PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO E O LEGISLATIVO

Antônio Carlos Pojo do Rego

1. ARTICULAÇÃO POLÍTICA DO EXECUTIVO JUNTO AO LEGISLATIVO

O presidencialismo de coalizão é a combinação de sistema presidencialista, representação

proporcional de lista aberta e sistema parlamentar fragmentado leva o chefe do Executivo, na
intenção de implementar sua agenda de políticas públicas, a distribuir pastas ministeriais
entre membros dos principais partidos, na esperança de obter em troca o apoio da maioria do
Congresso.

Essa espécie de configuração política se manifestou, quando do advento da

redemocratização e do advento da chamada “Nova República”. As primeiras manifestações do
presidencialismo de coalizão ocorrem ainda durante o governo militar, quando o processo de
abertura política passou a exigir que o presidente dispusesse de maioria no Congresso, capaz de
dar suporte ao seu programa de governo. Após o término do regime autoritário, o
presidencialismo de coalizão passa a constituir o padrão básico da formação de governos no
Brasil.

Existe uma série de razões para o funcionamento deficiente das instituições políticas
brasileiras, inclusive questões relativas à organização dos partidos, que apresentam baixo grau
de institucionalização; se fragmentam em numerosas siglas, institucionalizaram infidelidade;
estão sujeitas ao controle presidencial sobre suas opções políticas, e, acima de tudo, não sofrem
pressão do eleitorado, dado limitado grau de organização política.

Segundo Eduardo Graeff (2000, p. 237), o Presidente pode optar por uma entre duas
estratégias políticas, nas suas relações com o legislativo:

i. Invocar a manifestação plebiscitária das urnas e a pressão das ruas contra os

eventuais obstáculos às suas políticas no Congresso.
ii. Negociar com o Congresso, em troca de participação no ministério e
compromissos em relação às políticas do governo. Devido ao fraco controle dos
partidos sobre as respectivas bancadas, na hora do voto, pode-se contar com
um número significativo de defecções. Atrair mais partidos para a coalizão
governamental dará ao governo a folga necessária para compensar essas
defecções, mas à custa de agravar outra dificuldade: a de harmonizar em Brasília
facções que são adversárias nos estados.

Em um regime político democrático, o povo, além de eleger o Presidente da República,

elege uma assembleia, destinada a coexistir com ele, em observância a um dos princípios
primordiais da forma de governo republicana, qual seja, o princípio da separação dos poderes,
o qual é usualmente tido como garantia fundamental. A república democrática instituída no
Brasil acolheu como sistema de governo o presidencialismo. Como chefes do Poder Executivo,
os presidentes no regime presidencialista têm autoridade para gerenciar a burocracia
governamental, mas estão sempre sujeitos ao controle legislativo, à fiscalização e à avaliação
da implementação dos programas governamentais por parte do legislativo. A existência de um
poder legislativo e de um poder judiciário independentes é a característica fundamental do
regime presidencialista.
 Contudo, nos sistemas de governo presidencialistas, a distribuição de poder propende
em maior medida para o chefe do poder executivo. No Brasil, a Constituição autoriza o
presidente, por exemplo, a editar medidas provisórias com força de lei, a nomear todos os
cargos de juízes e ministros dos tribunais superiores federais, a livremente dispor de um sem
número de cargos de autarquias e fundações da administração pública indireta.

Com base na análise estatística de 135 países, Przeworski concluiu que “regimes
parlamentares sobrevivem por muito mais tempo do que os regimes presidencialistas”. Nos
regimes parlamentaristas, devido ao fato de o sistema de governo fundir a autoridade máxima
do legislativo e do executivo em um único agente político (o chefe do executivo responde à
vontade da assembleia eleita sob pena de poder ser derrubado por um voto de desconfiança);
torna-se possível evitar um impasse entre os dois poderes. Além disso, o controle sobre a
burocracia é incrementado pela fusão dos poderes, na medida em que os funcionários não são
responsáveis perante múltiplos centros de autoridade. Isso significa que eles podem administrar
de forma mais efetiva e, também podem ser controlados de forma mais eficaz.

2. O LEGISLATIVO E O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

Até há pouco tempo, a comunidade acadêmica e os formuladores de políticas nos países

desenvolvidos não prestavam a necessária atenção às instituições legislativas existentes nos
países em desenvolvimento. O pressuposto era de que os legislativos não tinham um papel a
desempenhar no processo de desenvolvimento econômico, já que essa problemática era
considerada uma questão meramente técnica e não política. Dessa forma, seria melhor deixá-la
para economistas do que para quaisquer outros profissionais.

