de riesgo para
empresas en etapa temprana (Vesga R. , 2015).
Es entonces cuando en 2012 se crea iNNpulsa Colombia, con el objetivo de apoyar y promover
el crecimiento empresarial extraordinario jalonado por la innovación (INNpulsa, 2018). A partir del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, la Unidad de Desarrollo e
Innovación -iNNpulsa- se transforma y se fusiona con el Fomipyme para crear la Unidad de Gestión
de Crecimiento Empresarial del Gobierno nacional. En 2017, iNNpulsa promovió el emprendimiento
dinámico a través de intervenciones en materia de mentalidad y cultura, asistencia técnica y
financiación, con una inversión de 117.000 millones y 28.800 beneficiarios que comprenden
personas naturales y empresarios.
Recientemente, la Ley 1780 de 2016 de Promoción del empleo y el emprendimiento juvenil,
impulsa la generación de empleo para los jóvenes entre 18 y 28 años. La ley sienta las bases
institucionales para el diseño y ejecución de políticas de empleo, emprendimiento, y la creación de
nuevas empresas, junto con la promoción de mecanismos que impacten positivamente en la
vinculación laboral con enfoque diferencial para los jóvenes en Colombia.
Dentro de las políticas recientes, y a partir de las cuales se enmarca la presente política de
emprendimiento, se encuentran el CONPES 3866 de 2016 “Política de Desarrollo Productivo (PDP)
2016–2025” y el CONPES 3956 de 2019 “Política de Formalización Empresarial”. Por una parte, la
PDP ofrece principios para la construcción de política de desarrollo empresarial al requerir la
identificación de fallas de mercado, articulación o gobierno para justificar la intervención pública, y
privilegiar las intervenciones transversales, el desarrollo de bienes públicos sectoriales, y la
necesidad de basar en evidencia las políticas públicas (Departamento Nacional de Planeación, 2016).
Por otra parte, el CONPES de Formalización se enfoca en la etapa temprana de los emprendimientos
y prioriza acciones que buscan disminuir la carga regulatoria de las empresas para convertirse en
formales, apoyar a las empresas para que materialicen los beneficios de la formalización, y
fortalecer las actividades de inspección, vigilancia y control para el cumplimiento de las regulaciones
(Departamento Nacional de Planeación, 2019).
De acuerdo con este análisis, se evidencia que las políticas anteriores se enfocaron en las
Mipymes en general, en la generación de ingresos y la supervivencia de las empresas, o atendieron
problemas puntuales y no de manera integral al emprendimiento. Por tanto, se requiere una política
enfocada al crecimiento y consolidación de los emprendimientos dinámicos y con potencial de
crecimiento, con alto impacto en el producto y la creación de empleo.

8
 Justificación
La justificación de la relevancia de formular una política para la consolidación de
emprendimientos dinámicos y con potencial de crecimiento se fundamenta en la necesidad de
actualizar el marco regulatorio a las nuevas realidades y dinámicas del ecosistema de
emprendimiento, la existencia de oportunidades en el ecosistema emprendedor, y el vacío en la
política pública evidenciado en la sección anterior.
El impacto positivo de la actividad emprendedora se fundamenta en que esta facilita la
reasignación de recursos hacia usos más productivos y así contribuye a la productividad y al
crecimiento económico. A través de nuevos descubrimientos, desarrollo de nuevos productos,
explotación de nuevos mercados y desarrollo de nuevas formas de organizar sus negocios (Adam
Szirmai, 2011). Para Colombia, Eslava & Haltiwanger (2013) muestran a partir de cifras del sector
manufacturero entre 1994 y 2009, que las empresas jóvenes son las mayores generadoras de
empleo, y contribuyen de manera desproporcionada al crecimiento de la producción en el mediano
plazo, a pesar de nacer pequeñas y de representar un porcentaje bajo del empleo de las pymes
(Gráfica 1). Sin embargo, el empleo derivado de las firmas tanto jóvenes como maduras en el país,
respecto del generado en su etapa temprana, es en promedio, inferior al observado para Estados
Unidos (Gráfica 2).

Gráfica 1. Crecimiento empresarial por tamaño y edad

80%
70%
60%
Tasa de Crecimiento

50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%

Pequeña Media Grande

Todas 0-4 años 5-9 años 10-14 años 15 años +

Fuente: Eslava y Haltiwanger (2013).

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 Gráfica 2. Tasa promedio de empleo en el ciclo empresarial de Colombia y Estados Unidos

2,29
Razón promedio de empleo

1,73

1,41

1,14
1,00
0a4 5a9 10+

Edad de las unidades productivas (años)

Colombia Estados Unidos
Fuente: Eslava, Haltiwanger y Pinzón (2018). “Job creation in Colombia vs. The US: “up or out dynamics” meets “the life
cycle of plants”.
Nota: los cálculos de los autores para Colombia se basan en la EAM y la Encuesta de Microestablecimientos, para Estados
Unidos usan las Estadísticas de Dinámica de los Negocios (BDS por sus siglas en inglés). Los datos corresponden a la
proporción promedio de empleo en una categoría de edad dada frente al promedio de la edad de 0 a 4 años6.

Los niveles de inversión de micro y pequeñas empresas en nuevas tecnologías, el desarrollo

de nuevos mercados y la producción de nuevos bienes de calidad es fluctuante y bajo. La inversión
en ACTI entre 2015 y 2016 se redujo 63,1% para las empresas con menos de 50 empleados, según
cifras de la EDITM. Así mismo, las micro y pequeñas empresas invirtieron la sexta parte de las
unidades productivas medianas en adquisición de maquinaria y equipo, limitando así el crecimiento
a lo largo del ciclo de vida empresarial debido a la débil organización y acumulación de capital de las
unidades productoras (Hsieh & Klenow, 2014; DANE, 2017).
En particular, los emprendimientos dinámicos y con potencial de crecimiento tienen efectos
adicionales en la actividad económica al materializar la innovación y determinar la productividad.
Son los emprendimientos innovadores los que generan cambios significativos en la economía
además de las externalidades positivas de conocimiento de este tipo de empresas (Baumol &
Schilling, 2008) (Wilson, 2015). Finalmente, aunque el componente innovador de los
emprendimientos con potencial de crecimiento es variable, la magnitud de su impacto económico
y social los hace un vehículo clave para el desarrollo.
A pesar de las bondades de este tipo de emprendimientos, la existencia de fallas de
mercado, articulación o gobierno dificultan su crecimiento y consolidación. Algunas de estas fallas
son: i) la existencia de barreras regulatorias que dificultan la creación y destrucción de empresas a

6
Para Colombia el promedio de empleo a una edad dada corresponde al promedio ponderado entre el cálculo
de la razón de empleo por categoría frente a la etapa temprana para unidades productivas de más de 10
empleados en la EAM y las unidades productivas con menos de 10 empleados en la Encuesta de
Microestablecimientos. Cada categoría de tamaño por empleo (10- o 10+ empleados) es ponderado por su
participación correspondiente en el total de establecimientos del Censo Colombiano de 2005. Para Estados
Unidos la categoría de edad de 5 a 9 años y de 10+ son realmente 5 a 10 años y 11+ (Eslava, Haltiwanger, &
Pinzón, 2018).

10
bajo costo; ii) la educación constituye un bien básico por lo cual su provisión desde el sector privado
sería inferior a la deseada, esto impide que se pueda adquirir a bajo costo en el mercado; iii) la
incertidumbre respecto del éxito de los emprendimientos que impide que el mercado financiero
pueda proveer instrumentos de crédito, deuda, y patrimonio apropiados para financiar las
necesidades de los emprendedores; iv) la información incompleta sobre los beneficios del
emprendimiento para la sociedad, lo cual limita la formación de una cultura de emprendimiento y
sus redes tanto para crear como para crecer; v) barreras para la adopción de tecnología por
información incompleta y desconexión entre la oferta y la demanda de servicios de transformación
tecnológica, y vi) la desarticulación de programas públicos y privados de apoyo al emprendimiento
impide el surgimiento de una ruta de apoyo para acceder a redes, información y programas para
emprendedores.
Finalmente, la política pública actual requiere un complemento en cuanto al fomento de
los emprendimientos dinámicos y con potencial de crecimiento. En particular, la más reciente
política nacional de emprendimiento no contempla los nuevos desarrollos en la materia y está
enfocada en la generación de ingresos y la sobrevivencia empresarial, por lo que se hace necesario
agregar un foco específico al crecimiento y la sostenibilidad.

11
3. MARCO CONCEPTUAL
En esta sección se establece el marco conceptual describiendo el enfoque y los conceptos y
componentes claves para la política de emprendimiento. Adicionalmente, se presentan las
definiciones esenciales para un lenguaje común en la materia.

El emprendimiento es un fenómeno sistémico

Una política para el emprendimiento es producto de la convergencia de información,
oportunidades, actores, y otras políticas públicas que persiguen el desarrollo económico y social
de un país, por lo tanto, debe abordarse desde un enfoque sistémico. Este sentido, su modelo de
realización no es lineal y puede ser interpretado como un modelo de triple y, más recientemente
cuádruple hélice (Carayannis & Campbell, 2012).
El éxito de una política de emprendimiento requiere la combinación de factores sociales,
culturales, económicos y políticos, y debe enfatizar la importancia de la interacción entre
diferentes actores de mercado e instituciones de no mercado (Kantis, Federico, & Ibarra, 2015),
(Kantis, Federico, & Ibarra, 2018), (Lundvall, Johnson, Andersen, & Dalum, 2002). Los gobiernos
tienen entonces un rol en proveer las instituciones necesarias, supervisar el proceso interactivo e
intervenir para corregir fallas sistémicas cuando sea necesario (Cirera & Maloney, 2017). De esta
manera, seguir un enfoque sistémico es una de las buenas prácticas en la formulación de una política
de emprendimiento (Radosevic, 2010); (UNCTAD, 2012); (Maas & Jones, 2015), pues la
perspectiva sistémica en procesos que involucren innovación genera intervenciones eficaces y
eficientes, y permite que los sistemas administrativos vinculados con la innovación se coordinen
mejor para la toma de decisiones y la asignación de recursos (Anlló, 2005; Correa, 2014).
El riesgo de no seguir un enfoque sistémico es ignorar la interacción entre los componentes
del emprendimiento e identificar erróneamente problemáticas y soluciones. Por ejemplo,
considerar que el problema del emprendimiento se limita a las barreras de financiamiento desde el
lado de la oferta, es desconocer aspectos cruciales que se presentan desde la demanda, como la
educación financiera, las habilidades gerenciales y la cultura emprendedora y que determinan
también el acceso a financiamiento. En este escenario, una iniciativa de incrementar la oferta de
instrumentos y recursos para el financiamiento de emprendedores no tendrá el efecto esperado
sino es acompañado de estrategias de educación y cultura para la población objetivo,
desperdiciando así recursos públicos. De esta forma, uno de los principales retos en la formulación
de una política de emprendimiento es la coherencia interna de sus componentes, donde sus
estrategias deben coordinarse y complementarse (UNCTAD, 2012).
Por lo tanto, al plantear la política de emprendimiento para Colombia se propone seguir un
enfoque sistémico abordando seis aspectos clave. En general, los emprendimientos enfrentan
barreras para crecer por sus activos limitados y el alto riesgo frente a su rentabilidad, sostenibilidad
y desempeño, el acceso a financiamiento a través de altas tasas de interés, el bajo desarrollo de
mercados de deuda privada, la complejidad y costo en términos de tiempo que deben dedicar para
el cumplimiento del marco regulatorio, en condiciones de difícil acceso a información y la baja
disponibilidad de información de vigilancia tecnológica (OECD, 1997). Por lo anterior, los ejes de

12
lineamiento y acción de política pública para hacer frente a las problemáticas identificadas en el
ecosistema emprendedor del país son: i) marco regulatorio, ii) educación y desarrollo de habilidades
para el emprendimiento, iii) mecanismos de financiamiento, iv) cultura y redes para el
emprendimiento, v) intercambio de tecnología e innovación, y vi) arquitectura institucional. La
importancia de estos ejes se desarrolla a continuación
El emprendimiento es una actividad riesgosa que requiere ciertas habilidades por parte del
emprendedor para que sea exitoso. La literatura reciente indica que estas habilidades no son
innatas al emprendedor, sino que pueden ser adquiridas (Wadeson, 2006). La definición de estas
habilidades varía de un estudio a otro, pero hay un consenso alrededor de i) motivación hacia el
éxito, ii) habilidad para manejar el tiempo de manera óptima, incluido el tiempo dedicado a adquirir
otras habilidades (Gifford, 2010), iii) habilidades gerenciales, entendidas como la capacidad de
combinar los insumos de manera óptima y conocer la tecnología, iv) habilidades actuariales,
entendidas como la capacidad de aprender sobre los riesgos de su negocio, cómo medirlos y cómo
manejarlos (Cusolito & Maloney, 2018). Otras habilidades blandas que están relacionadas con la
creación de empresa son la extroversión, orientación a logro, menor aversión al riesgo, confianza y
creatividad (Baumol & Schilling, 2008).

