SOCIOLOGÍA

DE LA ACCIÓN PÚBLICA

Pierre Lascoumes y Patrick Le Gales

Traducido por: Vicente Ugalde

CENTRO DE ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS,

URBANOS y AMBIENTALES I EL COLEGIO
DE MÉXICO
 352.34
L342s
2013 Lascoumes, Pierre, 1948-.
[Sociologie de l'action publique. Español]
Sociología de la acción pública / Pierre Lascoumes y Patrick
Le Gales; traducido por Vicente Ugalde. - - 2a ed. - - México, ÍNDICE
D.E : El Colegio de México, Centro de Estudios Demográficos,
Urbanos y Ambientales, 2014.
142 p.; 21 cm.

ISBN 978-607-462-527-1 Introducción 11

Políticas públicas, acción pública y gobernanza 11
1. Planificación de políticas. - - 2. Política social. l. Le Gales,
Patrick, coaut. 11.Ugalde Saldaña, Vicente, tr. m. t.
1. Una sociología de la acción pública. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13
1. Las políticas públicas, un ámbito
de las ciencias sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14
2. Las definiciones de la acción pública. . . . . . . . . . . . . . .. 16
2.1. El pentágono de la acción pública 19
3. La acción pública como articulación entre regulación
social y política. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 20
3.1. Perspectivas de ciencia política y de sociología ... 21
3.2. Las tres rupturas decisivas del análisis
de la acción pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 22
3.3. Regulación social, regulación política. . . . . . . . . . .. 23
4. Escalas y temporalidades: ¿del Estado-nación
a las sociedades ingobernables? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
4.1. Ciclo del Estado-nación. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. 24
4.2. ¿Políticas públicas para sociedades
ingobernables? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27
4.3. Jerarquías enredadas en el seno de la gobernanza
europea 29
Segunda edición, 2014 Conclusión, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 30
D.R. © El Colegio de México, A. C. JI. La "implementación": la entrada clave
Camino al Ajusco 20
de las políticas públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33
Pedregal de Santa Teresa
10740 México, D. E 1. Del análisis del fracaso de las políticas públicas
WWW.coImex.mx a la comprensión de su implementación. . . . . . . . . . . .. 34
1.1. Constatación de las diferencias entre
ISBN 978-607-462-527-1 necesidades sociales, intenciones políticas
Impreso en México
y efectos observados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 35

7
 íNDICE 9
8 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA

1.2. La necesidad de racionalización V. Instituciones, normas e instrumentos

de la acción pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 38 de acción pública , 97
2. Aprehender la acción pública "desde abajo" 40 1. Instituciones y políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 97
3. La implementación como analizador de la política 48 1.1. El Institucionalismo tradicional: las instituciones
formales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 100
III. Las políticas públicas desde la cima del Estado. . . . . . . .. 53 1.2. Neo-institucionalismo: inercia y cambios
1. Interés general y exigencias a la acción pública. . . . . .. 53 <delas políticas públicas 101
2. Tomar decisiones es actuar: los meandros extraños 1.3. Sociohistoria y concepción constructivista
de la decisión 55 de instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 105
2.1. La decisión como una de las secuencias 2. Las normas de acción pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 107
de las políticas públicas ... '.' . . . . . . . . . . . . . . . . .. 55 3. Las restricciones presupuestales: gobernar
2.2. Las políticas públicas como resultado es heredar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 110
de decisiones individuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 56 4. Instrumentos e instrumentación de la acción pública:
2.3. El análisis en términos de elección racional. . . . . .. 58 ¿hacia un gobierno automático? . . . . . . . . . . . . . . . . .. 112
2.4. La decisión disuelta en la acción. . . . . . . . . . . . . . .. 60 4.1. Las tecnologías de gobierno 112
3. La coordinación a través de las representaciones 4.2. Instrumentos y cambios de políticas públicas 114
globales ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62
Conclusión . 119
4. Los actores de la cima del Estado y la coordinación
Proliferación y reconfiguración de la acción pública . 119
de la acción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 65
Tres tipos de proliferación . 119
, 4.1. La concentración de élites administrativas
La recomposición de la acción pública . 120
y políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66
4.2. Las élites de la acción pública, interacciones ¿Caja de vidrio o caja de hierro?: dos evoluciones
con grupos de interés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 68 en curso . 122
Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71 Caja de vidrio: hacer políticas públicas es debatir,
Anexo 1. Las racionalidades que compiten convencer y argumentar . 123
en la decisión 75 Caja de hierro: más libertades en contextos más
apremiantes , . 124
IV. Problemas públicos: de las controversias a las agendas.. 77
1. Construir calificando y promoviendo. . . . . . . . . . . . . .. 78 Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 127
1.1. Hechos sociales, problemas públicos, asuntos
políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78
1.2. Los empresarios de causa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 80
1.3. Una movilización en un espacio de competencia.. 84
2. Nombrar, culpar, reivindicar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 86
2.1. Nombrar y categorizar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 86
2.2. Acusar y poner en política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 90
2.3. Reivindicar e inscribir en la agenda
gubernamental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 92
 INTRODUCCIÓN

POLíncAS PÚBLICAS, ACCIÓN PÚBLICA y GOBERNANZA

En las sociedades contemporáneas, las políticas públicas están

omnipresentes, trátese de asuntos viejos (vagabundaje, armamen-
to), modernos (desempleo, salud) o emergentes (nanotecnologías,
regulación de mercados financieros). Las informaciones sobre
"nuevas medidas públicas" y los discursos políticos voluntaristas
son constantes. Cifras y balances dan testimonio de ello. Hablar de
política pública es, de esta forma, designar la acción realizada por
la autoridad pública (sola o en asociación) con el fin de tratar una
situación que es percibida como problemática. Más allá del trata-
miento caso por caso de los problemas sociales, las políticas públi-
cas son una acción colectiva que participa en la creación de un
orden social y político, en la conducción de la sociedad, la regula-
ción de sus tensiones, la integración de grupos y la resolución de
conflictos: La mirada a través de las políticas públicas contribuye
a explicar o a renovar las transformaciones de la democracia (¿qué
problemas se enfrentan?, ¿quién participa?, ¿por qué?, ¿quién
protesta?), del Estado y del gobierno (¿cuál es la capacidad de
conducción de la sociedad?), y permite asimismo mostrar los lími-
tes de la regulación política: actores económico-sociales que resis-
ten, manipulan, colonizan, neutralizan la acción pública. Las polí-
ticas públicas son tanto una cuestión de implementación como de
decisión.
Lo que hoy en día vuelve interesante a este ámbito es el haber
dejado atrás el modelo clásico en el que un gobierno más o menos
centralizado conducía lo esencial de las acciones sobre sectores
bien delimitados. Tres cambios se observan. De entrada, las esca-
las de acción espacial se han multiplicado, hacia arriba (la Unión
Europea, el ámbito internacional), hacia abajo (las regiones, de-
partamentos, ciudades, territorios) y de forma transversal (alian-

11
12 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBUCA

zas transfronterizas, redes de actores internacionales, integración

europea). Luego, a todos esos niveles, han proliferado los actores
movilizados multiplicando las fuentes de expertise, los espacios de
debates y de decisión, y el papel de las organizaciones no guber-
namentales en particular. Finalmente, los procesos de mundiali- 1. UNA SOCIOLOGíA
zación han reforzado la autonomía de las grandes firmas e insti- DE LA ACCIÓN PÚBLICA
tuciones financieras, acelerando la circulación de modelos e
instrumentos de acción (a menudo inspirados en el mundo em-
11 Aros extraños y jerarquías entrelazadas" .1
presarial) vía los consultores y los especialistas en derecho que
promueven los mecanismos de mercado, las privatizaciones, las
asociaciones público-privadas, el benchmarking y, sobre todo los
Históricamente, el punto de partida de las políticas públicas está
modos de acción conducidos por grandes agencias de regulación/
asociado a las primeras formas de poder político institucionalizadas
reglamentación que se apoyan en el derecho y en los modelos
en la antigüedad. Estas formas se tradujeron en impuestos, en
económicos. El término "política pública" en nuestros días ha sido
bosquejos de administración, en la creación de capacidades para
desplazado por la noción de acción pública" para tomar en cuen-
11
la guerra, en la organización de los aprovisionamientos, la cons-
ta el conjunto de interacciones que actúan en esos múltiples nive-
trucción de ciudades y el control de las poblaciones. La estabiliza-
les. Nosotros mostraremos también que la noción de" gobernanza"
ción de formas de gobierno se tradujo en acciones voluntaristas
trata de caracterizar situaciones en las que se combinan actores
públicos y privados y en las que el Estado no es más que un ele- cuya finalidad era dirigir y regular las sociedades.
En Europa, las formas modernas de acción pública y de go-
mento, que conserva su particularidad, en un juego que se volvió
bierno inician en la Edad Media (crisol de la modernidad europea)
colectivo. El entrecruzamiento de niveles, de formas de regulación
estudiados por Max Weber (1995). El desarrollo de estadísticas, de
y de redes de actores condujo a revisar las concepciones estatistas
una burocracia, de políticas comerciales, de armamento o de la
de la intervención pública en beneficio de análisis mucho más
extensión urbana se concretiza progresivamente en las ciudades
abiertos. Es este mundo de las políticas públicas, de la acción
medievales, antes de que esos modos de acción sean progresiva-
pública y de la gobernanza lo que es la materia de este libro, en el
mente movilizados e institucionalizados por los Estados en forma-
~ue proponemos una selección de las principales herramientas
ción. A partir del siglo XVII emerge la idea moderna de policía y de
intelectuales que buscan caracterizar, y si es posible explicar, estos
gobierno. Instrumentos y doctrinas son movilizadas para volver
fenómenos.
entendible la sociedad y para transformarla (Scott,.1999). Michel
Foucault analizó las múltiples prácticas de estatización de la socie-
dad, es decir, el desarrollo de diversos aspectos de la sociedad por
una autoridad política (la gubernamentalidad")
1/ y el desarrollo
paralelo de doctrinas sobre el arte del buen gobierno (las ciencias
camarales) (Miller y Rose, 2008; Dean, 2010; Laborier et al., 2011).
Las políticas públicas se sitúan históricamente en sociedades dadas,

1 Expresión tomada de D. Hofstadter, en Códel, Escher, Bach, Les brins d'une

guirlande éternelle, París, Masson, 1985, p. 78 Y ss.

13
14 SOCIOLOGíA DE LA ACaÓN PúBLICA
organizadas por relaciones sociales, formas de capitalismo o de
socialismo, prácticas políticas que varían en el tiempo y en el es-
pacio. Ello no impide probar modelos de análisis transversales,
pero a condición de tomar en cuenta los contextos históricos en los
que se inscriben.
Esos contextos tienen también efectos sobre la generación de
conocimiento. Los modelos de análisis existentes están relcionados
con las sociedades de referencia de los actores.' El análisis de po-
líticas públicas sigue siendo el de las sociedades nacionales e in-
dustriales que continuaron las trayectorias de la modernidad oc-
cidental y fueron conducidas por una forma política particular, el
Estado (Dyson, 2010). Hoy en día, esas sociedades sufren profundas
transformaciones, un ciclo del Estado llega a su fin, y el capitalismo
se impone, incluyendo sus crisis, bajo formas diferenciadas en
todas las partes del planeta, en donde se adaptan las formas occi-
dentales de regulación aunque inventando las propias. Para parti-
cipar en la comprensión de los cambios de todas las sociedades
contemporáneas y de su regulación, el análisis de la acción pública
debe inscribirse en los grandes paradigmas de las ciencias sociales
y en la temporalidad de las transformaciones del Estado.
1. LAS POÚTICAS PúBLICAS,
UN ÁMBITO DE LAS CIENCIAS SOCIALFS
Los conceptos y métodos del análisis de la acción pública no tienen
que ver con una epistemología particular, retoman los grandes
paradigmas de las ciencias sociales. La sociología, la sociología
política, la economía, la,historia y el derecho, contribuyen al aná-
lisis de la acción pública.
En sociología, la aportación de Emilio Durkheim sigue siendo
muy importante para el análisis de representaciones y de normas,
y para la contribución de las políticas públicas a la regulación de
la sociedad; la de Weber, por su análisis de la burocracia, del indi-
vidualismo metodológico y de la comparación histórica. Otros
• 2 Así, el análisis magistral de tres mundos del Estado-Providenda,
Espmg-Andersen, sigue estando marcado por su origen escandinavo.
UNA SOCIOLOGÍA DE LA ACaÓN PúBLICA 15
paradigmas son generalmente impulsados. Así, desde los años
sesenta, los teóricos de la elección pública han multiplicado los
trabajos que critican las intervenciones del Estado (políticas socia-
les y militares) mostrando las estrategias de maximización de los
intereses de los funcionarios para la ampliación de sus ámbitos de
intervención y de sus presupuestos (Buchanan y Musgrave, 1999;
Dunleavy, 1991). Los autores de inspiración marxista utilizan el
paradigma de la lucha de clases para explicar la evolución de las
políticas sociales y la dinámica de las políticas urbanas (Préteceille,
1973; Fox Piven, 1971). Los trabajos de P. Bordieu (1987) son útiles
para comprender las trayectorias y habitus de los altos funcionarios,
y la formación de campos de intervención dominados o dominan-
tes en la acción pública, así como la violencia simbólica del Estado.
La herencia pragmática de J ohn Dewey (2003) es también utilizada
para analizar los problemas públicos, la política como experimen-
tación y la generación de conocimiento.
La sociología de la acción pública promueve también la socio-
logía del derecho para aprehender la producción y la difusión de
normas o las redes transnacionales de profesionales del derecho.
Los trabajos de sociohistoria permiten reconstituir las categoriza-
ciones sociales y sus usos, el formateo de problemas públicos y
representaciones del mundo social. Más recientemente, la socio-
logía de las ciencias y de las técnicas ha sido usada para analizar
los instrumentos de poder (estadísticas, índices, mapas), de gestión
(instrumentos presupuestales, sistemas de información), las inno-
vaciones y las controversias. Otros trabajos de ciencias sociales
han sido a menudo utilizados, tales como los de la sociología de
las organizaciones, de los movimientos sociales y de la acción
colectiva. .
La sociología de la acción pública recurre de esta forma a un
conjunto de disciplinas para comprender la articulación de las
regulaciones sociales y políticas, los conflictos y las actividades
políticas de su arreglo. Las cuestiones de legitimidad de los acto-
res y en primer lugar del Estado, de los gobiernos y de los gober-
nantes son hoy en día muy interesantes. La mayoría de los traba-
jos contemporáneos sobre la acción pública toman en cuenta a los
de Gosta
actores, sus intercambioS) el sentido que les dan a éstos, pero
también a las instituciones, las normas, los procedimientos que
 r
i
16 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
gobiernan el conjunto de las interacciones, así como las represen-
taciones colectivas.
En este libro presentamos modelos analíticos y teóricos y los
métodos de análisis que nos parecen los más significatívos.>
2. LAS DEFINICIONES DE LA ACOÓN PÚBLICA
La cuestión inicial fue formulada desde 1936 por Harold Laswell
en Estados Unidos: Who gets what, when and how? ¿Quién obtiene
qué, cuándo y cómo? Las políticas públicas son para Laswell
elecciones de clientelas, y por rebote, de víctimas. Laswell concibió
su~ análisis como una ciencia de la acción a la que llamó Policy
Science. Se trataba de comprender, a través de enfoques multidis-
ciplinarios, cuáles son los problemas públicos que deben ser
tratados por la autoridad política y cómo. Esta Policy Science se
pretendía normativa proponiendo los "buenos" modelos de regu-
lación. Durante la primera parte del siglo xx el análisis de políticas
públicas emerge en Estados Unidos, en donde la proyección de
las ciencias sociales se dirige a una organización más racional y
más eficaz de la sociedad. Se trata también de legitimar los gran-
des programas federales (durante las guerras, el New Deal y luego,
la posguerra) evaluando sus impactos y mejorándolos. Las polí-
ticas públicas fueron uno de los elementos centrales del mito
modernista de la ingeniería social pero también el resultado del
involucramiento de investigadores en ciencia política de las uni-
versidades estadounidenses en la evaluación de la acción pública
llevada a cabo junto con los actores y a partir de métodos cientí-
ficos gracias a las estadísticas. ~Todavía actualmente, en una visión
utilitarista de las investigaciones, los trabajos de Policy Analysis o
de Public Administration combinan experiencia concreta, expertise
3 En ese. campo, co~o en otros, alrededor del 95% de la producción intelectual
es en l~ngua. mg~esa. La .litera.tura francesa es relativamente reciente pero ese cam-
po ?e Investigaaón es dmáffilco. Haremos también referencia a trabajos alemanes,
It~hanos, brítanicos, holandeses y escandinavos. Este ámbito de investigación está
bien estructurado a nivel internacional por revistas.
• 4 E~pecialmente Charles Merriman en la Universidad de Chicago y en
VInculaaón con la psicología social y la sociología de [ohn Dewey (Zittoun, 2011).
UNA SOOOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 17
y análisis de la acción," Esos trabajos muy empíricos se inscrib~n
poco en los debates teóricos -aunque hay brillantes excepcio-
nes-, y están poco arraigados en la historia o en los contextos
sociales y políticos más grandes.
Desde entonces, los enfoques se han diversificado. Inicialmen-
te las definiciones parten de las acciones de los gobernantes: una
política pública es un programa de acción gubernamental (defini-
ciones a y b). O, según la formulación de T. Dye (1976), todo lo que
los gobiernos deciden hacer o no hacer. Se pone el acento sobre el
conjunto de las decisiones tomadas por los actores políticos p.ara
seleccionar sus objetivos y los medios para alcanzarlos (Jenkins,
1978). Otros autores reinsertan las actividades gubernamentales en
un conjunto cognitivo más amplio (definiciones e y d).
a) R. Rose: "un programa de acción gubernamental es una
combinación específica de leyes, afectaciones de créditos,
de administraciones y de personal dirigidas hacia la reali-
zación de un conjunto de objetivos más o menos claramen-
te definidos" (Rose y, Davies, 1994, p. 54).
b) J.-e. Thoenig: "el concepto de política pública designa las
intervenciones de una autoridad investida de poder públi-
co y de la legitimidad gubernamental sobre un ámbito es-
pecífico de la sociedad o del territorio. Esas intervenciones
pueden tomar tres formas básicas: las políticas públicas son
vehículo de contenidos, se traducen por prestaciones y
producen efectos. Promueven actividades y procesos de
trabajo. Se despliegan a través de relaciones con otros acto-
res sociales colectivos o individuales" (2004: p. 326).
c) E. Page: una política pública es la combinación de cuatro
elementos: 1) principios -una representación general sobre
la manera de conducir los asuntos públicos-; 2) objetivos
-prioridades específicas definidas en relación con algún
asunto particular-; 3) medidas concretas -decisiones,
5 Una parte importante de las formaciones y ~e los trabajos so~re ac~ó~ pú-
blica son organizados, sea en el marco de las business schools (gestión p~bhca y
privada), sea en las escuelas de política o de affaires públicos que s: in~cnben en
esta tradición de Public Analysis y que se apoyan ahora en la modelización econó- ,j
mica.
l
J
,
 UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
19
18 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA

• una tensión entre trabajos empíricos que describen la diná-

instrumentos- y 4) acciones prácticas, comportamientos
mica de interacciones, Y la conceptualización de modelos
de funcionarios encargados de ejecutar medidas (E. Page,
2006, p. 213). que dan coherencia a la acción.
d) P. Muller: "las políticas públicas son la mayor parte del
tiempo una forma de institucionalización de la división
del trabajo gubernamental... toda política pública corres- 2.1. El pentágono de la acción pública
ponde de entrada a una operación de recorte de la realidad
Para los siguientes capítulos, nos parece útil presentar un modelo
a través de la cual será recordada y formateada la sustancia
de análisis de la acción pública que retoma los elementos prece-
de los problemas o la naturaleza de las poblaciones" (en
dentes pero los adapta a un contexto contemporáneo. En relación
Diciionnaire des politiquee publiques, 2004, p. 405).
con el modelo histórico de análisis secuencial de Jones (1970),
Otras definiciones ponen más el acento sobre dimensiones preferimos un modelo interactivo. L~ acción .pública p~ede ser
analizada según nosotros a partir de cinco variables relacionadas
específicas: la heterogeneidad de las consecuencias de la acción, su
entre sí. El análisis de cada una y de sus interacciones es un pasa-
c?mbinación.al~atoria y su racionalización (March, 1991); un espa-
je obligado que puede ser esquematizado de la siguiente manera:
CIO de negociación de los intereses sociales (Commaille y Jobert,
199~),el pro~ucto de actividades de implementación (Lipsky, 1980),
las interacciones entre actores e instituciones (Considine, 2005), Actores

una regulación de fracasos del mercado (Lindblom, 1968), discur-

sos de convicción (Dryzek, 2006), etcétera.
o D~ J'oDewey (1915) retomamos la idea según la cual una polí-

\
tica pública no es en general más que una hipótesis de trabajo. No
se ~ata de un programa estricto y racional sino de una experimen-
t~clón ~ o?servar en el momento de su implementación. Las polí-
ticas publicas son rompecabezas a resolver en condiciones de fra- Resultados
Procesos
gilida~ de medios, de la incertidumbre de fines y de la importancia
de los Juegos de los actores en la implementación.
Las relaciones entre esas cinco variables son sin embargo me-
En la práctica, los trabajos clásicos de políticas públicas se
caracterizan por los siguientes elementos: nos simétricas de lo que muestra esta figura y son más bien como
lo muestra la figura 1.
Los actores pueden ser individuos o entes colectivos, están
• una observación precisa de programas y de burocracias en
acción, dotados de intereses y de recursos, disponen de una cierta auto-
nomía para desarrollar estrategias, tienen capacidad para hacer
• un enfoque sectorial,
elecciones, y están más o menos guiados por sus intereses mate-
• un análisis de actores y de sistemas de acción,
• un enfoque en términos de secuencia, siendo cada una un riales y simbólicos.
Las representaciones son los marcos cognitivos y normativos
espacio de acción específico con su sistema de actores, sus
dinámicas, sus paradojas, que dan un sentido a sus acciones, las condicionan pero ta~bién
las reflejan. Las representaciones califican los temas y los relacionan
• un análisis de marcos cognitivos y normativos, marcos inte-
lectuales, enunciados, con los valores y los símbolos.
 20 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 21

