Medidas de Regulación Directa y Control

ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE Lectura 14
DOCENTE: Rosa Ferrín Schettini Página 1

II Semestre: marzo-julio de 2004
CAPÍTULO 11: ESTRATEGIAS DE REGULACIÓN DIRECTA Y CONTROL: EL

CASO DE LOS ESTANDARES1
Un enfoque de "regulación directa y control 2” (RDC) en las políticas públicas, es aquel en el

que, con el fin de generar un comportamiento considerado socialmente deseable, las
autoridades públicas simplemente decretan por ley el comportamiento, y luego utilizan
determinados mecanismos de ejecución de leyes (tribunales, policías, multas, etc.)
necesarios para hacer que las personas se sujeten a la ley. En el caso de las políticas
ambientales, el enfoque de regulación directa y control consiste en depender de diversos
tipos de estándares para generar mejoramientos en la calidad ambiental. En general, un
estándar simplemente es un nivel decretado de desempeño que se hace aplicar mediante
la ley. El límite de velocidad es un tipo clásico de estándar; éste establece la velocidad
máxima a la cual se puede legalmente conducir. Un estándar de emisiones corresponde a
la tasa máxima de emisiones legalmente permitida. La esencia de un estándar, si se
desea que las personas no realicen determinada actividad, consiste sencillamente en
aprobar una ley que haga ilegal esa actividad; luego se remite a las autoridades para que
ejecuten la ley.
La figura 11.1 corresponde a la ya familiar gráfica en la que aparecen los costos

marginales de reducción y los daños marginales relacionados con la tasa a la cual se
emiten ciertos residuos de producción en el entorno. Supóngase que inicialmente el nivel
real de efluentes se encuentra en e 1, una tasa considerablemente superior a la tasa
eficiente de e* las autoridades establecen un estándar de emisiones en ese nivel; e* se
convierte en un límite superior decretado para las emisiones de esta empresa. Con el fin
de ejecutar este estándar, entonces se enviaría a las autoridades respectivas para que
midieran y detectaran cualquier posible infracción del estándar. Si se registran
infracciones, se multa a la fuente o se le somete a cualquier otra sanción. Suponiendo
que la empresa redujera las emisiones de acuerdo con el estándar impuesto, pagaría
anualmente una cantidad equivalente al área a en costos totales de reducción. Estos
costos totales de reducción pueden denominarse costos de ejecución por acatar el
estándar.
Los estándares son populares por varias razones. Parecen ser sencillos y directos;
aparentemente establecen objetivos claramente específicos; recurren, en efecto, al sentido
de que todas las personas tienen el deseo de enfrentar en forma decidida y directa la
contaminación ambiental y lograr su reducción. Los estándares también parecen ser
compatibles con nuestro sentido ético de que la contaminación es mala y que debe
declararse ilegal. El sistema legal es orientado para operar en la definición e impedimento
del comportamiento ilegal, y el enfoque de los estándares se adapta a esta actitud mental.
Sin embargo, se observará que el enfoque de estándares es mucho más complejo de lo
que podría parecer en primera instancia. En efecto, una razón muy práctica para la
popularidad de los estándares es que éstos pueden permitir mucha mayor flexibilidad en la
ejecución de leyes que lo que podría parecer en realidad. Lo que parece ser directo y no
ambiguo de los estándares se convierte en algo mucho más problemático cuando se
analiza con detenimiento.
Figura 11.1 Estándares de emisiones
Costos
1
marginales
Tomado de: Fiel, Barry C., Economía de Una introducción, Colombia, McGraw Hill, 1995, pp:
Ambiental:
244-267. reducción
2
N. del T. Conocido en la literatura como Command and ControL
Daños
marginales
US$
et e0 e* e1
Emisiones (toneladas/año)
Tipos de estándares
Cualquier actividad que pueda considerarse podría ser sujeta a un estándar, pero en los
asuntos ambientales existen tres tipos importantes de estándares: ambientales, de
emisiones y tecnológicos.
Estándares ambientales
La calidad ambiental del entorno se refiere a las dimensiones cualitativas del entorno
circundante; ésta podría ser la calidad ambiental del aire de una ciudad en particular, o la
calidad ambiental del agua de un río específico. De este modo, un estándar ambiental es
un nivel nunca sobrepasable por determinado contaminante en el entorno ambiental. Por
ejemplo, un estándar ambiental para el oxígeno disuelto en un río particular puede
establecerse en 3 partes por millón (ppm), lo que significa que éste es el menor nivel de
oxígeno disuelto que se puede permitir en el río. Por supuesto, los estándares
ambientales no pueden ejecutarse en forma directa. Lo que se puede obligar a cumplir
son las diversas emisiones que conducen a los niveles de calidad ambiental. Para
asegurarse de que el oxígeno disuelto nunca caiga por debajo de 3 ppm en el río, es
necesario conocer de qué manera las emisiones de varias fuentes en el río contribuyen a
los cambios en esta medición; luego se introducen algunos medios de control de estas
fuentes.
Los estándares ambientales por lo general se expresan en términos de los niveles

promedio de concentración durante determinado período. Por ejemplo, el actual estándar
primario para EEUU de calidad ambiental del aire para el dióxido de sulfuro (SO 2) es de 80
µg/m3, según la media anual aritmética, y de 365 µg/m 3, según promedio de 24 horas3. El
estándar, en otras palabras, tiene dos criterios: un promedio máximo anual de 80 µg/m 3 y
un promedio máximo de 24 horas de 365 µg/m 3. La razón para adoptar promedios
consiste en reconocer que existen variaciones en las condiciones meteorológicas a diario y
por las estaciones, al igual que en las emisiones que producen variaciones en la calidad
ambiental. Promediar significa que los niveles de calidad ambiental a corto plazo pueden
ser peores que el estándar, siempre y cuando esta situación no persista durante mucho
tiempo, y de igual manera equilibre con períodos en que la calidad del aire sea mejor que
el estándar.
Estándares de emisiones
3
µg/m 3 significa microgramos por metro cúbico.
Los estándares de emisiones son niveles no superables aplicados directamente a las

cantidades de emisiones que provienen de las fuentes de contaminación. Por lo regular,
los estándares de emisiones (o efluentes) se expresan en términos de la cantidad de
material por determinada unidad de tiempo; por ejemplo, gramos por minuto o toneladas
por semana. Las corrientes continuas de emisiones pueden someterse a estándares para
tasas “instantáneas" de flujo; por ejemplo, límites superiores sobre la cantidad de flujo de
residuos por minuto o el flujo promedio de residuos para determinado período.
Es importante tener en cuenta la diferencia entre estándares ambientales y estándares de

emisiones. Establecer estándares de emisiones en cierto nivel no necesariamente lleva a
cumplir con un conjunto de estándares ambientales. Entre las emisiones y la calidad
ambiental se encuentra la naturaleza, en particular los fenómenos meteorológicos e
hidrológicos que vincula a estos dos factores. El ambiente usualmente transporta las
emisiones de un punto de descarga a otros lugares, con frecuencia diluyéndolos y
dispersándolos en su trayecto. Procesos químicos ocurren en todos los medios
ambientales que, a menudo, modifican las características físicas del contaminante. En
algunos casos esto puede hacer más benigna la sustancia emitida. Los desechos
orgánicos expulsados en ríos y corrientes, por lo general, se someten a procesos naturales
de degradación, en los cuales se descomponen en sus componentes básicos. Así, la
calidad ambiental del agua en diversos puntos, ubicados a lo largo de la corriente,
depende de la cantidad de emisiones al igual que de las condiciones hidrológicas del río:
su tasa de flujo, temperatura, condiciones naturales de reaireación y otros factores.
Algunas veces el entorno convertirá determinado tipo de contaminante en algo más

dañino. Investigar el vínculo entre los niveles de emisiones y los niveles de calidad
ambiental se constituye en una parte importante de la ciencia ambiental.
El vínculo entre las emisiones y la calidad ambiental también puede verse

considerablemente afectado por las decisiones de los seres humanos. Un caso típico es el
de los automóviles. Como parte de un programa de contaminación del aire por fuentes
móviles, se establecen estándares de emisiones para los nuevos automóviles en términos
de emisiones por milla recorrida. Sin embargo, puesto que no existe forma de controlar
bien ni la cantidad de automóviles en las carreteras ni el total de horas recorridas, la
cantidad agregada de contaminantes en el aire, y, en consecuencia, la calidad ambiental
del aire, no se controla en forma directa.
Los estándares de emisiones se pueden establecer en una amplia variedad de criterios;