El éxito del emprendimiento se alcanza con la experimentación iterativa

El emprendimiento es un piloto de nuevos productos o servicios que requiere de iteración
para la reducción de incertidumbre en torno a su propuesta. Los pilotos se constituyen en la
principal fuente de innovación por la facilidad de aprendizaje y ajuste que brindan en el proceso de
validación de un producto y la reducción de incertidumbre frente a su éxito. Particularmente, el
emprendimiento es un proceso de experimentación iterativa porque el conocimiento requerido
para su éxito no se deriva de saber una serie de principios, sino de incorporar mejoras a partir del
aprendizaje en las iteraciones (Kerr, Nanda, & Rhodes-Krofp, 2014). Adicionalmente, el
emprendimiento se caracteriza por ser un proceso constante de descubrimiento, evaluación y
exploración de oportunidades para generar propuestas con valor agregado (Shane & Venkataraman,
2000).
Los retornos del emprendimiento son variables y están dados por las restricciones y el costo
de experimentar. Es natural que en el proceso de emprender existan éxitos y fracasos, justamente,
eso hace que los retornos del emprendimiento sean variables. Por ejemplo, en Estados Unidos el
50% de los emprendimientos fundados en 1996 había fracasado a los seis años de edad, en
contraste, menos del 1% había alcanzado ventas por más de 10 millones de dólares (Asterbo, Herz,
Nanda, & Weber, 2014; Kerr, Nanda, & Rhodes-Krofp, 2014). Por otra parte, la disponibilidad de
información sobre la demanda del producto, las habilidades gerenciales para explotar la
oportunidad de mercado, así como la disponibilidad de tecnología necesaria para desarrollar el bien
o servicio son factores que inciden en la decisión de emprender y por tanto, su alto costo o difícil
acceso restringen la acción de emprender y su éxito y retorno (Choi & Shepherd, 2004).
Las características individuales y de entorno que propician la conexión entre oportunidades
e individuos, inciden en el costo del fracaso y el éxito de los emprendimientos. El carácter

13
exploratorio del emprendimiento demanda la concurrencia de factores psicológicos, no psicológicos
y de entorno que efectivamente promuevan el emprendimiento. Sin embargo, los emprendedores
enfrentan altos costos en el capital para fracasar por las bajas expectativas del mercado sobre sus
capacidades7, lo cual es natural desde la óptica de relación entre riesgo y ganancia, y la existencia
de estigmas alrededor del fracaso. Por lo anterior, mejorar las habilidades de los emprendedores
para volver a iniciar y reducir el costo de fracaso es clave (Block, Fisch, & Van Praag, 2017; Landier,
2005; Cuervo, 2005).

Propuesta de definiciones
Este documento establece un marco de referencia para la clasificación del emprendimiento,
así como conceptos alrededor del emprendimiento en Colombia basado en la evolución de la
literatura y las mejores prácticas internacionales. A continuación, se presentan algunas definiciones
para su discusión y concertación. La sección está organizada en dos partes, la primera presenta los
conceptos de la literatura asociados al tipo de emprendimiento, distinguiéndolos por su grado de
innovación y la segunda, lista las definiciones vinculadas al ciclo de vida empresarial y al ciclo de
apoyo al emprendedor.

3.3.1. Tipos de emprendimiento

Las definiciones presentadas corresponden a la desagregación y detalle de la figura 1. El orden
de su presentación es por fila en la figura y por conceptos enunciados de izquierda a derecha.

7
Qian (2016) encuentran evidencia de una asociación positiva entre las habilidades cognitivas, técnicas, de
resolución de problemas, sociales y gerenciales con actividades emprendedoras de alta tecnología en las
ciudades de Estados Unidos.

14
 Figura 1. Conceptos de emprendimiento de acuerdo a su generación de empleo y grado de
innovación

Emprendimiento
Amplitud del concepto de emprendimiento

Estático Dinámico

Subsistencia Potencial de De alto crecimiento

crecimiento

Acumulación simple Acumulación ampliada Alto impacto, Corporativos, Base tecnológica

Generación de ingresos Generación de riqueza

Intensidad de innovación

Generación de empleo de calidad

Fuente: DNP a partir de revisión de literatura

Emprendedor: individuo que organiza, opera y asume el riesgo de crear nuevos negocios. En el
sentido más amplio, existen dos tipos de emprendedores, quien replica, que se refiere al
emprendedor que establece una nueva empresa similar a una ya existente y, el innovador, que
corresponde al individuo que introduce en el mercado un producto, proceso, modelo de negocio o
forma de comercialización novedoso. (ver guía sectorial de Colciencias) (Baumol & Schilling, 2008).
Emprendimiento: cualquier intento de creación de nuevos negocios o nuevas empresas, como el
trabajo por cuenta propia, una nueva organización empresarial o la expansión de un negocio
existente por parte de un individuo, equipos de individuos o negocios establecidos (GEM, s.f.). El
emprendimiento puede clasificarse, entre otros, según sus procesos de innovación (estático o
dinámico).
Emprendimiento estático: son iniciativas empresariales que no incluyen un componente de
innovación. La mayoría de estos emprendedores son de subsistencia, aunque pueden surgir
emprendimientos con potencial de crecimiento.
Emprendimiento dinámico: son iniciativas empresariales con propuestas de valor basadas en la
diferenciación, la innovación, la tecnología y/o la solución innovadora a problemas del sector
productivo (MINCIT, s.f.), impulsadas por equipos emprendedores que identifican una oportunidad
de negocio con alto potencial de crecimiento, a escala, ya sea regional o global. En América Latina
se caracterizan principalmente por:
• Poseer clara voluntad de acumulación.
• Presentar un alto grado de diferenciación e innovación.

15
 • Tener el potencial de convertirse al menos en una mediana empresa.

Emprendimientos de subsistencia: individuos que trabajan en pequeños negocios informales,

básicamente autoempleados o trabajadores por cuenta propia, con un muy bajo nivel de
productividad y capacidad de generación de ingresos. La mayoría de estos emprendedores de
subsistencia no tienen perspectivas de expandir sus actividades, generar empleo y aumentar
sostenidamente la producción (Corporación Andina de Fomento; 2013 Emprendimientos en
América Latina: desde la subsistencia hacia la transformación productiva).
Emprendimiento con potencial de crecimiento: se orientan a la creación de valor en el proceso, se
caracterizan principalmente por ser empresarios conocedores de su negocio, conscientes de la
necesidad de diferenciarse, y abiertos a la experimentación (Vesga R. , 2018).
Emprendimiento de alto crecimiento: también denominadas Scaleups, son empresas que durante
tres años consecutivos han experimentado un crecimiento anual promedio superior al 20% por año,
y tiene diez o más empleados al principio del período observado (Audretsch, 2012). Estas firmas se
caracterizan por crecer a ese ritmo durante un periodo de tres a cuatro años (Grover, Medvedev, &
Olafsen, 2018; London School of Economics, 2016).
Emprendimientos de Acumulación Simple: unidad productiva que se destaca por haber conseguido
definir su competencia laboral. Son aquellas microempresas cuyos recursos productivos generan
ingresos que cubren los costos de su actividad, aunque sin alcanzar excedentes suficientes que
permitan la inversión en crecimiento (Definición de Microempresa de Acumulación Simple; Decreto
135/2008 ley para el Fomento y Desarrollo de la competitividad de la micro pequeña y media
empresa).
Emprendimientos de Acumulación Ampliada: son aquellas que la productividad es suficientemente
elevada para poder acumular excedentes e invertirlo en crecimiento de la microempresa (Definición
de Microempresa de Acumulación Simple; Decreto 135/2008 ley para el Fomento y Desarrollo de la
competitividad de la micro pequeña y media empresa).
Emprendimiento de alto impacto: se refiere a los emprendimientos inspirados en la innovación,
cuyo contexto de operación es de incertidumbre. Se caracterizan por romper las estructuras de
mercado existentes, dada su naturaleza innovadora, y su operación se basa en el apalancamiento
como su resultado (Acs, 2010).
Emprendimiento corporativo: conjunto de actividades de las empresas para alcanzar una base de
crecimiento rentable a través de la creación de ventajas competitivas sostenibles. Estas ventajas se
derivan de la búsqueda de oportunidades de innovación, la creación de empresas innovadoras y la
introducción de nuevos modelos de negocios.
Estos emprendimientos se caracterizan por tener dos componentes, ser empresas riesgosas y
estructuras estratégicas, es decir, experimentan renovaciones organizacionales y su modelo de
negocio está en constante evaluación (Hornsby, Kuratko, Shepherd, & Bott, 2009; Kuratko, Ireland,
& Hornsby, 2001; Kuratko, Corporate Entrepreneurship: An Introduction and Research Review,
2010). Existen dos tipos de emprendimientos corporativos:

16
 ▪ Capital de riesgo corporativo (CVC, por sus siglas en inglés): subconjunto de capital privado
en el que las corporaciones o empresas hacen inversiones sistemáticas en empresas
innovadoras en etapa temprana – start-ups, a menudo relacionadas con su sector o
industria. El CVC incluye la inversión directa a través de fondos de capital, o, la creación de
un fondo propio para el apoyo de dichas empresas.
▪ Intra-emprendimiento corporativo (Spin-off): empresas innovadoras en etapa temprana
que nacen a partir de resultados de procesos de investigación e innovación de una empresa
madre, a menudo tomando participación en una empresa relacionada con la propia
industria de la empresa.
Emprendimiento de base tecnológica: son las organizaciones productoras de bienes y servicios,
comprometidas con el diseño, desarrollo y producción de nuevos productos y/o procesos de
fabricación innovadores, a través de la aplicación sistemática de conocimientos técnicos y científicos
(Office of Technology Assessment, 1992, citado por Simon, 2003). De acuerdo con Camacho et al
(1999), las Empresas de Base Tecnológica tienen dos componentes específicos que las identifican
(Simon, 2003):
• En comparación con las grandes corporaciones, son empresas muy pequeñas que ocupan
poco personal y que producen bienes y servicios con alto valor agregado.
• Tienden a relacionarse con las universidades, institutos o centros de investigación donde se
desarrollan tecnologías en áreas de conocimiento similares a las que dichas empresas
requieren para su desarrollo y actualización tecnológica.

3.3.2. Ciclo de vida empresarial y de apoyo al emprendedor

Esta sección propone un marco conceptual para las diferentes etapas identificadas en el
proceso de emprendimiento y consolidación de una compañía, relacionando por una parte el ciclo
de vida empresarial vivenciado por los emprendedores, y por otra parte las fases del proceso de
apoyo llevadas a cabo por los implementadores de política pública para el emprendimiento (Figura
2). La presentación de las definiciones corresponde a un nivel jerárquico empezando por etapa,
continuando con las categorías de apoyo al emprendedor y finalmente ciclo de vida empresarial.

17
 Figura 2. Homologación del ciclo de vida empresarial y las etapas de apoyo al emprendedor

Etapa Temprana Escalamiento

Ciclo de
Vida Fase de Fase de
Fase de Crecimiento Fase de Desarrollo
Empresarial Exploración Iniciación

Proceso de
Apoyo al Etapa de Etapa de Pre- Etapa de Consolidación y
Etapa de Incubación
Emprendedor Sensibilización Incubación Aceleramiento

Fuente: Elaboración de los autores, basado en las fases del proceso de apoyo al emprendedor de la REDEMPRENDIA, el ciclo
de vida empresarial y las etapas del emprendimiento.

I. Etapa temprana: comprende a los emprendimientos nacientes y establecidos. Es decir, los

emprendimientos que han pagado salarios o cualquier tipo de remuneración (en dinero o
especie) a empleados y/o propietarios por más de 3 meses, pero por menos de 3,5 años.
Los emprendimientos dinámicos o de base tecnológica en esta etapa se conocen como
start-ups.
a. Etapa de sensibilización: de acuerdo con los programas de sensibilización frente al
emprendimiento, en esta etapa se busca introducir a la población en la motivación
al emprendimiento y empresarismo, por medio de la difusión de conocimientos
sobre la cultura y normatividad de emprendimientos e innovación (Ministerio de
Educación Nacional, 2012).
b. Etapa de Pre-incubación: Corresponde a las actividades necesarias para soportar al
emprendedor potencial en el desarrollo de su idea de negocio, modelo de negocio
y plan de negocio, con el fin de impulsar los cambios que conllevan a la creación
efectiva de un Start-up (European Union, Regional Policy, 2010). Esta etapa
contempla una primera evaluación de la idea, entrenamiento y asistencia directa,
por lo que al interior de esta se desagregan algunas fases:
i. Fase de exploración: comprende el ejercicio riguroso y sistemático para
detectar oportunidades de emprendimiento e innovar a partir de los
problemas, retos u oportunidades del mercado, o al interior de las
organizaciones para elevar efectiva y sosteniblemente los niveles de
productividad, o diversificación y sofisticación del aparato productivo
(MINCIT, s.f.).
c. Etapa de Incubación: Se considera como el soporte dado al emprendedor desde el
Start-up hacia la fase de expansión por medio de financiamiento, entrenamiento
directo y servicios de mentoría. Generalmente este es un proceso de mediano plazo
que finaliza en el momento en que es posible decir si la nueva compañía es exitosa

18
 y tiene una oportunidad factible de madurar completamente (European Union,
Regional Policy, 2010).

i. Fase de iniciación: también llamada fase de nacimiento es donde la

empresa busca volverse viable, se caracteriza principalmente por empresas
jóvenes, con estructuras simples e informales y dominadas por sus dueños
(Miller & Friesen, 1984).

ii. Fase de crecimiento: la cual se espera una vez la firma ha establecido sus
competencias distintivas y ha alcanzado un éxito inicial en el mercado. Aquí,
se busca obtener un crecimiento rápido en las ventas y acumulación de
recursos para el desarrollo de ventajas. En esta etapa, los procedimientos
son formalizados, la estructura funcional básica está establecida y se delega
autoridad a los mandos medios (Miller & Friesen, 1984).