Figura 1
3.1. Perspectivas de ciencia política y de sociología
Cinco variables del análisis y sus combinaciones
Actores Desde su origen, una tensión entre dos perspectivas· atraviesa el
Intereses, estrategias
recursos
análisis de políticas públicas (Musselin, 2005). La primera, que es
rr---------
't
~Representaciones
)..Categorización de los asuntos,
en principio la de la ciencia política, da un papel preeminente al
Estado, a los gobernantes, a las élites en la organización y la con-
-_--~T ideas, valores, símbolos ducción de la sociedad. Hasta los años setenta, esos enfoques es-
Instituciones
Normas, taban influenciados por el derecho y las instituciones políticas y
marcos de acción privilegiaban una visión racional y jerárquica. Las políticas públi-
~Procesos cas no son entonces más que un elemento de reflexión marginal
Movilización, sobre la política. Esos razonamientos conducidos top down (por o
Resultados ~ coaliciones/conflictos desde arriba) se focalizan sobre las decisiones centrales y sus
Efectos generados, outputs; ~ efectos. Las políticas públicas son, o bien un medio para analizar
resultados, otucomes
la distribución dirigida por el Estado y los conflictos de actores
que se le asocian, o bien, un medio para comprender los proyectos
de cambio de la sociedad por el voluntarismo político en nombre
Las instituciones son los marcos de acción, es decir, las normas, de valores y de metas. .
reglas, rutinas y procedimientos que orientan las interacciones.
Una segunda perspectiva es desarrollada en principio por los
La combinación de las tres primeras variables determina los
sociólogos de las organizaciones que buscan comprender los des-
procesos, es decir, las movilizaciones de los actores y sus dinámicas
fases entre los programas públicos y su implementación. Estos
de intercambio y de evolución en el tiempo.
sociólogos muestran la falta de coherencia y de racionalidad de los
Los resultados son por un lado los efectos producidos sobre
tomadores de decisiones. Hoy los sociólogos se apegan sobre todo
las organizaciones y los comportamientos (outputs), por el otro, las
a'los actores en situación, a sus intercambios y a los mecanismos
consecuencias de la acción pública, los impactos sobre el problema
que se desea tratar (outcomes). de coordinación. Se focalizan tanto sobre la inercia de las organi-
zaciones como sobre los factores de cambio, tales como los grupos
de interés y las movilizaciones sociales. El Estado y la regulaci?n
política son aquí sólo un factor entre otros. Se trata de una socio-
3. LA ACCIÓN PúBLICA COMO ARTICULACIÓN
logía de la acción colectiva en el seno de organizaciones y de redes
ENTRE REGULACIÓN SOCIAL y POLÍTICA
públicas o privadas. Esta sociología privilegia l~s razon~ientos
bottom up (desde abajo) partiendo de modos de intercambio y de
El análisis de la acción pública se alejó poco a poco del enfoque
agregación entre actores individuales y colectivos. . ..
funcionalista inicial de la Policy Analysis. El análisis insiste en res-
Esta tensión es hoy en día estructurante para la investigación,
ponder algunas grandes preguntas: ¿cómo es gobernada una so-
Esos puntos de vista opuestos tienen un impacto directo sobre la
cíedadj, ¿cómo se efectúa la división del trabajo entre regulaciones
elección de problemáticas. Los primeros pretenden, de entrada,
políticas, sociales y económicas? Los sociólogos y los especialistas
comprender el alcance de la acción pública y los efectos. d~ los
en políticas aportan respuestas que se oponen pero están de acuer-
procesos realizados en un nivel central. Los segundos dan p~ondad
do sobre un conjunto de puntos que constituyen el aporte principal
a las interacciones entre actores múltiples en las cuales se disuelve
de los análisis en términos de acción pública.
la política. Las políticas públicas ¿están determinadas por robustas
 r
22 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
instituciones que persiguen su propia lógica y por élites que actúan
en nombre del interés general? O bien, la acción pública ¿es sobre
todo conducida en el marco de sistemas sociales autónomos que
definen en la acción sus propias reglas?
Sin que sea necesario cosificar esas categorías, los términos
"política pública" y "acción pública" permiten identificar cada uno
esas dos perspectivas. La reestructuración del Estado contempo-
ráneo, la perspectiva más Estado-centrista de las políticas públicas,
se desdibuja a partir de ahora a favor de eso que llamaremos una
sociología política de la acción pública, noción largamente retomada
por la mayoría de los autores actuales. Siempre tomando en cuen-
ta la gran diversidad de actores y de formas de movilización, esta
sociología no reconoce menos la importancia de la dimensión
política y se interroga sobre la recomposición del Estado, un pun-
to a menudo ciego de la sociología (IGng, Le Gales, 2011).
3.2. Las tres rupturas decisivas del análisis de la acción pública
La primera ruptura se dio sobre el voluntarismo político y sobre
la fascinación ejercida por los actores políticos, las élites burocrá-
ticas, las decisiones justificadas por el bien común, los juegos
partisanos. Ahora, y desde hace cincuenta años, los trabajos con-
vergen en la demostración de que no es suficiente una ley o un
anuncio para modificar los comportamientos. Abundan ejemplos
de decisiones repetitivas con pocos efectos y que expresan más bien
la impotencia del Estado.s Los efectos del voluntarismo político
varían considerablemente en función de la implementación que
siempre encuentra oposiciones, actores inesperados, procesos
caóticos y efectos erráticos. La exposición de esas decisiones es a
menudo una simple puesta en escena. Explicar la acción pública
obliga a mirar más allá.
La segunda ruptura concierne a la unicidad del Estado. El mito
de un Estado glorioso, homogéneo e imparcial en la acción pasó a
6 El ejemplo más antiguo es la cascada de edictos reales sobre la represión del
vagabundeo que no pudo impedir la emigración rural y una fuerte circulación de
poblaciones del siglo XIV al xx. Durante el siglo xx la cuestión de las personas sin
domicilio fijo no dejó de crecer.
UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 23
la historia -lo cual no vuelve obsoleta la dimensión simbólica de
"el ser del Estado" (Leca, 2012)-. Fue desmontado por la sociolo-
gía de las organizaciones que mostró la diversidad de grupos y de
estrategias en todos los colectivos privados y públicos. Al obser-
varse las élítes, los grupos profesionales, las redes de actores, los
niveles jerárquicos muestran una fuerte heterogeneidad, especia-
lizaciones, y regularmente se enfrentan a propósito de sus objetivos
y medios de acción. No sólo está fragmentado, el Estado tampoco
está exento de intereses particulares, tiene clientelas. Las políticas
públicas en ocasiones .no tienen público (Lippman, 2008; Latour,
2008) pero constituyen la creación de víctimas y de clientelas. Las
políticas están influenciadas por los grupos de interés o las asocia-
ciones que protegen sus ventajas (materiales o simbólicas).
La tercera ruptura se refiere al fetichismo de una decisión más
o menos racional. Las políticas públicas son en ocasiones analiza-
das en términos de elección política o en función de un análisis de
costo / efectividad. Sin embargo, muchas investigaciones han de-
mostrado la importancia de lo que precede y de lo que sigue a las
decisiones. Las influencias múltiples, los procesos contradictorios
y las consecuencias dispersas han disuelto ese momento emblemá-
tico en la acción colectiva. Las no-decisiones, las escenas invisibles
y los actores ocultos se volvieron tan importantes en la acción
pública como los grandes gestos visibles y las puestas en escena.
Si la sociología de la acción pública ha roto con las visiones
jerárquicas, racionales y estáticas, tampoco se trata de dejar de lado
la dimensión política sino de trabajar sobre las relaciones entre
regulación social y regulación política, entre lo que es gobernado
por las políticas y lo que no lo es.
3.3. Regulación social, regulación política
La acción pública contribuye al cambio social, a la resolución de
conflictos, a los ajustes entre diferentes grupos e intereses; se diri-
ge igualmente a repartir recursos, a crear o compensar desigual-
dades. La interacción entre autoridades públicas y actores sociales
más o menos bien organizados es central para la acción pública. Al
proponer una sociología política en ese ámbito, no pretendemos

24 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
que la sociedad está totalmente estructurada por la política?
sino que lo está en parte, especialmente vía las políticas públicas.
La Polis son los asuntos de la Cité, los debates sobre las finali-
dades colectivas, la agregación de demandas y de intereses diver-
sos y el arbitraje entre ellos. Históricamente, se ha diferenciado una
esfera de actividad particular de la sociedad. Según Lagroye (2002),
la especialización de lo político es una afirmación de roles. Es una
cuestión de poder y de dominación en el sentido de Weber,
es decir, de ejercicio de autoridad, de movilización de recursos y
de capacidad de sanción. Los sociólogos, y especialmente Talcott
Parsons, insisten más sobre una definición de lo político en térmi-
nos de capacidad de movilización y de coordinación de actores
sociales en tomo de objetivos discutidos colectivamente. Coinciden
con los politólogos para subrayar la importancia de los modos de
definición de objetivos colectivos. La selección de prioridades so-
ciales es el objeto de debates contradictorios entre actores e intere-
ses, de ahí la importancia de las lógicas de agregación y de recursos
legítimos movilizables [...] y también de la coerción.
En consecuencia, lo político no es algo aislado. Como escribe
B. Jobert, "la regulación política está entonces sometida a un desa-
fio permanente, el de conciliar la construcción de un orden políti-
co legítimo y de contribuir a la de un orden social [... ] inevitable-
mente complejo y contradictorio" (1999, p. 125).
4. ESCALAS y TEMPORALIDADES: ¿DEL ESTADO-NAOÓN
A LAS SOCIEDADES INGOBERNABLES?
4.1. Ciclo del Estado-nación
Históricamente, la política está estrechamente ligada a la construc-
ción progresiva del Estado, un agrupamiento político particular
que fue la condición de la emergencia de las políticas públicas y
de su desarrollo. Al analizar el Estado en su materialidad y en
• 7 El término "política" es ambiguo. El inglés distingue: politics (la vida
partisana, partidos, elecciones), polity (el sistema político, los fundamentos teóricos
del Estado) y policy (políticas públicas).
UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 25
términos de su capacidad de acción, los actores se esfuerzan en
comprender sus finalidades a partir de sus prácticas y de sus fun-
cionamientos concretos.
Desde el final del siglo XIX, los Estados europeos advirtieron
un crecimiento considerable de su peso en el producto nacional
bruto, especialmente en razón del desarrollo del Estado-Providen-
cia. Las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial apa-
recen a posteriori como la edad de oro del "Estado keynesiano
modernizador"," En un contexto de crecimiento económico, la in-
tervención del Estado se desarrolló diferenciando sectores cada vez
más especializados. Ese compromiso keynesiano de la posguerra
se basaba en la combinación de intervenciones públicas y de reglas
de mercado que producían un crecimiento económico más elevado
que en Estados Unidos, la reducción de desigualdades y una muy
fuerte integración de las sociedades nacionales. Progresivamente,
los Estados europeos han ampliado su ámbito de competencia a
un número creciente de problemas, siempre controlando una par-
te creciente de recursos." En Estados Unidos el gran periodo de las
políticas públicas fue menos largo. Las políticas se desarrollaron
considerablemente durante la Primera Guerra Mundial y conocie-
ron un auge considerable con el New Deal de1.presidente Roosevelt
a partir de 1933. Ese momento se cierra a partir de la década de
1960 y el nivel de intervenciones públicas (y de retenciones obli-
gatorias) es desde entonces mucho menos alto que en Europa. Las
reglamentaciones de los actores del mercado prevalecen sobre los
programas federales o sobre los de los Estados.
Desde finales de la década de 1970, en las democracias occi-
dentales el peso del Estado en la sociedad dejó de crecer (medido
a partir de la fiscalidad o de los gastos). Muchos análisis ponen en
evidencia dinámicas de composición. El sociólogo italiano G. Pog-
gi habla de "el fin de un ciclo del Estado-nación" pues no sólo su
crecimiento es interrumpido sino que su capacidad y sus modos
de intervención evolucionaron profundamente (Poggi, 1996). Sin
8 rsunr. The territorial state, the rule 01 law, the democratic national state, the inter-
ventionist state (Leibfried y Zürn, 2005) .
9 Los trabajos sobre las políticas públicas de medio periodo ponían en evidencia
la acumulación de reglas, de presupuestos, de programas y de personal (R. Rose y
P. Davies, 1994).
 UNA SOCIOLOGÍA. DE LA ACOÓN PúBLICA 27

O")
o N \O 10 N N embargo, el Estado no ha desaparecido, como lo muestra su peso
o ...... 10 r-: ......
~
"1 10
"'" 10 medido en términos de ingresos, de inversiones, en términos de
personal, en políticas públicas, especialmente en materia de gastos
\O ...... t.r¡ r-, ...... \O
o
o Ó M de redistribución social. Si bien no todos los países europeos evo-
"1 ~ f2 ~ 10
lucionaron de la misma forma, ni al mismo ritmo, las cifras reflejan
o ...... \O ...... CX)
el peso siempre elevado del Estado en las sociedades europeas, y
o 0\ ......
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o t.ri Cf) por lo tanto, la importancia de las políticas públicas en la regulación
"1 M 10 ~ M
"'" de la sociedad. En comparación con el resto del mundo, los países
~
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0\ 0\ 0\ 0\ 10 europeos son los más claramente gobernados por las políticas
"'" "'"
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...... ~ 10 10 M públicas.
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~ 4.2. ¿Polfticas públicas para sociedades ingobernables?

.§ ..:....
~
::o':::1 ti En los años setenta comenzó a evolucionar el lugar y el papel re-
e, E
g gulador del Estado y de sus políticas públicas en Europa, un cam-
~~ o 0\ 10 \O
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~ .S M N
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~ "'" "'" N
conjugaron. De entrada un efecto tijera, a saber, una reducción de
I:l.
~~ ~ recursos financieros debida a la crisis económica y petrolera al
~ .~ tiempo que aumentaban las demandas de políticas sociales. Luego,
u.l9
~ los fracasos de las viejas políticas (salud, seguridad, empleo, po-
~ ti
o E breza) y la aparición de los problemas ecológicos que cristalizaron
e,
~~ r-, r-,
...... CX) ...... CX)
las oposiciones políticas tanto de izquierda como de derecha. En
5 N
~ .S .... ......
"'" ....
.... ......
o
'"1j ~ fin, la superposición de críticas marxistas, de economistas de la
~CIl
tU I:l.
~ elección pública y de las de los neoliberales del Estado capitalista
¡:.a hacia la ruinosa impotencia del Estado. Sin embargo, regularmen-
~
'"1j ~ te es reafirmada la necesidad de una autoridad central reguladora
o ti ui para responder a las des localizaciones de empresas, enfrentar la
CIl
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....
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.... 0\
......
....
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Cf)
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crisis económica o el cambio climático. Los debates actuales se
refieren principalmente a las transformaciones de la manera de
~
e ] gobernar, al lugar que debe ocupar el Estado y a sus medios de ac-
~ ción. De hecho, y es el secreto un poco vergonzoso disimulado en
rJ) el discurso político, las políticas públicas experimentan fracasos,
o
o ~
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a:l raramente alcanzan las metas que se les fijan ..., lo que explica tam-
";:¡·S <U
<U
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bién su multiplicación. Junto a las críticas liberales sobre el"dema-
o ·0 siado" Estado, algunos autores formulan la hipótesis de que las
.s la e ~ "
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.s l.tI.a ""
~ ... :( .....
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rJ) fallas de las políticas públicas se explican por la capacidad de re-
"" sistencia de grupos de interés y de coaliciones poderosas. ASÍ, en

28 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
el caso alemán, la socióloga R. Mayntz (1993) mostró la capacidad
de la sociedad a autorregularse, pero también la de ciertos sectores
a resistir a la autoridad del Estado. Los movimientos alternativos
. (Grünen), así como los poderosos arreglos entre sindicatos y patro-
nes dan dos ejemplos de grupos que produjeron sus propias regu-
laciones, mismas que les volvieron resistentes a los efectos de las
políticas públicas gubernamentales. Además, abundan los ejemplos
de grupos de interés capaces de bloquear reformas, incluso en
episodios de crisis (los bancos después de 2007, o la industria nu-
clear luego del accidente de Fukushima). El Estado parece estar
colonizado por grupos de interés que captan la redistribución en
provecho propio, evitando los apremios y las sanciones. Existe hoy
en día el acuerdo sobre una sociedad fragmentada, con relaciones
complejas (multiniveles) que se habría vuelto cada vez más difícil
de gobernar sobre un modelo autoritario y centralizado (Papadou-
poulos, 1999).
El tema de la "gobernanza" tiene como origen esas reflexiones
sob~e las fallas de gobierno, los fracasos de las políticas públicas
clásicas, y la constatación de la proliferación de nuevas formas de
interc~mb.io y organización. Inspirándose en la sociología de las
orgaruzaaones y en las redes, y en la political economy comparada,
c.entrada más en las instituciones y los mercados, esta problemá-
tica pone el acento ahora sobre las formas horizontales de interac-
ción entre los actores, las interdependencias, la autonomización
de sectores y de redes en relación con el Estado, los procesos de
coordinación de actores políticos y sociales, las formas renovadas
de negociaciones, de limitaciones y de incentivos. Es ése el obje-
to de la gobernanza. La idea no es nueva, el término latín medie-
v.al: gobernantia, remite a la idea de gobernalle (timón), de orienta-
ción de conductas. La gobernanza se entiende como un proceso
de coordinación de actos, de grupos sociales, de instituciones para
alcanzar objetivos discutidos y definidos colectivamente. La go-
bern~~a remite así a las dinámicas multiactores que producen la
e~tablhdad de una sociedad y de un régimen político, su orienta-
c~ó~ ~ su capacidad de suministrar servicios y de asegurar su le-
gítímídad. La gobernanza viene sin embargo a completar al go-
bierno, que no desparece.
l
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, UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 29
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4.3. Jerarquías enredadas en el seno de la gobernanza europea
Los problemas de gobernanza no se plantean solamente en el pla-
no nacional. Es el peso cada vez más tangible de las dinámicas
transnacionales (Europa, mundialización) lo que ha acelerado la
ruptura de la concepción clásica del Estado. El desarrollo de la mo-
vilidad de las personas, de las ideas y de los bienes ejerce una in-
fluencia tanto sobre el poder político como sobre la orientación de
la acción pública. Ese desarrollo de la movilidad robustece las in-
terdependencias entre actores, sobre todo económicos, militares,
políticos, pero también con las ONG. Comprende una recomposición
de escalas espaciales, o espacio-temporales, tomando en cuenta la
aceleración de los procesos'? que acentúan la fragmentación de las
organizaciones gubernamentales. El espacio mundial ha dejado de
tener un centro político legítimo y grandes políticas públicas ... y
sin embargo representaciones y reglas son elaboradas y difundidas,
se estructuran modos de resolución de conflictos, aparecen regu-
laciones; una forma de gobernanza se desarrolla en las prácticas
(Badie, 1995).
En consecuencia, pierde pertinencia el postulado de la cohe-
rencia de una acción pública nacional organizada en torno a inte-
racciones estables entre el Estado, los ministerios e intereses colec-
tivos organizados principalmente a nivel nacional. El Estado ha
perdido su centralidad y su monopolio (relativo) en el proceso de
acción pública, considernando las redes de acción que se organizan
en diferentes niveles, el poder de los actores económicos y el juego
de actores que toman en cuenta eso que es calificado (a falta de
algo mejor) como gobernanza europea policéntrica" o multinivel.
11
Por gobernanza europea, se entiende un sistema político ori-
ginal portador de tres rasgos principales: la interpenetración de
diferentes niveles de gobierno (Parlamento, Conferencia Intergu-
bernamental, Comisión); la diversidad de actores e intereses orga-
nizados no estatales (más o menos estructurados en red); y un
conjunto de instancias y de prácticas de negociación que producen
acuerdos que se imponen a los miembros. La Unión Europea se ha
convertido de esta manera en un polity. La Comisión y el Parla-
10 D. Harvey (1989) habla de compresión espacio-temporal.
30 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
mento juegan un papel de empresario político y crean coaliciones
con Estados y actores no estatales. Al hacerlo, la Comisión contri-
buye a la organización progresiva de un sistema político transna-
cional. La Unión Europea es hoy una forma política que dispone
de un sistema de gobernanza desarrollado (Dehousse, 2009; Hix,
2011). A pesar de los medios limitados en organización y en crédi-
tos, la Unión Europea ha adquirido una gran capacidad para
emitir reglas vía el Tribunal de Justicia europeo yen ciertos secto-
res a través de su poder reglamentario. No obstante, la Unión
Europea parece más coherente en un contexto de prosperidad
económica que en el de crisis financiera de los Estados (especial-
mente desde 2009).
En cincuenta años, la Unión Europea produjo de manera ori-
ginal políticas públicas, normas, procedimientos que fueron inte-
grados poco a poco por los Estados miembros. De ahí, redes cada
vez más densas de actores transnacionales se organizan con el fin
de pensar sobre las políticas. Sin embargo, las recomposiciones se
operan a menudo de manera poco coherente, con grandes diferen-
cias entre los sectores. Las acciones públicas europeas resultan de
la hibridación de modelos nacionales y regionales existentes así
como de innovaciones reales (Dehousse, 2009). La institucionali-
zación de la gobernanza europea crea tensiones con los espacios
nacionales que tienen políticas públicas bien establecidas. Las in-
teracciones implican transferencias, adaptaciones y conflictos di-
námicos que producen nuevas reglas estructurando un espacio
original de acción pública. Hoy no es posible considerar la acción
pública nacional sin situarla en este contexto.
CONCLUSIÓN
Las "políticas públicas", es decir, las diversas formas de regulación
social y política de los problemas sociales, se han convertido en un
ámbito de conocimiento prolífico. Y más aún en la medida en que
l~s cuestiones económicas y sociales que dan lugar a una interven-
oón pú~lica no han dejado de crecer. Frente a esa profusión ya la
complejIdad de acciones públicas recompuestas y entremezcladas,
autores de disciplinas diferentes insisten en analizar esas transfor-
UNA SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA 31
maciones. Esos autores desarrollaron una gran cantidad de con-
ceptos y de modelos que en ocasiones conducen a comparar el
ámbito de la acción pública con un campo de iniciados hablando
su propio lenguaje. El objetivo de este libro pedagógico es realizar
la síntesis a partir de dos cuestiones centrales:
a) ¿Qué es una política pública? ¿Un mandato destinado a
resolver problemas en nombre del bien común, o bien un
vasto espacio de negociación y de relaciones de poder entre
una multitud de actores privados y públicos? En una pri-
mera parte, mostraremos cómo la cuestión de las políticas
públicas apareció de manera pragmática a partir del análisis
de las decisiones, de las estrategias de actores y de las orga-
nizaciones, y de sus dificultades en la implementación
(capítulo Il). La fragmentación inducida por esas dinámicas
no resume todo y mostraremos también la importancia de
la regulación política, los esfuerzos de armonización lleva-
dos a cabo por el Estado, las élítes y las representaciones
colectivas (capítulo I1I).
b) Luego nos preguntaremos ¿cómo cambian las políticas pú-
blicas? ¿Debido a las movilizaciones sociales que llaman a
una reforma de las regulaciones públicas? O bien, ¿en fun-
ción de los contextos institucionales que reformulan esas
demandas adaptándolas a sus lógicas internas? Las dinámi-
cas de transformación de la acción pública ¿se cumplen vía
las movilizaciones, la construcción de problemas y la ins-
cripción en la agenda política? (capítulo IV). Pero también,
¿en qué medida esos cambios están enmarcados por las
instituciones? (capítulo V).
 11.LA l/IMPLEMENTACIÓN":
LA ENTRADA CLAVE
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A partir de los años setenta, los enfoques empiristas de la imple-

mentación de decisiones públicas se generalizaron, destacando
nuevas interrogaciones a propósito de las dinámicas ordinarias y
territoriales de las políticas públicas. Las grandes obras que mar-
caron ese ámbito se refieren explícitamente a prácticas concretas
del Estado: en Estados Unidos Implementation (Pressman y Wilda-
vsky, 1973), en Francia L'État au concret (Padioleau, 1982). Esos
autores consagraron un enfoque llamado bottom up (desde abajo), 1
. que parte de la implementación y de los beneficiarios de programas
públicos para comprender de manera ascendente las dinámicas
suscitadas por la acción pública y los obstáculos a ésta.
Para ejemplificar este cambio de perspectiva, recurramos a una
metáfora musical: son los intérpretes y el auditorio el centro del
análisis, y no la partitura y el compositor. La música que se produ-
ce es una partitura apropiada por intérpretes que le dan materia y
color. La implementación es una ejecución de actores, su actividad
de palabra a partir de un código que es un repertorio abstracto de
palabras y de reglas. [ohn Dewey (1915) fue uno de los primeros
en presentar la acción pública corno "una proposición experimen-
tal" de transformación de lo social y no como un mandato. Anali-
zar la implementación es explicitar cómo un programa público es
objeto de apropiación y no solamente la manera como fue conce-
bido. Ciertos autores incluso consideran que la realidad de una
acción pública se sitúa esencialmente en la implementación (y sus

1 En contra de los razonamientos clásicos top down que parten de las intenciones
de los actores centrales y de sus tomadores de decisiones.