por ejemplo:
1. Tasa de emisiones (por ejemplo, libras por hora).
2. Concentración de emisiones (por ejemplo, partes por millón de demanda de oxígeno

bioquímico, o DOB, en aguas de desecho).
3. Cantidad total de residuos (tasa de descarga multiplicada por la concentración

multiplicada por la duración).
4. Residuos generados por unidad de producción (por ejemplo, emisiones de SO 2 por

kilovatio-hora de electricidad generada).
5. Contenido de residuos por unidad de insumo (por ejemplo, contenido de sulfuro de

carbón utilizado en la generación de energía).
6. Eliminación porcentual de contaminantes (por ejemplo, 60% de eliminación de material

de desechos antes de la descarga).
En el lenguaje de la regulación, los estándares de emisiones corresponden a un tipo de

estándar de desempeño, puesto que se refieren a los resultados finales que se esperan
lograr de los contaminadores que son regulados. Existen muchos otros tipos de
estándares de desempeño; por ejemplo, los estándares en los lugares de trabajo se
establecen en términos de las cantidades máximas de accidentes o niveles de riesgo a los
cuales se exponen los trabajadores. Un requerimiento en el cual se exige que los
agricultores reduzcan por debajo de determinado nivel el uso de un pesticida en particular
también corresponde a un estándar de desempeño, así como se establece el límite de
velocidad en las autopistas.
Estándares tecnológicos
Existen muchos estándares que en realidad no especifican un resultado final, pero

determinan las tecnologías, técnicas o prácticas que deben adoptar los contaminadores
potenciales. Todos éstos se agrupan bajo el encabezamiento de "estándares
tecnológicos". El requerimiento de que los automóviles deben estar equipados con
convertidores catalíticos, o cinturones de seguridad, es un estándar tecnológico. Si a
todas las empresas públicas de energía eléctrica se les exigiera la instalación de
extractores de impurezas en sus chimeneas de escape con el fin de reducir las emisiones
de SO24, éstos serían estándares tecnológicos, puesto que las autoridades centrales
especifican un tipo particular de tecnología. Este tipo de estándar también incluye los que
a menudo se denominan "estándares de diseño" o "estándares de ingeniería". También
existe una variedad de estándares de productos en los cuales se especifican las
características que deben tener los bienes, y estándares de insumos que exigen que los
contaminadores potenciales utilicen insumos que cumplan con las condiciones específicas.
Pueden ser confusos los límites para diferenciar un estándar de desempeño de un

estándar tecnológico. El punto básico de diferenciación consiste en que un estándar de
desempeño, como un estándar de emisiones, establece una restricción según un criterio
de desempeño y luego permite que las personas escojan los mejores medios para lograrlo.
Un estándar tecnológico en realidad impone ciertas decisiones y técnicas que se deben
utilizar, como equipos o prácticas operativas particulares que deben utilizar los
contaminadores. Para propósitos ilustrativos, en el caso 11.1 aparece una lista de
estándares federales aplicables a los comerciantes minoristas de químicos agrícolas.
Algunos son estándares de emisiones (reducir la aplicación de pesticidas y fertilizantes),
pero la mayoría corresponden a estándares tecnológicos de diferentes tipos.
Caso 11.1
Estándares aplicables a minoristas de químicos, 1992
Almacenamiento y disposición final, FIFRA de 1998 a
(Exige que los comerciantes construyan diques, cojines de seguridad, bodegas a prueba de
incendios, etc.).
Registro de pesticidas
(Exige que los comerciantes mantengan registros detallados de los pesticidas vendidos y aplicados.
La Farm Bill (Ley de Fincas) de 1990 incrementa este requisito).
4
"Un extractar de impurezas (scrubber)” es un dispositivo que interviene la corriente de gas expulsada de tal
manera que elimina una proporción considerable de la sustancia impura de esa corriente. El material
recuperado debe después eliminarse de alguna manera.
Requerimientos de certificación y capacitación
(Exige que los comerciantes y los empleados obtengan capacitación en diversas áreas sobre la
aplicación de pesticidas).
Otras regulaciones de FIFRA
(Leyes estatales especiales y requerimientos políticos de la EPA).
Protección al trabajador agrícola
(Exige que los comerciantes capaciten a quienes se encargan de aplicar los químicos).
Tercer artículo de SARA sobre el derecho a saber por parte de la comunidad b
(Exige que los comerciantes de químicos presenten informes sobre todas las cantidades de químicos
almacenados en determinados sitios).
Regulaciones de OSHAc
(Exige capacitación y equipos de seguridad para los empleados).
Regulaciones del DOT de materiales peligrososd
(Exige una línea de emergencia durante 24 horas, la exposición de letreros sobre materiales
peligrosos despachados).
Licencias comerciales de conducción
(Exige que los conductores obtengan las LCD y presenten una prueba sobre drogas).
Autorización de aguas lluvia
(Exige que los comerciantes contraten asesores que hagan estudios de ingeniería y pruebas de la
corriente de aguas lluvia en instalaciones individuales).
Procedimientos sobre efluentes
(Exige que los comerciantes construyan sistemas de tratamiento para las aguas de desechos de
pesticidas).
Eliminación de desechos de pesticidas
(Exigidos bajo las regulaciones de CWA, CERCLA y RCRA e)
Cargos (anuales) por pesticidas
(Cargos estatales para programas ambientales y suministro de licencias).
Ley sobre especies en peligro de extinción
(Exige la reducción o eliminación en la aplicación de pesticidas en algunas áreas).
Informes sobre enfermedades causadas por la utilización de pesticidas

(Exige que los comerciantes presenten informes sobre las enfermedades relacionadas con la
exposición a los pesticidas establecidos).
Aguas subterráneas
(Exige que los comerciantes reduzcan o eliminen la aplicación de pesticidas y de fertilizantes en

algunas áreas regidas bajo la Clean Water Act, Ley del Agua Pura, los programas especiales de
USDA y la Farm Bill de 1990).
a
FIFRA: Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act (Ley Federal sobre Insecticidas,
Fungicidas y Rodenticidas).
b
SARA: Superfund Amendments and Reauthorization Act (Ley de Enmiendas y Reautorización del
Super-Fondo) de 1986.
c
OSHA: Occupational Safety and Health Administration (Administración de Salud y Seguridad
Ocupacional).
d
DOT: Department of Transportation (Ministerio de Transporte).
e
CWA: Clean Water Act (Ley del Agua Pura; CERCLA: Comprehensive Environmental Response
Compensation and Liability Act (Ley Ambiental General de Respuesta, Compensación y
Responsabilidad); RCRA: Resource Conservation and Recovery Act (Ley sobre Conservación y
Recuperación de Recursos).
Fuente: Exposición de Chris Myrick de National AgriChemicals Retailers Association, en Water

Pollution Prevention and Control Act of 1991. Informe presentado ante el Subcommittee on
Environmental Protection of the Committee on Environmental and Public Works, US Senate, 102 nd
Congress 1st Session, Washington, DC, 1991, p. 623.
La economía de los estándares
Parecería sencillo y directo lograr una mejor calidad ambiental mediante la aplicación de
estándares de diversos tipos. Sin embargo, los estándares resultan ser más complejos de
lo que en un primer momento parecen. En el resto de este capítulo se analizarán algunas
de esas complicaciones, las cuales se abordarán en forma directa cuando se llegue a los
capítulos sobre las políticas específicas de control de la contaminación.
Definición del nivel del estándar
Quizá el primer problema desconcertante consiste en saber dónde establecer el estándar.