II. Etapa de escalamiento: comprende el periodo en el cual el emprendedor inicia la búsqueda

de inversión para escalar el negocio de forma tal que pueda aprovechar al máximo posible
las oportunidades del mercado ampliando de esta forma los márgenes de ganancia
(Uiscumarr, 2013).
a. Etapa de consolidación y aceleramiento: se relaciona con las actividades que deben
ser llevadas a cabo una vez la compañía ha alcanzado su etapa de madurez
(incubación) y está lista para continuar por su propia cuenta. Varios servicios serán
necesarios para que la compañía alcance incrementos de las ventas, mejoras en el
proceso productivo, como la internacionalización de servicios e introducción a la
innovación (European Union, Regional Policy, 2010). Esta etapa también se conoce
en la literatura como:
i.Fase de desarrollo: en esta etapa se estabiliza el crecimiento de las ventas,
el nivel de innovación disminuye y se establece una estructura empresarial
más burocrática (Miller & Friesen, 1984). Los retos de las empresas en esta
etapa son el aumento de la productividad y mejorar su posición frente a la
competencia (iNNpulsa Colombia, 2017). Se espera que ocurra la expansión
y diversificación de los productos y un aumento en el alcance de mercado
de los productos. Las empresas adoptan una estructura dividida para de
entrar a mercados más complejos y heterogéneos, además existe un énfasis
en controles más sofisticados y sistemas de planificación (Miller & Friesen,
1984).

19
4. DIAGNÓSTICO
A continuación se presentan insumos para el diagnóstico del emprendimiento en Colombia,
describiendo las problemáticas asociadas a: i) la ausencia de un marco regulatorio habilitante para
el emprendimiento, ii) la débil educación para el emprendimiento y el desarrollo de sus
competencias, iii) el incipiente desarrollo de mecanismo de financiamiento, iv) la insuficiente
cultura emprendedora y débiles redes de emprendimiento, v) las barreras al intercambio de
tecnología e innovación, y vi) las debilidades en la arquitectura institucional.

Ausencia de un marco regulatorio habilitante para el emprendimiento

Los desafíos que enfrentan los emprendedores para consolidar sus negocios se derivan del
hecho que experimentar es costoso8. Dadas las bondades del emprendimiento por oportunidad
sobre el crecimiento y desarrollo económico, es fundamental que una economía revise los costos
asociados al proceso de emprender (Banco Mundial; OCDE, N.D.). En particular, porque el costo de
oportunidad de emprender determina la entrada, el crecimiento, y salida de los emprendedores del
mercado.
Es natural que los emprendimientos no exitosos o con bajos desempeños gerenciales
experimenten crisis y terminación (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017). En este
sentido, brindar un proceso sencillo y de bajo costo de cierre empresarial es importante por dos
razones. Primero, la entrada y salida de empresas son los medios de dinamización de las industrias,
los mercados, y las economías (Hessels, Grilo, & Thurik, 2011). Segundo, los incentivos para volver
a emprender se afectan negativamente si el marco legal para el cierre empresarial es complejo y
costoso.

Los altos costos para emprender pueden ser agrupados en dos, barreras para entrar y crecer
en el mercado y obstáculos para reemprender (reorganización y liquidación). En esta sección se
presenta brevemente un balance de Colombia en los aspectos regulatorios para entrar al mercado
y se exponen las oportunidades de mejora en el régimen de bancarrota.

4.1.1. Barreras para entrar y crecer9

Los requisitos monetarios y burocráticos que debe cumplir un emprendedor para crear un
negocio constituyen las barreras para emprender. En términos burocráticos las principales
dificultades para los empresarios nacientes son los costos y tiempo de los trámites para la creación
de empresa. De acuerdo con el GEM (2017), el 41% de las empresas nuevas y el 59% de las empresas
consolidadas están registradas en la Cámaras de Comercio. Las empresas que no se registran en
Cámaras de Comercio, exponen como principales argumentos la falta de información o capacitación,
la cantidad de trámites, no la consideran relevante para su operación y su alto costo.

8No todo el conocimiento necesario para que un emprendimiento sea exitoso se obtiene de un manual. Por lo tanto, la
experimentación es un factor inherente al proceso de emprender (Kerr, Nanda, & Rhodes-Krofp, 2014).
9El marco administrativo para la entrada y crecimiento de empresas hace referencia a los requisitos monetarios y el nivel
de burocracia y formalidades para iniciar un negocio y para las empresas en crecimiento en etapa temprana (Banco
Mundial & OECD, 2013). Entre la burocracia se consideran los costos y tiempo requeridos para iniciar un negocio, el
número de procedimientos y el capital requerido.

20
 De otro lado, los altos costos de entrada monetarios y regulatorios que tienen algunos
sectores han conllevado a la baja competencia en los mercados y a bajos desempeños en la
productividad del país (OCDE, 2015). Los altos costos regulatorios y procesales aumentan el retorno
esperado necesario para que un emprendimiento potencial pueda ser explotado, no solo porque su
creación sea costosa, sino por que impiden el crecimiento y consolidación de empresas jóvenes y
en etapa temprana (Henrekson & Stenkula, 2010). En Colombia, la Política de Formalización
Empresarial -CONPES 3956 identifica y dicta acciones de mejora en la carga regulatoria para el uso
de insumos, producción y pago de impuestos, a partir de la identificación de la necesidad de
reducción del número de trámites para la creación y el costo de beneficio de ser formal
(Departamento Nacional de Planeación, 2019).

El emprendimiento contribuye al crecimiento económico por medio de la actividad

emprendedora, mejoras en la competencia, promoción de la innovación, y crecimiento del
empleo, si se genera en las condiciones adecuadas. De esta manera, las condiciones del mercado
determinan la cantidad y calidad de la generación de los emprendimientos en una economía 10
(Ahmad & Hoffman, 2008; Kirzner, 1973; Norbäck & Persson, 2012; Friis, Karlsson, & Paulsson, 2006;
Wong, Ho, & Autio, 2005; Wong, Ho, & Autio, 2005).
Es fundamental considerar que varios de los reglamentos técnicos son sectoriales11 y si bien
se reconoce su existencia, no todos se abordan en esta política, ya que uno de sus principios es la
transversalidad. En este contexto, los reglamentos técnicos y obstáculos regulatorios que enfrentan
los emprendedores para crecer y sostener la empresa en el mediano y largo plazo son espacios para
revisar y contribuir de manera complementaria desde esta política al CONPES 3956 y al CONPES
3866, promoviendo la consolidación de las apuestas productivas derivadas de la Política de
Desarrollo Productivo.

4.1.2. Obstáculos para repensarse o salir del mercado

La actividad empresarial es un embudo cuya medida de sostenibilidad es el ciclo de vida
de una empresa (Pawliczek, 2015). En la literatura, no existe consenso sobre un modelo universal
de las etapas y duración de estas en el ciclo de vida de las empresas, sin embargo, uno de los
modelos más usados es el propuesto por Miller y Friesen (1984) compuesto por cinco fases:
establecimiento, crecimiento, consolidación, crisis y terminación. Los emprendimientos exitosos
experimentan las tres primeras fases hasta que identifican nuevas oportunidades e inician un
proceso de re-aceleración.

El cierre de las empresas es tan importante como su creación y entrada al mercado, por
cuanto la claridad de sus condiciones brinda confianza a los agentes que intervienen en el proceso
de emprender, facilitando la configuración de nuevos negocios. De esta manera, proteger los
derechos de los acreedores, desalentar la liquidación prematura de negocios sostenibles, y evitar la

10Krasniqui (2007) presenta evidencia de que la carga fiscal, la competencia desleal y la inadecuada financiación son
barreras para el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas en Kosova.
11Por ejemplo, para el sector alimentos y cosméticos se deben cumplir con estándares de metrología, normalización y
acreditación para operar. En materia de biotecnología, pesé a que la Política de Crecimiento Verde prioriza este sector
para inversión, existen regulaciones para pruebas clínicas que dificultan su desarrollo.

21
permanencia de firmas improductivas en el mercado son los retos que enfrenta cualquier regulación
de banca rota12 (Banco Mundial; OCDE, N.D.).

En la actualidad más allá de las regulaciones establecidas para la insolvencia empresarial,

ninguna política ha abordado las dificultades de los emprendedores y sus grupos de interés en la
restructuración y liquidación de empresas. La Política de Formalización Empresarial identifica los
cuellos de botella y sus acciones de mejora respecto de la creación y entrada al mercado de
empresas nuevas.

La insolvencia y liquidación de empresas en Colombia está regulada por las Leyes 1116 de
2006 y 1429 de 2010, en lo que a simplificación de trámites se refiere. La primera de estas leyes
tiene como objetivo la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa a
través de procesos de reestructuración y liquidación. Debido a la ausencia de cifras, no es posible
evidenciar cómo la demanda de insolvencia empresarial conllevo al desarrollo de esta ley13,
materializándose en la necesidad de establecer un régimen permanente de insolvencia. Previo a
2006, la operación de este trámite estaba bajo la Ley 222 de 1995, la Ley 550 de 1999 y la Ley modelo
diseñada por la Comisión de Naciones Unidas para el Desarrollo Mercantil Internacional (CNUDMI)
que no estaban adaptadas a la realidad colombiana o carecían de vocación de permanencia
(Wilches, 2008).

Pese a los esfuerzos de la Ley 1116 de 2006 por unificar el régimen para la reestructuración
y liquidación, los tiempos y el costo de los procesos de insolvencia no presentaron mejorías. Desde
2006 hasta 2016, los procesos de insolvencia en Colombia duraban 3 años, más del doble de lo que
duraban en Irlanda, Canadá, Noruega, Dinamarca y Australia, en los cuales eran inferior a un año
(Banco Mundial, 2019).

Entre 2007 y 2018, 2.552 procesos de organización han sido iniciados, pero solo el 24% de
estos procesos han finalizado (Superintendencia de Sociedades, 2019), evidenciando así la baja
dinámica de los procesos de reorganización de empresas en Colombia. Específicamente, solo el
25% de los procesos iniciados en 2015 ha finalizado, el restante 75% está superando el tiempo
promedio observado por el Doing Business. Desde el punto de vista de las ramas económicas,
comercio (15%), manufactura (10%), servicios (9%) y construcción (5%) son los sectores con mayor
cantidad de procesos de reorganización de un total de 2.277 casos a enero 31 de 2019. Bogotá y
Antioquia son los departamentos con mayores procesos de reorganización, los cuales corresponden
a su vez a las locaciones de mayor concentración de emprendimientos del país 48% y 23% (Melguizo
& Primi, 2018).

12La regulación de banca rota se define como el conjunto de normas y regulaciones que gobiernan para individuos y
empresas los peligros financieros, la administración, la insolvencia y la liquidación (Banco Mundial & OECD, 2013)
13
Wilches (2008) señala que, entre otros, las altas tasas de interés, la contracción de la demanda, el incumplimiento y su
consecuente mora en el pago de obligaciones, impidieron que los empresarios accedieran a nuevos créditos. Por lo
anterior, los bancos iniciaron procesos de cobro jurídico, y debieron recibir bienes en lugar de dinero.

22
 Los procesos de insolvencia en Colombia son ineficientes. Pese a que el costo de los
procesos de insolvencia14 es menor (8,5%15) a lo observado para Chile (14,5%), Estados Unidos (10%)
o México (18%), la tasa de recuperación de deuda es inferior. Por ejemplo, mientras Chile tiene un
costo 1,7 veces superior al de Colombia, su recuperación es 25,6 centavos de dólar inferior a la de
los procesos locales. En contraste, Australia con costo del 8,0 % del valor de la deuda del empresario
logra recuperar 78 centavos de dólar en cada proceso de insolvencia (Banco Mundial, 2019).

Colombia aún tiene un camino que recorrer en dirección al uso de las mejores prácticas
internacionales en los procedimientos de insolvencia. Estados Unidos y Alemania son algunos de
los países con mejores prácticas en esta materia de acuerdo con el índice de procedimientos de
insolvencia del Banco Mundial16. Mientras que en los países más avanzados en la materia los planes
de reorganización empresarial son concertados con los acreedores directamente afectados, en
Colombia estos planes son deliberados con todos los acreedores, independientemente de si se ven
o no afectados con la reorganización. Así mismo, en Colombia los acreedores en desacuerdo con los
procesos de reorganización reciben menos de lo que recibirían con la liquidación de la empresa.
Esto no ocurre en países como Alemania o Estados Unidos.