33

34 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
efectos), pero no siempre es el caso. De ser así, no habría más que
anuncios políticos voluntaristas que podrían limitarse a los efectos
simbólicos (Edelman, 1971).
Esta perspectiva no fue impuesta inmediatamente, tuvo como
antecedente los diagnósticos sobre los fracasos de las políticas
públicas que condujeron a la comprensión de su implementación.
Los aportes, dimensiones y límites de este enfoque son objeto de
este capítulo.
1. DEL ANÁLISIS DEL FRACASO DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS
A LA COMPRENSIÓN DE SU IMPLEMENTACIÓN
La cuestión de la implementación tiene como punto de partida un
problema tanto social como político, el fracaso relativo de las polí-
ticas intervencionistas del Estado-Providencia y la crítica de los
economistas de la elección pública. Para ellos, los grupos de interés
manipulan las burocracias y los políticos con el fin de utilizar los
recursos del gobierno para proteger sus intereses (Buchanan, Mus-
grave, 1999). Desde la década de 1960 en Estados Unidos hubo una
fuerte movilización de las ciencias sociales tratando de explicar por
qué, a pesar de las importantes inversiones en recursos públicos,
perduraban numerosos problemas económicos y sociales. Se bus-
caban también nuevas estrategias de acción y respuestas a las críti-
cas de la intervención del Estado. Los sociólogos urbanos realizaron
grandes investigaciones sobre el débil impacto de los programas
públicos de lucha contra los guetos," Los razonamientos más fre-
cuentes se limitaron a describir, incluso a denunciar, las diferencias
entre las intenciones de los tomadores de decisiones-financiado res
y los resultados obtenidos (sección 1). Esta focalización sobre los
vacíos de la acción pública y su falta de eficacia debe contrastarse
con la difusión de una nueva racionalidad de tipo económico en la
gestión pública (sección Il).
2 Los títulos son reveladores: Oakland's not Jor Burning (Bradford, 1968) o bien
New Towns In-Toum: Whya Federal Program Failed (Martha Derthíck, 1972).
LA "IMPLEMENTACIÓN" 35
1.1. Constataci6n de las diferencias entre necesidades sociales,
intenciones polfticas y efectos observados
El análisis de los fracasos de los programas públicos puso en evi-
dencia las fragilidades del modelo top down y de l?~ enf~q~es
centrados en el Estado. Sin razón se concibe una política pública
como una intervención dotada de una autoridad y de una legiti-
midad fuertes. No se trata de un mandato, de una orden que tendría
vocación de ser transmitida y ejecutada sin la menor interferencia
e implicando mecánicamente la movilización de todo.s los actores
involucrados. La observación muestra por el contrarío que la ca-
pacidad de los programas públicos destinados a transformar .10
social a "resolver los problemas", es aleatoria ya menudo débil.
L~ multiplicidad y la constancia de las diferen~as entre los
programas de acción pública y las prácticas que suscitan son un~
constatación recurrente. Esas diferencias son generalmente pero-
bidas en términos de anomalías, de pasividad de actores públicos,
incluso de resistencia. Esas diferencias son interpretadas de acuer-
do con tres perspectivas principales: la inefectividad, la ineficacia
y la ineficiencia. Ésas son las interpretaciones más habituales del
"fracaso" de las políticas públicas.
• La inefectividad es un defecto en la implementación. Se t?man
decisiones políticas, se adoptan medidas y a veces se.asIgn~
medios pero las acciones de aplicación concreta no. íntervie-
nen o son parciales. Una de las formas más clasicas es la
ausencia de decretos necesarios para la concretización de
disposiciones legislativas que son votadas. Así, en Francia,
la ley de 1932 que prohíbe "toda difusión de humos" nunca
tuvo seguimiento. La reforma constitucional de 2008 prevé
la posibilidad de un referéndum por iniciativa ciudadana,
pero tres años más tarde, la ley que debía organiza~la no
había sido adoptada. A veces hay que esperar entre cinco y
diez años para que esos decretos sean promulgados. Así, el
proceso de implementación puede prolongarse durante años;
a falta de mandato, los servicios administrativos competen-
tes no se movilizan. Una vez que son tomadas las decisiones
operacionales, falta que los operadores las acepten y las

36 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
comprendan, pues de lo contrario las rutinas no serán mo-
dificadas. El ámbito de la reglamentación de residencia de
los extranjeros da numerosos ejemplos de esas situaciones
(Spire, 2005). Un caso recurrente es el de la no transcripción
de directivas europeas o de sus largos retrasos (Fulkner, 2005).
Francia es uno de los atrasados crónicos de la Unión Europea
en esta materia. Un balance elaborado por la Asamblea
Nacional en 2005 indica que de veinte directivas adoptadas
entre 2002 y 2004, dieciséis no habían sido transpuestas, tres
lo habían sido y una directiva había sido transpuesta sólo
de ~anera parc~al.~ En 2010 se han pagado 253 M € por
sanciones pecuruanas pronunciadas por la Unión Europea
por ese motivo.
• La ineficacia sobre la debilidad de los resultados obtenidos.
Se han adoptado medidas a nivel central, se han movilizado
competencias y se han asignado presupuestos pero los efec-
~os es~era~os no aparecen. Ése es el punto de partida de la
investigación de Pressman y Wildavsky en Oakland al inicio
de los años setenta. El programa federal EDA (Economic Deoe-
lopment Administration) fue votado en 1966 para frenar el
subdesarrollo de zonas urbanas siniestradas. Un monto de
23 millones de dólares se puso a disposición de la región,
pero e~ 1969 sólo ~ millones habían sido gastados y la mitad
había SIdo absorbida por el proyecto municipal de un centro
comercial de prestigio que no estaba contemplado por el
programa. El impacto para el empleo, que era uno de los
objetivos prioritarios, fue prácticamente inexistente. La cues-
tión in~cial era: "Hoto great expectations in Washington are
dashed m Oakland". Otro ejemplo, * el del ingreso mínimo de
inserción cuyo objetivo era asignar una prestación social a las
personas más desfavorecidas y facilitarles el acceso a servi-
3 F.rancia h~ sido condenada en varias ocasiones por la Corte de Justicia
Europea, en particular en materia ambiental, en donde viejos textos siguen sin ser
transpuestos de manera satisfactoria (la directiva de 1975 sobre la gestión de resi-
duos o la ~e 19!9 sobre la protección de aves salvajes); se esperan otras condenas
(sobr~ la DIrectiva de 2000 sobre la calidad del agua y una de 2008 sobre la calidad
del aire),
* En Francia. [N. T.]
LA "IMPLEMENfACIÓN" 37
cios de salud. Pero los criterios formales exigidos mantuvie-
ron fuera de ese dispositivo a una parte de esa población.
Fue necesario elaborar en 1998 una ley sobre la exclusión y
la gran precariedad y otra en 2000 sobre la cobertura univer-
sal de enfermedad (en 2005 esta ley involucraba a 4.8 millo-
nes de personas). Además, el pago de inserción de la presta-
ción RMI se concretizó en promedio sólo en 50% de los
expedientes. Desde entonces, el dispositivo ha sido revisado
. en dos ocasiones: el RMA (ingreso mínimo de actividad en
2003) y el RSA (ingreso de solidaridad activa en 2008).
• La ineficiencia es una tercera forma de fracaso vista desde la
perspectiva económica. Lo que está en entredicho es el eleva-
do costo en relación con los beneficios. Hay una desproporción
entre la inversión financiera de un programa y su impacto
social. El beneficio social parece débil. Así, la ineficiencia es
reconocida en el caso de las ayudas al empleo y a la formación;
se perciben como pletóricas, no coordinadas y de elevado
costo para los débiles resultados (Garraud, 2000; Bourdin et al.,
2004). El régimen de seguridad social de los empleados inter-
mitentes del sector de los espectáculos [intermittents du spec-
tacle] es una demostración ejemplar de una ineficiencia per-
versa, Los mecanismos causa del déficit crónico (mil millones
de euros anual) son conocidos desde hace veinte años (el in-
forme del IGAS en 1984), pero ese régimen, económicamente
aberrante, se mantiene en tanto que compromiso político sobre
el cual están de acuerdo los empleadores, los asalariados y el
Estado mismo.' Son las estructuras de implementación y la
configuración de los diversos beneficiarios lo que permite
comprender una política social tan poco racional desde el
punto de vista económico (Menger, 2011).
Así, los fallos de la acción pública son una cuestión recurrente
que constantemente da lugar a juicios normativos desprovistos de
sistemas explicativos. Es el interés por comprender esas situaciones
lo que ha llevado a una parte de las ciencias sociales a desarrollar
4 En 2010 fueron beneficiadas 107000 personas. El déficit de este régimen
representa el 25% del tótal del déficit del seguro de desempleo.
 38 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBUCA
!
enfoques de política pública. En primera instancia, ello se hace en
el sentido de una racionalización de la acción pública.
I Este sistema se extiende progresivamente, a partir de la mitad de
1.2. La necesidad de racionalización de la acción pública
Antes de ser un tema de investigación, la comprensión de los
obstáculos a la implementación de decisiones públicas fue una
cuestión política. El objetivo era resolver los problemas planteados
al gobierno: analizar el desengaño de los tomadores de decisiones,
explicar las lagunas de sus acciones, encontrar criterios de decisión
que permitan escoger soluciones más adecuadas y legitimar su
acción.
A mediados del siglo xx, cuando la evaluación de costos y el
análisis de sus causas deviene en una preocupación política, emer-
ge una nueva necesidad de conocimiento de lo social. En su obra
mayor Seeing Like a State, James Scott mostró en qué medida la acción
pública dependía de sistemas de medición y de conocimiento que
buscaban hacer "legible" la sociedad y justificaban así una acción
racional. Esta dinámica inició luego de la crisis de 1929, cuando el
liberalismo integra la idea de la necesidad de un cierto grado de
regulación pública para asegurar los desempeños económicos. Para
que ese intervencionismo fuera aceptable, tenía que estar racional-
mente fundamentado. Los programas del New Deal de F.D. Roose-
velt a partir de 1933 se inscriben en esos principios. H.D. Laswell
es considerado el inventor en 1930 del término policy para designar
un enfoque racionalizado de los asuntos públicos. El proceso se
intensifica a partir de la Segunda Guerra Mundial con la importan-
cia de los presupuestos destinados a la reconstrucción. El crecimien-
to de la riqueza nacional origina una nueva racionalidad guberna-
mental basada en criterios de coherencia económica válidos tanto
para el Estado como para la empresa que quiere aplicarlos en todo,
incluso para reducir las desigualdades y para desarrollar las polí-
ticas sociales. Es el periodo de desarrollo de la gerencia pública, de
los procesos de planificación y de los métodos de ayuda para la
decisión. Desde esta perspectiva, razonamientos políticos y econó-
micos se juntan para la definición precisa de objetivos, la identifi-
cación de medios y el control de resultados.
T
LA "IMPLEMENTACIóN" 39
Este proceso se desarrolla primero en Estados Unidos. Desde
los años cincuenta, se elabora el Planning, Prograrnming, and Bud-
geting, System (ppss) para el seguimiento de programas militares.
los años sesenta, a la evaluación a gran escala de programas socia-
les federales. Luego, la economía del public choice llega a ser una
disciplina tanto teórica como aplicada y una verdadera cultura de
evaluación de la acción pública se difunde entre los actores políticos
y las agencias gubernamentales. La General Accounting Office (GAO),
organismo de revisión de las cuentas y los procedimientos, creada
en 1921, se transforma en 1974 en una fuerza para la decisión par-
lamentaria y en un contrapoder del Ejecutivo. Este organismo
institucionaliza así la evaluación. Desde el final de los años sesenta,
la acción evaluadora se generaliza en la administración pública que
consagra a ello entre el1 y el 5% de cada presupuesto federal (prin-
cipio retomado hoy por los programas europeos). Además, se di-
versifican los métodos y se integran enfoques sociológicos, sobre
todo el análisis de organizaciones (Chelimsky, 1985). Las ciencias
sociales fueron así encaminadas a comprender las fallas de la im-
plementación (Bardach, 1977; Dunsire, 1978) y concebir dispositivos
que ejecutaran los programas de manera efectiva, eficaz y eficiente.
Ahora, esos objetivos han .sído adoptados por la escuela del public
choice, que es dominante en Estados Unidos y que es difundida
internacionalmente vía la OCDE o el Banco Mundial.
En Francia, el movimiento es mucho menos claro pues hasta
el inicio de los años sesenta, la administración es pensada sólo en
términos institucionales y jurídicos. Sin embargo, algunas interro-
gantes aparecieron considerando que junto con los análisis de
conformidad realizados por la Corte de Cuentas [Cour de comptes],
eran necesarios análisis de costo-eficacia (Laufer y Paradeise, 1982).
Una corriente intelectual reformadora se constituyó en tomo de
algunos altos funcionarios que querían reformar la administración
inspirándose en las nuevas formas de organización del trabajo en
el mundo de la empresa. En 1959 es creado un servicio central de
organización y de método, el cual llama a M. Crozier (Bezes, 2003).
Se desarrollan entonces dos caminos de investigación. Los enfoques
económicos sobre los costos de la acción pública con la racionali-
zación de elecciones presupuestales (rationalisation des choix budgé-
40 SOCIOLOCfA DE LA ACCIÓN PúBLICA
taires, RCS), tendrán sólo un impacto limitado. y por otro lado, una
corriente de sociología de las organizaciones que consigue, sobre
la base de estudios de caso significativos, importar y adaptar al
contexto francés los nuevos cuestionamientos sobre la racionalidad
y la eficacia de la acción pública. Sus trabajos se abocan, a partir
de investigaciones empíricas, a las reformas, a sus condiciones de
realización y a los obstáculos que encuentran. Abarcan la planifi-
cación, el funcionamiento concreto de las administraciones (giros
postales, SEITA) (Crozier, 1965) e instituciones regionales (los pre-
fectos, los efectos de la desconcentración de 1964). Las conclusiones
afectan la imagen de una administración fundada sobre organigra-
mas jerárquicos y principios racionales. Subrayan los espacios de
autonomía de actores, su capacidad para desarrollar sistemas
de acción fuera de los marcos formales, así como su propensión a
movilizar sus poderes para afirmar su autoridad y preservar su
espacio de libertad (Thoenig, 1973; Grémion, 1976).5
La lógica de racionalización de la acción pública. que se desa-
rrolla a partir de los años sesenta con base en razonamientos eco-
nómicos minimiza los debates políticos sobre los valores y los ob-
jetivos buscados. Sin embargo, esa lógica tuvo como efecto romper
con los razonamientos jurídicos que dominaban hasta entonces.
Permitió asimismo un triple desplazamiento: de entrada, hacia las
actividades concretas de apropiación de las políticas públicas por
parte de los diferentes actores en distintos niveles; luego, al invertir
la relación centro-periferia en beneficio de ésta, puso de esa forma
a los operadores de la implementación en el centro de la reflexión;
en fin, rompió con el mito de la acción pública racional y desinte-
resada. Una parte de los trabajos de análisis de la acción pública se
sitúa en esta continuidad, más o menos asumida.
2. APREHENDER LA ACCIÓN PúBLICA "DESDE ABAJO"
La obra de Pressman y Wildavsky analiza el impacto de un pro-
grama federal de desarrollo local (EDA) en Oakland convirtiendo
5. Un panorama significativo de todos esos trabajos se encuentra en la obra
colectiva 014 va l'administration fran~ise? (Crozier, 1974).
LA "IMPLEMENTACIÓN" 41
el análisis de un fracaso en revelador de procesos de implemen-
tación. Los autores aportan un nuevo enfoque analítico al catálo-
go sin fin de fallas de las políticas públicas. El humor les ayuda
a hacer el trabajo de deconstrucción. El libro está apoyado en
pasajes humorísticos que muestran extrañas máquinas concebidas
por un profesor Toumesol. Los mecanismos que inventa son de
una complejidad desbordada al servicio de confusos objetivos.
La metáfora es explícita: ante los dispositivos de implementación
del programa EDA, los observadores habituales exclamarían: ¡qué
caos! Pero en lugar de denunciar el desperdicio, los autores insis-
ten en realizar un análisis comprehensivo de los fenómenos ob-
servados,"
La cuestión no es para ellos hacer un juicio sobre el éxito o el
fracaso, sino identificar las leyes generales sobre los procesos de
acción pública, sobre las dinámicas creadas, independientemente
de lo inesperadas que sean. Los autores consideran que más allá
del fracaso aparente, el programa federal produjo acción colectiva
y efectos. Su mirada enfática de observadores quiere sacar una
I moraleja. En ese sentido, son pioneros de una sociología compre-
I hensiva de la implementación de la acción pública. No miden los
l. resultados y los desvíos, sino que dan cuenta de un conjunto de
actividades de apropiación, poco visibles pero determinantes. En
trabajos anteriores Wildavsky ya se había ocupado de otros temas:
el proceso presupuestal y los subsidios locales.
La cuestión sociológica que está en el centro del estudio de la
implementación es sobre la producción de sistemas de orden local
de acción pública, más o menos bien integrados entre ellos y que
conforman la acción pública nacional: "La implementación de una
política se propone establecer órdenes más o menos armoniosos
entre los elementos programados y los discresionales. Yesos órde-
nes nacen del hecho de que los actores respetan y comparten pre-
siones, perciben condiciones de éxito o fracaso, identifican alter-
nativas, formulan compromisos" (Padioleau, 1982, 140). La acción
6 El subtítulo del libro (el más largo de la historia de las ciencias sociales)
explicita su punto de vista: How great expectations in Washington are dashed in Oa~.
Or, why it's amazing that federal programs work at all. This being a saga o/ the ~conomrc
development administration as told by two sympathetic observers who seek to burld morals
on a foundátion o/ ruined hopes.
 LA "IMPLEMENTACIÓN" 43
42 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA

un amplio espacio. No es una subversión del marco legal, sino un

pública no es ni un conjunto de órdenes, ni un caos local en el que
espacio de apreciación relativamente libre puesto a disposición de
todos los actores se conducen como quieren, según sus intereses y
su~ par~icularidades. El anáisis de la implementación pone en los actores (Dodier, 1998).
Ese poder discrecional tiene sin embargo sus regularidades, en
evidencia las formas y los impactos de los órdenes locales, carac-
particular sus reglas secundarias de aplicación que son principios
teriza de ese modo las palancas sobre las que la acción pública
prácticos desarrollados por los agentes públicos para ordenar lo-
puede apoyarse para producir el cambio.
Si existe un espacio social específico para la implementación, calmente la implementación de los programas. Esos agentes ase-
guran a un tiempo la movilización y la adaptación de reglas esta-
es porque los "proyectos" y "programas" gubernamentales son
tales a los hechos sociales que les corresponde administrar y
portadores de muchas ambigüedades: sus objetivos son a menudo
organizan la coherencia interna de los servicios involucrados. Esas
imprecisos, los intereses protegidos son contradictorios, los medios
reglas de aplicación son de tres tipos: normas de intepretación (que
asignados son imprevisibles, la repartición de competencias mal
dan un sentido operatorio a enunciados abstractos), normas de
realizada. Es sobre la base de esa partitura incierta que los actores
negociación (que enmarcan las interacciones con los otros agentes
construyen su interpretación y movilización: ¿qué acciones em-
involucrados en programas públicos y con los- destinatarios), y
prender?, ¿con qué prioridad? Además ello se lleva a cabo en inte-
normas de resolución de conflictos (para enmarcar las indisciplinas
racción con otras organizaciones involucradas, los públicos a los
y regularizar las situaciones problemáticas). La importancia de esas
que se dirigen y las presiones del contexto social y político local.
normas es tan decisiva en la materialización de la acción pública
Hablar de "implementación" es entonces una manera fácil de de-
que se puede decir, siguiendo algunos análisis de derecho público
signar un conjunto de actividades heterogéneas que combinan
(J. Chevalier y Lochak, 1982), que el derecho sirve más para habi-
~in~micas internas de las organizaciones y un conjunto de nego-
litar la administración para actuar dándole autoridad y legitimidad,
CIaCIOnesexternas.
que para limitarlo. Algunos trabajos recientes se ocupan de los
Esas constataciones generales confirman las dudas referentes
grados de encuadre de las acciones públicas por parte del "princi-
a la capacidad de un gobierno o de una autoridad jerárquica para
pal" a fin de darse medios eficaces y eficientes para orientar las
controlar las acciones de sus subordinados o de las organizaciones
a las que la implementación es delegada. El "centro" se confronta actividades de esos "agentes" (Shipan, 2001).
Una corriente innovadora ha sido desarrollada a partir de la
con l~s estr~tegias autónomas de sus" agentes" y con su capacidad
década de 1980 por Michael Lipsky sobre la Street-Level Bureaucra-
para mvertir de manera decisiva los encargos que se les hacen,
desarrollando poderes discrecionales. cy (SLB), de la que este autor afirma es el principal productor de la
acción pública. Este tipo de burocracia desempeña tres roles esen-
E~os .t~abajos muestran también hasta qué punto el espacio de
ciales en las interacciones con los ciudadanos. Es de entrada la
aproplaclOn de los actores de la implementación es vasto, a menu-
encarnación del 'Estado (su autoridad, sus recursos, las relaciones
~o poco estruc~r~do y deja el campo libre a los juegos de poder
de confianza/ desconfianza hacia ella); luego, toma decisiones
mternos. Los objetivos y las prioridades de los actores se acumulan
importantes (asignaciones de recursos, control social); en fin, tiene
de manera poco coordinada, una prioridad se suma a las prece-
un papel de frontera (de selección y de conformación). En esta linea,
dentes, como lo muestran las avalanchas de notas, comunicaciones
y circulares internas. Así, las rutinas, los temas localmente sensibles, algunos trabajos muestran que el papel de la SLB es aún más deter-
minante en la medida en que los programas de acción pública son
las formas habituales de hacer y los intereses políticos tienen tanto
poco acabados e imprecisos en la organización de la implementa-
p.eso cOI?o las ór~enes jerárquicas y la supuesta presión de urgen-
ción, algo que por cierto es frecuente. En Francia, este enfoque fue
cías SOCIales.Al mterior de los procedimientos y del marco legal
desarrollado a partir del no acceso a los servicios públicos aborda-
que enmarca todavía la acción pública, el poder discrecional ocupa
44 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
dos como una política de hecho (Warin, 2006, 2009). Esas investi-
gaciones muestran que los ahorros asociados al non-recours" a las
prestaciones sociales son superiores a los fraudes sociales? Otros
trabajos enfatizan las relaciones de dominación y los comporta-
mientos de resistencia en las interacciones entre agentes de proxi-
midad y administrados (Weller, 1993; Dubois, 2003; Spire, 2005).
La acción de los destinatarios (beneficiarios) de la política o
del programa es también estrueturante. Cada dispositivo de acción
pública, si supone restricciones (las condiciones a cumplir para
entrar en un programa), puede ser al mismo tiempo un recurso
para quienes logran apropiárselo y utilizarlo para sus propios fines.
Así el RMI, que había sido concebido para dar un mínimo vital a
las personas que se encontraban en la más profunda precariedad,
tuvo, en un primer momento, muchas dificultades para alcanzar
a esa población. Por un lado, las personas más necesitadas no
lograban responder a las exigencias administrativas," El pago del
subsidio exige una domiciliación, condición que a menudo es
imposible de satisfacer por parte de los solicitantes. Por otro lado,
una clientela inesperada se presentó en las ventanillas, la cual
reunía objetivamente las condiciones de acceso al subsidio y esta-
ban bien orientada en su solicitud (agricultores, congregaciones
religiosas, estudiantes). Más ampliamente, recordemos que los
trabajos empíricos sobre los grupos de presión han mostrado su
capacidad para capturar dispositivos públicos, al momento de su
concepción e implementación. Orientar el contenido de las normas
secundarias de aplicación utilizadas es el medio más eficaz para
sacar los beneficios directos de un programa o para evitar sus
obstáculos.
* Es una situación en la cual, personas u hogares que tienen derecho a ciertas
ayudas sociales, no acceden a ellas por razones diversas, como la falta de
información o la complejidad de los trámites. [N.T.]
7 Para el RSA en 2011, 4 mil millones de euros no fueron gastados, lo que
representa una tasa de no-recurso superior al 50%. [El RSA, Revenu de eolidarité
active, es una prestación social destinada a asegurar a personas de bajos recursos
o sin recursos, un ingreso mínimo variable en función de las características del
hogar.] [N.T.].
a El RMI [ingreso mínimo de inserción] es un subsidio diferenciado; el
expediente de solicitud comprende informaciones y documentos que deben
entregarse en otras prestaciones sociales (subsidios familiares, ayuda a la vivienda),
elementos de los que muchos no disponen.
LA "IMPLEMENTACIÓN" 45
La movilización de los actores sólo puede entenderse a través
de una contextualización precisa y un análisis de múltiples cues-
tiones locales (de una organización, de un territorio, de redes). La
historia y el estado de los marcos y de las identidades de acc~ón
abordadas en el nivel territorial son indispensables para evitar
que se vuelva abstracta la implementación del programa X en la
ciudad Y.
Es dificil comprender la forma en la que los actores de la im-
plementación se apropian (o no) de talo cual parte de un programa
público, sin conocer la historia de sus interac~iones locales, la~ ~e
los viejos compromisos y las de las nuevas ahanzas en formación.
Así, se comprenden mejor las políticas de renovación urbana de
ciudades como Levallois (UMP)* cuando se sabe que se trata de un
antiguo municipio comunista, que .conoci~ e~ de~moronamiento
económícoy social asociado a la dssindustrialízación en la déca~a
de 1970· también, cuando se sabe que la llegada de un empresano
político' de filiación partisana diferente suscitó una dínamizacíón
urbana importante que convirtió en un recurso para desarrollar
sus relaciones políticas y un cierto clientelismo.
La contextualización debe igualmente hacerse en el presente.
Un programa público está frecuentemente asociado a otros "1' sobre
todo, los actores implicados en él están frecuentemente en mte~ac-
ción con otros asuntos. Aliados temporales aquí, pueden ser nva-
les en otros escenarios, más frágiles o por el contrario, mejor pro-
vistos. En el contexto político francés, debe igualmente tomarse en
cuenta la territorialización de la competencia política regional y
nacional. Por ello es indispensable realizar una cartografía del
estado de las relaciones de fuerza locales que permiten comprender
cuáles son los actores presentes y cuáles son sus recursos. Así, en
materia ambiental la presencia y la fuerza de las redes asociativas
influyen sobre los arreglos entre industriales, planificadores, ad-
ministraciones, representantes locales y prefectos (Lascoumes,
1994). De manera general, la heterogeneidad de actores y de f?rmas
de movilización es tal que es dificil abordar la implementación de
un programa (independientemente de su origen) sin pasar por una
* partido político Union pour un Mouvement Populaire (Unión por un Movimiento
Popular). [N.T.]
46 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
caracterización de las configuraciones locales (Sawicki, 2000; Borraz
y Loncle, 2000).
La importancia de la contextualización tanto diacrónica (peso
de las prácticas anteriores) como sincrónica (diagráma de actores y
de sus posiciones) es tal que las explicaciones causales directas a
menudo deben tratarse con mucha prudencia. Atribuir la responsa-
bilidad de bloqueos en la realización de un programa público a la
resistencia ideológica de los actores encargados de la ejecución, o a
la captación directa por tal o cual grupo de interés, revela a menudo
un razonamiento limitado. Frecuentemente, variables intermedias
desempeñan un rol desisivo que sólo aparece gracias al conocimien-
to de los sistemas de acción concretos locales, las relaciones de poder,
el estado de los recursos y las limitaciones, los marcos cognitivos y
las rutinas de la acción pública territorializada.
Los efectos inesperados (o no confesados) son en ocasiones los
más importantes. Así sucede con los efectos de anuncio y su alcan-
ce simbólico que se empeña en demostrar la sensibilidad hacia las
cuestiones sociales y la capacidad de acción de los gobiernos. En
ese caso: "decir, es hacer". Es así que M. Edelman (1971) analiza
los programas federales estadounidenses de la década de 1960 de
la lucha contra la pobreza y el racismo. Su lectura es radical, con-
trariamente a los objetivos presentados; la acción pública realizada
en esos ámbitos no se dirige a mejorar realmente las condiciones
de vida de las minorías, se dirige sobre todo a la pequeña burgue-
sía blanca que se sentía amenazada por los disturbios. Para tran-
quilizar a ese grupo social se adoptaron medidas de seguridad
destinadas a limitar la peligrosidad de los guetos. Esta acción po-
lítica hacia las minorías designaba de esa forma un enemigo interior
que convergía en el blanco de los resentimientos y desviaba así la
atención de las responsabilidades políticas. Al construir esa recep-
ción de los fenómenos sociales, el Estado se presentaba como
protector, garante del orden y buscaba así la cohesión de la parte
burguesa de la población.
La inefectividad, la ausencia o la debilidad de la implementación
son a veces el objetivo paradójico buscado por el legislador. Es así
que ha sido interpretado el fracaso de la ley de julio de 1971 inci-
tando al reagrupamiento de municipios (Kersvadoué, 1976). En
1968,Francia contaba con 37 708 municipios, de los cuales 50% tenían
I .
LA "IMPLEMENTACIÓN" 47
menos de 350 habitantes. La ley de iniciativa gubernamental quería
racionalizar la gestión local con el propósito de una mejor distribu-
ción de recursos. Cuatro años más tarde, sólo 1 130 municipios se
fusionaron, es decir, el 3%. Ese débil impacto se explica por la im-
precisión de los objetivos, la debilidad de las incitaciones y la im-
portancia acordada a los procedimientos locales (plan prefectoral,
consulta de poblaciones). Luego, los autores identifican la impor-
tancia de la connivencia entre los prefectos y los notables. Al tener
cada uno interés en el desmigajamiento, convinieron en dejar de
lado una reforma que podía limitar sus respectivos poderes a través
de la constitución de entidades urbanas más grandes. Es decir,
consideraron que el Parlamento no había sido ingenuo. Al tanto de
esas posiciones territoriales hostiles, los diputados no obstruyeron
el asunto. Trataron el tema como una "innovación simbólica" ins-
crita en las ambiciones de la "nueva sociedad". El gobierno obtenía
así un beneficio en términos de prestigio, el Ministerio de Finanzas
escapaba al espinoso tema de la reforma de las finanzas locales y lo
esencial de la implementación se confiaba a los prefectos y a los
representantes locales, aliados en esta causa: la implementación
minima de la ley no fue un fracaso, sino un paradójico éxito ...
En resumen, la implementación debe ser asimismo un espacio
de ajustes, de negociación entre intereses. Muchos trabajos han
demostrado que las controversias son momentos de confrontación
en ocasiones violentos, pero que a menudo son también momentos
de aprendizaje para los actores involucrados. La implementación,
si bien problemática, puede al mismo tiempo ser un periodo de
cambio en la definición del problema en cuestión (pues se revelan
nuevas dimensiones inicialmente desconocidas). Analizar la im-
plementación es finalmente tratar de explicar de manera compre-
hensiva las lógicas de una dinámica a menudo imprevisible en sus
formas, sus participantes y sus efectos. Esta dinámica se desarrolla
a menudo de manera dialéctica: un proyecto más o menos cohe-
rente da lugar a apropiaciones dispersas, que son seguidas por
momentos de recentraje, por su parte, discutidos y reorientados.
En ciertos momentos la tentación de reintroducir un punto de
vista normativo y de descalificar la secuencia de algún actor o algún
resultado es grande. Por el contrario, lo que es útil es entender lo
que los hace posibles.
48 SOOOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
3. LA IMPLEMENTACIÓN COMO ANALIZADOR DE LA POLtrICA
¿~uáles son los principales aportes del análisis de la implementa-
ción y cuáles los límites y las dificultades? En un programa, la in-
tenció~ p~lític~ inic~al es distinta de las dinámicas de su aplicación.
Esta~ ulti~as implican una parte importante de ambigüedades
y de l~c~rtidumbres. Se despliegan en interferencias con la policy y
las politics.
El prim~r ap~rt~ de este e~foque ha sido disociar el esquema
de una acción pubhca (el POIICy Design), de las actividades de
apropiación al momento de la implementación. El primero remi-
te a las lógicas de las ideas de los tomadores de decisión las se-
g~ndas remiten a las de ~o~intérpretes encargados de la' aplica-
Clono Se trata de dos actividades fundamentalmente diferentes
aunq~e interdependientes. La orientación de un nuevo programa
se deriva a menudo de necesidades encontradas por los actores
que modifican el nivel político con el propósito de corregir las
l~gunas de los dispositivos existentes. En el sentido opuesto,
CIertos esquemas de acción anticipan la implementación y tratan
de p:e:ver los efe~tos inevitables de apropiación-interpretación.
Analíticamente, sm embargo, es indispensable separar esos dos
planos de acción.
. Otr~ ap~rte signifi~ativo de la implementación es poner en
evidencia la ímportancía de los espacios de acción inducidos por
la vaguedad de muchos programas. Contrariamente a lo que hacen
p.e,nsar las conce~ciones ~rigistas y racionalistas, la implementa-
cion es un vasto Juego de interacciones, La incertidumbre caracte-
riza la apropia~?n y es el tamaño de las variaciones operacionales
lo que es previsible. Un programa debe ser visto como una serie
de ?roposi~iones, de recursos para la acción, y no como un impe-
rativo sancionado. Raros son los programas unidireccionales con
un esquema de aplicación simple, que distribuyen competencias
claras y recursos adecuados. Los objetivos enunciados en las ex-
posiciones de motivos son en general heterogéneos y toman más
la forma de un agregado de intereses a proteger y de obietivos a
alcanz ar, sin. desí
esignar 1as acciones
. J
concretas a realizar ni los resul-
tad?s es~erados. Se puede decir lo mismo de los escenarios de la
acción publica, los espacios sociales movilizados para la implemen-
LA "IMPLEMENTACIÓN" 49
tación están más o menos delimitados y coordinados. De un terri-
torio a otro, se constatan configuraciones muy diferentes.
Además, los observadores se enfrentan a menudo a espacios
de acción construidos por las relaciones prácticas de íos actores,
las cuales no coinciden con las divisiones político-administrativas.
Esos territorios ad hoc inventados por los socios de una acción
pública para cumplir con las especificidades de las dinámicas lo-
cales y escapar de los trámites burocráticos, adquieren cada vez
más una legitimidad oficial. En efecto, uno de los rasgos originales
de los programas de acción pública recientes es definir espacios
territoriales pertinentes para la acción (los países, las zonas francas,
las cuencas) y dar competencias a una instancia de concertación
para definir los objetivos precisos a alcanzar. Así, nunca hay que
suponer una especialización funcional de los niveles. Muy seguido
lo que se encuentra son "meandros extraños y jerarquías enreda-
das", es decir, una combinación compleja de competencias entre
niveles (nacional, regional, local, a menudo europeo), cruzadas con
el amontonamiento de roles (instructor, tomador de decisiones,
financiador, ejecutivo coordinador, ejecutivo de primera linea,
evaluador). Todo eso vuelve con frecuencia muy delicada la revisión
del sistema de actores y la objetivación de las interrelaciones; ése
es sin embargo el desafío al que debe confrontarse el análisis de la
implementación.
El último aporte de los estudios consiste en haber subrayado
la importancia de las relaciones políticas. La acción pública es una
práctica de poder, es indisociable de las cuestiones de dominación
y resistencia, y de las cuestiones de legitimidad de los detentadores
de la autoridad. La concepción funcionalista del análisis de políti-
cas públicas se interesa únicamente por las cuestiones técnicas de
organización, de autoridad y de resultados. Deja de lado la dimen-
sión esencial de las relaciones de poder. J. Leca mostró bien que el
aporte de las políticas públicas a la sociología política en general
no se sitúa en el mejoramiento de la racionalidad de la acción gu-
bernamental, sino en tanto que analizador pertinente de las rela-
ciones políticas, de las relaciones gobierno-gobernados, de las
formas de concebir y de realizar la orientación de acciones colec-
tivas, definir y legitimar los "bienes comunes" . Observar al Estado
y a los actores que asocia para la regulación de problemas sociales
50 SOOOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
es indispensable para la caracterización de esos actores y para la
comprensión de sus relaciones. Los trabajos sobre la implementa-
ción han hecho, en este tema, contribuciones significativas. Así,
diferentes estudios han revisitado de manera empírica la cuestión
clásica del "interés general" mostrando que se trata menos de una
categoría exterior a la acción pública, invocada como una referen-
cia abstracta o de autoridad, que del atributo dado al producto de
negociaciones entre inereses divergentes, que con frecuencia son
el resultado de largas interacciones situadas (Lascoumes, Le Bou-
rhis, 1998). Asimismo, recordamos la importancia decisiva de la
contextualización que se refiere también a la inserción de la acción
pública en los temas políticos locales.
Debe recordarse una evolución importante. Los trabajos fran-
ceses o británicos de las décadas de 1970 y 1980 consideran sobre
todo la politización de la acción pública como una movilización de
actores implicados en la implementación local en vista de com-
prender a los actores políticos nacionales. Ese pasaje obligado por
"el centro" se opera de dos maneras. Los actores locales pueden
anticipar las decisiones e influir sobre los dispositivos en los que
estarán posteriormente involucrados: es lo que muestra Padioleau
(1982) en su análisis de la política forestal, es un caso típico de
"meandro extraño". Pueden también obtener arbitrajes locales
favorables al tener acceso a autoridades políticas de rango superior,
esquivar la voluntad de un director de administración departa-
mental gracias al apoyo de algun diputado local, * esquivar la de
un prefecto por la llamada de un ministro o de un diputado. Es el
modelo desarrollado por M. Crozier y J.-e. Thoenig (1976) bajo
el nombre de "regulación cruzada" para insistir en la importancia
decisiva de las interferencias entre niveles administrativo y políti-
co en la implementación. Desde los años noventa, la cuestión de la
politización es planteada sobre todo en términos de liderazgo local
(Smith, 2000) o de juegos políticos, relaciones de fuerza y alianzas
locales (Sawicki, 2000; Favre, Négrier, 2007).
Para concluir, señalemos algunos límites. En treinta años ha
habido una banalización del enfoque en términos de implementa-
ción, confundiéndose a veces completamente con el análisis de
* El texto en francés habla de élu territorital. [N.T.]
LA "IMPLEMENTACIÓN" 51
política o de acción pública. Víctima de su éxito, la especificidad
de las rupturas que ha introducido se pierde, diluida bajo una
avalancha de observaciones micro y de razonamientos implícitos
fácilmente normativos. Nunca hubo una corriente específica de
Implementation Studies que buscara sistematizar los enfoques y
capitalizar los resultados, de lo que a veces se da una impresión de
conclusiones repetitivas a pesar de la novedad de los campos es-
tudiados. Por el contrario, la corriente de investigacion aplicada
que comprende una gran parte de lo que los anglosajones llaman
la Policy Analysis ha conocido un auge considerable y constituye
hoy en día un mercado en el cual el de la evaluación es el más vi-
sible en Francia. Así, E. Bardach (2000), que se dio a conocer en
1977 por un excelente trabajo sociológico sobre The Implementation
Game, se volvió uno de los principales expertos de una forma de
análisis aplicado enfocado explícitamente a la medida y la búsque-
da de la eficacia pública. Se puede reprochar a esos trabajos su
positivismo, es decir, una manera de aprehender en primer grado
las situaciones a analizar, de abordarlas en los términos del "co-
mandatario" del estudio y de retomar los cuestionamientos de
evidencia de las diferencias observadas para desarrollar un punto
de vista normativo-prescríptívo que no duda en decir el Bien y el
Mal ni en dirigir recomendaciones consideradas curativas.
Otro límite regularmente observado es la explicación de las
diferencias observadas en la apropiación de programas de acción
pública por factores culturales. Esto, si los terrenos estudiados son
comparados tanto de manera interregional como internacional. La
referencia a las subculturas es una facilidad que se ahorra un aná-
lisis de los efectos institucionales, de las movilizaciones diferencia-
les y de las relaciones particulares hacia la política. A. Smith de-
mostró, para la implementación de políticas europeas en los países
del Norte y del Sur, que: "la idea según la cual la cultura produce
excepciones conduce a no tomar en consideración la relación entre
política y sociedad en cada territorio" (A. Smith, 2000). En conclu-
sión, el riesgo principal es evidentemente encerrar el análisis en la
secuencia de la "implementación" e ignorar no sólo lo que viene
antes y lo que va después de los procesos de apropiación, sino
ignorar más ampliamente las interacciones significativas con las
otras dimensiones de la acción pública, en particular la construcción
52 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA

de problemas públicos y de la politización. Finalmente, se puede

decir que considerando de entrada el juego de la acción pública
por las actividades de apropiación de los programas gubernamen-
tales y los tomadores de decisión local, mostramos los límites de
un modelo secuencial lineal y el interés de un razonamiento por
referencia al espacio social de la acción pública. En éste coexisten lIT.LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
formas de movilización y de acción colectiva diferentes que de
manera continua discuten los problemas emergentes, evalúan las
DESDE LA CIMA DEL ESTADO
acciones pasadas, buscan apoyos expertos y políticos, reconfiguran
los problemas públicos, influencian las instancias decisionales,
experimentan nuevos instrumentos, incluyen o excluyen socios. Si los primeros trabajos de política pública buscaron romper con
Para esquematizar la acción pública, hoyes posible sustituir las los razonamientos limitados del Estado, otros, especialmente en
secuencias cronológicas por una red de actores, de problemas y Francia, desarrollaron sus enfoques a partir de componentes es-
de técnicas de intervención, susceptibles de modelizarse en terce- tatales específicos: las élites, el derecho, el interés general, las re-
ra dimensión. presentaciones globales, el voluntarismo de líderes políticos o la
acción de altos funcionarios.

1. INTERÉS GENERAL
y EXIGENCIAS A LA AcaÓN PÚBLICA

La actividad política, incluyendo las políticas públicas, ha sido

durante mucho tiempo analizada desde el punto de vista de las
instituciones y a partir de categorías jurídicas que enmarcan la
administración, el gobierno, el Parlamento, el Consejo de Estado,
etc. Esta influencia se explica a su vez por la fuerza de razona-
mientos jurídicos que definen el"bien común" y la "cosa públi-
ca" desde el punto de vista del legislador y del juez superior;
pero también por los recursos políticos particulares de los Esta-
dos (más allá de su diversidad). La legitimidad y la fuerza nor-
mativa y represiva ("el monopolio de la violencia legítima"
weberiana).
En un Estado de derecho, las élites actúan en nombre de un
interés general, de un interés público garantizado por una corte
constitucional, como el Consejo Constitucional en Francia o la
Corte Europea de Justicia de La Haya. Este interés general que
legitima la acción pública ha sido definido, de entrada, en relación
con cuestiones de "seguridad pública" (orden en la calle, higiene,
garantía de la propiedad, seguridad de las personas y de los bienes).

53
54 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
Éstas son las misiones de policía' que constituyen en los siglos XVIII
Y XIX un cuarto poder de regalía> Este intervencionismo estatal será
extendido en el siglo xx a cuestiones económicas, al Estado-Provi-
dencia y, más recientemente, a las cuestiones asociadas al medio
ambiente y al desarrollo sostenible (Moor, 2005, cap. IV). Esta
concepción jurídica del bien público está centrada en normas je-
rárquicas que estructuran la acción pública sin tomar en cuenta su
implementación y las estrategias de los actores para apropiarse de
las reglas, jugar con ellas o evitarlas.
En los países de tradición del Common Law, en Estados Unidos
por ejemplo, si la cuestión del interés nacional es planteada, espe-
cialmente en el caso de las guerras, esta noción no es sistemática-
mente movilizada para las políticas públicas. La noción de "bien
común" evoca más bien el resultado poco estabilizado de las in-
teracciones entre individuos, el ajuste de intereses particulares, la
agregación de preferencias individuales en el seno de sociedades
pluralistas. Por el contrario, en la tradición jurídica alemana, el
interés general trasciende los intereses particulares. En el caso
francés, el Estado expresa la voluntad general que se impone a los
individuos y a los intereses particulares. El interés general es "un
construido argumental que permite la transfiguración de intereses
particulares o de relaciones de dominación apoyados por la ad-
ministración" (Lascoumes y Le Bourhis, 1998, p. 37). Esta versión
top down o jerárquica de las políticas públicas da a los gobiernos
un papel clave en la selección de problemas que, entre una infini-
dad de temas, son, por una parte, susceptibles de ser inscritas en
la agenda política y, por otra, suceptibles de ser objeto de decisión
y de implementación de programas públicos. Los altos funciona-
rios se definieron durante mucho tiempo como poseedores del
monopolio del expertise, de conocimientos y de competencias
necesarias para la selección, la implementación y la operatividad
de políticas públicas.
1 En el sentido inicial del término en el siglo xvmde ese cuarto poder de regalía:
garantía de la seguridad, de la prosperidad y del bienestar de las poblaciones. (Poder
de regalía traduce la expresión pouvoir régalien en el texto original. [N.T.])
. . ~ Los otros tres son los poderes de expedir moneda, el poder militar y el de la
justícía.
LAS POLíTICAS PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 55
2. TOMAR DEOSIONES ES AcruAR: LOS MEANDROS
EXTRAÑOS DE LA DECISIÓN
Los análisis de políticas públicas centrados en la cima del Estado
dejan ver los aspectos más nobles y espectaculares de la acción, a
saber, el papel de gobernantes heroicos, visionarios, conservando
su sangre fría en situaciones dramáticas, reformadores valientes
imponiéndose a conservadurismos de todo tipo. Esta visión es
completada por la puesta en escena de decisiones, de momentos
históricos que transforman el curso de las políticas públicas y el
destino de poblaciones, lo que llama la atención de periodistas,
estudiantes e investigadores. Esta concepción de un tomador de
decisiones racional y poderoso es con mucha frecuencia un señue-
lo, esconde procesos más complejos en los que los actores se ins-
criben en trayectorias, redes, intereses e instituciones. En cuanto a
la racionalidad del actor, a veces da giros inesperados.
2.1. La decisión como una de las secuencias de las políticas públicas
El énfasis en la decisión fue puesto en prinicipio por la sociología
de las organizaciones, una corriente intelectual muy fecunda en
Estados Unidos, luego en Europa a partir de los años cincuenta,
que analiza las cuestiones de cambio en las organizaciones públicas
y privadas.
Los primeros trabajos de Laswell (1951) y de sus discípulos
sobre las Policy Analysis les llevaron a comprender las políticas
públicas en acción, más allá de los momentos de decisión. Su
aporte fue considerar las políticas públicas como procesos que se
desarrollan en un tiempo dado, según lógicas diferentes, lo que
relativiza la importancia de la decisión en sí. Más adelante, con
un objetivo analítico, varios autores, entre ellos C. Jones (1970), se
esforzaron en dividir el proceso de política pública en diferentes
etapas a fin de mostrar las lógicas de acción específicas de cada
secuencia. La sociología de la acción pública se distingue de la
forma de razonamientos jurídicos y económicos ampliamente
dominantes. Las dinámicas de transformación de la acción públi-
ca fueron examinadas a partir de secuencias analíticamente dis-
56 SOCIOLOGíA DE LA ACCiÓN PÚBLICA
tintas (su número varía según los autores), pero susceptibles de
entrelazarse, a saber: a) los orígenes, los hechos sociales, los
problemas; b) la identificación, la definición, la formulación de un
problema; c) el etiquetaje de un problema como problema público,
la selección, el filtraje; d) la decisión; e) la implementación de la
política pública; j) la evaluación; y g) el fin de la política pública.
Si frecuentemente esos trabajos han conducido a hacer de la
decisión un momento privilegiado, hay que verlo como un proce-
so de elección que se efectúa en cada secuencia: para seleccionar
problemas, para definir los medios de la implementación, para
etiquetar una cuestión. La decisión está siempre presente y toma
formas diversas.
Cada una de esas secuencias ha sido objeto de múltiples tra-
bajos que refuerzan la percepción de su fragmentación y de su
débil racionalidad. Así, Hogwood y Peters (1985) trataron de res-
ponder a la cuestión existencial 11 ¿Hay una vida después de
la muerte de las políticas públicas?". Las investigaciones sobre la
terminación de programas han demostrado en efecto que lilas
políticas públicas nunca mueren", o casi. Toda nueva política
pública parece más o menos un ensamblaje de elementos preexis-
tentes: dispositivos, medidas, presupuestos, personal, organiza-
ciones, contenidos que son arreglados, reinterpretados, reetique-
tados, ensamblados como piezas de un Lego que más que
sustituirse se agregan a las políticas existentes. Las políticas pú-
blicas son un poco como milhojas en donde se sedimentan instru-
mentos, contenidos, ideas, actores, medios y organizaciones
siempre susceptibles de ser reacomodados. Las "nuevas políticas
públicas" lo son sobre todo en el discurso de los actores y en las
estrategias de comunicación; la mayor parte del tiempo son reaco-
modos marginales que llevan nuevas etiquetas.
2.2. Las poUticas públicas como resultado de decisiones individuales
Una perspectiva de investigación se propone analizar el resultado
de una política pública como una agregación de interacciones y de
decisiones individuales. Según la sociología de la acción de R.
Boudon (1992), entender las decisiones requiere volver a fijar la
LAS roirncxs PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 57
atención en los actores que las tomaron sobre los criterios, las ra-
cionalidades de sus elecciones y sus creencias. Los sociólogos de
la organización han estudiado también esos procesos que forma-
lizaron en términos de "racionalidad limitada" (H. Simon, 1957).
Con el fin de poner en evidencia los apremios que orientan, y en
ocasiones condicionan la decisión, la mayor parte de los trabajos
muestran la coexistencia de racionalidades entre los diferentes
actores, pero igualmente en un mismo actor. Son repertorios de
argumentos y de formas de razonamiento en competencia que son
puestos en evidencia y explican en parte los obstáculos a la "deci-
sión racional". Las tres racionalidades de base de M. Weber (teleo-
lógica, axiológica, tradicional) son completadas por Boudon, que
agrega dos (utilitaria y cognitiva),"
Los trabajos empíricos de H. Simon, J. March, P. Selznick, G.
Allison y P. Zelikow (1999) y de sus sucesores identifican las in-
certidumbres del proceso de decisión, acabando de paso con el
mito de la racionalidad objetiva. Las informaciones de las que
disponen los tomadores de decisiones son siempre parciales y es
costoso completarlas. Las preferencias de los actores no son esta-
bles en el tiempo, sus criterios de elección son imprecisos y a
menudo contradictorios. Las soluciones propuestas por las orga-
nizaciones obedecen primero a su propia lógica y a sus priorida-
des. El tomador de decisiones con frecuencia no tiene más opción
que ratificar lo que le han preparado las administraciones o los
consejeros, o seguir las rutinas habituales cuando las alternativas
son limitadas. La temporalidad de la agenda del tomador de
11
decisiones" constituye una restricción crucial en los procedimien-
tos de decisión. Las condiciones de elección, las emociones y el
contexto participan en la modificación de las preferencias y de
sus criterios. Los trabajos más analíticos sobre la racionalidad
insisten sobre las dimensiones cognitivas y las tensiones psicoló-
gicas de las decisiones.
3 Véase al final del capítulo V "racionalidades" aplicadas a la defensa y a la
crítica de la energía nuclear.
58 SOCIOLOGfA DE LA ACOÓN PÚBLICA
2.3. El análisis en términos de elección racional
Los autores de la escuela de la elección racional subrayan la im-
portancia del análisis micro de la decisión, interacciones, juegos
entre los actores, efectos de agregación. Partiendo de esos postu-
lados, de los métodos y las formas de razonamiento de los econo-
mistas, esos autores analizan las políticas públicas como resultado
de la elección de individuos egoístas cuya racionalidad instrumen-
tal (en términos de interés), el cálculo costo /beneficio de la decisión
(o la no decisión), está influenciada por incentivos y sanciones. Los
individuos hacen elecciones con el fin de maximizar su interés, su
satisfacción. TIenen preferencias (y no objetivos) que son claras,
jerarquizadas, relativamente estables. Toman decisiones de mane-
ra autónoma, racional y coherente. La cuestión central para la acción
pública es la de la coordinación de interacciones que establecen
reglas del juego y minimizan costos de transacción entre actores y
que por agregación producen formas colectivas.
Los primeros trabajos realizados con esta perspectiva tienen
como origen la crítica respecto del crecimiento de la intervención
del Estado en Estados Unidos vista desde el enfoque de la crítica
de la tecnocracia, es decir, del interés de los altos funcionarios por
ampliar su campo de intervención y maximizar sus gastos. La es-
cuela de economistas de la elección pública tiene como objetivo
introducir razonamientos de la ciencia económica en las actividades
del Estado. Así, los trabajos de A. Downs (1956) y de Niskanen
(1971) tienen como objetivo decisiones de burocracias relacionadas
con las políticas militares y las políticas sociales. Estos trabajos
muestran cómo las diferentes organizaciones tienden a maximizar
su interés, a aumentar sus presupuestos y sus personales, a con-
trolar la agenda y la implementación de políticas públicas, a favo-
recer las soluciones que saben implementar. En consecuencia, el
poder de decisión de los responsables políticos se ve reducido por
el control creciente de la administración sobre los procesos de
política pública, lo que constituye una amenaza para la democracia.
Sin embargo, esos resultados fueron invalidados por la evolu-
ción observada en la década de 1980, a saber, los movimientos de
privatización y de reducción del peso de las administraciones,
especialmente en Estados Unidos, Reino Unido y Australia. Patrick
LAS POLtnCAS PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 59
Dunleavy (1991) reformuló la conceptualización del interés de los
altos funcionarios. Este autor defiende la idea de que la gestión de
presupuestos importantes por grandes organizaciones es a menu-
do muy pesada para la alta administración (teniendo en cuenta
especialmente el papel de los sindicatos). El interés de los altos
funcionarios no sería maximizar el tamaño de la organización sino
definir la forma que debe asumir, sus objetivos y fortalecer el tra-
bajo noble, a saber, la influencia política y la definición de las po-
líticas públicas. Este autor analiza las decisiones de los altos fun-
cionarios en términos de capacidad para definir los contornos y los
objetivos de su organización: Bureau Shaping. Es por lo que esos
actores no se opusieron a la multiplicación de agencias en la admi-
nistración ni a las privatizaciones. Así los altos funcionarios recu-
peran los márgenes de maniobra en la elección de prioridades,
refuerzan su autonomía y sus capacidades de gestión con respecto
al personal.
Como siempre ocurre en los trabajos de elección racional, esas
modelizaciones parsimoniosas tienen para ellas el rigor del argu-
mento y la precisión analítica. Ésa es también su debilidad pues
encuentran dificultades metodológicas mayores para medir las
preferencias y para no simplificarlas de manera radical. La influen-
cia política de esos trabajos ha sido sin embargo considerable pues
dio los argumentos intelectuales para justificar los procesos de
privatización de los servicios públicos, la creación de agencias
autónomas y la reducción del peso del Estado, pero también per-
mitió explicar los fracasos de las políticas públicas a partir de es-
trategias racionales de individuos jugando con las reglas para
evitar restricciones y maximizar su interés (por ejemplo en tomo
de la carte scolaire en Francia)."
* La carte scolaire es un sistema de asignación de los establecimientos escolares
hasta el nivel de preparatoria (érole, college, lycée) por el que se establece como regla
que los estudiantes acceden a los establecimientos escolares que están próximos a
sus domicilios. Al estar relacionada con temas como la lucha contra la inequidad
y la promoción de la llamada mixité social, la carte scolaire suele provocar
controversia. [N.T.]