En el caso de los enfoques descentralizados de control de la contaminación (leyes de
responsabilidad y regímenes sobre los derechos de propiedad) se observó que existía, por
lo menos, la posibilidad teórica de que las interacciones entre las personas involucradas
condujesen a resultados eficientes. No obstante, con los estándares obviamente no se
puede dar por sentado esta posibilidad; los estándares se aplican mediante determinado
tipo de proceso autoritario político/administrativo que puede verse afectado por toda clase
de consideraciones.
El planteamiento más importante es si, al establecer los estándares, deberían tenerse en

cuenta sólo los daños o ambos, es decir, los daños y los costos de reducción. Obsérvese
de nuevo la figura 11.1, en particular la función de daño marginal. Un enfoque en la
determinación de estándares ha consistido en tratar de establecer estándares ambientales
o de emisiones con referencia solamente a la función de daño. Así, se observa la función
de daño para hallar puntos significativos que podrían sugerirse por sí mismos. Un enfoque
ha consistido en establecer el estándar en un nivel de "riesgo cero", es decir, en el nivel en
el cual el estándar protegería a todos del daño, independientemente del grado de
sensibilidad de cada uno. Esto implicaría establecer un nivel de umbral, denotado con e t
en la figura 11.1. Este concepto es adecuado mientras exista un umbral. Sin embargo,
recientes investigaciones de toxicólogos y otros científicos parecen indicar que no puede
haber ningún umbral para muchos contaminantes ambientales; que en efecto las funciones
de daño marginal son positivas desde el mismo origen. En el artículo periodístico que
aparece en el caso 11.2 se analizan nuevos descubrimientos sobre los impactos del ozono
en el suelo. Los que alguna vez se consideraron niveles "seguros" del ozono, pueden no
serlo debido al efecto de esta sustancia, en niveles muy bajos, para quienes padecen
asma. Esto ha sugerido a muchas personas que debería disminuirse el estándar del
ozono. En efecto, si se siguiera un enfoque de "riesgo cero", tendrían que establecerse
todos los estándares en cero. Estos podrían ser apropiados para algunas sustancias; por
ejemplo, ciertos químicos altamente tóxicos. Sin embargo, sería esencialmente imposible
lograrlo para todos los contaminantes.
En consecuencia, se podría decidir que se aceptarían algunos daños "razonablemente

pequeños", en cuyo caso se establecería en un lugar como e o, el punto en el cual la
función de daño marginal comienza a incrementarse muy rápidamente. Sin embargo, en
esta situación se establecería de nuevo el estándar independientemente de los costos de
reducción. Una lógica diferente podría sugerir que al establecer el estándar deberían
"equilibrarse" los daños y los costos de reducción. Esto ubicaría al lector justamente
dentro de la lógica utilizada al analizar la noción de eficiencia económica y, en esta forma,
lo conduciría a establecer el estándar en e*, el nivel eficiente de emisiones.
Debe observarse que, en efecto, existe cierto "equilibrio" cuando se establecen los
estándares según un promedio registrado durante determinado período. En este caso, los
períodos a corto plazo, cuando la calidad ambiental es relativamente baja, se consideran
aceptables en la medida en que no duran "demasiado". En realidad, se está haciendo un
juicio de que no es necesario instalar suficiente tecnología de reducción para mantener la
calidad ambiental dentro del estándar, bajo todas las condiciones naturales concebibles.
En otras palabras, se lleva a cabo una mediación (trade-off) implícita entre los daños que
resultarán debido al deterioro temporal de la calidad ambiental por debajo del estándar y
los altos costos que serían necesarios para mantener la calidad ambiental dentro del
estándar bajo todas las condiciones.
Quizá aspecto más importante de los estándares corresponde a su calidad de todo o nada;
es decir, si se cumple con el estándar o no. Si no es así, la implicación consiste en cumplir
con lo que debería ser, independientemente del costo que acarrea. Si se satisface, la
implicación consiste en que no necesariamente estaría haciendo un bien a pesar de que el
costo de llevarlo a cabo puede ser bastante bajo.
Caso 11.2
Se estudia vínculo entre el asma y los niveles “seguros” del ozono
Se duplica la sensibilidad frente a algunos alergenos, se afirma en un nuevo informe.
En un nuevo estudio se sugiere que la contaminación del ozono, a niveles considerados

generalmente seguros, puede duplicar la sensibilidad de una persona a los alergenos que ocasionan
los ataques de asma.
La investigación publicada en la revista británica Lancet el 27 de julio, es la más reciente de una

cadena de estudios, en la cual se sugiere que la contaminación del ozono a niveles normalmente
aceptables representa una amenaza para la salud humana.
Si se confirma en estudios adicionales, los resultados podrían ayudar a explicar el reciente aumento
en las admisiones hospitalarias y muertes debidas al problema respiratorio, que afecta por lo menos
a diez millones de norteamericanos y que representa una creciente preocupación de salud pública.
La contaminación del ozono se forma al nivel del suelo cuando los hidrocarburos expulsados por el
tubo de escape del vehículo y los óxidos de nitrógeno provenientes de las emisiones industriales
reaccionan químicamente con la luz solar. El contaminante se diferencia del ozono en la atmósfera
superior, el cual se forma naturalmente y protege a la Tierra del daño ocasionado por la radiación
ultravioleta del sol.
Desde 1970 prácticamente se ha triplicado la frecuencia con que las personas de este país salen de
los hospitales con el diagnóstico de asma. Para los menores de 15 años, la tasa ascendió un 43%
de 1970 a 1987. Aunque mejores diagnósticos podrían explicar una pequeña parte de este
incremento, los científicos no han podido justificar el resto.
Estudios previos han demostrado que las admisiones por asma son más frecuentes en los meses de
verano. Es decir, cuando coinciden los altos niveles de ozono con el pico en la estación para los
alergenos transportados por el aire; sin embargo, el nuevo estudio es el primero en sugerir que
existe un vínculo entre estos dos factores.
El estudio fue dirigido por científicos de la University of Toronto. Ellos examinaron a siete pacientes
que tenían síntomas de asma, típicos de la estación, provocada por una reacción alérgica a la
ambrosia o a la hierba.
Ellos hallaron que cuando los pacientes inhalaban aire con 0,12 partes por millón de ozono, el
estándar de salud establecido por la Environmental Protection Agency, duplicaron su sensibilidad a la
ambrosia o a la hierba respecto a cuando respiraban aire puro.
Se requieren estándares más estrictos
En el estudio publica en Lancet, los científicos registraron un nivel pico de ozono en la ciudad de
Toronto de 0,15 partes por millón en 1988. En comparación, la ciudad de Nueva York alcanzó un
pico de 0,18 partes por millón.
Estudios anteriores han demostrado que el ozono afecta las vías respiratorias, pero la mayoría de
ellos incluyen a personas que hacían ejercicio y respiraban concentraciones del contaminante mucho
mayores.
El mes anterior la American Lung Association (Asociación Norteamericana del Pulmón) afirmó que
era necesario imponer estándares federales más estrictos con el fin de proteger la salud humana y
anunció que demandaría a la EPA, a menos que esta entidad estableciera límites menores para la
contaminación del ozono en los próximos 60 días.
La asociación citó estudios hechos por los investigadores de la EPA, y en otras partes halló un
incremento en la respiración asmática, tos, dolor en el pecho, inflamación respiratoria y pérdida de
función pulmonar, a niveles por debajo del estándar vigente de 0,12. En un estudio se halló una
afección temporal de los pulmones en jóvenes que haciendo ejercicio respiraban por lo menos 0,08
partes por millón de ozono durante un período de 6 horas.
El Environmental Defense Fund (Fondo de Defensa Ambiental), el Natural Resources Defense