A ideia aceita na década de 1970 era de que se devia primeiro atingir o desenvolvimento
econômico e só depois chegaria a vez da política. O consenso hoje, ao contrário, é de que é
preciso ter organização política livre para que a economia de mercado seja bem sucedida. A
política era um pré-requisito da economia e não o contrário. Desse modo, existem formas de
ajudar aquelas instituições a preencherem a sua capacidade institucional para que venham a
exercer um papel positivo no sistema político.

O pressuposto inicial é de que o Legislativo é um fórum. Temos necessidade do Poder

Legislativo, isto é, de uma entidade política capaz de administrar conflitos sociais. Essa é a
característica que distingue o Legislativo de outros organismos públicos. Quando um corpo de
parlamentares se reúne, ele evidencia a existência de conflitos sociais, econômicos, étnicos e
culturais, cuja resolução se ambiciona por meios pacíficos. Em sociedades onde não há
instituições legislativas, quando da ocorrência de conflitos, os mais fortes destroem os mais
fracos, física e/ou simbolicamente.

O propósito último do Legislativo é produzir acordos, não o de fazer boas leis, haja vista
que as feitas hoje podem ser revistas amanhã. As leis deveriam ser vistas, sob esse prisma, como
frutos de tratativas políticas, acordos de paz celebrados entre partes em conflito. A importância
do Legislativo é tal em uma sociedade democrática que nenhuma outra instituição o pode
substituir. De fato, trata-se do único espaço onde pessoas com diferentes formações e
perspectivas sobre temáticas as mais diversas exercem um mandato de representação de seus
eleitores com o objetivo institucionalmente assegurado de negociar, discutir, concordar e
discordar.
 Para que o Legislativo possa desempenhar, em sua plenitude, a sua missão constitucional,
deve-se ater aos seguintes pontos:

a) Frequentemente, considera-se que a única função do Poder Legislativo é a de elaborar

leis e decidir sobre as políticas públicas. Essa função consiste em examinar as propostas do
Executivo e alterá-las para atender as certas necessidades sociais. Outra forma de o Legislativo
exercer essa função decisória é apresentar suas próprias políticas alternativas.

b) O desempenho da função fiscalizadora e controle, por outro lado, visa assegurar que a
burocracia funcione bem e que a Administração pública seja conduzida de forma honesta. Se
essa função não é corretamente desempenhada, indivíduos ou grupos de administração acabam
por tomar decisões sem a devida fiscalização e, não raro, abrem espaço para a prática de
inúmeras irregularidades. Claramente, não só o Legislativo desempenha essa função,
instituições da sociedade civil, como os veículos de comunicação, são fundamentais para o
exercício do papel fiscalizador.

c) Outra função importante é a de servir como elo de ligação entre leitores e governo, por
meio dos denominados "serviços para eleitores”. Embora possa ter esse resultado negativo, essa
função também pode ser positiva. É possível mencionar inúmeros casos de interferência correta
de parlamentares no relacionamento de seus eleitores com a burocracia da administração
pública.

d) Mais uma função digna de nota é o trabalho de socializar os parlamentares nas suas
relações entre si, como a ampliação do debate e da transparência. Num fórum aberto, como o
Legislativo, existe uma função de moldar novas lideranças, de tal maneira que elas aprendam a
trabalhar em conjunto, o que constitui ingrediente fundamental para o fortalecimento da
democracia. Se torna necessária a existência de um grupo dentro do Legislativo, se possível
representando todos os partidos políticos, que tenha a visão do que pretende atingir e um
compromisso com os objetivos de seu fortalecimento.

3. O LEGISLATIVO E A SUA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Outro aspecto fundamental a ser considerado para a análise dos quesitos necessários para
um desempenho mais eficaz de suas atribuições constitucionais funda-se no que chamamos
entre relações estruturais entre parlamentares e o corpo de funcionários.

A maior parte do Legislativo adotou uma estrutura que se aproxima da existente nos
ministérios e órgãos do Executivo. Essa estrutura é irrelevante para as necessidades do
Legislativo, já que o ministério é uma estrutura hierarquizada, dirigida por um ministro, onde o
secretário e todos os demais funcionários recebem ordens.

O Legislativo, por sua parte, é uma estrutura horizontal, não hierarquizada. Assim, a forma
como os recursos do Legislativo está estruturada deve ser completamente diferente, ou não
irá funcionar. Por exemplo, cria-se uma comissão que possui funções a desempenhar, mas não
lhe são fornecidos recursos.