60 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
2.4. La decisión disuelta en la acción
En Europa, las grandes reformas con frecuencia son objeto de análi-
sis de decisión de ministros o de altos funcionarios: por ejemplo el
papel de William Beveridge en la creación del Estado-Providencia
británico o de Simone Veil en Francia en el caso de la reforma del
aborto (padioleau, 1982).Esos trabajos tienden a articular los momen-
tos de cambio (alternancia política), las condiciones de posibilidad,
las movilizaciones de grupos reformadores y sus recursos, las estra-
tegias de un empresario político, los obstáculos que éste encuentra
(la capacidad de grupo de veto para bloquear ciertos elementos o
para limitar el alcance, los compromisos y la zonas sombrías).
La decisión, ¿no es sólo una ilusión? Desde 1959, C. Lindblom
critica la racionalidad del conjunto de las políticas públicas. Las
analiza como un conjunto de pequeñas decisiones de manera poco
coordinada, por individuos y organizaciones que tienen dificulta-
des para hacer avanzar sus temas y funcionan a través del ensayo /
error. Sin embargo, es la agregación de esas decisiones lo que
produce a mediano plazo los cambios. Ciertas decisiones parecen
tomadas por accidente y de forma errática. Excluyen ciertos ele-
mentos o grupos de manera no prevista. Este enfoque fue bautiza-
do "incrementalista" o "incrementalismo desarticulado" para se-
ñalar la débil coherencia de las decisiones. En 1963, otros dos
estadounidenses, Bachrach y Baratz, identifican procesos de no
decisión, a saber, la capacidad de grupos de interés poderosos o de
gobiernos para impedir o para bloquear la inscripción en la agen-
da o la implementación de ciertas políticas públicas.
Los trabajos sobre la decisión enfrentan problemas de método
considerables: ¿cómo dar cuenta con precisión de las secuencias
de interacciones, de eventos endógenos y exógenos que interfieren
sobre las decisiones? La crítica de la decisión de L. Sfez (1992) mues-
tra las políticas públicas como el resultado más o menos aleatorio
de decisiones rutinarias colectivas poco coordinadas, de procesos
conflictuales de ajustes de intereses múltiples. Su trabajo sobre la
construcción de la RER, * de hecho de la no construcción de un ae-
* Se refiere a las siglas de la red del tren suburbano (Réseau Express Régional)
de la región de París, llamada fle de Prance [N.T.].
LAS POLíTICAS PÚBLICAS DESDE LA OMA DEL ESTADO 61
rotrén, permite una crítica sin concesión de las visiones lineales y
sistémicas de la decisión, de la racionalidad y de la visión indivi-
dual. Muestra un entrelazamiento de dinámicas temporales, de
racionalidades técnicas, de vetos políticos, de interacciones rela-
tivamente aleatorias que sin que haya una verdadera decisión
desembocan en el abandono del proyecto del aerotrén y en la
creación de la RER. Toda tentativa de explicación se revela infruc-
tuosa. Como en el caso de la RER, estudios precisos de políticas
públicas han subrayado que la decisión era con frecuencia impo-
sible de encontrar. Algunos autores intentaron ampliar la cuestión
de la decisión con el fin de tomar en cuenta todas las "activida-
des de decisión" que se ponen en práctica en los procesos de po-
lítica pública.
Llevando aún más lejos la deconstrucción de la decisión en el
proceso de políticas públicas, J. March y J. Olsen (1972) populari-
zaron el término "anarquía organizada" y el" modelo de la basura"
para dar cuenta de las decisiones que se toman sin ser percibidas,
y sin tener relación con una voluntad política o un proyecto cohe-
rente. En ese modelo, los problemas son creados por actores y las
soluciones existen independientemente de los problemas. March
y Olsen identifican cuatro elementos: los problemas, las ocasiones
para elegir, los actores y las soluciones. Estos autores muestran que
en las anarquías organizadas, esos cuatro elementos interactúan
según dinámicas no controladas y con débil coherencia -de ahí la
metáfora de la basura en donde se acumulan esos cuatro elemen-
tos-. Son raras las circunstancias en las que una dinámica virtuo-
sa parece, a saber, una sucesión de problemas, de decisiones, de
actores y de soluciones. La mayoría de las veces, los problemas no
son tratados, las soluciones implementadas no corresponden o los
actores hacen lo que siempre han hecho, encontrando de vez en
cuando un problema pertinente.
Recientemente algunos investigadores han renovado los enfo-
ques que asocian la construcción del problema, la deliberación y
la decisión (Urfalino, 2007; Irondelle, 2011). Estos autores ponen
énfasis en las secuencias y los procesos --controversias, concerta-
ciones, deliberaciones- que permiten hacer aparecer actores ines-
perados, esclarecer los problemas, fijar representaciones e identi-
dades de actores y llegar no solamente a la reformulación de los
62 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
problemas sino también a la estabilización de las decisiones nego-
ciadas y apoyadas por una colectividad (Callon, Lascoumes y
Barthe, 2001). El recurso a procesos de deliberación puede volver
gobernables situaciones bloqueadas, por ejemplo, decisiones rela-
tivas a grandes infraestructuras (Lolive, 1997). En consecuencia, si
tradicionalmente se ha considerado que actuar es tomar decisiones,
esos autores sugieren que "actuar en un mundo incierto" requiere
procesos colectivos, negociados, organizados en torno a controver-
sias y deliberaciones y sobre todo desembocando no en decisiones
definitivas sino interactivas y revisables.
3. LA COORDINACIÓN A TRAVÉS
DE LAS REPRESENTACIONES GLOBALES
Más allá de las elecciones individuales, otra corriente de investi-
gación, conocida como cognitiva, insiste en estudiar lo que cons-
tituye el nexo y da un cierto grado de coherencia a la regulación
estática y social, en el sentido de Durkheim. Esta corriente subra-
ya la importancia de las representaciones globales, de las creencias
compartidas como los "paradigmas" o los "referenciales". El
punto de partida es la constatación de la generalización de ciertas
formas de discursos argumentados que orientan y legitiman las
posiciones de los principales actores y los grandes arbitrajes pú-
blicos. Aunque no determinan todas las acciones, no dejan de ser
pasajes obligados a los que todo actor involucrado en una políti-
ca pública debe referirse adaptándolo, discutiéndolo o refután-
dolo. Es el caso en Francia de la "modernización de la sociedad"
en los años 1950-1980, o del "neo liberalismo" en los años 1980-
2000, que son representaciones globales impuestas como sistema
de significación ineludible. Este enfoque de las transformaciones
de la acción pública tiene como originalidad combinar factores
internos y externos, los factores exógenos (crisis económica, al-
ternancia política) indisociables a factores endógenos (moviliza-
ción crítica contra las orientaciones y los instrumentos de progra-
mas existentes).
El término paradigma es utilizado por Kuhn por analogía con
el mundo científico para designar un acuerdo sobre los conceptos,
LAS POLmcAS PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 63
las hipótesis y los métodos. Si esas representaciones de un modo
de conocimiento son relativamente estables, también son objeto de
controversias que producen regularmente" anomalías" en la capa-
cidad explicativa del paradigma y anuncian momentos de ruptura
(Surel, 1998). Se abre así una situación crítica de la que emerge una
nueva conceptualización. P. Hall (1992) traspuso este esquema a la
acción pública explicando de forma comparativa cómo el paradig-
ma neoliberallogró imponerse como principio cardinal de la polí-
tica económica, a pesar de contextos y dinámicas diferentes. Su
trabajo muestra que la dimensión cognitiva del paradigma no es
exclusiva y que éste es igualmente portador de elementos norma-
tivos (sobre lo que es conveniente hacer) y de elementos prácticos
(cómo se debe actuar concretamente). Para caracterizar los cambios
de las políticas públicas, P. Hall distingue tres niveles de cambio:
los principios generales, las elecciones en materia de política pú-
blica y los usos de instrumentos seleccionados. Para él, son raros
los cambios (llamados de tercer orden) que modifican el paradigma
en cuestión y que suscitan modificaciones de otros componentes
de rango inferior. Lo que regularmente aparece son cambios en las
vías de acción (Ilamados de segundo orden), relativos a la adopción
de nuevas modalidades al servicio de los mismos objetivos. Sin
embargo la mayoría de las veces, los cambios se limitan a modifi-
caciones en los usos de instrumentos (cambios llamados de primer
orden). B. Palier (2002) lo mostró en las políticas de protección
social: la fiscalización o la privatización serían cambios de tercer
orden. Las reformas recientes en la mayoría de los países fueron
durante mucho tiempo sólo de primer orden (modificaciones del
nivel de cotizaciones y de prestaciones), y de segundo orden sola-
mente a partir de la década de 1990 (creación o supresión de ciertas
prestaciones). Este modelo es discutido: por una parte sobre los
límites de la analogía entre comunidad científica disciplinaria y
comunidad de política pública, que rara vez tienen el mismo nivel
de coherencia; por otra parte, sobre su capacidad para identificar
los niveles de cambio, sobre todo los mayores y los menores. En
efecto, si la "puesta en crisis" de un paradigma pasa por la contes-
tación de sus hipótesis y de sus instrumentos, es una interdepen-
dencia de tres niveles lo que está señalado pero queda por resolver
cuál es el punto de ruptura (Smith, 2004; Palier, Surel, 2005).
64 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PúBLICA
Los enfoques en términos de referencial se sitúan en un nivel
que combina lo macro -"lo global" - con lo meso -'10 sectorial"-.
El inspirador es L. Nizard, quien, trabajando sobre la planificación
francesa, propuso la hipótesis de que esta actividad gubernamental
no debía ser analizada sobre un modo positivo (la capacidad para
fijar objetivos), sino como una forma de pensar el cambio social. El
plan de los años 1950-1960 era para él un instrumento de difusión
de un nuevo referencial modernizador de la sociedad y del Estado.
Ofrecía modelos, suscitaba el aprendizaje y legitimaba las iniciativas
novedosas. Se hacía de esa forma un paralelo entre la función técni-
ca y política de ese dispositivo y la noción de "intelectual orgánico"
de Gramsci. P. Muller y B. Jobert desarrollaron este enfoque en "El
Estado en acción: la contribución de las políticas" (Jobert y Muller,
1987) mostrando cómo sujetos (individuales y colectivos) se consti-
tuyeron en actores sociales por la definición de su relación con el
mundo, y más específicamente mostrando cómo una minoría inno-
vadora de un sector percibe el creciente desfase con la sociedad
global y opera un reajuste. El cambio de referencial es un realinea-
miento de un referencial sectorial desajustado en relación con el
referente global en evolución. P. Muller (1984) interpreta así los
cambios que se presentaron en la política agrícola en los años sesen-
ta como un esfuerzo de ajuste de ese sector con el referencial general
de modernización, Asimismo, estudiando los cambios en la política
aeronáutica al inicio de la década de 1970, muestra cómo el modelo
de economía de mercado sustituyó el modelo militar: los ingenieros
preocupados por vender aviones en el mercado internacional (pro-
yecto Airbus) se impondrán a ingenieros de generaciones anteriores,
preocupados por el prestigio nacional (proyecto Concorde), por el
prestigio técnico y por objetivos militares. En los dos casos, los ac-
tores del cambio son mediadores, algo cercano a los "intelectuales
orgánicos". Dos prescripciones de método deben recordarse. Estudiar
un referencial en sí no tiene sentido, lo que importa es, de entrada,
analizar las interacciones entre un referencial global y un referencial
sectorial. Luego, debe verse que un referencial (global o sectorial)
no es sólo una temática o un conjunto de ideas: está compuesto de
cuatro elementos que deben ser cada uno explícito (valores: el bien
deseable; normas: objetivos por alcanzar; algoritmos: líneas causales
sobre las que se debe actuar; imágenes: representaciones simbólicas).
LAS POLmcAS PúBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 65
Esos enfoques por las representaciones globales no son única-
mente cognitivos. En efecto, las relaciones entre los intez:ses. de ~os
actores, las ideas de las que son portadores y los marcos ínstítucío-
nales en el seno de los cuales interactúan, son muy fuertes. P. Hall
propuso un enfoque llamado "3 1" (ideas, intereses, instituciones)
para sistematizar esta interdependencia. Retomando este modelo,
B. Palier y Y. Surel (2005) proponen un método que se plantea ~o
minimizar ninguna variable en el análisis. Es se~n las ~cuen~I~s
del cambio, que el peso de tal variable o. de tal hipóte,sIs ,es ~nvI-
legiado, pudiendo la configuración cambiar la secuencI~ .sIguIente.
Lo abierto de este enfoque constituye también su fragilidad en la
jerarquización de variables y en evidenciar modelos explicativos
generales.
4. Los ACIDRES DE LA CIMA DEL ESTADO
y LA COORDINACIÓN DE LA AcaóN PÚBLICA
Considerar las políticas públicas desde arriba con~uce ~l tema .de
las élites y del liderazgo político, una ~estión socI?lóglca ~láslca
(Pareto, Mosca). Mientras que los pnmeros trabajos partían de
las élites políticas y de su grado de apertura (pluralismo vers~s
clase dominante), tratando a las políticas públicas sólo en térmi-
nos de consecuencia, una sociología de las élites de las políticas
públicas y del liderazgo permitió renovar de manera fe~nda ~l
análisis de las políticas públicas tomando en cuenta las éhtes SIn
mitificar su poder. .
Los trabajos sobre los corporativismos -los interca~~lQs
políticos entre Estado, sindicatos y empr~sariado-,.los ~ovllruen-
tos sociales y los grupos de interés, pUSIeron en evidencia ~ste re-
curso mayor del Estado en las políticas públicas que con~Iste en
escoger a sus interlocutores (Hassenteufel, 1997). En ocasiones el
Estado los crea completamente (grupo de habitantes o Consejo de
musulmanes de Francia), los reconoce y los incita a que se den a
conocer. Intercambia recursos materiales y simbólicos con ellos.
Sin embargo, el Estado puede también apartar asociaciones, grupos,
excluir categorías o actores colectivos no gratos.

66 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA
4.1. La concentración de élites administrativas y políticas
Estudiando las políticas públicas británicas, H. Heclo (1974) iden-
tificó el pueblo de Whitehall, un barrio de Londres que colinda con
el Parlamento, en donde se concentran los grandes ministerios y
las oficinas del primer ministro. Las interacciones ahí son muy
densas entre los responsables políticos y los altos funcionarios para
dar forma a las políticas públicas. Las élites administrativas y po-
líticas se concentran en la capital de cada país, lo que da cuerpo a
la imagen de lo que es el mundo autorreferenciado, interconectado,
pero apartado de los ciudadanos, de Washington o de Bruselas.
La concentración geográfica, las formas de reclutamiento, las inte-
racciones entre élites políticas y administrativas mantienen la
imagen de una fuerte integración de la élite dirigente política y
administrativa. Varias cuestiones han sido exploradas: ¿cuál es la
capacidad de los responsables políticos para gobernar y para im-
poner sus elecciones a la administración? Más allá del grado de
autonomía de la alta administración, ¿cuál es el grado de politiza-
ción y cuáles son sus efectos sobre las políticas públicas?, ¿cuáles
son los mecanismos de integración y de circulación de las élites
políticas y administrativas? Los estudios sobre la decisión han
tomado como objeto de análisis esas élites políticas y luego esos
grupos de funcionarios.
En el caso francés, la predominancia de grandes cuerpos téc-
nicos (ingenieros de puentes, de minas o de aguas y bosques) y
administrativos del Estado (la Inspección de Finanzas, el Consejo
de Estado, la Corte de Cuentas, etc.) en el reclutamiento de élites
políticas, administrativas y de dirección de las empresas públicas
sólo tiene algo equivalente en el caso japonés. La excepción fran-
cesa en las élites políticas se alimenta entonces del papel central
del Estado en la definición e implementación de la acción pública
y al mismo tiempo de la hegemonía de las élites de los grandes
cuerpos del Estado (Shonfield, 1965; Grémion, 1979; Bimbaum,
1994). En L'Ere des technocrates, l-C, Thoenig (1973) evidencia el
papel de los ingenieros Ponts et Chaussées en la política urbana
francesa de los años sesenta.
En la ~ayoría de los países europeos, las élites gubernamen-
tales expenmentan fuertes turbulencias que se traducen regular-
LAS POLmcAS PúBLICAS DESDE LA OMA DEL ESTADO 67
mente en la marginalización de partes enteras de ministerios o de
ámbitos de acción pública. El papel central de los altos funcionarios
nacionales parece también evaporarse en la gobernanza europea
de multiniveles y en las arenas de una globalización llevada por
grandes empresas más autónomas respecto al E~tado. Esta ~onsta~
tación es sin duda exacta pero merece como mínimo ser matizada.
Para evidenciar el peso de los pequeños grupos al interior del
Estado en las políticas públicas varias pistas son exploradas: una
privilegia las élites de las políticas públicas sectoriales; la otra la
coordinación de la acción pública por el núcleo del Estado, el Core
Executive (Smith, 1999); la tercera, de Pierre Bourdieu (1987), expli-
ca las políticas públicas mediante las trayectorias y los habitus de
los altos funcionarios, de la "nobleza de Estado".
Al constatar el abandono de los trabajos sobre las élites de
políticas públicas más allá de los trabajos s?bre las tr~yectorias y
su socialización, P. Hasssenteufel y W. Gemeys estudiaron las es-
trategias de grupos de altos funcionarios en sectores p~culares
(la política de defensa y las políticas sociales, sectores débilmente
afectados por la Unión Europea). Este último muestra cómo una
élite desarrolla representaciones colectivas y lógicas de acción para
reformar un sector e imponer elecciones a los ministros durante
una o dos décadas (2007). Estos autores abogan por un enfoque
neoelitista controlado qq.e ponga énfasis en el papel estratégico y
político de las élites sectoriales que a menudo han sabido desple-
garse y llevar adelante proyectos de cambio durante algún tiempo
y en ciertos sectores. .
También en el Reino Unido la modificación de las relacrones
de poder en el seno del Estado y los c~nflictos que se aso_ciana ~llo
han llevado a la elaboración de la noción de Core Execuiite (Smith,
1999; Hayward y Wright, 2003). Se trata de instancias de coor~ina-
ción que pilotean la acción pública, desempeñan un papel de inte-
gración y arbitran los conflictos en diferentes segmentos del Esta-
do, en primer lugar entre los servicios del primer Ministro, el
ministerio de Finanzas y de Economía, el Ministerio del Interior y
4 Sobre esta cuestión,la obra de referencia es F. D' Arcy YL. Rouban (dirs.), De
la V' République a l'Europe, publicada en homenaje a [ean-Louis Quermonne, Presses
de Science Po, 1996.
68 SOCIOLOGíA DE LA ACaÓN PúBLICA
el Ministerio de Asuntos Extranjeros (incluyendo Europa). Nume-
rosos trabajos subrayan así el papel cada vez más central desem-
peñado por el Ministerio de Finanzas en las políticas públicas
(Bezes y Siné, 2011).
4.2 Las élites de la acción pública, interacciones
con grupos de interés
A partir del final de la década de 1950, las cuestiones de decisión
se combinaron con las de las élites. Esto es notable en los debates
entre sociólogos críticos (neomarxistas) y pluralistas. Ambos se
enfrentan por establecer en qué medida las decisiones reflejan in-
tereses o valores de las élites. En qué medida las interacciones
entre esas élites y poderosos grupos de interés pueden explicar las
políticas públicas.
En su obra mayor Quién gobierna (1963), el politólogo estadouni-
dense Roberth DahI analiza las élites de New Haven a partir de un
trabajo preciso sobre dos políticas públicas: el ordenamiento urba-
no y la educación. El enfoque "decisional" de su trabajo empírico
le permite mostrar que varios tipos de élite están en competencia,
que se definen a menudo por sector y que sus relaciones son un
punto crucial para la comprensión del gobierno. El proceso de
política pública es considerado en términos de competencia entre
grupos, entre élites dirigentes con intereses contradictorios, lo que
remite a la definición de Laswell: "Who gets what, how and when".
Por el contrario, el sociólogo C. Wright Mills y los sociólogos
críticos trataron de demostrar la existencia de una élite del poder",
11
de un grupo dominante, gobernando en función de sus intereses,
que tomaría nuevamente hoy la forma de una oligarquía (MilIs,
1956; Winters, 2011). Los marxistas atribuyen a una clase dirigente
capacidades de dominación y de dirección de la sociedad, inclu-
yendo el desarrollo de políticas sociales para los pobres por temor
a desórdenes sociales, a motines o a la propagación de ideas comu-
nistas como lo demostró F. Fox Piven para el caso de Estados
Unidos (1971).
Para las políticas públicas, queda la cuestión de en qué medi-
da las características sociales de las élites y su trayectoria determi-
LAS POLITICAS PúBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 69
nan en todo o en parte los procesos y el contenido de las políticas
públicas, trátese de la selección de problemas, la decisión o la im-
plementación. La homogeneidad de trayectorias de élites puede
conducir a comportamientos homogéneos en la acción pública
(Mathiot y Sawicki, 1999)... o no: los estudios empíricos subrayan
más bien el pluralismo de comportamientos. Otros autores como
Bourdieu (1987) en Francia o R. Miliband (1983) en el Reino Unido,
explican los intereses defendidos por los altos funcionarios por su
socialización y por su pertenencia a clases dominantes. B. Jobert
(1994) y sus colaboradores han demostrado, en Le Tournant neoli-
beral, la adaptación y las estrategias de ciertas élítes nacionales en
Europa, así como su influencia en las transformaciones de las po-
líticas económicas.
Otros autores estadounidenses analizan la influencia de po-
derosos grupos de interés privados en las políticas públicas. Si
todos los grupos organizados pueden desempeñar un rol de
manera competitiva y pluralista en la acción pública, algunos
tienen más peso que otros. Así, las grandes empresas disponen
de recursos específicos considerables (expertise, dinero, redes)
para influenciar en su provecho decisiones o para bloquearlas
(TIberghien, 2007), aun si el Estado puede también influir en sus
estrategias (Woll, 2010).
Así, toda una literatura se centra en las interacciones entre
grupos de interés, altos funcionarios y élites con el fin de explicar
las características de las políticas públicas y sus efectos en tal sector
o territorio.
Pluralismo y corporativismo según P. Schmitter
El pluralismo puede ser definido como un sistema de representación
en el cual los grupos constituyentes están organizados en un núme-
ro variable de categorías múltiples, voluntariamente constituidas,
competitivas, desprovistas de organizaciones jerárquicas, y autode-
terminadas (por tipo o ámbito de interés), categorías que no están
especialmente autorizadas, reconocidas, subvencionadas, creadas o
controladas en modo alguno por el Estado en la elección de dirigen-
tes o en la articulación de intereses y que no ejercen el monopolio de
la representación en su categoría respectiva.
70 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBUCA
El corporativismo puede ser definido como un sistema de represen-
tación de intereses en el cual los elementos constituyentes están or-
ganizados en un número limitado de categorías singulares, obligato-
rias, no competitivas, jerárquicamente ordenadas y diferenciadas
según sus funciones, categorías respectivas a cambio de un derecho
de control sobre la selección de sus dirigentes y de sus apoyos.
Los intercambios entre grupos de interés económico y gobier-
nos han servido de trama a los trabajos comparativos sobre el
corporativismo y las políticas económicas en las democracias oc-
cidentales (Schmitter, 1974). Gracias a ello se han identificado
matrices generales de las relaciones entre Estados y grupos de in-
terés que explican las selecciones y las consecuencias de política
pública. Estos trabajos subrayan de esta forma, o bien el peso do-
minante del Estado (el caso de Francia), o bien, el papel del Estado
como árbitro entre diferentes grupos en competencia (Reino Unido),
incluso, en un registro diferente, el papel de grupos profesionales
(Hassenteufel, 1997). El cuadro 2 presenta un panorama completo
de las interacciones entre Estado y grupos de interés y los efectos
en términos de política pública.
A partir del final de los años ochenta, las investigaciones mos-
traron también un desmembramiento de los modelos nacionales y
de los intereses representados (Crouch y Streeck, 1997). En los
Países Bajos, Alemania, Austria, y el Reino Unido, algunos trabajos
utilizaron la metáfora de la red de política pública para dar cuenta
de las interacciones crecientes entre intereses públicos y privados.
El Estado apareció cada vez más fragmentado entre agencias, or-
ganizaciones, grandes cuerpos en relación estrecha con actores e
intereses privados (Rhodes, 1996). La red de política pública puede
definirse así: "En un ambiente complejo, las redes son el resultado
de la cooperación más o menos estable, no jerárquica, entre orga-
nizaciones que se conocen y se reconocen, negocian, intercambian
recursos y pueden compartir normas e intereses" (Le Gales, 1994,
p. 14). Las redes más o menos formales y densas proveen un mar-
co que favorece el proceso de aprendizaje, la circulación de ideas,
las estrategias de adaptación rápida y una relativa permeabilidad
con el ambiente. En el contexto europeo, algunos trabajos también
~ostraron la capacidad de las redes para estructurarse indepen-
dIentemente de los Estados (Favell, Guiraudon, 2011).
LAS POLíTICAS PÚBLICAS DESDE LA CIMA DEL ESTADO 71
Este útil, esencialmente descriptivo, permitió revelar formas
de interés organizadas, incluso formas de élites en sectores que
sin embargo están marcados por la fragmentación y la desectori-
zación de actores públicos y privados, el desdibujamiento de lí-
mites entre los unos y los otros y por entrelazamientos entre ni-
veles de gobierno en los que desaparecen las jerarquías. Este
enfoque considera que la formación de políticas públicas y su
implementación se hace en el interior de redes, más o menos in-
tegradas, mezclando actores homogéneos (individuos, organiza-
ciones, agencias), de las que ninguno puede determinar a solas la
estrategia de los otros. En esta situación de interdependencia, de
recursos dispersos, sin jerarquía clara, la red de política pública
se esfuerza para coordinar los diferentes actores para resolver
problemas, realizar arbitrajes, bloquear o poner en marcha políti-
cas y controlar su evaluación. En esas condiciones, el papel de las
élites del Estado se reduce a menudo a cuestiones de gerencia y
de pilotaje de redes existentes relativamente autónomas. En fin,
esta forma de acción pública es percibida como muy despolitiza-
da (Kickert, Klijn, Koppenjan, 1997).
CONCLUSIÓN
Considerado desde la perspectiva descendente o top down, el aná-
lisis de políticas públicas parte de las cimas del Estado, de las ad-
ministraciones, de las élites políticas y tecnocráticas, de los apara-
tos de dominación. El Estado es concebido, de entrada, como una
concentración de legitimidad política (incluso en términos de
creencia) susceptible de obtener el consentimiento de los ciudada-
nos para sus acciones. Las políticas públicas contribuyen igual-
mente a la legitimación del Estado, al justificar con sus realizacio-
nes el ejercicio de la coacción (Duran, 2010).
Al demostrar la dominación de ciertos grupos, los trabajos
sobre las políticas públicas recientes no solamente revelaron la
fragmentación del Estado y el carácter mitológico de la referen-
cia al interés general. Esos trabajos también subrayaron el error
de perspectiva que constituye la focalización sólo en la toma de
decisiones; y analizaron asimismo la recomposición de ciertas
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74 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBUCA

élites del Estado capaces de inventar nuevas estrategias. En

adelante, se razona menos en términos de reproducción de una I

clase dirigente que en términos de desplazamiento, más o menos I

exitoso, de ciertos grupos dominantes según los sectores y los
I
periodos.
Las élites políticas y administrativas cambian sus modos de
acción, pero organizan siempre los parámetros, los procedimientos,
las reglas del juego de la acción colectiva. Bajo formas nuevas,
pequeños grupos de actores (públicos, privados, asociativos), or-
ganizados de manera formal o informal, desempeñan a menudo
un papel central en las políticas públicas, dentro y en torno a dife-
rentes niveles de gobierno.
 N. PROBLEMAS PÚBLICOS:
DE LAS CONTROVERSIAS A LAS AGENDAS

El Estado aporta soluciones a problemas económicos y sociales

actuando en nombre del interés general y arbitrando en cuestiones
que le son ajenas. Ésta es una falsa evidencia que un conjunto de
trabajos ha echado al traste al mostrar que antes de regularlos, los
ámbitos de acción pública deben ser construidos; los problemas
deben ser seleccionados y configurados. Según C. w. Anderson,
"Elaborar una política no significa únicamente resolver problemas;
significa también construirlos" '(1988). La acción pública no se li-
mita a la solución de asuntos que plantean problemas. Así, una
serie de gestos oficiales (informe, declaración gubernamental,
adopción de una ley sin decretos) pueden constituir 10 esencial de
las medidas tomadas. Los anuncios, aun desprovistos de operati-
vidad, son una forma de acción que revela también nuestro campo
de análisis pues la acción pública supone en gran parte una acción
simbólica. Actuar políticamente es mostrar y hacer creer que se
actúa; es establecer una competencia y descalificar adversarios
(Edelman, 1991). En la acción pública hay tanto agenda marketing
como agenda setting (Parsons, 1995, pp. 121-125).
Tres vías posibles dan cuenta del proceso de construcción de
los problemas públicos. Aunque con problemáticas distintas, son
complementarias al poner el énfasis en actividades sociales distin-
tas. Se diferencian sobre un continuum que remonta a antes de la
emergencia de los asuntos públicos para ir más allá de la agenda
de toma de decisiones. El primer enfoque se interesa en la manera
como los hechos sociales devienen problemas públicos, poniendo
el acento sobre las categorizaciones (framing). La segunda está
centrada en la conversión de problemas públicos en problemas
políticos e insiste en las restricciones particulares de la implemen-
tación. En fin, la tercera está centrada en la cuestión de la inscripción