Council (Consejo de Defensa de los Recursos Naturales) y los estados de Connecticut, Maine,
Massachusetts, Nueva York y Thode Island se unieron en acciones emprendidas por dicha
asociación.
Aunque esta asociación no recomendó un estándar específico del ozono, afirmó que los nuevos
estudios sugieren que niveles tan bajos como el de 0,08 partes por millón podrían ocasionar
problemas de salud. Las concentraciones de humos tóxicos en 182 áreas metropolitanas excedieron
ese nivel durante los meses de verano, afirmó ésta.
Fuente: The New York Times, July 6, 1991.
La uniformidad de los estándares
Un problema muy práctico en el establecimiento de estándares consiste en saber si

deberían aplicarse uniformemente a todas las situaciones o de forma variada según las
circunstancias. Esto se puede ilustrar utilizando el problema de la uniformidad espacial de
los estándares. Por ejemplo, los estándares de la calidad ambiental del aire en EEUU son
esencialmente nacionales. El problema consiste en que las regiones pueden diferir
enormemente en términos de los factores que afectan las relaciones de costos de daño y
de reducción, de tal modo que un conjunto de estándares, uniformemente aplicado a
través de estas variaciones locales, puede tener serias implicaciones de eficiencia.
Téngase en cuenta la figura 11.2. En ésta aparecen dos funciones de daño marginal, una
de las cuales (denotada con DMµ) se supone que representa un área urbana, en tanto que
la otra (denotada con DMr) se aplica a un área rural. DMµ se encuentra por encima de DMr,
puesto que hay muchas más personas viviendo en el área urbana, y por consiguiente la
misma cantidad de emisiones afectará la salud de más personas que en la región rural.
Supóngase que los costos marginales de reducción (denotados con CMR) son los mismos
en las dos regiones. Por ejemplo, se podría suponer que se analiza un proceso de
producción que también genera emisiones de benceno, una sustancia cancerígena. Los
costos marginales de reducir las emisiones son los mismos en cada área. Puesto que los
daños marginales son mucho mayores en el área urbana que en el área rural, el nivel
ambiental eficiente de benceno es mucho menor en la primera región que en la última, el
nivel eficiente en la región rural es e r y en el área urbana es e µ. En consecuencia, un solo
estándar uniforme no puede ser eficiente simultáneamente en las dos regiones. Si se
establece en eµ, será demasiado exigente para el área rural, y si se establece en e r, no
será suficientemente estricto para la región urbana. La única forma de evitar esto sería
establecer estándares diferentes en las dos áreas. Por supuesto, esta situación nos hace
enfrentar una de las grandes mediaciones en la formulación de política: Cuanto más se
intente ajustar una política de tal manera que se aplique a diferentes y heterogéneas
situaciones, más eficiente será en lo relacionado con sus impactos, pero el costo también
será mucho mayor en términos de obtener la información necesaria para establecer los
diferentes estándares y lograr su cumplimiento una vez que se hayan establecido. Las
curvas de la figura 11.2 podrían utilizarse para representar otras situaciones heterogéneas
al igual que las diferencias en regiones geográficas. Por ejemplo, DM µ podría representar
los daños marginales en una región particular bajo determinadas condiciones
meteorológicas, o en una estación del año, en tanto que DMr, podría representar la función
de daño para la misma área pero bajo diferentes condiciones meteorológicas o en una
época diferente del año. Entonces, un solo estándar, ejecutado a través del FIGURA
año, no puede
11.2 Variación regio
ser eficiente en todos los puntos en el tiempo; si es eficiente en algún momento no lo será
en otro.
CMR
US$
eµ
Niveles ambientale
Los estándares y el principio equimarginal
Después de analizar el asunto del establecimiento de estándares en el nivel eficiente de

emisiones, se debe recordar que el nivel eficiente en sí mismo se define mediante la
función de costos mínimos marginales de reducción. Y donde existan múltiples fuentes de
emisiones que produzcan el mismo efluente 5, debe mantenerse el principio equimarginal.
El principio establece que para lograr este resultado deben controlarse las diferentes
fuentes de emisiones de tal manera que tengan los mismos costos marginales de
reducción. Esto significa que las diferentes fuentes de un contaminante normalmente se
controlarían a diversos grados, dependiendo de la forma de la curva de costos marginales
de reducción en cada fuente. Un problema importante con los estándares consiste en que
casi siempre hay una fuerte tendencia por parte de las autoridades de aplicar los mismos
estándares a todas las fuentes. Esto hace sus vidas reguladoras mucho más simples, y da
la impresión de ser justo con cada una de las fuentes, puesto que todas en apariencia son
tratadas de la misma manera. Sin embargo, estándares idénticos serán efectivos en
costos, sólo en el improbable evento de que todos los contaminadores tengan los mismos
costos marginales de reducción.
Obsérvese la figura 11.3, en la cual aparecen las relaciones de los costos marginales de
reducción para dos fuentes diferentes, cada una emite los mismos materiales de desecho.
Obsérvese que las funciones de costos marginales de reducción difieren; para la empresa
A éstas se incrementan mucho menos rápidamente a medida que se reducen las
emisiones en comparación con la empresa B. ¿A qué se debe esta diferencia? Éstas
pueden estar generando diferentes productos con diversas tecnologías. Una empresa
podría ser más antigua que la otra, y la tecnología obsoleta puede ser menos flexible,
haciendo más costoso reducir las emisiones en comparación con la planta que posee
FIGURA
nuevos 11.3 Una
equipos. Costos marginales
planta de
puede diseñarse para utilizar un tipo diferente de materias
reducción
primas paraEsto,
que la otra. dos fuentes.
en efecto, refleja la situación del mundo real. Normalmente se
puede esperar una heterogeneidad considerable en costos de reducción entre los grupos
de empresas aunque estén emitiendo el mismo tipo de residuo.
Nivel de Costos marginales

CMR8
emisiones de reducción (US$)
(Toneladas/mes)
204,9 A B
CMR4
US $
32,5
16,5
5
Es decir, en caso de emisiones "uniformemente combinadas".
5 10 15 20
Emisiones
20 0.00 0.00
19 1.00 2.10
18 2.10 4.60
17 3.30 9.40
16 4.60 19.30
15 6.00 32.50
14 7.60 54.90
13 9.40 82.90
12 11.50 116.90
11 13.90 156.90
10 16.50 204.90
9 19.30 264.90
8 22.30 332.90
7 25.50 406.90
6 28.90 487.00
5 32.50 577.00
4 36.30 677.20
3 40.50 787.20
2 44.90 907.20
1 49.70 1037.20
0 54.90 1187.20
Supóngase que las erosiones no son actualmente controladas. Así, éstas corresponden a
20 toneladas/mes en cada empresa, o un total de 40 toneladas/mes. Ahora permítase
suponer que las autoridades desean reducir las emisiones totales a 20 toneladas/mes
mediante el establecimiento de estándares de emisiones. ¿Cómo deberían establecerse
los estándares? El procedimiento que puede parecer más obvio (ciertamente para la
mayoría de los reguladores ambientales) consiste en aplicar el mismo estándar a cada
fuente; en este caso, 10 toneladas/mes. Esto tiene la apariencia superficial de ser algo
justo, al tratar estas fuentes de igual manera, puesto que cada una se reduciría en la
misma proporción a partir de sus niveles corrientes. Por supuesto, el problema es que las
fuentes son económicamente diferentes en el sentido de que poseen costos marginales de
reducción significativamente distintos. Al aplicar estándares uniformes a fuentes disímiles
se violaría el principio equimarginal y se terminaría por obtener una reducción de
emisiones totales mucho menor que lo que se podría con los costos involucrados. En los
niveles de emisiones de 10 toneladas/mes, la fuente A tiene costos marginales de
reducción de US$16.50/toneladas, en tanto que la fuente B tiene costos marginales de
reducción de US$204.90/toneladas. Recuérdese que los costos totales son las sumas de
los costos marginales; así, se calcularían los costos totales de ejecución por valor de
US$75.90 para la empresa A y de US$684.40 para B, o un gran total de US$760.30.
¿Qué tan superior es esto comparado con los costos que generaría un programa que
satisficiese el principio equimarginal? Obsérvese la figura 11.3, en la cual se muestra que
se puede lograr la reducción total deseada y satisfacer el principio al hacer que la empresa
A reduzca sus emisiones a 5 toneladas/mes y la empresa B a 15 toneladas/mes. En estos
niveles sus costos marginales de reducción serían los mismos (US$32.50/toneladas) y los
costos totales de la reducción serían de US$272.30 ($204.40 para A y US$67.90 para B),
es decir, una reducción del 64% en costos totales comparado con el caso de estándares
iguales. Para expresar esto quizá de manera más dramática, para el costo de US$760.30
según la condición de estándares iguales, se podría lograr una reducción mucho mayor en
emisiones totales si se disminuyera de acuerdo con el principio equimarginal. En efecto,
hacer que la empresa A reduzca sus emisiones hasta cero (costo total: US$430.70) y que
la empresa B llegue a las emisiones de 12 toneladas/mes (costo total: US$322.60)
suministraría costos totales de ejecución casi similares a la condición de los estándares
iguales pero con emisiones totales considerablemente menores (12 toneladas/mes en vez
de 20 toneladas/mes).
Para resumir: los estándares por lo general se diseñan para aplicarse uniformemente a
través de las fuentes de emisiones. Esta práctica es casi inherente a la filosofía
fundamental del enfoque de los estándares, y muchas personas asumen esto como una
manera equitativa de proceder. Sin embargo, si los costos marginales de reducción en el
mundo real varían a través de las fuentes, como usualmente ocurre, el enfoque de
estándares iguales producirá menos reducción en emisiones totales para los costos totales
de ejecución del programa comparado con lo que sería lograrla con un enfoque que
satisfaga el principio equimarginal. Cuanto mayores sean las diferencias en los costos
marginales de reducción entre las fuentes, más desfavorable será el desempeño del
enfoque de estándares iguales. En capítulos posteriores se observará que esta diferencia
en realidad puede ser muy grande.
¿Podrían los estándares establecerse de acuerdo con el principio equimarginal? A no ser