14 Para el cálculo del puntaje de la tasa de recuperación de deuda en insolvencia del índice de resolución de insolvencia

del Doing Business, el Banco Mundial considera el tiempo, costo y resultado de los procesos de insolvencia en las
economías. Adicionalmente, para hacer comparables los datos entre países el cálculo se realiza sobre un caso supuesto.
Una empresa con responsabilidad limitada, con operación en la ciudad más grande del país, su propiedad es
completamente doméstica, tiene bienes raíces en el centro de la ciudad, cuenta con un gerente profesional, posee 201
colaboradores y 50 proveedores, tiene un crédito con un banco local por 10 años, el plan de pagos del crédito y tiene un
valor de mercado de 100 veces el ingreso per cápita o de USD $200.000.
15
Porcentaje sobre el valor de la deuda del empresario en insolvencia.
16 Este índice está compuesto por tres partes: i) si el plan de reorganización es votado solo por los acreedores cuyos
derechos son modificados o afectados por el plan, ii) si los acreedores con derecho a votar en el plan se dividen en clases
y cada clase vota por separado y, si los acreedores dentro de cada clase reciben un trato igual; y iii) si el marco de
insolvencia dicta que los acreedores en desacuerdo reciban tanto con el plan de reorganización como si hubieran recibido
en liquidación. En conjunto, estos tres componentes permiten asignarle a un país un puntaje entre 0 y 3. Entre más alto
el puntaje, más cerca está el país de buenas prácticas internacionales. (Banco Mundial, 2015).

23
 Débil educación para el emprendimiento y el desarrollo de sus competencias
Esta sección aborda las debilidades en el desarrollo de habilidades para el emprendimiento
desde la educación formal básica, secundaria, postsecundaria y universitaria. Posteriormente se
analizan las iniciativas de educación no formal y finalmente se analizan las oportunidades de mejora
en materia de educación financiera y capacidades gerenciales.

4.2.1. Debilidades en la educación formal para el emprendimiento

El desarrollo de habilidades para el emprendimiento desde la educación formal requiere
fortalecerse y potenciarse. En educación básica y secundaria existen lineamientos, pero no hay
información acerca de su aplicación o sus resultados en las instituciones educativas, así como en la
formación de docentes. En la educación postsecundaria las únicas iniciativas son las del SENA, y la
experiencia en la educación superior es dispersa y episódica. Las iniciativas regionales si bien ofrecen
buenas prácticas, también están desarticuladas y se trata de casos de éxito particulares. Finalmente,
los programas de desarrollo de habilidades no hacen especial énfasis en educación financiera ni en
fortalecimiento de las capacidades gerenciales a pesar de su relevancia para garantizar el éxito de
los emprendimientos.
Si bien Colombia cuenta con una guía para las instituciones educativas del país en materia
de emprendimiento, es necesario contar con unas herramientas de seguimiento y evaluación de
sus resultados. A partir de la Ley 1014 de 2006, el Ministerio de Educación Nacional desarrolló la
Guía 39: “La cultura del emprendimiento en los establecimientos educativos. Orientaciones
generales”. La guía busca promover actitudes emprendedoras para generar ideas innovadoras que
se materialicen en proyectos (Ministerio de Educación Nacional, 2012).
La Ley 1014 de 2006 incluye de forma obligatoria la cátedra empresarial enfocada en la
formación para el emprendimiento y la generación de empresas. La cátedra debía incorporarse al
currículo y desarrollarse a través de todo el plan de estudios (básica y primaria). A pesar de que la
ley contemplaba un sistema de información, no hay datos respecto de la implementación de la
cátedra en las instituciones educativas del país, el impacto o los resultados de la cátedra, o la
capacitación a profesores en cuanto a los temas de la cátedra.
En materia de educación post secundaria para el emprendimiento, el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) es el único proveedor de capacitaciones y programas de formación. El SENA
desarrolla acciones de formación profesional integral con sus aprendices para que accedan al
mercado laboral, estas acciones transmiten y potencializan herramientas de innovación y
emprendimiento para generar en el aprendiz destrezas, valores y actitudes críticas que permitan
aumentar su productividad (Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), 2017). El modelo del SENA es
impartido a través de sus 131 unidades de emprendimiento, de los cuales 117 se encuentran en los
centros de formación, así como, en las Unidades de emprendimiento de las Universidades e
Incubadoras, y 14 en los Tecnoparques17.

17Tecnoparque, es un programa de innovación tecnológica del dirigida a todos los colombianos, que actúa como acelerador para el
desarrollo de proyectos de I+D+i materializados en prototipos funcionales en cuatro líneas tecnológicas: Electrónica y
Telecomunicaciones, Tecnologías Virtuales, Ingeniería y diseño y Biotecnología nanotecnología.

24
 En cuanto a la educación para el emprendimiento en la educación superior, no se cuenta
con información centralizada y la información existente corresponde a casos puntuales en cada
IES. Por ejemplo, la Universidad EAN desarrolla un modelo llamado EAN Impacta que tiene
componentes de asesoramiento y seguimiento para la creación de empresa, así como el apoyo para
la búsqueda de nuevos mercados y fuentes de financiamiento. Mientras tanto, en la Universidad
ICESI de Cali se utiliza un modelo de experimentación impulsado por el Centro de Desarrollo del
Espíritu Empresarial (CDEE) (Saldarriaga, 2018).
Finalmente, existen algunas iniciativas regionales de educación para el emprendimiento
universitario que ofrecen mejores prácticas para ser replicadas en otros lugares del país. La Red
Regional de Emprendimiento de Nariño, la cual con el apoyo de la cooperación internacional
española ha desarrollado Ruta E, una iniciativa de apoyo a emprendedores que contiene una guía
con estructuración curricular para ser implementada por las universidades del departamento. De la
misma forma, Ruta N en Antioquia desarrolló el programa Innovacampus que busca transformar
algunos de los pregrados y posgrados de las instituciones de la región para que se ajustaran a las
necesidades reales de las empresas.

4.2.2. Debilidades en la educación no formal para el emprendimiento

A pesar de la inversión para el desarrollo de habilidades de emprendimiento a través de la
educación no formal, los resultados no han sido los esperados. Así, el 28% de los colombianos
(población adulta entre 18 y 64 años) afirmaron tener temor al fracaso, es decir, a pesar de
considerar que el ambiente es favorable, la tercera parte de la población encuestada no realizaría
acciones para convertir su idea en un negocio (GEM, 2017).
Dentro de las iniciativas de educación no formal se destacan los programas de iNNpulsa de
capacitación y formación para emprendedores. Héroes Fest es un campo de entrenamiento
dinámico que busca conectar, capacitar y movilizar agentes de cambio de todo el país con el fin de
cerrar brechas de conocimiento y construir entornos favorables y equitativos para el crecimiento
empresarial innovador de alto impacto. Desde 2014, y durante las últimas siete versiones del
Festival, los asistentes han recibido capacitación a través de 531 talleres prácticos, 2.216 mentorías
especializadas y más de 130 conversatorios entre expertos en diversas temáticas. Sin embargo, la
evaluación de resultados del programa realizada por Fedesarrollo sugiere que el principal impacto
del evento es en el ámbito emocional de los asistentes, mientras que en los temas de tecnología y
educación no tiene impacto (Estupiñan, 2015). Por su parte, los Emprendetones son actividades
que duran aproximadamente ocho horas, en las que los participantes trabajan en grupos y simulan
las etapas del emprendimiento y el proceso de desarrollar una idea de negocio con retos regionales
(iNNpulsa, 2018).
Otras iniciativas de educación no formal para el emprendimiento son desarrolladas a través
de las cámaras de comercio. De acuerdo con Confecámaras, las cámaras desarrollan programas de
acompañamiento, mentoría y formación a emprendedores y a estudiantes de educación media y
universitarios. Estos programas pretenden fomentar las habilidades empresariales y aumentar la
probabilidad de éxito de los emprendimientos (Confecámaras, 2018). Intervenciones adicionales se

25
realizan en el marco de la Semana Global del Emprendimiento, sin embargo, una evaluación de
Fedesarrollo sugiere que los participantes de este evento lo ven como un esfuerzo desarticulado,
que no responde a sus necesidades regionales y al cual no se le hace un seguimiento posterior para
verificar su evolución (Estupiñan, 2015). No existe información disponible sobre el efecto del
programa.

4.2.3. Débil educación financiera y bajas capacidades gerenciales de los emprendedores

en Colombia
Los emprendedores no cuentan con capacidades financieras fuertes (Vesga, Rodriguez,
Schnarch, Rincón, & García, 2017). El problema del acceso a financiamiento por parte de los
empresarios, no sólo se debe a la complejidad de los instrumentos financieros de apoyo al
emprendimiento, sino que también se debe considerar que: i) los empresarios no están
familiarizados con las opciones de fuentes externas de financiamiento, y ii) los empresarios no están
adecuadamente preparados para presentar sus emprendimientos a los inversionistas.
Las iniciativas para educación financiera se han enfocado en fortalecer el acceso vía oferta,
actuando poco sobre instrumentos de estímulo por el lado de la demanda. En un informe de la
CEPAL se señala la precariedad de actividades relacionadas con educación financiera en Colombia,
particularmente a las pequeñas empresas para la utilización eficiente de los productos disponibles
en el mercado (Zuleta, 2016).
Por otra parte, las capacidades gerenciales no se fortalecen en los currículos universitarios
a pesar de ser un factor fundamental en el éxito de los emprendimientos. La evidencia muestra
que las diferencias en la calidad de los gerentes pueden explicar hasta un tercio de las diferencias
de productividad laboral entre países (Grover, Medvedev, & Olafsen, 2018). Adicionalmente, la
conformación de un buen equipo directivo es fundamental para que los emprendimientos crezcan
(Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017). Finalmente, las empresas con prácticas
formales de gestión de talento humano que invierten en el entrenamiento de sus empleados tienen
mayor probabilidad de crecer.
Todo lo anterior señala que el país aún no cuenta con un sistema robusto de desarrollo de
habilidades para el emprendimiento. Se cuenta con herramientas para incorporar las actitudes para
el emprendimiento desde la educación básica y secundaria, pero se desconoce el grado de
implementación de la política. En la educación post secundaria el SENA y diferentes universidades
realizan esfuerzos de manera desarticulada y tampoco existe evidencia robusta de la efectividad de
sus métodos. Además, no se abordan los temas de calidad de la gerencia a pesar de sus importantes
efectos en productividad. En la educación no formal se resaltan los esfuerzos de redes regionales
de emprendimiento y de iNNpulsa.

26
 Incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento para el emprendimiento
El inadecuado acceso al financiamiento es uno de los principales obstáculos que enfrentan
los emprendimientos para crecer e innovar, especialmente en países en desarrollo como Colombia
(UNCTAD, 2012). A pesar de ser una problemática generalizada en los procesos de emprendimiento
en el mundo, Colombia tiene importantes retos que resolver en materia de financiamiento. De
acuerdo con el Índice de Condiciones Sistémicas para el Emprendimiento Dinámico (ICSEd-
Prodem)18 2018, Colombia se ubica en el quinto lugar dentro de quince países de la región en acceso
al financiamiento y ocupa el puesto 43 de 60 entre los países analizados por este indicador. Lo
anterior muestra un espacio de mejora frente a países líderes que se caracterizan por ofrecer una
diversidad de fuentes de financiación especializadas en las diferentes etapas del ciclo de vida de las
empresas y presentan condiciones favorables de acceso a capital específico para emprendedores
como el capital de riesgo, ángeles inversionistas, y fondos para el emprendimiento (Kantis, Federico,
& Ibarra, 2018).
En línea con lo anterior, los empresarios del país perciben que el acceso a financiamiento
es el mayor obstáculo en su ambiente de negocios. Según Encuesta de Desarrollo e Innovación
Tecnológica (EDIT) de la industria manufacturera, el 16,7% de las empresas innovadoras y
potencialmente innovadoras19 consideraron el acceso a financiamiento como uno de sus principales
obstáculos para innovar (EDIT, 2015-2016). Igualmente, en el sector servicios y comercio, la
dificultad en el financiamiento es calificado de alta importancia por el 16,2% de las empresas (EDITS,
2016-2017). Por otra parte, según la Gran Encuesta Pymes Nacional de la Asociación Nacional de
Instituciones Financieras, el exceso de trámites y los costos financieros asociados son las razones de
mayor relevancia para que emprendedores y Mipymes no accedan a préstamos con el sistema
bancario (ANIF, 2018). Dichos obstáculos afectan principalmente a las Mipymes, a los pequeños
productores agropecuarios, a los nuevos emprendimientos y a los emprendimientos en sectores
modernos, donde los niveles de riesgo son mayores y los colaterales son menos tangibles (Consejo
Privado de Competitividad, 2014).
La existencia de fallas de mercado relacionadas con problemas de información y costos de
transacción explican parte de este inadecuado acceso al financiamiento para los emprendedores,
justificando la intervención del Estado. La literatura identifica la existencia de asimetrías de
información e incertidumbre en los mercados financieros y de tecnología (Crespi, 2014); (Angelelli,
Facundo, & Suaznábar, 2017), como fallas de mercado que limitan el financiamiento de

18
El ICSEd-Prodem identifica fortalezas y debilidades de los países en emprendimientos basado en: 1) Enfoque
sistémico (factores sociales, económicos, culturales, políticos y regulatorios que afectan la creación y
desarrollo de nuevas empresas y sus interdependencias); 2) Emprendimiento dinámico (analiza y mide las
condiciones de los emprendimientos y solo los más dinámicos son su centro de análisis); 3) Considerando el
nivel de ingresos y su distribución relacionándose con otras variables como en acceso a la educación, las
experiencias laborales y un capital social más rico.
19
Para la EDIT, el DANE define empresa innovadora como aquella que durante el periodo de referencia obtuvo
bienes o servicios nuevos o mejorados significativamente, o que introdujo métodos de prestación de servicios,
forma organizacional o de comercialización nuevos o significativamente mejorados. Las empresas
potencialmente innovadoras, son definidas como aquellas que reportan tener en proceso o haber
abandonado algún proyecto de innovación (DANE, 2016).