77
78 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA
en la agenda y se interesa en los procesos previos a la toma de
decisiones.
Esos trabajos han constituido una triple ruptura. De entrada,
han cuestionado el naturalismo ingenuo de los problemas sociales
y de los asuntos políticos. La inmigración, la competencia comercial
o la calidad del agua no tienen una esencia original, un sentido
estable. Cada noción es portadora de una historia que la ha adap-
tado y ha orientado de manera decisiva la acción pública. Sus
significaciones varían tanto en el espacio como en el tiempo. Lue-
go, estos trabajos han cuestionado la supuesta racionalidad de los
tomadores de decisiones públicas. Sus elecciones no son actos ni
perfectamente informados ni libres, son determinados por una
selección previa de dimensiones de un asunto, y por formas, siem-
pre parciales, de analizar las causas y de prefigurar las acciones
posibles. En fin, estos trabajos han discutido la pretendida neutra-
lidad de las instituciones en la atención de los problemas sociales,
en nombre del interés general. Decir que una política pública es la
mejor estrategia de acción posible para tratar asuntos prioritarios
sería iluso. Privadas o públicas, las organizaciones siempre tienen
un interés en actuar: una asociación reivindica para mostrar su
poder, una administración 10 hace para legitimar sus demandas de
medios de acción, un partido lo hace para asegurar su credibilidad
pública.
Antes de detallar los enfoques presentados, habremos de pre-
cisar las nociones que son transversales a los tres.
1. CONSTRUIR CAUFICANOO y PROMOVIENDO
1.1. Hechos sociales, problemas públicos, asuntos políticos
No hay que confundir los hechos sociales, los problemas públicos
y los asuntos políticos. El rigor de los inviernos de 2006 y 2010 da
un ejemplo de lo que queremos precisar. La presencia cada vez más
visible en las ciudades de personas sin domicilio fijo es un hecho
social que pocos habitantes pueden ignorar. Declaraciones de aso-
ciaciones, informes públicos y algunas declaraciones políticas se-
ñalaron en varias ocasiones la dimensión del fenómeno. Este últi-
PROBLEMAS PúBLICOS 79
mo es a su vez un indicador de los excluidos de las ayudas sociales,
del aumento de los trabajadores pobres que no pueden acceder a
vivienda, de la presencia de extranjeros en situación irregular, pero
también de la inadaptación de las estructuras de atención existen-
tes. La existencia de gens sans aveaux* es desde hace siglos un hecho
social recurrente.' El rigor del invierno de 1954 había suscitado una
fuerte movilización bajo el impulso del Abad Pierre y la creación
del Movimiento Internacional AID Cuarto Mundo. Una dinámica del
mismo tipo fue iniciada desde 2006 por el grupo militante Les
Enfants de Don Quichotte. Los molinos de viento contra los que lu-
chaban son las "promesas huecas". Esta movilización permitió
desplegar algunas noticiones claves.
De entrada, ¿en qué se distingue el vagabundaje del problema
público actual de las personas sin domicilio fijo (SDF)? No hay na-
turalidad en los hechos sociales, por 10 que es importante cuidarse
de las ilusiones positivistas. Los hechos sociales son indisociables de
sus percepciones sociales. Ésta es intuitiva desde que se basa en la
experiencia ordinaria, más o menos concreta, de profanos viviendo
en un medio determinado. Sus constataciones son tanto situaciones
subjetivamente vividas como empíricamente fundamentadas, pero
la atención que se les da es diferencial. Esta percepción puede estar
completada por una percepción informada basada sobre un exper-
tise que objetiva los datos de la realidad y da una medición del
fenómeno (informes, encuestas del INSEE).** Pero una experiencia
vivida o una medición no son suficientes para crear una moviliza-
ción social y mucho menos política.
Numerosos asuntos permanecen durante mucho tiempo laten-
tes o "huérfanos". Una situación lamentable, aunque bien evaluada,
puede permanecer sin respuesta social. Es 10 que J. Kingdon (1984)
llama "una condición" distinta de un "problema". Así, la pandemia
de la hepatitis C es un hecho social medido (600000 personas con-
taminadas en Francia), que permanece como un problema latente
cuya gravedad es minimizada a pesar de la transmisibilidad de la
* La expresión" gentes sin confesión" hace referencia a personas equiparadas
a vagabundos en textos gubernamentales del Antiguo Régimen [N.T.].
1 La primera ordenanza real data de 1270 y el vagabundaje es un delito desde
1350. Así permaneció hasta 1992, artículos 269-273 del antiguo Código Penal.
** INSEEE: Instituto Nacional de Estadísticas y de Estudios Económicos.
80 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
infección). El problema se vuelve público hasta que los actores se
movilizan y lo inscriben en el espacio público a fin de que se haga
algo para tratar "la condición". Se vuelve entonces un tema de
atención, incluso de controversia y al caracterizar los componentes,
la magnitud y las causas, algunas posiciones se enfrentan. La me-
diatización tiene aquí un papel considerable para hacer eco de esos
debates, proveer imágenes y testimonios, pero también deviene en
parte interesada en la definición del problema y en la apreciación
de su urgencia (Gerstlé, 2001; Favre, 2001).
"Este problema se convierte en un asunto político a partir del
momento en que la solución que es considerada atañe al poder
público. El llamado a una intervención del Estado busca entonces,
o bien la atención de una situación ignorada hasta entonces, o bien
la reforma de la acción pública cuestionada por sus insuficiencias
(caso de la personas sin domicilio fijo) o por sus orientaciones (caso
de los grupos cristianos tradicionalistas que critican las medidas
favorables a la interrupción voluntaria del embarazo). Más aún,
el asunto se hace político al momento que una autoridad pública
se apropia del tema y lo inscribe en su agenda. P. Favre (1992)
propone la distinción entre la exposición social de un problema
("emergencia de") y su inserción en el espacio mediático o políti-
co ("emergencia en"). Si esas dos dimensiones están en interacción,
es importante analíticamente disociarlas para comprender los
factores que, según los espacios, aseguran la exposición de un
problema, la selección entre etiquetas en competencia y las califi-
caciones que acompañan la puesta en discusión pública o su
conversión en asunto político. M. Edelman considera que un
problema sigue siendo político en tanto existen controversias
sobre su amplitud, sus causas y sus efectos. Los debates sobre los
valores y las normas que permiten categorizar y, en cierta forma,
volver gobernable un problema, son típicamente de orden políti-
co (Edelman, 1991, p. 22).
1.2. Los empresarios de causa
Si bien los actores políticos son en general los más visibles, su
papel no es forzosamente determinante. Previo a su intervención,
PROBLEMAS PÚBLICOS 81
existen dinámicas que les escapan y que ellos sólo retoman modi-
ficándolas. En un primer tiempo, la atención se concentra en el
papel decisivo de actores llamados "empresarios". Hoy, los traba-
jos insisten más sobre las controversias y el conjunto de interaccio-
nes observables, y agregan a la acción de empresarios, los efectos
de las conyunturas y de las confrontaciones entre los actores invo-
lucrados, especialmente entre opositores (Callón, 1981;Jobert, 1992).
Al inicio de los años sesenta, H. S. Becker (1985, cap. 6) fue uno
de los primeros en poner énfasis en el papel de los "empresarios
morales" y de los do Gooders (progresistas o tradicionalistas) en la
definición de problemas y en la orientación de políticas públicas.
Mostró la importancia de las "ligas de la virtud" en el desarrollo
de la política de prohibición del alcohol. Esos grupos tienen una
gran capacidad de movilización y de organización apoyada sobre
un interés específico para actuar en nombre de valores o de una
ideología. R. Cobb y Elder (1972), y luego J. Kingdon (1984), am-
pliaron la noción aplicándola a las élites sociales y a todos los
grupos organizados que actúan como empresarios de causa. Ellos
insisten en la capacidad de ciertos grupos para reunir datos, esta-
blecer síntesis, hacer públicos sus análisis y las reivindicaciones
que se derivan, y para movilizar a los actores públicos. N. Fligstein
(1996) habla de "empresario habilidoso y astuto" (skilled social en-
trepreneur) para identificar a los actores que redefinen los intereses
colectivos e inventan nuevos medios de acción. Ellos transforman
los marcos cognitivos de percepción de un asunto y de modos de
intervención reconocidos como legítimos.
Los empresarios políticos asumen los costos iniciales de la
acción colectiva. La reflexión actual toma también en cuenta las
oportunidades ofrecidas por la acción pública cuando el Estado
necesita interlocutores para conducir sus políticas, o cuando la
movilización es, de entrada, una réplica a otro grupo en compe-
tencia (grupo de veto). G. Tsebelis (2002) conceptualizó esta noción
para designar a los actores con capacidad para obstaculizar un
proyecto de cambio de una política pública. Este autor distingue
los veto players institucionales (un ministro, una asamblea legisla-
tiva) y los partisanos (grupo político, sindicato). Se puede ver
también desde esta perspectiva la acción de los medios o de las
asociaciones. La estructuración de los grupos con estrategias de
82 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
influencia debe ser siempre considerada de manera interactiva y
r
I
contextualizada. Así, la abundante literatura sobre los grupos de
interés muestra hasta qué punto de lo que se trata con frecuencia
es de empresarios tan obstinados como discretos. Estas entidades
organizadas buscan influir no solamente en las decisiones públicas
sino más ampliamente en las audiencias públicas (medios, opinio-
nes) con el fin de legitimar y dar a conocer sus intereses categoría-
les. Pero tanto sus formas como sus repertorios de acción son muy
heterogéneos (Grossman, Sauregger, 2006; Joos, 2011).
Los actores de la sociedad civil no son los únicos empresarios
de causa. Los actores políticos (responsables políticos o tomado-
res de decisión administrativos) han sido durante mucho tiempo
considerados como receptores, con un papel de segunda línea. Sin
embargo también pueden promover asuntos que les son específicos
y es posible considerar ciertos actores públicos como grupos de
interés. H. Becker (1985, cap. 7) fue pionero en el análisis de estas
dinámicas derivadas del espacio político-administrativo, al mostrar
el papel decisivo de la oficina contra las drogas estadounidense al
inicio de la década de 1930. Esta oficina se esforzó en demostrar la
peligrosidad médica del uso de la mariguana y en adoptar una
política represiva que fortaleciera su campo de competencia y sus
medios. En Francia, J.-G. Padioleau mostró cómo especialistas en
salud pública plantearon la peligrosidad del consumo de tabaco
hasta suscitar medidas reglamentarias que no han dejado de inten-
sificarse en veinte años (1982, cap. 2). La causa ascendente de la
lucha contra la obesidad presenta las mismas características. En
esos casos, se pasó directamente del hecho social al asunto político,
sin pasar por la etapa de "problema público". Encontramos aquí
las movilizaciones en tomo a disputas de expertise discretas que
son analizadas por Gilbert y Henry (2009).
Asimismo, otros trabajos se han interesado en empresarios
colectivos, trátese de redes y comunidades de política pública, de
"comunidades epistémicas" (Haas, 1992) o de "coaliciones de
asuntos", advocacy coalitions (Sabatier y [enkins-Smith, 1993). Esos
grupos de actores presentan tres rasgos específicos. Disponen de
competencias y de intereses específicos sobre un ámbito de acción
pública del cual son especialistas. Pertenecen a ámbitos de natura-
leza diferente: administrativa, económica, universitaria, mediática,
PROBLEMAS PÚBLICOS
política, asociativa, etc. También tienen un alto grado de compro-
83
miso en el tema, un papel activo en las diferentes fases de la defi-
nición del problema en cuestión, algunas opciones de política
pública y de seguimiento de la implementación. P. Haas (1992)
define las comunidades epistémicas como "una red de profesiona-
les poseedoras de un expertise y de una competencia reconocida en
un ámbito preciso que hacen valer su autoridad sobre informacio-
nes pertinentes para la política en el ámbito en cuestión".
El interés por esos" colectivos" se manifestó a propósito del
tratamiento de problemas complejos, internacionales (plan de
protección de las aguas del Mediterraneo -Haas-) o territoria-
les (gestión del agua en California -Sabatier-). Esos enfoques
son particularmente pertinentes para analizar los cambios en los
ámbitos plurisectoriales, poco institucionalizados, en donde se
entrelazan actores y dimensiones heterogéneas (científico- técni-
co, económico, estrategia política, conflictos entre actores). Esas
situaciones plantean problemas de formulación y coordinación
originales. Esos" colectivos en red" son al mismo tiempo produc-
tores de conocimientos específicos, lugares de aprendizaje entre
actores, lugares de negociación de diagnósticos y de formas de
actuar. En ese sentido, preparan, e incluso anticipan, las decisio-
nes políticas. Eso que une temporalmente a esos actores (infor-
maciones, conocimiento original, alianzas) es más importante que
las propiedades personales de los participantes. Las normas y
valores compartidos y los procesos de aprendizaje son determi-
nantes. Es por ello que esos trabajos son a menudo considerados
propios de un enfoque cognitivo, aunque toman en cuenta las
restricciones institucionales. Esos enfoques son también una
reacción a la dominante de la elección racional y dan cuenta de
los cambios precisos realizados por actores que persiguen objeti-
vos diversos y no exclusivamente actores interesados. Sabatier
muestra la importancia de las creencias compartidas en las coa-
liciones que se refieren a valores generales (deep core), pero sobre
todo a los principios sectoriales (policy core) y de forma adicional
a los útiles organizacionales, presupuestales, etc., de la política.
Uno de los límites del enfoque en términos de empresarios es
que centra la atención en los actores más visibles (policy brokers),
los portavoces y los líderes de una causa. No deben sin embargo
84 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
ignorarse sus interlocutores y más especialmente sus opositores.
Sabatier subraya así la importancia de la satanización de los riva-
les en la coherencia de una coalición, mientras que M. C. Smouts
(2001) analiza la competencia entre comunidades epistémicas por
la definición de los bienes comunes mundiales. Así, el estudio de
las controversias subraya la importancia de las confrontaciones
conflictuales en la determinación de las identidades de cada uno,
en la elección de sus argumentos y sus reivindicaciones. Los em-
presarios no llegan previamente armados a las arenas públicas.
Cierto, ellos disponen de recursos propios fundados sobre la
historia de su movilización. Sin embargo es en general en la ad-
versidad que les concretan, trátese de convencer a quienes son
reacios a su causa, o bien, de replicar a quienes les contradicen.
Las interacciones entre empresario y oponentes tienen así un papel
estructurante.
1.3. Una movilización en un espacio de competencia
La construcción de un problema público puede ser definida como
un proceso en el cual un conjunto de actores privados y públicos
interactúan a fin de imponer su representación de un asunto, la
interpretación que tienen de él, y para orientar la dirección y los
medios de acción a adoptar. La movilización de los actores se da
de forma competitiva. Construir socialmente un problema público
es al mismo tiempo nombrarlo para definirlo, calificarlo para vol-
verlo tangible y suscitar una movilización de actores que se con-
vierten en el grupo portador de la causa. Sin embargo esas tres
dinámicas interdependientes no se dan en un espacio social neutro,
sin ningún otro actor, especialmente grupos de veto.
La creación del Act Up en 1989 para luchar contra el sida, ám-
bito hasta entonces dominado por la asociación AIDES, muestra bien
la importancia de esas relaciones competitivas (Broqua, 2005), que
se encuentra también en las relaciones entre grupos más institu-
cionalizados como los sindicatos o las organizaciones patronales.
La movilización se da por una causa, pero también contra las de-
nominaciones anteriores y los actores que adhieren dichas deno-
minaciones. Lo que constituye un problema para unos, no lo es
... PROBLEMAS PÚBLICOS 85
necesariamente para otros. El perímetro del problema, el análisis
de sus causas y las vías de acción posible difieren incluso entre
grupos aparentemente cercanos.
La noción de "arena" da cuenta de esas dinámicas esenciales
para entender una construcción competitiva del problema. Esta
noción es retomada por R. Cobb y C. Elder (1972) y utilizada por
B. Jobert (1992) para analizar los momentos de controversia, en
donde la representación dominante de un problema está reformu-
lada en profundidad. La arena está concebida como un lugar de
confrontación del conjunto de posiciones divergentes que se expre-
san sobre el asunto. Las proposiciones provienen de los grupos
involucrados, de los expertos y de las posiciones políticas asumidas.
En una perspectiva más radicalmente constructivista y pragmatis-
ta, D. Cefai (1996) define las arenas públicas como el conjunto de
interacciones que se empeñan en interpretar y estabilizar un asun-
to. La arena es el lugar de definición del "marco de pertinencia" por
referencia al "marco de experiencia" de E. Gofman. En la perspec-
tiva de B. Jobert, los actores parecen afrontarse por la imposición
de un marco cognitivo preconstituido; en la de Cefaí, el marco se
define en la movilización y evoluciona en función de sus azares.
Las múltiples interacciones que se desarrollan en las arenas
publicas tienden a producir una problematización de un asunto:
su delimitación, sus dimensiones, las imputaciones de responsa-
bilidad y las vías de cambio. Producen también una legitimación
del tema efectuando una generalización en tomo al hecho social
designado al ponerlo en relación con temas de rango superior
(valores y principios). Desde los años setenta, cada vez más, tra-
bajos realizados en Estados Unidos dan al lenguaje y a las formas
retóricas un papel central en la construcción de problemas públi-
cos. Para Rocheford y Cobb (1994), el lenguaje es el vehículo de
símbolos que establecen la legitimidad de cada construcción de
un problema público. D. Stone (1989) distingue cuatro componen-
tes de esos discursos: la explicación analítica, la presentación de
casos ejemplares, algunas metáforas que establecen relaciones
entre los temas y algunos argumentos ambiguos que robustecen
la coherencia.
Hoy, una verdadera corriente teórica sistematiza esta dimen-
sión discursiva y argumentativa convirtiéndola en el componente
86 SOCIOLOGíA DE LA AcaÚN PúBLICA
mayor de lo político. Los discursos y sus confrontaciones no son
sólo observados como reflejos sino como la sustancia misma de la
1 PROBLEMAS PúBLICOS
democracia que es más hablada que hablante. Esos autores insisten
en mostrar cómo los actos del lenguaje y las dinámicas deliberati-
vas formatean mucho más profundamente los grupos sociales y la
acción gubernamental de lo que éstos actúan sobre los primeros
(Fischer, 2003; Hajer y Wagenaar, 2003). En Francia, los trabajos de
L. Boltanski y L. Thévenot (1991) dieron un marco de análisis cer-
cano. A partir de modalidades argumentativas que permiten a las
denuncias adquirir una audiencia social por la invocación de una
demanda de justicia, explicitaron "gramáticas políticas" desplega-
das en disputas, "principios de ordenamiento", justificaciones si-
multáneamente disponibles para la crítica, y ello independiente-
mente de la posición de los actores sociales implicados.
En varias semanas, los Enfants de Don Quichotte avivaron la
arena pública de la lucha contra la exclusión. Para lograrlo, parecen
haber sacado el mejor provecho de los análisis de movimientos
sociales, recategorizando un problema crónico, cuestionando la
responsabilidad de múltiples involucrados en ese ámbito (privados
y públicos) y, en fin, estableciendo reivindicaciones originales.
Pueden verse ahí, bien articuladas, tres actividades fundamentales
de resolución de conflictos identificadas por Felstiner, Abel y Sarat
(1991): naming (nombrar), blaming (culpar, imputar una responsa-
bilidad), claming (reivindicar). Sobre esta base es posible diferenciar
a grandes rasgos los trabajos en función de la atención que prestan a
tal o cual actividad. Los otros dos están muy presentes pero en
general son analizados de manera secundaria, en un. sentido com-
plementario.
2. NOMBRAR, CULPAR, REIVINDICAR
2.1. Nombrar y categorizar
A raíz de los trabajos interaccionistas de E. Goffman, algunos au-
tores centraron su reflexión en actividades de producción del
sentido por actores en situación. D. Snow (2001) insiste en analizar
los marcos de interpretación de situaciones sociales en las que se
involucran sujetos en situación. Este autor renovó un enfoque de
los movimientos sociales tomando distancia respecto de los razo-
87
namientos que atribuían intenciones estratégicas, incluso manipu-
ladoras, a los grupos involucrados en el espacio público.' Los
movimientos sociales no actúan únicamente en función de opor-
tunidades y de presiones para la acción, sino, de entrada, según
sus interpretaciones móviles de los hechos de los que se apropian,
de las reacciones suscitadas por su movilización y de los efectos
en reacción sobre su propia identidad colectiva. Un hecho social
sólo deviene problemapúblico a través de las categorizaciones que
le son aplicadas. D. Cefai (1996) define las nociones de "constitu-
ción" y de "configuración" para endurecer la noción de "cons-
trucción" que según él da mucho a pensar que "los asuntos
cognitivos y normativos son indefinidamente manipulables".
Este tipo de enfoque coloca en posición central las actividades
de definición y de categorización, es decir, la selección de dimen-
siones pertinentes de un asunto, y por lo tanto los efectos de aco-
tamiento y de estabilización de su contenido. Es por ello que la
noción de "marco de percepción" (jrame) es determinante en el
análisis de movilizaciones, de su posicionamiento y de su evolución.
Categorizar, dar un sentido a una situación considerada problemá-
tica, constituye de acuerdo con esta corriente el motivo principal
de la dinámica colectiva. No es suficiente constatar una diferencia
entre una situación de hecho y lo que se espera, "una diferencia
entre lo que es y lo que debe ser" a.-G. Padioleau), lo esencial está
en la interpretación que se hace, es decir "las atribuciones de cau-
salidad, las imputaciones de responsabilidad, las ídentífícacíones
de los autores, las configuraciones de acción, las evaluaciones del
daño, las proposiciones de solución" (Cefaí, 1996). Esta actividad
de categorización permite al grupo tanto definir su identidad in-
terna, como la forma en la que sitúa su relación con el mundo.
La categorización interpretativa nunca es evidente y abundan
ejemplos de "situación problema" que vieron evolucionar en un
tiempo más o menos largo las calificaciones que les fueron aplica-
das. Gusfield (1981) realizó un trabajo de referencia a propósito de
2 Una excelente revisión de la literatura es realizada por D. Cefai' en D. Cefai'
y D. Trom, 2001, pp. 42-66.
88 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA
un nuevo riesgo: el manejo en estado de ebriedad. Mostró cómo el
tema de la seguridad carretera, durante mucho tiempo centrado
en cuestiones técnicas de seguridad (de los vehículos, de las vías
de circulación), se orientó hacia los riesgos creados por las conduc-
tas individuales defectuosas. Una recalificación simbólica mayor
se dio con la creación de una nueva categoría de amenaza: el
"bebedor-asesino", arquetipo del individuo antisocial.
El proceso de categorización no está necesariamente animado
por grupos bien delimitados de la sociedad civil. Se le observa
igualmente en el interior de redes de actores político-administra-
tivas y algunos trabajos han insistido en el análisis de las trans-
formaciones sociohistóricas de la acción pública. Así, R. Salais et al.
(1986) y Ph. Garraud (2000) analizaron la historia de la noción de
"desempleo" mostrando que se trata de una categoría más admi-
nistrativa (estadística) que económica, desarrollada en cuatro
tiempos. La primera categoría data de 1896 con la invención de la
categoría estadística por diferenciación de una rúbrica residual:
"ausencia de estatus social definido" (pasaje de un arrendamien-
to de un servicio multiforme a un contrato de trabajo asalariado
y a un rol estructurante de la Oficina del Trabajo creada en 1891).
La segunda aparece en el periodo 1930-1960 en un contexto de
pleno empleo. El desempleo es pensado como una situación de
no empleo, su medición es un medio para evaluar la gestión de la
mano de obra y su más o menos buena repartición. La tercera
categoría es elaborada en el periodo 1960-1980, en el que el des-
empleo se convierte en un indicador del estado del mercado del
empleo y de sus efectos de competencia entre sectores. El tema del
empleo origina el de la "empleabilidad", que expresa un asunto
de orientación (seguimiento individual de los desempleados, in-
citación a la movilidad geográfica) y de formación (subcalificación,
empleo femenino). Así, desde los años ochenta se ha impuesto una
cuarta categoría en la que el desempleo remite de entrada a un
asunto de elegibilidad a la indemnización (con condiciones cada
vez más restrictivas) y a un asunto administrativo y político de
descuento de beneficiarios y de evaluación de los efectos de las
políticas de ayuda al empleo.
Sin embargo, las categorizaciones no son necesariamente
estadísticas. Aunque no todas son estrictamente definidas y si
PROBLEMAS PÚBLICOS 89
bien su delimitación es un asunto constante (Desrosíeres, 1993),
su campo de aplicación es necesariamente muy restringido. Tra-
bajos sobre la sociohistoria mostraron el interés de un enfoque
por la producción de categorías para entender el proceso de es-
tatización y de burocratización de la atención a ciertos asuntos
(Buton, 2009). Otros ponen énfasis en la importancia de categorías
imprecisas en la acción pública, como V. Dubois a propósito de
las políticas culturales desde 1960 (1999) Y P. Lascoumes a pro-
pósito de las políticas ambientales desde 1972 (1996). Si bien hay
una estabilización de prácticas y de representaciones de la inver-
sión pública, ésta sigue siendo incierta. Regularmente cuestiona-
da, sus fundamentos son desordenados, cambiados e imprecisos.
La constante puesta en discusión es sin embargo una debilidad.
Por un lado, es la condición que permite la formulación y la ins-
titucionalización de ciertas políticas. Así, la cultura como el medio
ambiente se pretenden categorías transversales a los sectores
clásicos y la des compartimentación está en el centro de su modo
de organización. Por otra parte, la vaguedad del espacio cubierto
es lo que asegura la perennidad por una mínima visibilidad y por
los repetidos ajustes.
De esta manera, se pueden incluir, en los enfoques centrados
sobre los procesos de calificación, los análisis focalizados sobre
"los relatos" (narratives) como los de Stone (1989);0 de M. Bevir y
RA. Rhodes (1999). Los enunciados de política pública proveen la
carta, el lenguaje y los cuestionamientos, a partir de los que se re-
construye la cronología y las grandes secuencias de una política
pública (Zittoun, 2011). Canalizan las interpretaciones que los ac-
tores dan de las situaciones en las que están involucrados. Condi-
cionan tanto la capacidad de los actores protestatarios como las de
los tomadores de decisiones para percibir la realidad. El relato es
analíticamente pertinente en tanto que indicador de un tipo de
coherencia reivindicada por un actor, de su posicionamiento y de
las expectativas en términos de cambio. D. A. Stone ha mostrado
igualmente que la renovación de un relato es indicativo de una
nueva inscripción en la agenda.
90 SOCIOLOGíA DE LA ACaÓN PÚBUCA
T PROBLEMAS PÚBUCOS
2.2. Acusar y poner en polftica
¿Cómo un problema público se convierte en un asunto político?
¿Cómo una movilización logra producir una visibilidad suficiente
y adquirir una capacidad de interpelación tal, que actores que no
estaban inicialmente involucrados en el problema toman posición
y argumentan en su favor o en contra de él? En esta dinámica, la
atribución de causas a una situación y la designación de responsa-
bles son momentos esenciales. Según Y.Barthe, hay una politización
[mise en politique] cuando un tema es desplegado fuera de su espa-
cio de formulación original y se hace ineludible tanto para los
medios como para los responsables políticos y administrativos. Su
análisis del cambio en el modo de gestión de los residuos nucleares
muestra cómo fue construida una aparente irreversibilidad técnica
(hay que enterrar los residuos en una capa profunda) y cómo esta
solución de evidencia llegó a ser discutible y reversible en un pro-
ceso político (Barthe, 2006). Dos grandes tipos de trabajos susten-
taron la discusión desde esta perspectiva: la sociología de los
movimientos sociales y la de las controversias.
La sociología de los movimientos sociales insiste en la manera
como los actores protestatarios contribuyen a renovar el debate
público fuera de las organizaciones clásicas (partidos y sindicatos),
cómo transforman en asunto público cuestiones hasta ahí desaten-
didas (Inglehart, 1977; Neveu, 2005). Si inicialmente la reflexión se
centraba en la estrategia de esos movimientos, la invención de
objetivos y de los medios que se daban, los trabajos más contem-
poráneos ponen el acento en la constitución de las identidades
colectivas y los medios para establecerlas y desarrollarlas. Es el
aporte de trabajos como los de O. Filleul sobre las "estrategias de
calle" (1996) o de L. Mathieu sobre los movimientos de prostitutas
(2003). Para comprender las condiciones que explican el impacto
de nuevos ámbitos militantes, esos trabajos se focalizan en la ma-
nera en que actores atípicos hacen valer sus argumentos y los
"repertorios de acción" que desarrollan (huelgas de hambre, ocu-
pación de locales). Esta noción es retomada de Charles Tílly (1986),
quien, en su obra La France conteste estudió las diferentes formas
de movilización y de contestación observables en Francia desde la
Revolución francesa.
I
I
91
La sociología de las controversias toma su modelo de análisis
de la sociología de las ciencias (Callón, 1984). Rompe con la foca-
lización exclusiva sobre los actores humanos (sus proyectos, ideas,
intereses) y toma en cuenta el conjunto de actuantes'? que estruc-
1/
turan una situación dada y el conjunto de sus actividades de posi-
cionamiento y de ajustes entre SÍ. J. Lolíve, a propósito de la con-
testación del trazo del TGV Sud-Est" (1997), y Y. Barthe, por la de
los sitios de enterramiento de residuos nucleares, mostraron la
importancia de los actuantes no humanos en el desarrollo de esos
movimientos protestatarios. Los mapas de trazado, los laboratorios
subterráneos, los riesgos sísmicos, los paisajes provenzales y las
representaciones de las generaciones futuras tuvieron en esos casos
roles tan importantes como las asociaciones locales y ambientales,
los responsables políticos en pequeños municipios y los ingenieros
de la SNCF** y de la EDF.*** Además, la controversia no es tratada
como un episodio de disfunción en el que los actores se enfrentan
inútilmente, sino como un momento esencial de la construcción de
un asunto político.
Eso se opera de tres maneras. La controversia es de entrada un
momento en el que se aprecian los componentes del problema en
cuestión, donde se incluyen en el inventario las dimensiones y los
actores involucrados, en particular los que no tienen visibilidad
inmediata y que acceden al espacio público sólo por motivo de
confrontaciones. La controversia es, en seguida, un momento de
aprendizaje que abre y enriquece la definición del asunto y las
posiciones de los actores respecto a éste. Las interacciones entre
especialistas, profanos involucrados y tomadores de decisiones,
3 Noción tomada del análisis estructural del relato de V. Propp y A. Greimas,
quienes, para caracterizar las formas de progresión de los relatos (cuentos, novelas
escenarios), muestran que las principales motivaciones dramáticas no se limitan a
las intenciones o a la psicología de los héroes, sino que reposan con frecuencia sobre
elementos materiales "no humanos" (una espada mágica, un tesoro oculto, una
carta perdida) o sobre situaciones (un encuentro, una separación, un don) en relación
con los cuales se ordenan los actores humanos.
* Las siglas se refieren al tren de gran velocidad, en este caso al trazo de
París hacia el sureste del país.
** Siglas de la empresa estatal Sociedad Nacional de Ferrocarriles Franceses,
encargada de explotar los ferrocarriles en ese país.
*** Siglas de la empresa Electricidad de Francia, principal entidad estatal en-
cargada de la generación y distribución eléctrica en ese país.
92 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
1 PROBLEMAS PÚBLICOS
cuando estas interacciones son profundas (vía procedimientos
de concertación)' pueden renovar el marco cognitivo de unos y de
otros, su interpretación de la situación y de sus causas y su posi-
cionamiento vis a vis el problema. De esta manera, el tiempo de la
controversia puede desembocar en una estabilización del problema.
Es decir, tanto en la producción de acuerdos entre grupos en com-
petencia sobre la diversidad de factores a considerar, como en la
estabilización de las identidades de acción de los actores y de las
alianzas que pueden darse.
Así, la politización [mise en politique] es un proceso dinámico
que descansa en una fuerte interdependencia entre la movilización
de los actores, los efectos propios de los actuantes y la atribución de
responsabilidades en la construcción pública del problema. La
politización recompone laís) calificación(es) y responsabilidad(es)
inícíalíes) en un asunto político que, no por ser con frecuencia
compuesto (tomando en cuenta posiciones diferentes), deja de
presentar una cierta coherencia indispensable a la incorporación
de actores y tomadores de decisiones en el círculo inicial.
2.3. Reivindicar e inscribir en la agenda gubernamental
Esta tercera entrada pone el acento sobre todo en las interfaces
entre las reformulaciones de los problemas sociales y las decisiones
públicas de cambio. Cierto, esos trabajos toman menos en cuenta
las acciones de identificación y de discusión pública, pero insisten
sobre todo en las condiciones y los efectos de formateo político,
eso a lo que puede llamarse las actividades previas a la decisión.
Los trabajos de Kingdon (1984) sistematizaron la reflexión
sobre la agenda desde el ángulo de la dinámica de la decisión.
¿Cuáles son las condiciones necesarias para que la inscripción en
la agenda desemboque en una acción política concreta? Este autor
co~cibió para ello el modelo de la "ventaja de oportunidad" (Policy
Wzndow). Él analiza el espacio político como la combinación de tres
.4 ~sos procedimientos, que atañen a una democracia participativa, se han
mul~plicado desde hace quince años tanto a nivel nacional en Francia (conferencias
d~ audadanos, estados generales, comisión nacional del debate público) como a
ruvellocal (múltiples comisiones de concertación) (Mai, 2004).
93
corrientes que corresponden cada una a una dinámica de cambio.
La corriente de definición de los problemas (identificación y cate-
gorización) es sustentada por movilizaciones, eventos específicos
o resultados de evaluación. La corriente de las políticas públicas
es respaldada por los análisis y proyectos de especialistas (la co-
munidad de política pública involucrada). Así, la corriente propia-
mente política es sostenida por actores decisionales en función de
coyunturas políticas (electorales, alternancia), pero influidas por
la opinión pública y la acción de grupos de interés. Kingdon insis-
te en dos nociones. De entrada la de acoplamiento, para indicar el
momento en el que una solución encuentra un problema, manera
de indicar que en el seno de las tres corrientes, cada una es inde-
pendientes de las otras. Luego, la de ventana de oportunidad para
indicar el momento en el que las tres corrientes convergen en rela-
ción con un asunto, en general, por la mediación de empresarios
particularmente resistentes. Si en su esquema, la corriente política
tiene un papel decisivo, no por ello el modelo es menos probabi-
lístico y sensible a múltiples eventualidades.
El trabajo más emblemático de este tipo de enfoque sigue
siendo el de F. Baumgartner y B.D. Iones (1993). Esos autores de-
muestran empíricamente que cada política pública alterna entre
largas fases de estabilidad y de reformulación más o menos radical.
Dos procesos indisociables subyacen a esta dinámica: la categori-
zación de los asuntos (issues) y las aberturas institucionales (venues).
La imagen de los problemas sociales (las categorías a partir de las
cuales se expresan) es determinante para la designación de las ins-
tituciones que son designadas para tratarlo. Un cambio en la pri-
mera tiene un efecto en la segunda. Pero en conjunto, una trans-
formación institucional crea una abertura que produce o refuerza
una recategorización del problema. Según los ámbitos de observa-
ción, pero también los periodos, una u otra dinámica prevalecerá.
Lo que interesa a esos autores son los "puntos de equilibrio"
(punctuated equilibrium) que se construyen a partir de esas dos di-
mensiones; tanto la manera en la que se establecen esos acuerdos
(tiempos de equilibrio) como el modo en que se modifican (pun-
tuación por fases de cambio). Otro punto mayor de su modelo es
la importancia de la selección y de la jerarquización de problemas-
sociales y de soluciones institucionales sobre las cuales se basa la
 T
94 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PúBLICA
selección de prioridades gubernamentales," Las cuestiones en de-
bate en nuestras sociedades son numerosas y las vías de acción tan
variadas que la atención política es forzosamente discriminadora.
Pocos temas se benefician de una atención sostenida, la mayoría
de los asuntos sólo figuran en la agenda durante algunos años.
Según esos autores los temas se benefician entonces de una atención
exagerada en relación con otros. En The Politics 01Attention (2005),
los autores evidencian las oscilaciones de la atención pública pues-
ta en los grandes temas y la creciente fuerza de debates que anun-
cian su emergencia en el espacio político." Un trabajo comparativo
internacional titánico está actualmente en marcha para validar las
conclusiones nacionales (Baumgartner, 2011).7
Se puede, pues, considerar con Philippe Garraud que la agen-
da es el "lugar de regulación política de los asuntos colectivos
formateados con el propósito de una acción pública (o una absten-
ción)" (1990). Él distingue cinco tipos de agenda: de movilizaciones,
de partidos, de medios, de la anticipación y del corporativismo
discreto. Tres condiciones son necesarias para que se dé una ins-
cripción en la agenda. De entrada, actores gubernamentales deben
definir una situación como problemática y merecedora de una
acción gubernamental en tanto ha sido identificada como problema
de interés general. Luego, el asunto debe ser recategorizado en
términos de la competencia gubernamental e integrable en sus
posiciones ideológicas. ASÍ, para volver aceptable la reivindicación
de un derecho a una unión legal para las parejas homosexuales, el
formateo político creó voluntariamente una distancia máxima con
la familia (Borillo y Lascoumes, 2002). La definición de fronteras
de un problema es entonces una dinámica que permanece abierta
durante el proceso decisional. El asunto es reformateado para co-
rresponder a las restricciones institucionales de los partidos y de
la acción gubernamental. De este modo, el llamado a los actores
políticos y a su compromiso no es algo definitivamente garantiza-
5 Estos autores lo muestran a partir de un trabajo de codificación minucioso
de una serie de materiales (prensa, informes parlamentarios y de think tank,
programas de partidos, etcétera).
6 E~ ~u último libro, F. Baumgartner pone a prueba esta teoría a propósito de
la reaparición de los debates sobre la pena de muerte en Estados Unidos.
7 Policy Agendas Project, www.policyagendas.org
I menos dependiente.
1
PROBLEMAS PúBLICOS 95
do y algunos trabajos se han ocupado también de las estrategias
de negación de agenda, de estrategias para eludir, del ataque y de
la reformulación (Cobb y Ross, 1997). En tanto que los efectos de
anuncio son frecuentes, la inscripción en la agenda pública exige
un trabajo continuo de presión y de enrolamiento por parte de los
empresarios. La progresión sobre la agenda se deriva de una dína-
mica muy particular y se puede considerar que la agenda guber-
namental es una agenda de segunda línea en tanto es el producto
de interacciones entre otras agendas (la del primer ministro, que
puede parecer determinante, es de hecho dependiente de la de la
Presidencia de la República, de la de los principales ministerios, y
cada vez más de la de la Unión Europea)," Los trabajos sobre las
políticas públicas de género mostraron la importancia de la com-
binación de movilizaciones diversificadas, del militantismo nacio-
nal con redes internacionales (Lépinard, 2007; Muller, Sénac, 2009).
Los trabajos sobre los problemas públicos y la inscripción en
la agenda enriquecieron de forma decisiva la reflexión sobre la
acción pública distanciándose de los enfoques clásicos centrados
en el voluntarismo político y las organizaciones administrativas.
Estos trabajos presentan evidentemente algunos límites. De entra-
da, dan una visión muy fluida y pluralista de los intereses sociales
que les hace parecer accesibles (en ciertas condiciones) al debate
público y a las movilizaciones políticas. Esos enfoques son repre-
sentativos de la sociedad americana y de su concepción de la
democracia, son portadores de un idealismo, de un cierto roman-
ticismo. Hay en esos enfoques un riesgo de hiperpluralismo, de
minimización de los conflictos y de valorización excesiva de lo
aleatorio (¿todo es posible todo el tiempo?). Se notará que pocos
trabajos abordan las "causas huérfanas" y todavía menos las que
fracasan en su politización [mise en politique]. Las movilizaciones
sociales más fuertes pueden desembocar en decisiones mínimas,
como lo muestran las repetidas crisis penitenciarias (Lascoumes,
2006). Luego, la dimensión de la política partisana está casi ausen-
te (aceptada pero en menor proporción, para las oportunidades
8 Para transponer las directivas pero también para actuar en lo que precede a
esto, con el fin de anticipar lo que sucede en la agenda europea y ser de esta forma
96 SOCIOLOGÍA. DE LA ACOÚN PÚBLICA
institucionales de Baumgartner y Jones o como componente de la
ventana de oportunidad de Kingdon). Los actores políticos pare-
cen padecer más procesos de los que son capaces de conducir. Esto
debe por lo menos mitigarse. Existe una autonomía relativa de los
espacios políticos que no se reduce a situaciones electorales. Al-
gunos consideran que hoy en día los electores votan más sobre
asuntos precisos que por programas o posiciones ideológicas. Sin
embargo, sobre un mismo tema se observa una atención diferen-
ciada de los partidos, éstos tienen cada uno una oferta política
limitada. Pueden resistir frente a ciertas reivindicaciones, tener
iniciativas, reformularlas o neutralizarlas. Por eso es importante
interrogarse, más ampliamente, sobre la manera en que los movi-
mientos sociales y las instituciones interactúan. Existe en efecto
una forma de proximidad entre las élites políticas y tecnocráticas.
La politización, la emergencia de una nueva oportunidad institu-
cional o la obertura de una ventana se facilitarán si una estructu-
ra administrativa tiene en sus cajones un proyecto de reforma
técnicamente listo a la espera de una ventana, de una coyuntura
social o una política favorable. Es por ello que la cuestión del
cambio de políticas públicas debe también ser considerada desde
la perspectiva de las instituciones, normas e instrumentos que son
en cierta forma su armadura.
1 Para producir un cambio, las políticas necesitan reglas del jue?~ y
1
1
v. INSTITUCIONES,
NORMAS
E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA
Las políticas públicas no se encuentran en estado de ingravidez
social. La decisión y la implementación de una política pública no
hacen tabla rasa. En el seno de los Estados europeos principalmen-
te, se han implementado políticas públicas durante décadas y en
ciertos sectores durante más de un siglo. Toda "nueva" política
agrega una capa en un milhojas de normas, reglas, formas de hacer
de los profesionales y de los grupos, de las clientelas. El tipo de
política púbIica posible varía según su grado de institucionaliza-
ción. Las políticas públicas están sobre todo estructuradas por
instituciones, normas y presupuestos.
El enfoque jurídico y formal de las normas y de las institucio-
nes de política pública dio lugar a un campo de investigaciones
denominado "institucionalismo". Este campo intenta explicar las
dinámicas de mediano y largo plazo de la acción pública. Analiza
los cambios de las políticas públicas a partir de su origen, de la
cristalización de normas y reglas, de sus desarrollos y de sus adap-
taciones a presiones tanto internas como externas. En este capítulo,
trataremos la manera en la que las instituciones dan forma a las
estrategias políticas, orientan las preferencias de los actores e in-
fluencian los resultados de la acción pública. ¿Cómo las institucio-
nes crean capacidades de acción colectiva, construyen orden,
orientan y restringen el cambio en las políticas públicas?
1. INsTITUooNES y POLmcAS PÚBLICAS
Las políticas públicas son una forma particular de acción colectiva.
representaciones de un juego que permitan a los actores pOSlOO-
97