que la ley aplicable exija determinado tipo de reducción equiproporcional, es posible que
no haya nada que impida a las autoridades establecer estándares diferentes para las
fuentes individuales. Para obtener una reducción general de 20 toneladas/mes en el
ejemplo anterior, ellos podrían requerir que la fuente A reduzca a 5 toneladas/mes y la
fuente B reduzca a 15 toneladas/mes. Sin embargo, la parte difícil consiste en que para
lograr esto, las autoridades deben saber cuáles son los costos marginales de reducción
para las diferentes fuentes. Es necesario hacer hincapié en este aspecto. Para casi todos
los problemas de contaminación en el mundo real normalmente habrá múltiples fuentes.
Para que una entidad pública establezca estándares individuales de acuerdo con el
principio equimarginal, tendría que conocer la relación de costos marginales de reducción
para cada una de estas fuentes. A cualquier entidad le exigiría gran esfuerzo obtener
información de alta fidelidad sobre los costos marginales de reducción de muchas fuentes
diferentes, cada una de las cuales quizá genera diversas producciones, utiliza distintas
tecnologías y métodos de producción. La fuente fundamental de datos tendría que ser los
mismos contaminadores, y no hay razón para creer que estarían dispuestos a compartir
esta información. En efecto, si ellos se dan cuenta, como ciertamente ocurriría, que la
información sería utilizada para establecer estándares de fuentes individuales, tendrían
todos los incentivos paya suministrar a la entidad administradora datos que demuestren
que sus costos marginales de reducción se incrementan enormemente con la reducción de
las emisiones. Así, existen problemas reales con las autoridades que intentan establecer
estándares de emisiones provenientes de fuentes específicas. Sin embargo, de manera
informal se lleva a cabo un esfuerzo considerable mediante las interacciones de las
autoridades locales para el control de la contaminación, quienes se encargan de ejecutar
estándares comunes, y de las fuentes locales, cada una de las cuales se encuentra en
circunstancias un poco diferentes. Este aspecto se abordará de nuevo un poco más
adelante cuando se analicen los asuntos sobre la coacción para el cumplimiento de leyes.
Los estándares y los incentivos para mejoramientos adicionales
Uno de los criterios para evaluar tipos alternativos de políticas ambientales consiste en el
fortalecimiento de los incentivos que producen para descubrir y adoptar mejores medios
técnicos y administrativos para controlar la contaminación. La administración de la
producción y residuos de consumo no es una búsqueda estática; ésta se encuentra sujeta
al cambio y el mejoramiento a través de la energía y creatividad humana. Sin embargo, los
mejoramientos no suceden justamente al azar; se dan cuando existen los incentivos
apropiados.
Es fácil abordar el caso de los estándares tecnológicos. En esta situación los incentivos
para hallar formas más baratas (considerando todos los costos) de reducir emisiones son
efectivamente cero. Si las autoridades de control establecen en forma detallada la

tecnología y prácticas específicas que los contaminadores pueden utilizar legalmente para
disminuir emisiones, no hay recompensas para hallar mejores enfoques. En efecto, éstos
pueden motivarse para evitar otras técnicas a fin de protegerse a sí mismos de cargos por
incumplimiento, aun si estos otros enfoques representaran una promesa considerable. Es
mejor jugar a la seguridad, adoptar la tecnología especificada por el estándar, y dejar que
las autoridades públicas de control se responsabilicen por sí mismas del trabajo de
defender la conveniencia de la opción. En vez de dejar libres a las empresas para que
utilicen su propia creatividad en el diseño de los medios tecnológicos para lograr una meta,
un estándar tecnológico en su lugar asigna la responsabilidad a la autoridad pública para
que tome las decisiones tecnológicas correctas.
Ahora considérense los estándares de emisiones. En la figura 11.4 aparecen los costos
marginales de reducción de una empresa en dos situaciones: CMR 1 se refieren a dichos
costos antes de que se registre determinado mejoramiento tecnológico; CMR 2 es la curva
de costos marginales de reducción que la empresa esperaría tener después de invertir una
cantidad de recursos en un esfuerzo de I&D para desarrollar mejor tratamiento o
tecnología de reciclaje. Sin ningún programa para el control de la contaminación no
existen absolutamente incentivos para invertir el dinero en I&D. Sin embargo, supóngase
que la empresa ahora se enfrenta con el hecho de cumplir con los estándares de
emisiones de e2 toneladas/año. Con los costos marginales de reducción originales, los
costos anuales totales de cumplimiento para esta empresa son (a + b) por año. Si el
programa de I&D tiene éxito, sus costos de ejecución serían únicamente de b/año. La
diferencia, a/año es la cantidad mediante la cual se reducirían los costos de cumplimiento,
y representa, en efecto, el incentivo de comprometerse en un esfuerzo de I&D. En el
próximo capítulo se observará que éste es un efecto más débil comparado con el
suministrado por los tipos de programas que tienen incentivos económicos. No obstante,
es un incentivo, el cual es más de lo que se podría afirmar para los estándares
tecnológicos.
No obstante, la lógica completa de establecer estándares puede hacer mucho más para
menoscabar este incentivo. Supóngase que las autoridades están realizando todos los
esfuerzos para establecer un estándar que se aproxime al nivel eficiente de emisiones. En
la figura 11.4, e2 es su criterio del nivel eficiente antes del cambio tecnológico. Sin
embargo, la nueva tecnología disminuye la curva de costos marginales de reducción, y
desde el capítulo 5 se sabe que esta condición reducirá el nivel eficiente de emisiones.
Supóngase que las autoridades calculan que, dado su criterio de daños marginales, la
nueva tecnología desplaza el nivel eficiente de emisiones hasta e 3 en la figura 11.4, y que
éstos ahora cambian el estándar para reflejar esta situación. Ahora, los costos de
ejecución de la empresa serán de (b + c) por año. La diferencia entonces es de (a - c).
Así que los ahorros de costos de la empresa serán considerablemente
CMR menores que
cuando no se había cambiado el estándar; en CMRefecto,
2 los costos1 de ejecución podrían en
DM
realidad ser mayores que antes de implementar el programa de I&D. En otras palabras, la
empresa podría suponer que debido a la forma como los reguladores pueden hacer más
severos los estándares, ellos podrían estar en condiciones significativamente más
desfavorables con la nueva tecnología que con los viejos métodos. El procedimiento de
establecer estándares en este caso ha socavado completamente el incentivo para producir
nueva tecnología de control a la contaminación.
us$
FIGURA 11.4: Ahorros en costos por el cambio tecnológico: el caso de los estándares
e3 e 2 e1
Emisiones
e
d
a
c b
Si los estándares de emisiones generan incentivos para el cambio tecnológico, ¿no es