27
emprendimientos, especialmente el de alto impacto, así como la inversión en innovación a niveles
socialmente deseables (BID, 2016). La incertidumbre y falta de información sobre la calidad del
acreditado, la calidad del proyecto o actividad de la empresa, la recuperación de la garantía, entre
otros, se reflejan en problemas de selección adversa y riesgo moral que desincentivan el
financiamiento y la inversión en emprendimientos. Así mismo, los costos de transacción asociados
a costos administrativos, costos de adquisición de información sobre la calidad del acreditado, de
su propensión al riesgo e historial crediticio, de la calidad del proyecto productivo, costos de
servicios transaccionales, entre otros, afectan el adecuado financiamiento de los emprendedores.
Relacionado con estas fallas de costos de transacción, incertidumbre y problemas de
información, se resaltan dos problemáticas en el financiamiento de emprendimientos dinámicos
y con potencial de crecimiento asociadas con: i) los altos costos de financiamiento y servicios
transaccionales para el emprendimiento y ii) la falta de un adecuado financiamiento para la
innovación. A continuación, se profundiza el diagnóstico en estos dos aspectos.

4.3.1. Altos costos de financiamiento y servicios transaccionales para el emprendimiento

Los emprendedores enfrentan barreras para el acceso al sistema bancario tradicional.
Evidencia de esto es el reducido acceso al crédito y los cortos plazos en los préstamos otorgados. En
Colombia, en promedio sólo el 34% de las Mipymes, donde suelen clasificarse los emprendimientos,
solicitan crédito al sistema financiero y del total de nuevos préstamos otorgados por la banca, sólo
el 21,6% están destinados para este tipo de empresas (OCDE, 2018). Adicionalmente, mientras que
en los países desarrollados las Mipymes tienen participación superior al 50% de la cartera total del
sistema bancario, en Colombia la cartera total de esas empresas sólo alcanza el 25% (OCDE, 2018).
Por otra parte, el 22% de los créditos para Mipymes en el país son de corto plazo, reflejando de otra
manera el problema de información al que se enfrentan tanto los emprendimientos como el sistema
bancario.
Adicionalmente, los emprendedores enfrentan altas tasas de interés y estrictos
requerimientos de colateral (GEM, 2018). En Colombia, las Mipymes enfrentan tasas de interés que
duplican las Chile y pueden llegar a ser hasta tres veces las observadas en países como Suiza, Reino
Unido y China (OCDE, 2018). Adicionalmente, en el país las tasas de interés ofrecidas a las Mipymes
son aproximadamente el doble de las tasas fijadas para las grandes empresas con el agravante que
esta diferencia ha aumentado en los últimos cinco años (OCDE, 2018). En cuanto a los
requerimientos de colateral, el 91,7 % de los préstamos a Mipymes en el país exigen colateral, cifra
por encima de países como Chile (68,1%) y Reino Unido (31%) (OCDE, 2018).
Por otra parte, los emprendedores pueden excluirse de manera voluntaria del sistema
bancario tradicional. Varias empresas se excluyen de manera voluntaria y no solicitan crédito, ya
sea porque perciben que no lo necesitan o por falta de información financiera. Este resultado parece
estar ligado a los niveles de educación financiera de sus gerentes, siendo una limitación desde el
lado de la demanda. Así mismo, el bajo uso de productos de leasing y factoring también puede estar
ligado a insuficiente educación financiera (Zuleta, 2016).

28
 Existe una baja adopción y utilización de productos financieros transaccionales en
emprendimientos y empresas pequeñas. Según una encuesta a pequeños comercios realizada por
el Banco de República, solo 25,8% de estos negocios reciben pagos con tarjetas débito o crédito,
transferencias electrónicas, banca en línea, billeteras móviles o digitales. Dentro de las principales
razones que inhiben la adopción y uso de este tipo de productos se encuentra la deficiente
disponibilidad de información, complejidad en el acceso y bajos márgenes de ganancia para los
propietarios de negocios (Arango-Arango, Suárez-Ariza, & Garrido-Mejía, 2017). Así, altos costos de
acceso y manejo de estos productos transaccionales impiden que los emprendedores adopten
nuevas tecnologías que faciliten sus procesos de comercialización de productos. Por ejemplo, esto
se refleja en la baja adopción de datáfonos en el país. Para 2015, Colombia tenía 6.655 datáfonos
por millón de habitantes, lejos de cifras de países como Argentina (9.980), Rusia (10.339) o Turquía
(27.410) (Banco Mundial, 2016 citado en (Arango-Arango et al., 2017).
Por otra parte, pocos emprendimientos y empresas pequeñas utilizan instrumentos de
financiación basada en activos (ANIF, 2018). De acuerdo con Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón,
& García (2017), 10% de los emprendedores no conocen el factoring y de los que lo conocen sólo el
25% lo utiliza y el 50% utiliza alguna modalidad de leasing. Por otro lado, aunque el volumen de
leasing en el país ha venido aumentando en los últimos años, aún se encuentra lejos de los niveles
de utilización registrado en pases desarrollados (OCDE, 2018).
Aunque Colombia ha tenido importantes avances en cuanto a disponibilidad de garantías
para acceso al crédito, es necesario fortalecer los instrumentos y mejorar el diseño de productos
de forma que se atiendan las necesidades de los diferentes tipos de emprendimiento (Zuleta,
2016). En Colombia el Fondo Nacional de Garantías (FNG) provee a las empresas garantías bancarias
con una cobertura del crédito que en promedio es del 50% para sustituir los requerimientos de
colateral solicitados por las entidades financieras de primer piso. En un estudio de impacto, se
muestran que las garantías otorgadas por el FNG mejoran el acceso al crédito de las pymes (Bonilla
& Girón, 2014). Sin embargo, como lo indica la CEPAL, ampliar las opciones de financiamiento a
través de la profundización de la estrategia de diseño de productos de garantías por segmento,
atendería las necesidades puntuales de emprendedores y empresas y ampliaría el espectro de
acción del del FNG (Zuleta, 2016). Un ejemplo de productos especializados es la iniciativa lanzada
en 2017 desde iNNpulsa y MINCIT para facilitar el acceso al crédito a los emprendedores, a través
de productos financieros especializados, con el programa de Emprendedores de Alto Impacto de
Bancolombia20. En este sentido, es necesario seguir trabajando en facilitar mecanismos de garantías
especiales para los emprendimientos dinámicos y con potencial de crecimiento, así como el
fortalecimiento del uso de las garantías mobiliarias, siendo aspectos relevantes para aumentar el
acceso al finamiento de los emprendimientos.. Sin embargo,

4.3.2. Falta de financiamiento para la innovación

29
 Aunque la banca tradicional es el mecanismo de financiamiento más conocido difícilmente
responde adecuadamente a las necesidades particulares de los emprendimientos. La naturaleza
propia de los emprendimientos hace que su perfil de riesgo sea incompatible con los estándares
normales de la banca tradicional. En particular, los emprendimientos son altamente riesgosos,
carecen de capital inicial y su valoración del riesgo es difícil (CAF, 2014; Vesga et al., 2017; Kantis,
Federico, & Ibarra, 2017). Debido a esto, la mayor cantidad de emprendimientos inician su actividad
con recursos propios, de familiares o amigos lo que los lleva a asumir considerables riesgos para
llevar a cabo su idea (GEM, 2017; Vesga et al., 2017).
Dadas las restricciones naturales de la banca tradicional para impulsar las iniciativas
emprendedoras de alto impacto, es necesario desarrollar mecanismos de financiamiento
alternativos por medio de fuentes públicas, privadas o de acciones conjuntas (CAF, 2014). Los
recursos públicos de fomento representan uno de los principales apoyos al emprendedor al
presentar opciones de financiamiento que el mercado no está dispuesto a ofrecer.
El apoyo financiero del gobierno al emprendimiento suele centrarse en fondos de capital
semilla (seed capital) y beneficios tributarios. En Colombia, una de las principales iniciativas
públicas de capital semilla es el Fondo Emprender administrada por el SENA21. iNNpulsa también
implementa convocatorias de capital semilla, así como de impulso a la inversión en empresas en
etapa temprana tales como Capital Semilla en etapa temprana, Capital Semilla en industrias
culturales, Matching Grants, Capital Semilla para bioempresas y para Mipymes de innovación
empresarial (iNNpulsa, 2018). Por su parte, COLCIENCIAS presenta una oferta de apoyo para
emprendimientos en etapa temprana que incluye sus convocatorias para proyectos de investigación
y desarrollo tecnológico y para protección de propiedad intelectual mediante las convocatorias para
prototipaje.
Sin embargo, los beneficios tributarios para el fortalecimiento de emprendimientos
dinámicos y con potencial de crecimiento aún presentan debilidades. Por ejemplo, los incentivos
por inversiones en investigación, desarrollo tecnológico o innovación, dispuestas en la Ley 1819 de
2016, no consideran adecuadamente las particulares de los emprendimientos. Esto se refleja en la
baja la participación de las Mipymes en los cupos asignados por el Consejo Nacional de Beneficios
Tributarios en Ciencia y Tecnología e Innovación. Para el periodo 2012-2017, la participación de las
Pymes sobre el cupo total asignado anualmente osciló entre 3,5% y 10,9%. Cabe anotar, que las
microempresas, donde suelen clasificarse los emprendimientos, no hicieron uso del instrumento
entre los años 2012 a 2015, y sólo registran 3 proyectos en el histórico correspondientes a las
vigencias 2016-2017 (COLCIENCIAS, s.f.). Se requiere entonces evaluar opciones para que este
instrumento tenga en cuenta características específicas y necesidades de financiamiento de los
emprendimientos, por ejemplo, el actual descuento tributario sobre la renta no suele ser atractivo
para emprendimientos que recién inician operaciones.

21
Para enero de 2019 se habían aprobado recursos por más de 584 mil millones de pesos, beneficiando a
7.275 emprendimientos en 785 municipios, dando como resultado 28.129 empleos verificados (Fondo
Emprender, 2019).

30
 Por otra parte, los emprendimientos que incluyen procesos de innovación o que tienen alto
potencial de crecimiento, buscan alternativas de financiamiento de capital privado. Dentro de las
alternativas de financiamiento privado están los ángeles inversionistas y financiación colaborativa
(crowdfunding) para las etapas iniciales (start-up) y fondos de capital emprendedor (venture capital)
o fondos de capital privado (private equity) para sus etapas de crecimiento inicial y acelerado
(UNCTAD, 2012) (Vesga, Rodríguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017).
En Colombia la inversión ángel es escasa no está formalizada ni cuenta con bases de datos
para su seguimiento (Vesga, Rodríguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017). En una encuesta
realizada por Vesga et al. (2017), solo el 9 % de los emprendedores han recibido financiamiento a
través de ángeles inversionistas. Adicionalmente, debido a que la inversión ángel es hecha
principalmente por individuos, no se cuenta con mecanismos de captura de información para hacer
seguimiento a este tipo de financiamiento.
En los últimos años, en Colombia se han venido consolidando algunas redes de ángeles
inversionistas. Entre estas se identifican la Red de Ángeles Inversionistas TIC de HUBBOG, el Club
de Ángeles Inversionistas Caribe de la Universidad del Norte y los Inversionistas Ángeles de los
Andes. Como respuesta a este bajo desarrollo de redes no sólo en Colombia, sino en Chile y México,
en el marco de Alianza Pacífico dentro de la Agenda Pública Privada de innovación 2016-2018, se
estableció la creación y funcionamiento de Angel Ventures la red de inversionistas ángeles de la
Alianza del Pacífico.
En cuanto a crowdfunding, a pesar de haberse popularizado en el mundo como alternativa
de financiamiento de emprendedores, este instrumento aún no es muy utilizado en Colombia y
su normativa aún tiene retos que resolver. A pesar de que en el mundo la industria del
crowdfunding se estima en USD$34.4 billones en 2015, esta alternativa de financiamiento aún es
poco conocida y utilizada en Colombia (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017). En
respuesta a esto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió en 2018 el Decreto 1357
reglamentando el crowdfunding22, reconociéndolo como una herramienta que permite a Mipymes
acceder a financiación. Sin embargo, aún hay factores normativos que limitan el fomento y
utilización de este instrumento. Su reglamentación está pensada para proyectos y no empresas y
las entidades que pretendan desarrollar esta actividad de financiación deben ser sociedades
anónimas de objeto exclusivo, limitando la entrada de empresas ya existentes (Sanín, 2018).
También debe considerarse la fuerte limitación que existe al encontrar inversionistas que
alimenten los fondos de capital emprendedor. La industria de fondos de capital privado en
Colombia ha presentado desaceleración en los últimos años. Desde 2013 se ha presentado una
desaceleración en la creación de gestores locales, explicada en gran parte por la preferencia de los