No Brasil, por exemplo, as normas internas, tanto em nível federal como estadual,
organizam o Legislativo de maneira hierarquizada. Essa estrutura não tem funcionado
adequadamente, porque ao serem distribuídos recursos, todos recebem alguma coisa e
ninguém é responsável por saber se o sistema está funcionando bem, se está produzindo,
ninguém parece demostrar interesse por esse aspecto.
 Outra questão é aquela que se põe quando pensamos ou falamos em desenvolvimento
legislativo: trata-se da gerência e da capacitação do staff. Trata-se de uma problemática que não
pode ser ignorada, porque se não tiver um staff capacitado, por óbvio, o Legislativo não poderia
sair-se bem. A despeito dessa obviedade, temos afirmado que determinados legislativos foram
capazes de atrair os melhores talentos do país, mas, mesmo assim, não funcionam como
deveriam.

O simples recrutamento de pessoal qualificado não é a solução. Como não existe liderança
eficaz, não tem envolvimento. As unidades administrativas, como um todo, têm um impacto
muito limitado nesse processo e representam um desperdício de recursos.

Evidentemente, é importante ter uma estrutura administrativa que conte com um sistema
de processamento de dados e com um assessoramento profissional qualificado. No entanto,
essa infraestrutura de equipamentos e de recursos humanos somente se mostra funcional e
proveitosa para o interesse público se fizer parte de um plano que permita a sua utilização
adequada. Deve estar a serviço de uma liderança que saiba usá-los, de tal modo que haja
identidade de propósitos entre os parlamentares e assessores, com maior produtividade dos
trabalhos parlamentares.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em períodos de crime, a maior independência do Legislativo se faz sentir, com a produção

de decretos legislativos para a derrubada de decretos presidenciais, com a devolução de
medidas provisórias, com a aprovação de projetos de lei contrários aos interesses do Planalto.
O controle do Executivo parece estar condicionado à maior ou menor fragilidade política da
Presidência da República.

Se o Presidente não dispuser de grande respaldo político, estará sujeito a um controle mais
rigoroso e atuante, com a possibilidade eventual até de julgamento de suas contas. Se o
Presidente dispuser de apoio político, os confrontos são atenuados e predomina a negociação
característica do presidencialismo de coalizão.

O se espera é que a negociação entre Executivo e Legislativo não implique num desgaste
político que tal que se ameace o estado democrático de direito. A perduração do
presidencialismo de coalizão não deixa de afetar a própria estrutura administrativa do
Legislativo, no interior do qual também se negociam cargos e oportunidades políticas.

CAPÍTULO III – GOVERNANÇA PRESIDENCIAL E DESENVOLVIMENTO: O PODER DOS

PRESIDENTES

1. O PODER DOS PRESIDENTES

Em regimes presidencialistas, cabe aos presidentes um papel central e, ao mesmo

tempo, amplo para firmar ou frustrar estratégias de desenvolvimento. Além do comando
superior das políticas econômicas e sociais, a eles cabem iniciativas cruciais responsáveis
por orientar a atenção e intenção dos agentes econômicos privados – famílias, empresas,
investidores nacionais e internacionais.
 A complexidade do quadro institucional e a importância de agir diante de urgências,
emergências e da própria possibilidade de mudar muito com o uso de sua própria caneta
levam os presidentes a tomarem decisões, em grande medida, unilaterais. No âmbito da
própria Presidência da República, editam-se medidas provisórias, decretos, nomeações e
tantos outros instrumentos unilaterais que têm relevância crucial para a ação
governamental; e, no âmbito dos ministérios e outros órgãos, as instruções normativas,
resoluções e até portarias e notas técnicas cumprem papel de destaque, nem sempre
reconhecido em suas amplas dimensões.

Na construção do Estado brasileiro, os organismos mais perenes de condução das

políticas – a própria Presidência da República, os ministérios, as Forças Armadas, as
empresas estatais, as autarquias e as fundações e as agências – tiveram seus atos de criação,
de organização ou de reforma definidos por atos unilaterais.

Grande parte do aparato administrativo brasileiro moderno surgiu de forma unilateral,

a partir da criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). O que parece
típico ao extremo em regimes ditatoriais, principalmente em circunstâncias em que não
havia sequer Poder Legislativo em funcionamento, também demonstra grande relevância
em períodos democráticos.

Exemplo disso, tem-se o Presidente JK que praticamente implementou todo o seu Plano
de Metas e construiu a nova capital (Brasília) por meio de decretos. A principal marca das
presidências de Itamar Franco e de FHC, o Plano Real, foi iniciada pelo Programa de Ação
Imediata, que combinava medidas provisórias, decretos e resoluções do Conselho
Monetário Nacional. Do mesmo modo, programas que se constituíram em marcas da
presidência de Lula foram todos instituídos efetivamente por atos unilaterais: Bolsa Família,
Luz para Todos, Universidade para Todos – Pró-Uni, etc.

A análise empírica tem como objetivo os atos unilaterais dos presidentes brasileiros,
com ênfase nos processos de mudança institucional (inovação institucional e mudanças
incrementais).

O LEVIATÃ E SEUS DOIS BRAÇOS