aconsejable establecer estándares bastante rígidos de tal manera que incrementen ese
incentivo? Si, en la figura 11.4, el estándar se establece en e 3, a la derecha del comienzo,
esto significaría ahorros en costos de (a + d + e) con la nueva tecnología, en vez de ser
sólo de a, como si fuera con el estándar establecido en e 2. Este tipo de enfoque se
encuentra bajo el nombre de “forzamiento tecnológico”. El principio de forzamiento
tecnológico consiste en establecer estándares que no son realistas con la tecnología
actual, con la esperanza de que esta instancia motive a la industria del control a la
contaminación para que cree formas de cumplir con el estándar a un costo razonable. Por
"no realistas con la tecnología actual", simplemente se quiere decir que los estándares son
tan costosos que conducirían a una gran privación económica.
Sin embargo, los estándares más estrictos también generan otro incentivo, la motivación
de que los contaminadores busquen ayuda de las autoridades públicas mediante el
postergamiento de la fecha cuando éstos se hagan aplicables. En un sistema político
abierto, las empresas pueden tomar algunos de los recursos que podrían utilizar en I&D
para el control de la contaminación y dedicarlos en su lugar a influir sobre las autoridades
políticas con el fin de demorar el comienzo de estándares estrictos. Cuanto más estrictos
sean los estándares y se apliquen a la menor brevedad, existe mayor probabilidad de que
se presente esta actividad. Así, el forzamiento tecnológico es otra de aquellas estrategias
en las cuales la efectividad de las cantidades moderadas no implica que cuantas más
haya, habrá incluso mayor efectividad.
También debe recordarse que, en una extensión significativa, la nueva I&D para el control
de la contaminación se lleva a cabo por la industria de la descontaminación en vez de
hacerlo las mismas industrias contaminantes; así, sacar conclusiones sobre los incentivos
de las políticas para el control de la contaminación por el cambio tecnológico significa
pronosticar de qué manera contribuirán estas políticas al crecimiento y productividad de la
industria encargada del control a la contaminación. Los estándares tecnológicos se hacen
ineficaces en estos campos, puesto que agotan considerablemente los incentivos para que
los empresarios en la industria del control a la contaminación desarrollen nuevas ideas.
Los estándares de emisiones son mejores en este aspecto, como se ha podido observar.
La evidencia para esto es el hecho de que los representantes de la industria del control de
la contaminación por lo general adoptan políticamente los estándares ambientales más
estrictos; en efecto, ellos observan la fortuna de su industria ligada casi directamente al

grado de severidad en los estándares de emisiones establecidos por las autoridades
públicas.
La economía de la ejecución6 de leyes
La típica ley para el control de la contaminación incorpora estándares que exigen cierto
grado de reducción de emisiones a partir de los niveles vigentes, o la adopción de
tecnologías específicas para el control de ésta. Cuando se evalúan ex arte estas políticas,
a menudo se supone de manera implícita que las sanciones estipuladas por ley serán
suficientes para generar un cumplimiento completo. Sin embargo, en realidad éste nunca
será el caso. Las leyes para el control de contaminación, como todas, exigen coacción
para su cumplimiento, y esto requiere recursos. Puesto que las entidades públicas para la
ejecución de leyes siempre funcionan con presupuestos restringidos, no es una conclusión
precipitada afirmar que suficientes recursos nunca serán destinados a lograr la ejecución
de leyes a fin de lograr niveles aceptables de cumplimiento. En efecto, la noción de
"aceptables" es en sí misma objeto de debate.
Para apreciar la importancia de la coacción para la ejecución de leyes considérese el

material del caso 11.3. Éstos son fragmentos de una exposición realizada por un
funcionario de la General Accounting Office (GAO) a un comité del senado de EEUU, el
cual en ese momento estudiaba una nueva legislación para el control de la contaminación
del agua. La exposición es acerca del control de descargas de plantas de tratamiento de
aguas de desecho municipales. Se exige que cada una de estas instalaciones tenga un
permiso para descargar el agua tratada; el permiso establece las condiciones y límites que
debe cumplir la descarga. Los resultados del estudio de la GAO muestran muy claramente
que no es suficiente con sólo promulgar los estándares y deben dedicarse recursos para la
coacción a fin de cumplir las leyes.
Caso 11.3
Problemas de ejecución de leyes en el programa de permisos de instalaciones
municipales para el tratamiento de aguas de desecho
“Las anteriores evaluaciones de la GAO han revelado un patrón prolongado de incumplimiento con
los requerimientos de los programas de calidad del agua por parte de la EPA. Las infracciones han
sido numerosas y en muchos casos, graves y de amplia duración:
 En nuestro informe de 1983 sobre el programa NPDES se calculó que más del 80% de las 531
instalaciones municipales industriales examinadas excedieron los límites promedio mensuales
de sus permisos al menos una vez durante un periodo de 18 meses, y muchas excedieron los
límites permitidos durante más de 6 meses. Peor aun, más del 30% de los infractores
excedieron los límites de los permisos en un 50% o más en por lo menos cuatro meses
consecutivos.
 En nuestro informe de 1988 sobre el cumplimiento de instalaciones federales con permisos

NPDES también registraron un amplio y significativo incumplimiento. En promedio, el 15% de
las 150 principales instalaciones federales registraron un significativo incumplimiento y un 5%
adicional estuvo bajo órdenes de coacción para la ejecución de leyes durante determinados
trimestres en los años fiscales de 1986 y 1987. Además, más del 40% de todas las instalaciones
federales infractoras registraron incumplimiento durante un año o más.
 En nuestro informe de 1989 sobre el programa de tratamiento previo se calculó que más del
40% de los 18.000 usuarios industriales de plantas de tratamiento excedieron una o más veces
6
'Ejecución de leyes" (enforcement) se refiere, como en todo el libro, a "lograr que una ley se cumpla”, no
simplemente a formularla.
sus límites de descarga durante un período de 12 meses. Estas infracciones generaron varios
problemas que incluyen (1) contaminantes no tratados que pasan por plantas de tratamiento
hacia aguas receptoras, (2) interferencias con el proceso de tratamiento, y (3) problemas de
salubridad y seguridad para los trabajadores.
En algunos recientes estudios dirigidos por la oficina del inspector general de la EPA y de la entidad
misma también se han hallado amplios problemas de cumplimiento:
La Office of Water Enforcement and Permits (Oficina de Ejecución de Leyes y Permisos sobre el
Agua) de la EPA, en la evaluación semestral de 1989 del programa NPDES halló que el 14% de las
principales instalaciones municipales de la nación, el 6% de las instalaciones industriales y el 18%
de las instalaciones federales registraron un incumplimiento significativo. En la evaluación se anotó
que “el índice de instalaciones federales aún está fuera de la norma y necesita ser solucionado”.
En un informe de 1990 presentado por el inspector general sobre el programa de la NPDES se halló
que el 18% de las principales plantas de tratamiento en las tres regiones examinadas no cumplían
con el requerimiento de la Clean Water Act (Ley de Agua Pura) para lograr niveles de tratamiento
necesarios con el fin de proteger la calidad del agua. De acuerdo con el informe, “estas
instalaciones continúan descargando e infringiendo sus permisos NPDES en detrimento del
ambiente”.
En conjunto, estas evaluaciones muestran que ha habido un amplio y continuo incumplimiento de

dicha ley. Además, éstas identificaron como una razón importante para este continuo
incumplimiento la falta de una fuerte y consistente coacción para el cumplimiento de leyes contra los
infractores.
Fuente: Informe de Richard L. Hembra, General Accounting Office, en Water Pollution Prevention
and Control Act of 1991. Informe presentado ante el Subcommittee on Environmental Protection of
the Committee on Congress, 1st Session, Washington, DC, 1991, p. 791.
Como muchos otros problemas en la economía y en la asignación de recursos, la

ejecución de leyes involucra una mediación (trade-off), en este caso entre los recursos
utilizados para esta actividad, los cuales tienen costos de oportunidad, y los beneficios en
forma de mayores niveles de cumplimiento. Esta mediación se ilustra en la figura 11.5. DM
es la curva relevante de daño marginal para este caso, en tanto que CMR es la función
convencional de costos marginales de reducción, en la cual se muestran los costos
marginales exigidos por las fuentes para reducir las emisiones. Las curvas denotadas con
C1 y C2 son curvas que combinan los costos marginales de reducción y los costos
marginales de ejecución. Obsérvese que éstos comienzan en e o, el cual se encuentra un
poco a la izquierda de la tasa no controlada de emisiones e. Cuando se establece un
estándar de emisiones en e*, debe esperarse que se registre cierto grado de cumplimiento
voluntario, en este caso desde e hasta e o. Sin embargo, para obtener reducciones de
emisiones más allá de eo se requieren recursos explícitos de coacción para la ejecución de
leyes. Las curvas C1 y C2 corresponden a diferentes tecnologías de ejecución de leyes.
Por lo regular se ha considerado e* como el nivel eficiente de emisiones, pero cuando
están presentes los costos de ejecución de leyes ya no se da esta situación. Con costos
de ejecución de leyes relativamente altos (curva C 1), la tasa de emisiones socialmente
eficiente es e1. En este punto los costos totales de reducción de emisiones son iguales a
(a + b), producto de los costos de ejecución de leyes, y (c + d) producto de los costos de
reducción. La tecnología de ejecución de leyes incluye muchos aspectos: el monitoreo de
los equipos, la pericia del personal, el funcionamiento del sistema legal de tribunales, etc.
Cuando ocurren cambios en cualquiera de estos factores, el efecto consiste en desplazar
la curva combinada de costos; en la figura 11.5 ésta se desplaza a C 2. Esto conduce a un
cambio en el nivel eficiente de emisiones hasta e 2; en este punto, los costos totales de
reducción de emisiones serían integrados por (e + b) producto de los costos de ejecución
de leyes más (f + c + d) producto de los costos de reducción.
Cuando se incluyen los costos de ejecución en el análisis, se plantea la pregunta sobre si