22
Este decreto se define la financiación colaborativa como “aquella desarrollada por entidades autorizadas
por la Superintendencia Financiera de Colombia, a partir de una infraestructura electrónica, que puede incluir
interfaces, plataformas, páginas de internet u otro medio de comunicación electrónica, a través de la cual se
ponen en contacto un número plural de aportantes con receptores que solicitan 'financiación en nombre propio
para destinarlo a un proyecto productivo de inversión” (MHCP, 2018)

31
fondos de pensiones en gestores internacionales. Así mismo, el número de nuevos fondos de capital
privado ha caído desde 2014, reduciendo las opciones de las empresas colombianas de recibir
recursos para su crecimiento. Más aún, de los 66 fondos de capital privado colombianos, sólo 9 son
de capital emprendedor23, representando el 1,2% del total de compromisos de capital (invertido y
disponible) registrados a junio de 2018 (ColCapital y Ernst & Young Colombia, 2018).
Así mismo, existen retos que resolver en cuanto a la industria de fondos de capital de riesgo
(venture capital – VC y private equity - PE). Según la ANIF, la gran mayoría de Pymes no accedieron
a financiación a través de fondos de capital privado o capital de riesgo en el último año (ANIF, 2018).
De acuerdo con el GEM (2017), Colombia aún está en etapas iniciales en el desarrollo de la figura de
capital de riesgo, obteniendo una puntuación de 2,2 sobre 5. Según la Asociación Latinoamericana
de Capital Privado y Capital de Emprendedor (LAVCA por sus siglas en ingles), Colombia invierte en
VC y PE menos del 0,2% de su PIB, por debajo de países como Brasil, Uruguay, Perú, España y Reino
Unido. Según un informe de esta organización sobre el panorama regulatorio para las inversiones
de VC y PE de 2017/2018, el país obtiene una calificación de 64 sobre 100 en, superado en la región
por Chile (71), Brasil (69) y México (69). En este informe se destacan los esfuerzos del país en cuanto
a la simplificación de la regulación específica de estos tipos de capital, sus mejoras en
procedimientos de quiebra, uso de reglas contables internacionales y leyes sobre la formación de
fondos de VC y PE (LAVCA, 2018).
Dentro de los retos del fomento de las inversiones de VC y PE para financiar el
emprendimiento y la innovación, se resalta la necesidad de incentivos tributarios y la existencia
de mecanismos de salida (Wilson, 2015, LAVCA, 2018). El impuesto a las ganancias de capital es un
factor que influye en las decisiones de inversión y salida de los capitales de riesgo (Da Rin et al.,
2006; Wilson, 2015). La evidencia sugiere que altas tasas impositivas reducen tanto el número de
compañías de VC como los emprendimientos financiados por estas (Achleitner et al., 2012). Por otra
parte, la falta de mecanismos de salida crea un problema para el capital de riesgo toda vez que se
incide no sólo en la toma de ganancias (o pérdidas) por parte de los inversionistas, sino en su
capacidad de reinversión y por ende el apoyo a nuevos emprendimientos (Wilson, 2015).
Finalmente, es importante pensar en los problemas de toda la cadena de financiamiento para
así generar acciones de política pública que ataquen de manera transversal las diferentes
barreras, creando no sólo incentivos para la inclusión financiera de nuevas empresas a la banca
tradicional, sino opciones de financiamiento a lo largo de su ciclo de crecimiento. Así mismo se
deben formular políticas que generen el mayor impacto posible, tratando de abarcar toda la cadena
de financiamiento para maximizar la eficiencia en la asignación del gasto. De esta manera, se
requiere flexibilizar el uso de recursos públicos para el fomento de la financiación del
emprendimiento a través de los modelos que la institucionalidad lo permita, cubriendo el vacío en
la oferta de financiamiento.

23
Fondos que invierten en activos en etapa temprana de desarrollo (ColCapital y Ernst & Young Colombia,
2018).

32
 Insuficiente cultura emprendedora y débiles redes de emprendimiento
Las acciones de apoyo a los emprendimientos requieren condiciones favorables y un
entorno habilitante para dinamizar no sólo la creación sino el crecimiento de las empresas
existentes. En este sentido, el éxito de políticas como mejoras regulatorias o de acceso financiero a
emprendedores también se ve afectado por la percepción socio cultural del emprendimiento, y por
el estado de desarrollo de las redes de emprendimiento. Si no hay una valoración positiva del
emprendimiento o un capital social emprendedor desarrollado, el impacto de las políticas en este
ámbito será limitado (UNCTAD, 2012).
Considerando que la cultura y redes de emprendimiento son partes importantes de un
entorno habilitante para el desarrollo emprendedor, es necesario analizarlos por separado, toda vez
que cada uno puede tener un impacto de forma independiente. Lo anterior no implica que no surjan
sinergias; las redes pueden promover la evolución de la cultura emprendedora (UNCTAD, 2012).
Dado lo anterior, se presenta el diagnóstico del estado de la cultura para el emprendimiento y
posteriormente el análisis del estado de las redes en Colombia.

4.4.1. Débil cultura para el emprendimiento

La aceptación sociocultural hacia la creación de empresas es la etapa inicial en el proceso
de creación de empresa. En esta primera etapa se encuentran las personas que tienen una cultura
que valora el emprendimiento, lo cual se refleja en la percepción de un entorno favorable para
emprender. La valoración negativa que la sociedad hace sobre el emprendimiento obstaculiza no
sólo las intenciones de emprender sino el crecimiento, y su consolidación. Lograr un monitoreo de
la aceptación es fundamental para una política de emprendimiento por cuanto las oportunidades
que le de la sociedad conllevan a un individuo a dar los siguientes pasos.
En Colombia, la aceptación sociocultural se ha reducido. Según el GEM (2017), la aceptación
pasó del 70,5% en 2014 al 67,2% en 2016; en línea con el GEDI, para el cual el apoyo cultural al
emprendimiento pasó del 40% en 2014 al 27% en 2017 (GEN-GEDI, 2018). Por ende, es necesario
mejorar la valoración del estatus del emprendedor, la visibilidad del emprendimiento en los medios
de comunicación, y el fortalecimiento de redes de emprendimiento.
Así mismo, persisten brechas en la percepción del emprendimiento como una buena
elección de desarrollo profesional, con países líderes como Chile. Para 2017, Colombia ocupó el
puesto 15 de 52 economías analizadas, mientras que Chile el puesto 10 (GEM, 2017). A pesar de

33
iniciativas como Héroes Fest24, Héroes Talks25 y South Summit26, la población sensibilizada es
limitada (iNNpulsa, 2018).
La baja tolerancia al riesgo en Colombia es un factor que reduce la aceptación social del
emprendimiento. Según el GEM (2017), el 72% de la población afirmó tener miedo a fracasar. En
línea con lo anterior, sólo el 8% de los colombianos realizó inversiones que se pueden clasificar como
emprendimientos, de los cuales, el 80% aportó menos de cinco millones de pesos a una idea de
negocio de amigos, familiares o desconocidos (GEM, 2016).
La cultura del emprendimiento contribuye a identificar y promover capacidades en la
población. Así, las iniciativas que tienen como fin fortalecer la cultura, deben articularse con
acciones para el desarrollo de habilidades para el emprendimiento, financieras y gerenciales. Sin
embargo, se requiere mayor información acerca de las intervenciones en este campo y las
características de sus beneficiarios, para esto es necesario continuar con la buena práctica de
realizar evaluaciones a los programas, similares a las realizadas por (Estupiñan, 2015).

4.4.2. Limitadas y deficientes redes de emprendimiento

El acceso a redes de negocios ha sido vinculado con el mejor desempeño de las empresas al
reducir asimetrías de información, facilitar el acceso a nuevos mercados, y conectar a
emprendedores sin experiencia con aquellos más experimentados (Melguizo & Primi, 2018). Así,
en los últimos años han cobrado mayor relevancia las plataformas, redes de mentores y espacios
colaborativos, además de las instituciones intermediarias tradicionales (incubadoras, aceleradoras
y plataformas que facilitan las conexiones entre las empresas) (OCDE, 2016). Sin embargo, en
Colombia hay pocas redes de emprendimiento y su desarrollo es incipiente (Kantis, Federico, &
Ibarra, 2018).
La creación de la Red Regional de Emprendimiento (RRE) bajo la Ley 1014 de 200627 tenía
como propósito mejorar la articulación entre actores a nivel regional, y entre estos con las
entidades del gobierno nacional. Esta ley tenía por objeto promover el espíritu emprendedor y
crear un marco institucional para fomentar la cultura de emprendimiento. El instrumento más

24
Héroes Fest es una de las estrategias diseñadas por iNNpulsa para la promoción de mentalidad y cultura en
emprendimiento, consistiendo en una serie de espacios en los cuales se llevan a cabo presentaciones por
parte de expertos globales, paneles especializados, trueques de servicios, talleres prácticos, espacios de
networking, entre otros (iNNpulsa, 2018).
25
Héroes Talks son espacios de interacción formativa donde emprendedores, empresarios, estudiantes y
asistentes en general, pueden conversar con expertos nacionales y locales sobre emprendimiento, innovación,
mercadeo, creatividad, transformación digital, entre otros que prioricen; y con fortalecer sus conocimientos
y establecer conexiones de valor para ellos (iNNpulsa, 2018).
26
Este evento conecta anualmente a start ups y empresarios de América Latina y Europa. En 2017 se llevó a
cabo en Colombia y en el marco de este se concretó la iniciativa de Alianza Pacífico para impulsar los
ecosistemas regionales de innovación y emprendimiento (iNNpulsa, 2017).
27
Tiene por objeto: (i) establecer políticas y directrices orientadas al fomento de la cultura para el emprendimiento, (ii) formular un plan
estratégico nacional para el desarrollo integral de la cultura para el emprendimiento, (iii) conformar mesas de trabajo, (iv) ser articuladora
de organizaciones que apoyan acciones de emprendimientos innovadores y generadores de empleo en el país, y (v) desarrollar acciones
conjuntas entre diversas organizaciones que permitan aprovechar sinergias y potenciar esfuerzos para impulsar emprendimientos
empresariales. Las RRE, a nivel general, cuentan con agendas propias que desarrollan de manera autónoma. La dinámica de cada RRE
responde, en buena medida, a las fortalezas o debilidades institucionales del departamento al que pertenecen.

34
importante fue la creación de las redes nacional y regionales para el emprendimiento, a cargo de
MINCIT, SENA, DNP, varios gremios de la producción, las universidades, las incubadoras de
empresas, y de algunas asociaciones de jóvenes emprendedores (Vesga R. , 2015).
Sin embargo, al examinar el estado de las redes de emprendimiento en el país se evidencia
su limitado desarrollo. De los 32 departamentos, 9 contaban con redes inactivas o que no se habían
constituido hacia mediados de 2018. De aquellas activas, 8 se encontraban enmarcadas en
instancias departamentales en las que hay problemas de gobernanza, representatividad regional, y
presupuesto (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2018). El mapeo de los ecosistemas
regionales de emprendimiento mostró la baja articulación de la red con actores regionales, y el
ecosistema nacional, al mismo tiempo que destacó las buenas prácticas de interlocución y
articulación de instancias como los Comités Universidad-Empresa-Estado (CUEE) en algunos
departamentos (iNNpulsa, 2017).
Otras iniciativas y programas regionales de innovación y emprendimiento han desarrollado
acciones para promover un entorno habilitante. Así, por ejemplo, programas como Bogotá Innova
en 2008, Ruta N en 2009, y Manizales+ en 201228, entre otros, promueven la creación de redes de
emprendedores. Además, diferentes cámaras de comercio han desarrollado programas de
promoción del emprendimiento, entre lo que se encuentran Empréndelo, Valle Impacta y Open
Future, entre otros (Confecámaras, s.f.).
La aceleración de empresas es uno de los aspectos más relevantes de las redes de
emprendimiento, al respecto, Colombia presenta grandes retos si se le compara con pares
regionales. El país se ubica en la sexta posición en Latinoamérica en cuanto a inversión en
aceleración de empresas y cuarto en la cantidad de empresas aceleradas muy por debajo de Chile,
tercer país del escalafón regional que aceleró 352 empresas más que Colombia en el periodo de
referencia (Gust, 2017). Aparte de las redes regionales existen más de 15 entidades que aceleran o
tienen programas de aceleración en el país, entre ellas está Rockstart, Créame, Parquesoft,
SocialAtom, Macondolab, Endeavor, Ventures entre varios otros. Estas aceleradoras y programas
de aceleración fortalecen las capacidades de aceleración del país. iNNpulsa por su parte lanzó en el
2018 un programa de apoyo financiero a este tipo de aceleradoras para fortalecer las capacidades
de aceleración regional del país29.
La debilidad de las redes de apoyo para el emprendimiento también se ve reflejada en la
deficiente difusión de oportunidades y movilización de recursos, y el bajo nivel de confianza
interpersonal y construcción de capital social existente en el país. Pese a las 19 redes regionales
de emprendimiento activas, el puntaje de redes de emprendimiento en el GEI de 2018 para el país
es de solamente 39%, mientras que para Chile es del 71%. De manera similar, Colombia obtuvo un

28 Estos programas regionales fueron creados para coordinar los esfuerzos en innovación y emprendimiento en estas ciudades.
29
https://www.innpulsacolombia.com/es/oferta/apoyo-financiero-aceleradoras

35
valor de 20 unidades en el índice de capital social30, mientras que los tres mejores países de la región
registraron 45 unidades y el mejor del mundo 90 unidades (Kantis, Federico, & Ibarra, 2018).
La asistencia y apoyo al emprendimiento no se remite exclusivamente a la educación o el
acceso al financiamiento, redes de emprendimiento robustas permiten acompañar procesos de
crecimiento y consolidación empresarial. El país requiere programas para la consolidación de redes
de emprendedores con diseños y ejecuciones de mediano y largo plazo, así como con tratamientos
diferenciados por etapa de desarrollo y tipo de empresa, en concurrencia de públicos y privados
que favorezcan el desarrollo de emprendimientos a nivel nacional y local.

30
El índice de capital social abarca lo correspondiente a confianza interpersonal, individualismo, y redes sociales de apoyo, los cuales
provienen de la World Value Survey de Gallup, bases de datos de G. Hofstede, y el Índice de Desarrollo Humano de PNUD (Prodem,
2018).

36
 Barreras al intercambio de tecnología e innovación

4.5.1. Apoyo insuficiente a empresas de alta tecnología en etapa temprana

La literatura reciente sobre dinámicas empresariales muestra una relación positiva entre
innovación y crecimiento de las compañías, empresas innovadoras en países como Austria, Reino
Unido, Estados Unidos y Escocia muestran un crecimiento más rápido en comparación con empresas
no innovadoras. Esta evidencia se hace más fuerte para las firmas de los cuantiles más altos de la
distribución de crecimiento, es decir, las firmas que crecen más rápido son las más innovadoras
(Grover, Medvedev, & Olafsen, 2018).
De igual forma, se ha evidenciado que empresas que implementan innovaciones
tecnológicas incrementan su probabilidad de convertirse en una empresa de alto crecimiento.
Cabe resaltar que esto varía de acuerdo a las características de cada país, su aproximación a la
frontera tecnológica, si cuenta con sistemas sólidos de ciencia e innovación, la práctica de
actividades en investigación y el desarrollo son algunas de las características que determinan una
relación robusta entre la producción de innovación, la productividad, la investigación y el desarrollo,
y el crecimiento empresarial (Segarra Blasco, Teruel, & Jové-Llopis, 2018).
Sin embargo, los emprendimientos en Colombia no han aprovechado esta relación para
incrementar su crecimiento. De acuerdo con el Índice Global de Emprendimiento (GEI), el país
obtuvo un puntaje de 0,45 en absorción de tecnología en 2018, ocupando el puesto 47 entre 137
economías analizadas. Esto refleja una baja intensidad tecnológica de la actividad de
emprendimiento del país combinada con una baja capacidad de absorción de tecnología a nivel de
empresa (GEN-GEDI, 2018). Es decir, persisten retos en absorción de tecnología, un elemento
relevante para el emprendimiento dinámico.
Los emprendimientos del país necesitan desarrollar la capacidad para transformarse
tecnológicamente31. En 2016, más del 80% de los empresarios colombianos usaron tecnologías o
procesos que estaban disponibles en el mercado hace más de 5 años, lo cual evidencia una baja
renovación tecnológica en el país. Además, casi el 80% de los empresarios afirmó que sus empresas
ofrecían productos similares a los de la competencia (Global Entrepreneurship Monitor, 2016).
De la misma forma, los productos generados por los emprendimientos no son novedosos.
En 2016, el 88% de los empresarios nacientes y nuevos afirmó que su producto y/o servicio no era
considerado como novedoso por la mayoría de sus consumidores, mientras el 53% afirmaron que
ninguno de sus consumidores considera el producto y/o servicio como novedoso , situación que se
ha presentado por más de una década en el país de acuerdo con los informes del GEM de vigencias
anteriores (Global Entrepreneurship Monitor, 2016).
El país ha desarrollado iniciativas para el apoyo a start-ups y spin-offs que deben ser
fortalecidas y mejoradas a partir de la evidencia de sus buenos resultados. De acuerdo con De la

31 En el GEM, la innovación hace referencia a la capacidad del emprendimiento de generar productos novedosos, y la

edad de las tecnologías que utilizan.

37
relación positiva entre innovación y producto, con esta política se espera apoyar emprendimientos
de base tecnológica que tengan un algo impacto sobre el producto y el empleo.
Figura 3. Servicios de apoyo y capacitación empresarial para emprendimientos con potencial de crecimiento

Fuente: Elaboración propia Adaptado de GEM (2017)

Aquellas start-ups que logran aumentar su tamaño y activos, tendrán mayor probabilidad
de incrementar su capacidad de inversión en innovación, acceder a crédito, comprar capital de
trabajo, y generar mejores condiciones para agregar valor a su producción. Esta es una
oportunidad para el país ya que, más del 32% del tejido empresarial está conformado por start-ups,
siendo el 34% microempresas (Confecámaras, 2018).

En materia de incubadoras y aceleradoras los esfuerzos son atomizados y corresponden a

programas desarticulados desde los públicos y privados. Existen iniciativas desde MinCIT, SENA y
COLCIENCIAS para apoyar incubadoras y aceleradoras. Sin embargo, el caso más exitoso es Apps.co
del MinTIC, una incubadora de emprendimientos digitales que desde su creación en 2012 ha
acompañado 2.175 equipos y empresas.

4.5.2. Insuficiente intraemprendimiento (Spin-offs) para difundir la tecnología y la

innovación
Las universidades han recibido beneficios para la creación de empresas de base tecnológica
(Spin-Off). Por ejemplo, a través de la Ley 1838 de 2017, se fomenta la ciencia, tecnología e
innovación mediante Spin-Off. Desde su formulación COLCIENCIAS ha implementado programas
como Spin-off Colombia y el Programa de Desarrollo de Capacidades de Transferencia Tecnológica,
que permitieron apoyar 25 iniciativas de licenciamientos tecnológicos o de Spin-offs entre 2017 y
2018 (COLCIENCIAS, 2018).
Algunas iniciativas tuvieron éxito en el respaldo al emprendimiento desde la idea
innovadora, hasta un producto comercializable. Por ejemplo, las convocatorias 700 y 701 de
COLCIENCIAS y Bancóldex, apoyaron proyectos de investigación aplicada que condujeron a la
factibilidad técnica, científica y comercial de nuevos conceptos de tecnologías biológicas,
biomédicas y energéticas de alto riesgo tecnológico y alto potencial comercial. Todo esto contribuyó

38
a fortalecer los vínculos y la transferencia de tecnología entre universidades y/o centros de
desarrollo tecnológico con empresas de diferentes sectores productivos. Estas experiencias
debieron generar aprendizajes que son útiles para promover la innovación de alto potencial
comercial en las regiones y el país, de tal forma que estas empresas tengan una mayor probabilidad
de crecer (COLCIENCIAS, 2018).
Sin embargo, el bajo nivel de desarrollo de los servicios para la calidad limita el crecimiento
de los emprendimientos. Colombia carece de capacidades técnicas en el área (ensayos de
laboratorio, calibración de equipos, etc.), lo cual incrementa los costos para vender, exportar y
garantizar la calidad de sus productos al consumidor. Ante esto el Gobierno Nacional formuló el
CONPES 3957: Política Nacional de Laboratorios que asigna acciones y responsables a las entidades
de gobierno para superar este desafío.
Adicionalmente, se requieren esfuerzos para fortalecer la protección de derechos de
propiedad intelectual. Los emprendimientos de base tecnológica se caracterizan por estar atados a
procesos de investigación y desarrollo, o pueden tener una tecnología propia, es decir, un desarrollo
tecnológico, por lo tanto, una política de emprendimiento debe tener en cuenta la protección de
estas tecnologías.

4.5.3. Pocas alianzas entre el Gobierno, el sector privado, la academia y los

investigadores
Las entidades de gobierno han desarrollado diferentes programas para apoyar el
emprendimiento dinámico y de base tecnológica. El programa Alianzas para la Innovación de
COLCIENCIAS, Confecámaras y las Cámaras de Comercio buscan impulsar emprendimientos atados
a innovación a través de tres fases: mentalidad y cultura, formación, e implementación de proyectos
o prototipos, con las cuales busca proveer herramientas técnicas, mentales y prácticas de
innovación. Algunos eventos alrededor de las alianzas son InnoGo, un encuentro nacional de
Alianzas para la Innovación enfocado en acelerar procesos de innovación a través de casos de éxito,
networking y trabajo colaborativo para la solución de desafíos. Tu media Naranja Empresarial
provee acompañamiento en la implementación de prototipos y Propulsores de la Innovación facilita
la transferencia de conocimiento y habilidades a actores del ecosistema de innovación.
COLCIENCIAS también ha hecho esfuerzos por fortalecer las Oficinas de Transferencia de
Resultados de Investigación (OTRI). Por ejemplo, a través de alianzas entre universidades, centros
de desarrollo tecnológico y empresas, para impulsar la transferencia de conocimiento y tecnología
hacia las empresas. Las oficinas que se apoyan actualmente son las de la Corporación Connect
Bogotá Región, la Universidad Distrital en Bogotá, la Corporación Tecnnova UEE en Medellín,
CienTech en Barranquilla y las Cámaras de Comercio de Bucaramanga y Cali.
Sin embargo, es necesario revisar sus resultados y fortalecer estas oficinas. Sólo el 48% de
las universidades cuentan con una oficina de transferencia tecnológica (OTT) que tienen un
promedio de 3 empleados, dedicados en su mayoría a actividades administrativas (Barro, 2015).
Mientras que, en la página web de COLCIENCIAS, en actores reconocidos como OTRI solamente se
encuentra la Unidad Transferencia de Tecnología de La Universidad de Antioquia. De acuerdo con

39
el artículo 12 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, el Gobierno Nacional promueve
los Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación (PCTI), estos son espacios que reúnen
infraestructura y servicios especializados de investigación y desarrollo, para de promover la creación
y crecimiento de empresas innovadoras y de base tecnológica, y transformar el aparato productivo
de las regiones. Existen siete PCTI en Colombia con diferente trayectoria y resultados: Parque
Tecnológico de Antioquia y el Parque Tecnológico de Manantiales en Antioquia, el Parque
Tecnológico Carlos Velez Pombo en Bolívar, el Parque Tecnológico La Umbría en el Valle del Cauca,
el Parque Biopacífico en Palmira, el Parque Guatiguará en Santander y el Tecnológico de Bogotá. Sin
embargo, no es claro si estos parques han tenido un impacto efectivo en la articulación Universidad-
Empresa-Estado.

40
 Debilidades en la arquitectura institucional
La fortaleza de la institucionalidad entorno al emprendimiento determina las condiciones y
confianza para consolidar un ecosistema que promueva el crecimiento empresarial. En este
sentido, la organización de una ruta de las intervenciones del sector público y privado en la
promoción del emprendimiento reduce las fallas de coordinación y articulación de los mercados, a
través de la efectiva identificación de necesidades de intervenciones y responsables de estas
intervenciones. Esta sección está organizada en dos partes, la primera da cuenta del estado de la
institucionalidad alrededor del emprendimiento y la segunda expone los retos en generación y
disponibilidad de información de la dinámica emprendedora.

4.6.1. Desarticulado apoyo institucional para el emprendimiento

El conjunto de instituciones e intervenciones adecuadas requieren una gobernanza
pertinente. Así, la generación y consolidación de oportunidades en los mercados son producto de
la coordinación y articulación de los arreglos institucionales, los cuales a su vez determinan el
comportamiento de otros agentes del ecosistema. De esta manera, las instituciones y su gobernanza
son fundamentales para el crecimiento económico, pues inciden sobre las decisiones de inversión,
adopción de tecnología y fortalecimiento del capital humano. (Méndez-Picazo, Galindo-Martín, &
Ribeiro-Soriano, 2012).
Colombia cuenta con el Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación (SNCCTI) enfocado en la investigación, la ciencia, la financiación científica y el apoyo
al sector privado. Si bien el enfoque sistémico es beneficioso por los resultados que se podrían
derivar de una articulación, en Colombia la participación de un alto número de organizaciones
públicas y privadas en la operación del sistema ha dificultado la articulación de estas y en
consecuencia, ha generado que muchas entidades operen programas separados con un mismo fin
(Nesta, 2016).
A pesar de que siete instituciones del orden nacional y sus adscritas promueven el
emprendimiento desde el diseño de política y su ejecución, aun no se ha implementado una
división del trabajo (Figura 4). Explícitamente, la normatividad en Colombia sólo faculta de manera
taxativa al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MINCIT) y a COLCIENCIAS para incidir en el
diseño de política pública de emprendimiento 32. Sin embargo, en la práctica se evidencia que el
diseño de política pública de emprendimiento está a cargo de estas dos entidades, pero además el
Ministerio de las Tecnologías y Comunicaciones (MinTIC) y Ministerio del Trabajo también diseñan
política en la materia. Adicionalmente, MINCIT, COLCIENCIAS, el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), el Programa de Transformación Productiva (PTP) y MinTIC ejercen tanto actividades de
diseño como de implementación, generando ineficiencia institucional para promover el
emprendimiento. (Tarana, 2018)

32
La Ley 1286 de 2009, el Decreto 849 de 2016 y el Decreto 210 de 2003 dictan las funciones de MINCIT y
COLCIENCIAS.

41
Figura 4. Marco Institucional en Colombia 2016

Plan Nacional de Desarrollo “2014 – 2018 Todos por un Nuevo País”

Estrategia

Colciencias MinTIC MinTrabajo MinCIT

Implementaci Fondo Francisco José

SENA Bancóldex
ón de Caldas

iNNpulsa

Programa de
Fondo
Fortalecimien formación
APP:CO Emprender/Red
to de oficinas financiera y
Programa de Tecnoparques Sistema de Redes
de acceso a
Instrumentos ideación, Convocatorias y bonos (en regionales de
transferencia crédito
consolidació programas de fase de emprendimient
de resultados (Plataforma de
ny formación y diseño) o
de Crecimiento
aceleración acompañamien
investigación. Empresarial
to
Extraordinario)

Beneficiarios Startups con Startups

Spin-offs
Startups TIC Startups crecimiento innovadores, spin-
académicas
extraordinario offs corporativas

Nota: *iNNpulsa Colombia se constituye desde 2012 como patrimonio autónomo administrado inicialmente por Bancóldex
y posteriormente por Fiducoldex (hasta la fecha).
Fuente: (OCDE, 2016).