deberían establecerse los estándares, al menos parcialmente, teniendo en cuenta los
costos de ejecución de leyes. Estándares más estrictos pueden involucrar mayores costos
de ejecución debido a que éstos exigen mayores cambios operativos en la parte de las
fuentes. Por razones opuestas, es posible lograr estándares menos estrictos con
menores recursos de ejecución. Las entidades ambientales públicas usualmente se
enfrentan con restricciones de presupuesto. En algunos casos, se pueden obtener
mayores reducciones totales en emisiones utilizando estándares menos estrictos que
pueden aplicarse fácilmente, en vez de utilizar estándares más estrictos que involucran
mayores costos de ejecución.
FIGURA 11.5: la economía de la ejecución (enforcement) de leyes
a
e
b
f
CMR c d
C2 C1
DM
Sin embargo, es necesario subrayar que lo "estricto" del estándar no es el único factor que
afecta los costos de ejecución. Un elemento importante en la coacción para la ejecución
de leyes es la magnitud de la sanción estipulada por ley. La mayor parte de los estatutos
para el controlUS$
de la contaminación contiene estipulaciones sobre la cantidad de la multa (o
el tiempo en prisión) que se puede aplicar contra los infractores, siempre y cuando sean
capturados y hallados culpables. En muchos casos, se han establecido multas demasiado
e* e2 e1 e0 e
Emisiones
bajas, menores que los costos de reducción requeridos para cumplir con los estándares 7.
En estas situaciones, las empresas en realidad pueden ahorrar dinero al dilatar
intencionalmente su cumplimiento. En consecuencia, con bajas sanciones como ésta, la
ejecución de leyes es muy posible que sea mucho más difícil y costosa que si las
sanciones fueran mayores. Las fuentes que se enfrentan con la posibilidad de tener que
pagar multas considerablemente mayores, presumiblemente tendrían un incentivo mayor
para acogerse al cumplimiento. No obstante, es necesario tener en cuenta el efecto
paradójico mencionado anteriormente. Si las leyes intentan establecer multas que sean
extremadamente altas, en realidad esto podría disuadir a los administradores y a los
tribunales de perseguir a los infractores en forma vigorosa, debido al desequilibrio
económico que generaría.
La restricción en los presupuestos para la ejecución de leyes ayuda a explicar la

inclinación de las autoridades públicas hacia las políticas de estándares. La característica
esencial de la mayor parte de los enfoques de estándares consiste en que éstas no
exigen, ni someten en forma automática, una entidad pública a un proceso costoso de
ejecución de leyes, especialmente a un costoso programa de monitoreo. Es evidente que
cuantos más recursos se dediquen a la ejecución de leyes, existe mayor probabilidad de
que se cumplan los estándares. Sin embargo, los programas de estándares pueden
establecerse en los libros aunque aún permanezca abierta la pregunta de cuánto dinero y
esfuerzo se dedicará a la ejecución de leyes. Considérese un estándar de emisiones que
especifica un límite superior para la tasa de emisiones diarias o por horas. Para aplicar
esto perfectamente se tendría que monitorear en forma continua la tasa de emisiones.
Para una entidad pública encargada de monitorear miles de fuentes, esto sería totalmente
imposible. En EEUU, esto ha conducido a un sistema de automonitoreo, en el cual las
mismas fuentes mantienen los registros en libros sobre los flujos de emisiones con el paso
del tiempo. Esto permite que las entidades las visiten periódicamente para hacer auditoria
de los registros en cada fuente. Las entidades también pueden hacer chequeos al azar
para medir las emisiones. La tasa de control de auditorias y de visitas aleatorias puede
variar de acuerdo con los presupuestos de la entidad. Sobra decir que la tasa de
cumplimiento desmejoraría a medida que se dediquen menores recursos al monitoreo; sin
embargo, niveles tolerables de cumplimiento todavía pueden lograrse con esfuerzos
sumamente moderados en el monitoreo. Un cínico, o un realista político, podría concluir
que los enfoques de estándares se favorecen debido al mismo hecho de que en el mundo
real de restringidos presupuestos en las entidades públicas, éstos permiten cumplimiento
parcial o incompleto.
Un rasgo muy común de los estándares ambientales es que usualmente éstos se

establecen y son ejecutados por diferentes grupos de personas. A menudo las
autoridades nacionales establecen estándares; la ejecución de leyes usualmente es
realizada por las autoridades locales. Por ejemplo, los estándares de la calidad del aire
establecidos bajo la Clean Air Act (Ley del Aire Limpio) se establecieron a nivel federal,
pero la ejecución de leyes en su mayor parte es realizada por entidades estatales. Esto
tiene varias implicaciones importantes. Una es que los estándares a menudo se
establecen sin tener muy en cuenta los costos de ejecución de leyes; más o menos se
supone que las autoridades locales hallarán los recursos necesarios para dicha ejecución.
Por supuesto, esto no se corresponde con la realidad. Con presupuestos limitados para la
ejecución de leyes, las autoridades locales pueden reaccionar a los nuevos programas
mediante la reducción de recursos dedicados a otros programas. Otra implicación es que,
en la práctica, las políticas ambientales que incorporan estándares terminan por tener
mucha mayor flexibilidad que lo que podría parecer en primera instancia. Las leyes
estipuladas a nivel nacional son específicas y en apariencia se aplican en cualquier lugar.
7
U.S. Environmental Protection Agency, Consolidated Report on the National Pollution Discharge
Elimination System Permit Enforcement Program (EPA/IG El H28-01-0200-0100154), Washington, D.C.,
1990.
Sin embargo, a nivel local, "donde en realidad se ven cómo son las circunstancias", es un
asunto que corresponde a las autoridades locales encargadas del control a la
contaminación con el fin de que apliquen la ley a las fuentes locales, y en este proceso
puede haber grandes concesiones mutuas informales entre las autoridades y los
administradores de plantas locales, igualmente con la participación de grupos ambientales
locales.
Los estándares tecnológicos permiten la misma flexibilidad en la ejecución de leyes. En

este caso, se debe distinguir entre cumplimiento inicial y cumplimiento continuo. El
cumplimiento inicial es aquel en el cual un contaminador, a quien se le impone el acatan-
miento de un estándar tecnológico en particular, instala los equipos apropiados. Para
monitorear el cumplimiento inicial es necesario tener inspectores que visiten el lugar,
comprobar que los equipos se encuentren instalados y asegurarse de que operen de
acuerdo con las condiciones del estándar. Después de cerciorarse de esto la entidad
administradora puede suministrar a la empresa los permisos indispensables de operación.
Pero esto no asegura que los equipos continúen operando en el futuro de acuerdo con los
términos del permiso. Estos pueden deteriorarse por el uso normal, pueden no mantenerse
en forma apropiada, el futuro personal operativo puede no estar apropiadamente
capacitado, etc. En consecuencia, sin cierto monitoreo, no hay seguridad de que la fuente
continúe cumpliendo. Sin embargo, en esta parte de nuevo la entidad administradora tiene
gran flexibilidad en el establecimiento de un programa de monitoreo. Puede variar desde
tener visitas esporádicas, pasando por ir al azar a sitios seleccionados, y hasta llegar al
otro extremo de contar con observadores permanentes ubicados en cada fuente. Aunque
más monitoreo indudablemente conducirá a mayores tasas de cumplimiento, el enfoque de
estándares esencialmente deja abierta la pregunta acerca de la cantidad de tiempo,
esfuerzo y dinero por invertir en la ejecución de leyes. Esta es claramente una de las
ventajas (algunos podrían decir desventajas) del enfoque de los estándares: que permite
esta flexibilidad en el monitoreo y ejecución de leyes.
Resumen
El enfoque más popular para el control de la contaminación ambiental ha sido