No existe una cadena de atención articulada por las diferentes entidades que permita a los
emprendedores dinámicos y con potencial de crecimiento expandirse y desarrollar condiciones
favorables para el entorno económico. Mientras el SENA, iNNpulsa, MINCIT, MINTIC y DNP
desarrollan instrumentos, principalmente, para el crecimiento y la consolidación de las empresas,
Bancóldex, Mineducación, COLCIENCIAS, la Cancillería de Colombia y el Ministerio de Cultura lo hace
para el desarrollo inicial de los emprendimientos. Por su parte, el Departamento para la Prosperidad
Social (DPS), el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Agricultura, el
Ministerio de Hacienda, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia
Financiera de Colombia han desarrollado programas para todas las etapas del ciclo de desarrollo de
la empresa, evidenciando así la intervención desorganizada, duplicada y sin conexión lógica de las
entidades del gobierno.
Cabe resaltar que algunas entidades del sector público desarrollan instrumentos, a pesar
de no contar con un rol específico en las políticas de emprendimiento. Por ejemplo, la Cancillería
de Colombia con su programa Acompañamiento al retorno – Retorno Productivo (Ley 1565, 2012),
brinda asesoría a colombianos que voluntariamente desean retornar al país para el desarrollo de
emprendimientos en proyectos productivos y orientación para el acceso al financiamiento por
medio del Fondo Emprender. Por su parte, el Ministerio de Cultura a través del Grupo de
Emprendimiento Cultural (CONPES 3659, 2010), fomenta los emprendimientos de industrias

42
culturales por medio de programas educativos para el emprendimiento, la generación y manejo de
fuentes de financiamiento, entre otros, bajo un esquema de competitividad e innovación orientado
a la generación de empleo y desarrollo.
Si bien existen diversas normas que regulan el SNCCTI, no existen referencias claras entre
ellas que permitan a los emprendedores o a los operadores jurídicos tener seguridad sobre la
forma en que estas se relacionan (Tarana, 2018). De este modo, se puede ver que el país cuenta
con “una excesiva multiplicidad y segmentación de los instrumentos, lo cual no es eficiente para
definir una política ágil y de fácil uso por parte de los emprendedores” (OCDE, 2017)(ver Figura 5).

Figura 5. Participación de las entidades de orden nacional en el ciclo de vida de la empresa

Etapa de Etapa de Iniciación Etapa de Etapa de Desarrollo

Exploración Crecimiento

• ENA • SENA • SENA • SENA

• Universidades • MinTIC • MinTIC • MinCIT
• MinCultura • MinCultura • MinCIT • iNNpulsa
• SIC • MADR • MADR • Procolombia
• DPS • Procolombia • PTP
• iNNpulsa • Bancóldex • Colciencias
• MinCIT • PTP • SIC
• SIC • Colciencias
• SIC

• DPS • iNNpulsa • SENA

• MinCIT • SENA • MinCIT
• Bancóldex • FNG
• FNG

Financiamiento Formación, Asistencia Técnica y Conexiones

Fuente: Elaboración de los autores, con base en el Mapeo de Instrumentos para la Ruta del Emprendimiento de MinCIT.

El surgimiento de ecosistemas de emprendimiento en las ciudades ha sido uno de los

principales desarrollos que ha logrado Colombia para el emprendimiento (OCDE, 2016), puesto
que más del 70% de los start-ups se concentran en Bogotá y Medellín, con una participación del 48%
y el 23%, respectivamente (OCDE, 2017), explicado principalmente por el papel activo de las
entidades regionales y locales. Sin embargo, no se ha logrado establecer las condiciones necesarias
y suficientes para el desarrollo de emprendimientos a nivel nacional.
Las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) no han logrado coordinar y articular
efectivamente la implementación de las políticas de desarrollo productivo, de competitividad y
productividad y el fortalecimiento de las micro, pequeñas y medianas empresas, al igual que el
fomento de la cultura para el emprendimiento, a nivel territorial, de acuerdo con sus funciones
(Tarana, 2018). Con la creación y puesta en funcionamiento del SNCCTI, se buscó la coordinación y
articulación de las entidades del orden nacional, regional, el sector privado y la academia, para esto
se crearon las Comisiones Regionales de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación por

43
medio de la Ley 1735 de 2015 (COMPETITIVAS, 2017). Para el primer semestre de 2018, dos de las
32 comisiones estaban inactivas y siete mostraban una dinámica baja, con pocas instancias en
funcionamiento, planes de trabajo desactualizados y baja participación por parte de los actores
involucrados (Figura 6).
Figura 6. Dinámica de las CRC en el Primer Semestre de 2018

Fuente: (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2018)

La Red Nacional y Redes Regionales para el Emprendimiento no han logrado fomentar el

emprendimiento en todas las regiones del país, lo que refleja una heterogeneidad marcada en el
desarrollo de las empresas a nivel territorial. Estas redes creadas a través de la Ley 1014 de 2006
para el fomento de la cultura del emprendimiento y la formulación de un plan estratégico a nivel
nacional para el desarrollo integral de la cultura para el emprendimiento (Tarana, 2018), buscan
organizar diferentes instituciones para que trabajen de forma articulada por el emprendimiento en
cada departamento del país, de forma tal que se beneficie el ecosistema del emprendimiento y la
innovación (Cámara de Comercio de Bucaramanga, s.f). No obstante, su efectividad depende de la
capacidad institucional de cada departamento.

4.6.2. Deficiente evidencia continua y local del emprendimiento

La réplica de intervenciones de política pública no implica resultados idénticos si los
contextos de implementación son distintos. La literatura ha encontrado evidencia de las diferencias
de los efectos de los emprendimientos innovadores y no innovadores sobre economías
desarrolladas y en desarrollo. (Valliere & Peterson, 2009; Autio, 2005).

44
 Colombia no genera ni cuenta con información precisa y continua del estado de
emprendimiento y los resultados obtenidos de los esfuerzos públicos para su impulso,
dificultando la toma de decisiones de política púbica basadas en evidencia (OCDE, 2016). Pese a
los esfuerzos de los actores privados en la realización de estudios y aplicación de encuestas que
permitan generar evidencia de la evolución del emprendimiento, estas aun no son continuas ni
representativas. Las estadísticas que tienen mayor trazabilidad son el Índice Global de
Emprendimiento y el Índice de Condiciones Sistémicas para el Emprendimiento Dinámico (ICSEd-
Prodem). Estos índices permiten hacer comparaciones internacionales, sin embargo, se basan en
gran parte en información de percepción lo que hace difícil la interpretación de sus resultados.
Una gran parte de las microempresas no son cubiertas por estas operaciones, pues no
cumplen con los parámetros de valor de producción o número de personas ocupadas estipulados
por el DANE, además su cobertura no es de gran alcance dada su focalización territorial. El
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) recolecta información sólo de los
establecimientos de industria, comercio y servicios, con una planta de personal de diez o más
empleados, o un determinado valor de producción a través de la Encuesta Anual Manufacturera, la
Encuesta Anual de Comercio y la Encuesta Anual de Servicios (DANE, 2017). Por su parte, los
establecimientos con hasta nueve personas ocupadas y al menos un año de operación son
sondeados por medio de la Encuesta de Microestablecimientos (DANE, 2013), no obstante, su
última actualización se realizó en 2016.
Los emprendimientos dinámicos no están priorizados en la agenda de política pública
puesto que no están posicionados de manera formal, lo cual desfavorece la toma de decisiones
de política pública y la asignación eficiente de recursos, dada las dificultades que se enfrentan
para la evaluación de los programas. En la actualidad, una breve porción de la información de
Micronegocios es capturada a través de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), ya que
recoge aspectos de los trabajadores cuenta propia y patronos que trabajan en empresas de hasta
10 personas ocupadas (DANE, 2016). Esto permite mapear algunos emprendimientos, sin embargo,
no es posible obtener información de variables financieras, tipo de emprendimiento o desarrollo de
innovaciones, deseables para la caracterización y focalización de las empresas en crecimiento.
Por otra parte, los observatorios de emprendimiento basan sus publicaciones en iniciativas
de apoyo al emprendimiento más que en la vigilancia de la dinámica del ecosistema (v. gr.
Observatorio laboral del MEN). Se han desarrollado documentos que consignan los instrumentos
implementados a nivel nacional más no se genera información periódica sobre las empresas
beneficiadas por los programas, el comportamiento de su crecimiento o de variables que permitan
evaluar la pertinencia de cada instrumento.
Pese a que Colombia ha incrementado el número de evaluaciones de resultado e impacto
en CTI, estas aún son esporádicas y responden más a iniciativas institucionales que a procesos
planificados (OECD,2014). El 31.5% de las convocatorias en Colombia no implementa un sistema de
monitoreo y seguimiento, o el que ejecutan es deficiente. Adicionalmente, la información de las
interventorías de las convocatorias carece de sistematización y es subutilizada para análisis de

45
política, con lo que los resultados de la implementación de las convocatorias son de calidad
heterogénea (Banco Mundial, 2015; Banco Mundial, 2018).
El país debe fortalecer los mecanismos de seguimiento y evaluación de las intervenciones
(OECD, 2016). El diseño de las evaluaciones carece de generación de evidencia sobre la eficacia de
las intervenciones, los medios alternativos para alcanzar las metas deseadas y la identificación de
nuevas necesidades de intervención, lo cual obstaculizan la identificación de necesidades reales de
los emprendedores y el diseño de mecanismos que puedan apalancar apoyos para los
emprendedores a partir de la reducción de incertidumbre para los inversores en emprendimiento
(Departamento Nacional de Planeación, 2019).

46
5. SIGLAS Y ABREVIACIONES
ANDI Asociación Nacional de Empresarios de Colombia

ANIF Asociación Nacional de Instituciones Financieras

ASCUN Asociación Colombiana de Universidades

ASEC Asociación de Emprendedores de Colombia

Bancóldex Banco de desarrollo empresarial y comercio exterior de Colombia

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CNUDMI Comisión de Naciones Unidas para el Desarrollo Mercantil Internacional

COLCIENCIAS Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación

Confecámaras Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio

CPC Consejo Privado de Competitividad

CRC Comisiones Regionales de Competitividad

CVC Corporate Venture Capital (Capital de riesgo corporativo)

DANE Asociación Nacional de Instituciones Financieras

DNP Departamento Nacional de Planeación

DPS Departamento para la Prosperidad Social

EDIT Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica

Fomipyme Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro,

Pequeñas y Medianas Empresas

FNG Fondo Nacional de Garantías

GEDI Global Entrepreneurship & Development Index (Índice Global de

Emprendimiento y desarrollo)

GEI Índice Global de Emprendimiento

GEM Global Entrepreneurship Monitor (Monitor Global de Emprendimiento)

ICSEd-Prodem Índice de Condiciones Sistémicas para el Emprendimiento Dinámico

IES Instituciones de Educación Superior

iNNpulsa Unidad de Desarrollo e Innovación de Bancóldex

MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

MEN Ministerio de Educación Nacional

MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público

47
MinAmbiente Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

MINCIT Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Mipyme Micro, pequeña y mediana empresa

MINTIC Ministerio de las Tecnologías y Comunicaciones

MinTrabajo Ministerio de Trabajo

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OTT Oficina de transferencia tecnológica

OTRI Oficina de Transferencia de los Resultados de la Investigación

PCTI Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación

PDP Política de Desarrollo Productivo

PND Plan Nacional de Desarrollo

PTP Programa de Transformación Productiva

RRE Red Regional de Emprendimiento

RUES Registro Único Empresarial

RUP Registro Único de Proponentes

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SFC Superintendencia Financiera de Colombia

SIC Superintendencia de Industria y Comercio

SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación

TEA Tasa de actividad empresarial temprana

UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development (Conferencia de la

Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo)

URF Unidad de Regulación Financiera

48
6. BIBLIOGRAFÍA

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