históricamente el establecimiento de estándares. Este se ha denominado el enfoque de
"regulación directa y control (command and control)” puesto que está conformado por
autoridades públicas que promulgan ciertos límites a los contaminadores y luego ejecutan
estos límites mediante instituciones que se responsabilizan de la ejecución de leyes. En
este capítulo se especificaron tres tipos fundamentales de estándares: ambientales, de
emisiones y tecnológicos. El análisis inicial se concentró en el nivel donde deben
determinarse los estándares y la uniformidad regional de estándares.
Un problema central con el establecimiento de estándares corresponde a la pregunta de la

efectividad en costos y al principio equimarginal. En la mayoría de los programas de
estándares la tendencia administrativa consiste en aplicar los mismos estándares a todas
las fuentes de un contaminante particular. Sin embargo, el control de la contaminación
puede ser efectivo en costos sólo cuando se equilibren los costos marginales de reducción
a través de las fuentes. Cuando los costos marginales de reducción difieren entre las
fuentes, como casi siempre ocurre, los estándares uniformes no pueden ser efectivos en
costos. En la realidad, las diferencias entre fuentes en sus costos marginales de
reducción a menudo se reconocen de manera informal por los administradores locales en
la aplicación de un estándar nacional uniforme.
También se abordó con detenimiento la cuestión del impacto a largo plazo de los
estándares debido a sus efectos en los incentivos para buscar mejores formas de reducir
emisiones. Los estándares tecnológicos socavan completamente estos incentivos. Los
estándares de emisiones sí generan incentivos positivos de I&D en el control de la
contaminación, aunque se observará que éstos son más débiles que aquellos que
corresponden a los tipos de políticas para el control de la contaminación con incentivos
económicos, el tema de los próximos dos capítulos. Finalmente, se analizó un asunto de
suma importancia en la ejecución de leyes: lograr el cumplimiento de las mismas.
Preguntas y temas de análisis
1. Los programas de protección ambiental frecuentemente se diseñan para exigir que

todos los contaminadores reduzcan las emisiones en determinado porcentaje. ¿Cuáles
son los incentivos viciados que se incorporan en este tipo de programa?
2. ¿Sería mejor establecer estándares menos restrictivos y ejecutarlos vigorosamente, o

adoptar estándares más rígidos y aplicarlos de manera más blanda? ¿Cuáles son los
factores importantes que se relacionan con este planteamiento?
3. ¿Cuáles son los factores que determinan de qué manera deben establecerse severos
estándares de emisiones con el fin de tener el nivel apropiado de "forzamiento
tecnológico"?
4. Si los estándares de emisiones se reglamentan debido, por ejemplo, a la imposibilidad

de medir emisiones (como en las emisiones de fuentes no puntuales), ¿qué tipos
alternativos de estándares podrían utilizarse en su lugar?
5. En la figura 11.2, señale el costo social de establecer un estándar nacional uniforme,

aplicable tanto a las áreas rurales como a las urbanas (para hacerlo puede suponer
que el estándar nacional se establece bien sea en eµ o en er).
6. Tome el ejemplo de la figura 11.3. Suponga que una reducción se define como “justa"
cuando las dos fuentes tienen los mismos costos totales. ¿En este sentido sería justa
una reducción equiproporcionada? ¿Una reducción que cumpla con el principio
equimarginal? ¿Se considera esto una definición razonable de lo “Justo"?
7. Muchas personas han sugerido que la forma más equitativa para resolver el problema
del comercio y el ambiente sería que todos los países adoptaran los mismos
estándares de emisiones. ¿Cuáles son los pros y los contras de este planteamiento
desde el punto de vista económico?
Lecturas recomendadas
Crandall, Robert W.: Controlling Industrial Pollution, The Brookings Institution, Washington,
D.C., 1983.
Hawkins, Keith: Environment and Enforcement, Claredon Press, Oxford, England, 1984.
Mckean, Roland N.: "Enforcement Costs in Environmental and Safety Regulation", Policy
Analysis, 6(3), Summer 1980, pp. 269-289.
Richardson, Genevra, with Anthony Orgus and Paul Burrows: Policing Pollution, Oxford
University Press, Oxford, England, 1983.
Rusell, Clifford S.: "Monitoring and Enforcement”, en Paul Portney (ed.), Public Policies for
Environmental Protection, Resources for the Future, Washington, D.C., 1990, pp.
243-274.
Rusell, Clifford S., Wiston Harrington, and Willian J. Vaughan: Enforcing Pollution Control
Laws, Resources for the Future, Washington, D.C., 1986.
Viscusi, W. Kip: Risks by Choice.- Regulating Health and Safety in the Workplace, Harvard
University Press, Cambridge, Mass., 1983.

Medidas de Regulación Directa y Control

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ECONOMÍA Y MEDIO AMBIENTE Lectura 14

DOCENTE: Rosa Ferrín Schettini Página 1

CAPÍTULO 11: ESTRATEGIAS DE REGULACIÓN DIRECTA Y CONTROL: EL

Un enfoque de "regulación directa y control 2” (RDC) en las políticas públicas, es aquel en el

La figura 11.1 corresponde a la ya familiar gráfica en la que aparecen los costos

Figura 11.1 Estándares de emisiones

Los estándares ambientales por lo general se expresan en términos de los niveles

Los estándares de emisiones son niveles no superables aplicados directamente a las

Es importante tener en cuenta la diferencia entre estándares ambientales y estándares de

Algunas veces el entorno convertirá determinado tipo de contaminante en algo más

El vínculo entre las emisiones y la calidad ambiental también puede verse

Los estándares de emisiones se pueden establecer en una amplia variedad de criterios;

1. Tasa de emisiones (por ejemplo, libras por hora).

2. Concentración de emisiones (por ejemplo, partes por millón de demanda de oxígeno

3. Cantidad total de residuos (tasa de descarga multiplicada por la concentración

4. Residuos generados por unidad de producción (por ejemplo, emisiones de SO 2 por

5. Contenido de residuos por unidad de insumo (por ejemplo, contenido de sulfuro de

6. Eliminación porcentual de contaminantes (por ejemplo, 60% de eliminación de material

En el lenguaje de la regulación, los estándares de emisiones corresponden a un tipo de

Existen muchos estándares que en realidad no especifican un resultado final, pero

Pueden ser confusos los límites para diferenciar un estándar de desempeño de un

Almacenamiento y disposición final, FIFRA de 1998 a

Requerimientos de certificación y capacitación

Otras regulaciones de FIFRA

(Leyes estatales especiales y requerimientos políticos de la EPA).

Protección al trabajador agrícola

Tercer artículo de SARA sobre el derecho a saber por parte de la comunidad b

(Exige capacitación y equipos de seguridad para los empleados).

Regulaciones del DOT de materiales peligrososd

Licencias comerciales de conducción

Autorización de aguas lluvia

Procedimientos sobre efluentes

Eliminación de desechos de pesticidas

(Exigidos bajo las regulaciones de CWA, CERCLA y RCRA e)

Cargos (anuales) por pesticidas

(Cargos estatales para programas ambientales y suministro de licencias).

Ley sobre especies en peligro de extinción

(Exige la reducción o eliminación en la aplicación de pesticidas en algunas áreas).

Informes sobre enfermedades causadas por la utilización de pesticidas

(Exige que los comerciantes reduzcan o eliminen la aplicación de pesticidas y de fertilizantes en

Fuente: Exposición de Chris Myrick de National AgriChemicals Retailers Association, en Water

La economía de los estándares

Definición del nivel del estándar

Quizá el primer problema desconcertante consiste en saber dónde establecer el estándar.

El planteamiento más importante es si, al establecer los estándares, deberían tenerse en

En consecuencia, se podría decidir que se aceptarían algunos daños "razonablemente

Se duplica la sensibilidad frente a algunos alergenos, se afirma en un nuevo informe.

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