98 SOCIOLOGíA DE LA ACOÓN PúBLICA
narse y coordinarse, actuar de manera previsible. Según el rusto-
riador económico Douglass North (1990), esas formas indispensa-
bles a la acción pública que estabilizan la cooperación entre actores
son las instituciones.
En ciertos ámbitos, sobre todo los que son nuevos para la acción
pública (cambio climático, regulación de Internet), las representa-
ciones de los problemas son inciertas, la legitimidad de los actores
imprecisa, las escalas de intervención son cuestionadas y las ma-
neras de hacer están con frecuencia por inventarse. Podría decirse
que el sector está débilmente institucionalizado. Por el contrario,
las políticas de transporte, agrícolas o de educación primaria
se desarrollaron desde hace más de un siglo. Progresivamente, se
volvieron poderosos algunos actores en el seno de un sector (el
empresariado de obras públicas, las agrupaciones de agricultores,
las de padres de alumnos, las empresas de transporte o de energía).
Estos actores desarrollaron intereses, organizaciones, formulaciones
de problemas, maneras de hacer. En el seno de los ministerios, se
crearon direcciones, se especializó a funcionarios, se construyeron
equipamientos, se pusieron en marcha instrumentos de interven-
ción. Algunas acciones fallaron pero los problemas y las soluciones
se estabilizaron, se establecieron relaciones de cooperación/ con-
flicto entre los funcionarios y los grupos de interés, y las fuerzas
políticas se vieron enfrentadas a propósito de puntos clave. En los
sectores tradicionales de la acción pública, las interacciones entre
los actores son regidas por reglas del juego, formales o informales,
que se desarrollaron en el mediano y largo plazos. Ésas son las
instituciones de la acción pública.
La institución es una de las categorías fundamentales de es-
tructuración de la sociedad -building blocks of social arder según la
atinada expresión de Streeck y Thelen (2005, p. 9)- que remite a
la idea de interacciones relativamente estabilizadas dentro de un
grupo, a una reproducción, a normas compartidas, usos, valores,
anticipaciones y sanciones. Al partir de las instituciones, el análisis
de políticas públicas ha cuestionado una visión muy parcelada y
aleatoria de la acción pública para subrayar las formas de estabi-
lidad observadas empíricamente en el tiempo o por la comparación.
Ciertos autores ven las instituciones a nivel macro como una
estructura social que va, si no a determinar, al menos a orientar
T
1 99
INSrrruOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA
j
i intensamente los comportamientos de los actores individuales y
1
i colectivos, a definir las maneras adecuadas de hacer. Las institu-
ciones son entonces matices cognitivos y normativos que' producen
mitos y símbolos. Para March y Olsen (1989) las instituciones de-
finen las identidades de los grupos e individuos. La lógica de la
acción es la lógica de pertinencia (logic of appropriateness): la selec-
ción de conductas acordes con las identidades y las reglas para
adaptarse a las restricciones de la acción y de las situaciones. Las
instituciones son los procedimientos, las convenciones, las formas
de organización, las tecnologías, pero también las creencias, los
esquemas intelectuales y los conocimientos que envuelven, sostie-
nen, interpretan o contradicen las rutinas y los roles. Los autores
del neoinstitucionalismo histórico ponen énfasis en las reglas
formales sancionadas que evolucionan en el tiempo y determinan
una parte esencial del comportamiento de los actores. Esas reglas
son relativamente estables (Skocpol, 1992; Steinmo et al., 1992). Por
el contrario, otros autores ponen énfasis en el nivel meso-socioló-
gico de la acción, el de las organizaciones, de los actores colectivos
que producen las instituciones, desarrollan acciones estratégicas
de cambio cuyos objetivos son definidos en relación estrecha con
las instituciones (Powell y DiMaggio, 1991; Campbell, 2004).
Otros autores parten de los individuos, de sus creencias y de
sus intereses para explicar la formación y el mantenimiento de
instituciones. Éstas son de formas frágiles, ad hoc, elaboradas por
actores en repetidos marcos de interacción. Para los sociólogos
influidos por el interaccionismo simbólico y el individualismo
metodológico, el objetivo es reconciliar el sentido de la acción de
los individuos con las instituciones, es decir elucidar las elecciones
que realizan en el interior de un sistema de restricciones (Ostrom,
1990). Para los economistas, las instituciones reducen los costos de
transacción entre los individuos. Sólo subsisten cuando los gastos
necesarios para su mantenimiento son inferiores a los beneficios
que generan a los actores. Para los autores de la elección racional,
y especialmente para los especialistas de la teoría de juegos, las
instituciones son únicamente mecanismos ad hoc de coordinación
que reflejan las preferencias de los actores. Son los puntos de equi-
librio que resultan en un momento dado en la competencia entre
actores por establecer reglas que les sean favorables (Shepsle K.,
1
 1
100 SOCIOLOGfA DE LA ACOÓN PÚBLICA I INSTITUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PÚBLICA 101

1989). Para otros, las instituciones son dispositivos de incentivos

y de sanción que orientan y vuelven previsible el comportamiento
I donde se enfrentan claramente dos campos políticos, la centraliza-
ción y la capacidad de reforma del gobierno son mucho más fuer-
tes; la responsabilidad es igualmente más clara. En un trabajo
de los actores.
clásico S. Steinmo (1993) puso en evidencia el papel de la Consti-
tución en las políticas impositivas. Al comparar para un periodo
largo las políticassociales y de lucha contra el desempleo en Esta-
1.1. El Institucionalismo tradicional: las instituciones formales
dos Unidos y en el Reino Unido, D. King (1995) pone en evidencia
el papel de la burocracia.
La ciencia política clásica había hecho de las instituciones, en el
La investigación experimenta actualmente una importante
sentido formal del término (Parlamento, Tribunal de Justicia, Pre-
renovación, especialmente por la influencia de los autores de la
sidencia de la República), uno de sus objetos. En los trabajos de
elección racional que analizan con rigor las instituciones como
tipo jurídico, lo que se llama el "viejo institucionallsmo" ha con-
reglas que contribuyen al cálculo de los actores respecto a los in-
sistido a menudo en analizar, a veces comparativamente, las reglas
centivos y las sanciones. En ese contexto, M. Levi (2006, p. 145)
electorales, la fabricación de leyes, los poderes del Ejecutivo o el
propone una definición de las instituciones políticas según la cual
control.de la constitucionalidad. Así, las reglas de mayoría parla-
son "arreglos formales para la agregación de los individuos y la
mentanas producen efectos sobre la orientación de las políticas
regulación I reglamentación' de su -comportamiento por medio de
públicas, sobre la manera en la que los intereses minoritarios son
reglas explícitas y de procesos de decisión impuestos por un actor
representados, sobre la capacidad de elaboración y el ritmo de la
o un conjunto de actores reconocidos, legítimos y detentadores de
implementación de una acción pública y sobre la capacidad de
poder". Esos autores insisten en el papel de las reglas para favore-
sanción (Considine, 2005). En las asambleas, los procedimientos
cer (o no) la acción de los grupos de veto en la acción pública o
de deliberación son esenciales para dar forma a las políticas públi-
para crear incentivos y sanciones (Tsebelis, 2002).
cas, permiten su reforma e introducen los cambios esperados por
. Esos trabajos son con frecuencia generales y normativos, por
los representantes de intereses.
ejemplo sobre los efectos de un tipo de administración o de un
~sos trabajos clásicos sobre las instituciones han subrayado
sistema jurídico sobre la transformación de la acción pública o para
dos tipos de factores que desempeñan un papel clave en la acción
explicar muchos efectos observados. Algunos igualmente dan por
pública: los factores de coherencia en el seno de la mayoría del
hecho esas instituciones o cuentan sus orígenes sin movilizar mo-
poder Legislativo y las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
delos de explicación.
Legislativo. Ciertas condiciones son susceptibles de ampliar el
papel del Parlamento en el proceso de fabricación de políticas
públicas: un. sistema presidencial a la americana o un régimen
1.2. Neo-institucionalismo: inercia y cambios de las poUticas públicas
parlamentano como en el Reino Unido. En Francia es sobre todo
a través de la acción de los gabinetes mini~teriales que el Ejecutivo
La elaboración de un "nuevo" o "neo" institucionalismo tomó
actúa sobre las políticas públicas.
formas muy variadas y suscitó intensos debates en las diferentes
Las relaciones entre poder Legislativo y poder Ejecutivo son
ciencias económicas y sociales. Esos enfoques insisten en el papel
cen~ales :t:>aracaracterizar estilos de acción pública. En un régimen
de las instituciones en la producción de ciertas políticas públicas,
pn:sldencial ~n donde el poder Ejecutivo está separado del Legis-
pero también en los factores que las restringen pues, una vez esta-
lativo, el presidente debe convencer a los diputados de adoptar un
bilizadas, las instituciones limitan la elección de lo que es posible.
p.rograma: argumentaciones, acuerdos, procedimientos, son esen-
ciales en el proceso. En un régimen parlamentario a la inglesa, en
 T
1
102 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PúBLICA
Definiciones: Instituciones e institucionalización
Instituciones: Las instituciones son construcciones sociales y políticas,
producto de conflictos y negociaciones. Son reglas, normas y proce-
dimientos, secuencias de acción estandarizadas, más o menos coor-
dinadas y restrictivas, que gobiernan interacciones entre individuos
especialmente para la producción de políticas públicas. Actúan y se
reproducen sin movilización particular, a partir de mecanismos so-
ciales y políticos autosostenidos, rutinarios. Las reglas varían según
tres dimensiones principales: su grado de precisión, su formalismo y
su peso normativo. Las instituciones permiten la acción colectiva sin
dejar de imponer restricciones, permiten la anticipación de los actores,
enmarcan comportamientos relativamente regulares y previsibles.
Institucionalización: El proceso de institucionalización se basa en las
dinámicas por las que las reglas y los procedimientos son elaborados;
se desarrollan para estructurar un espacio social y producir los com-
portamientos de los actores que los generaron o generan. De manera
más precisa, los procesos de institucionalización se observan cuando
reglas y procedimientos se multiplican y se estabilizan, ganan preci-
sión y devienen concretamente prescriptivos.
Desde esta perspectiva, las instituciones aportan un marco
estable de anticipaciones que reduce las incertidumbres y hace
posible-la acción pública. Las instituciones vuelven complejas las
relaciones de poder, permiten la acción y producen en ocasiones
efectos inesperados. Los actores sociales y políticos tienen entonces
capacidades de acción muy diferentes en función del nivel de ins-
titucionalización. Así, en los espacios políticos más institucionali-
zados, los actores sociales actúan en función de las reglas y proce-
dimientos del "juego". Por el contrario, en marcos de acción en vías
de institucionalización, el carácter fluido de las reglas y de los
procedimientos explica que ciertos actores, aprovechando por
ejemplo una asimetría de recursos, puedan convertirse en empre-
sarios políticos a fin de hacer reconocer sus valores y sus intereses.
Desde e-ste punto de vista, la Unión Europea está marcada por un
alto nivel de incertidumbre y de conflicto, especialmente porque
los empresarios políticos crearon instituciones favorables a sus
posiciones (Stone, Fligstein y Sandholz, 2000).
INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PúBLICA 103
Las instituciones no son neutras. Un proceso de instituciona-
lización contribuye a privilegiar a ciertos actores, ciertos valores e
intereses. Para los sociólogos de la organización, como W. Powell
y P. Di Maggio, las instituciones determinan así cuáles son los re-
cursos utilizables (dónde, cuándo, cómo y por quién) que contri-
buyen a la estructuración de las relaciones de poder. Las institu-
ciones son creadas por la cooperación y el enfrentamiento de
actores sobre la definición de las reglas. Ciertos actores, particular-
mente "poderosos" en el sentido weberiano, tratan de organizar o
de modificar las reglas (leyes, normas) en función de sus intereses.
Sin embargo, la institucionalización _produce igualmente incerti-
dumbre en cuanto a los resultados. En efecto, si las instituciones
constituyen un factor de restricciones para los actores presentes en
el seno de un subsistema determinado, la observación muestra
igualmente que pueden ser utilizadas de forma imprevista por
algunos. Abundan los ejemplos en los registros de la Unión Euro- .
pea. Si bien esta institucionalización se hizo bajo el control estricto
de los Estados, las reglas en formación fueron utilizadas por grupos
de interés, a menudo marginados a nivel nacional, con el fin de que
se condenara a los Estados y actuar así sobre las políticas públicas:
medio ambiente (caza), derecho del trabajo (tiempo parcial), dere-
chos humanos (detención policial).
El Estado-Providencia y sus orígenes fueron un terreno fértil
para este tipo de investigación, mostrando cómo las instituciones
fueron creadas a raíz de conflictos, para cristalizar compromisos,
relaciones de poder y orientar las políticas públicas. T. Skocpol
(1992) estudió la génesis de las políticas sociales estadounidensés
en relación con las necesidades del ejército de Estados Unidos y el
apoyo a la natalidad; otros autores mostraron la génesis de las
relaciones entre grupos de interés y Estado en Alemania o en Sue-
cia o los efectos del mercado de trabajo.
La fuerza de las instituciones y políticas públicas en vigor
constituye un conjunto de restricciones fuertes para los actores
políticos y sus programas. Las políticas públicas son progresiva-
mente orientadas, estructuradas por redes de instituciones cada
vez más densas que resisten a los cambios políticos. Son los proce-
sos que P. Pierson (2000) califica de path-dependency. A partir de
condiciones iniciales dadas, el abanico de posibles consecuencias

104 SOCIOLOGíA DE LA ACOÓN PúBLICA
es amplio, pero una vez que la política pública se encuentra en una
trayectoria, las alternativas se reducen conforme avanza. El timing
de secuencias de desarrollo es a veces más importante que el con-
tenido de las decisiones, siendo las primeras etapas determinantes.
Se posicionan actores, se constituyen asuntos y toda transformación
tiene un costo (Palier, 2002). Las políticas públicas son estructura-
das por normas que enmarcan el terreno de juego e indican a los
actores los comportamientos valorizados. Ese modelo permite
explicar la inercia de las políticas públicas.
Sin embargo, este análisis es con frecuencia utilizado de ma-
nera demasiado determinista. Las restricciones del path-dependency
son entonces sobrestimadas a priori para explicar las dificultades
del cambio de políticas públicas. Cuando se observa de cerca, la
existencia de un verdadero path-dependency es una excepción. Se
observan más bien numerosos caminos que, como los que van a
Compostela, siguen diferentes itinerarios, se cruzan o se ignoran
(Crouch, Farrell, 2004). A veces, son los rastros dejados por las
tentativas o crisis anteriores lo que determina, vía las instituciones,
la orientación de las políticas públicas. Así, hasta la introducción
del euro, la fuerza de la política monetaria alemana realizada por
la Bundesbank para defender al marco se explicaba por el recuer-
do de la hiperinflación durante la República de Weimar en la dé-
cada de 1920. La institucionalización del banco central y sus reglas
de funcionamiento tenían sentido por referencia a esta historia. El
interés de esos enfoques reside en su capacidad para revelar los
mecanismos que producen pasajes obligados y normas difícilmen-
te eludibles.
El análisis neoinstitucionalista tiende a proponer, una vez que
pasó el momento de creación, una visión de una acción pública
rutinizada, que evoluciona por una sucesión de cambios incremen-
tales y momentos de transformación radical. No hay relación
proporcional entre la intensidad de los cambios institucionales y
los que son observables en las políticas públicas. Cambios radica-
les en las instituciones sólo pueden suscitar cambios limitados de
política pública.' Con mayor frecuencia, son transformaciones
Así la fusión espectacular en 2007 de los ministerios de Equipamiento
1
Ecología no ha transformado hasta hoy la política de transportes.
l
INSTITUCIONFS, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA 105
institucionales de menor envergadura las que suscitan transforma-
ciones importantes y de largo plazoen las políticas públicas. Los
autores neoinstitucionalistas explican con frecuencia esos cambios
por el impacto de choques exteriores, de innovaciones de empre-
sarios políticos, de contradicciones entre las reglas o de dinámicas
de interacciones entre organizaciones. A raíz de esos trabajos, se
desarrolló una orientación sobre los cambios asociados a las evo-
luciones internas de las instituciones a partir de procesos de acu-
mulación de cambios de débil alcance inmediato, como (Streeck y
Thele~ 2005):
• La sedimentación institucional (la acumulación de institu-
ciones provoca contradicciones internas; algunas permanecen
igual, otras son modificadas parcialmente);
• La conversión institucional o una reorientación hacia nuevos
objetivos; -
• El agotamiento progresivo de ciertas instituciones por falta
de adaptación, por abandono de actores, por sucesión de
no-decisiones o inercia.
1.3. Sociohistoria y concepción constructivista de instituciones
Una corriente de la sociología francesa más bien constructivista,
inspirada por Durkheim, Foucault y Bourdieu, reagrupada bajo la
denominación "sociohistoria", ha igualmente desarrollado un
análisis original de la acción pública a partir de instituciones y de
su génesís.!
Esos trabajos tienen a menudo como punto de partida un aná-
lisis muy preciso sobre la formación de categorías de la acción
pública, su evolución a largo plazo en diferentes sectores, y sobre
la movilización de conocimientos especializados en las ciencias de
gobierno (IhI, Kaluszynski y PolIet, 2003). Como para el neoinsti-
tucionalismo histórico, pero con un marco intelectual diferente, el
2 Véase el proyecto intelectual de la revista ~es, creada en 1990 por Gérard
y de Noiriel y Míehel Offerlé en el cruce entre la historia, la ciencia política y la sociolo-
,
1¡ gía. Véase también Laborier y Trom (2003).
I
106 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
objetivo es aprehender la historicidad de la acción pública (Laborier
y Trom, 2003). Esta corriente se interesó particularmente en las di-
námicas de estatización de las que habla Foucault (es decir, las
prácticas y los dispositivos estatales), la institucionalización de
nuevos ámbitos de acción pública, la formación de fronteras del
Estado, la politización de problemas, todo eso a partir de un traba-
jo sobre los documentos de archivo (Payre y Pollet, 2005; Baudot,
2008). El objetivo es analizar la acción pública y el Estado en función
de la producción de sus categorías de intervención, sus efectos
cognitivos y normativos y a través de las prácticas que se derivan.
Los trabajos de sociohistoria ponen el acento en el trabajo
continuo de redefinición de reglas, de prácticas y de aprendizajes
de los actores, pero también en sus procesos de naturalización
(Buton, 2009). La acción pública es enfocada a partir de una confi-
guración precisa de actores, de usos diferenciados, de prácticas de
actores situados, de conocimientos codificados e identificados a
partir de fuentes documentales. La interrogante crítica sobre la
construcción de categorías y los conflictos de definición se reveló
particularmente interesante para estudiar los orígenes de políticas
destinadas a grupos particulares como los desempleados o los
pobres.
Se pueden señalar algunos límites. El primero radica en una
cierta fascinación por la génesis inicial de categorías y de sistemas
de acción. Sin embargo, es posible que la génesis no sea el momen-
to más importante para analizar la evolución de una política pú-
blica. Por otro lado, la elección de un método micro y riguroso a
partir de los individuos presenta ventajas e inconvenientes. Si el
interés de esta perspectiva es hacer del tiempo y de la historia
variables- explicativas, le falta un modelo explicativo de conjunto.
Se hace hincapié en la circulación de modelos, pero para evitar la
impresión de contingencia de las situaciones estudiadas sería útil
desarrollar trabajos comparativos. En fin, si el rechazo de todo
esencialismo es saludable, puede desembocar en enfoques simpli-
ficados que muestran que todas las instituciones son siempre ca-
tegorías en redefinición permanente, lo que podría obstaculizar el
análisis de sus efectos sobre las políticas. Un conjunto de trabajos
recientes, reagrupados por Buton y Mariot (2009), evitan esas fallas
al mostrar cómo las instituciones se reconfiguran según los contex-
INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PÚBLICA 107
tos y los efectos de transformación de la relación de los actores con
las instituciones. Esos trabajos abogan por una lectura discontinua
de la historia y una atención a los efectos de estrato y de amonto-
namiento de sentidos y de prácticas que se derivan.
2. LAS NORMAS DE ACOÓN PÚBLICA
El enfoque neoinstitucionalista de las políticas públicas considera
a éstas como reglas de comportamiento que enmarcan acciones
individuales, colectivas, así como las de organizaciones. Las normas
son una subcategoría de instituciones. En el origen, el enfoque
jurídico considera la acción pública como un conjunto de decisiones
formalizadas cuya forma más noble es la ley. A menudo, la historia
de las políticas públicas está marcada-por momentos legislativos
considerados como tiempos de cristalización de procesos lentos y
como expresión condensada de decisiones políticas. La acción
pública es entonces concebida como un conjunto de normas for-
malizadas en derecho que designa a los organismos encargados de
programas, sus poderes y sus medios de acción.
Este enfoque jurídico ha sido cuestionado por los razonamien-
tos sociológicos y los trabajos de evaluación que miden la efectivi-
dad/inefectividad de leyes y programas. Las explicaciones de los
fracasos constatados son de tres tipos: los actores a los que están
destinadas actúan ignorando las normas políticas; o bien, conocen
las normas pero se resisten a su aplicación o las eluden; en fin,
pueden desviarlas de acuerdo con sus objetivos específicos. Esta
inefectividad es distinta de la ineficacia luego que se demuestra que
la norma una vez puesta en marcha no logra los resultados espera-
dos. Así, la aplicación de reglamentaciones en materia de higiene y
de seguridad en el trabajo ha dado lugar a numerosos trabajos que
identifican las múltiples formas en que las normas son burladas y
los fracasos de las reglas. Si los empleadores son en general consi-
derados responsables de esas violaciones del derecho en nombre
de una búsqueda de rentabilidad, algunos trabajos han mostrado
que los obreros (en la construcción, por ejemplo), teóricamente
beneficiarios de esas protecciones, las transgreden también para
liberarse de obligaciones, valorizar su saber-hacer o afirmar una
 1
,
108 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA 109

identidad profesional (Dodier, 1987). Sin embargo, todas estas

de riesgos industriales (Lascoumes, 1994) o de inmigración (Spire,
perspectivas razonan como si las reglas de derecho y las políticas
2005; De Barros, 2003) convergen en demostrar el pa~el decisivo
fueran mandatos sancionados que funcionarán más como restric-
de las normas concretas producidas por los actores de aplicación.
ciones que como recursos de acción. Una de las versiones actuales
Empíricamente, esos trabajos están centrados en las interacciones
de ese razonamiento se encuentra en los usos tecnocráticos del
entre actores administrativos de proximidad y gobernados. Esos
benchmarking que supone la existencia de un modelo óptimo en
trabajos se empeñan en comprender el marco cognitivo y norma-
relación con el cual se miden las desviaciones en las políticas obser-
tivo en el cual se cumplen las misiones de regalía. Muestran que
vadas (inflación, déficit público, grado de privatización, etcétera),
las interacciones multiformes entre actores no se limitan a un
Desde la década de 1960, la sociología de las organizaciones
control represivo, pero suponen una gran parte de acción simbó-
ha desplazado esos cuestionamientos sumarios analizando la ca-
lica y de imposición de normas de conducta. La componenda de
pacidad de los actores para desarrollar márgenes de autonomía
reglas, el cumplimiento a posteriori en la perspectiva de crear rel~-
decisivos, incluso en las organizaciones más estructuradas. La re-
ciones de confianza o el aprendizaje de la relación hacia la auton-
lación con la regla es entonces considerada un modo activo de
dad, son tan importantes como las actividades de sanción.
conquista o preservación de un espacio de libertad (Friedberg,
Así, se pueden considerar las normas desde_ un enfoque de la
1991). Más recientemente, los trabajos cognitivos en política públi-
transformación de la regulación política y de la gobernanza
ca y más particularmente los relativos al enfoqúe neoinstituciona-
(Mayntz, 1993). Dejando atrás las críticas repetitivas de las debili-
lista profundizaron este enfoque insistiendo en la producción de
dades de las políticas públicas, los problemas que enfrentan son
estructuras normativas que enmarcan las acciones colectivas. Son
considerados como analizadores de transformaciones de formas
factores de orden y de producción de sentido. Es entonces en tér-
del ejercicio del poder en curso. La falta de legitimidad y de efica-
minos de reglas de un juego abierto, que las normas son aprehen-
cia de las políticas públicas están así estrechamente ligadas (Duran,
didas, permitiendo no solamente la definición de comportamientos
2010). El poder normativo del poder público, solo o combinado al
apropiados, sino también apoyando las representaciones compar-
de los actores económicos, habría sido reducido según un doble
tidas (March y Olsen, 1994). Las normas son consideradas factores
movimiento. Por un lado, los organismos que dirigen las socieda-
esenciales de estabilización de la acción colectiva, desde el ángulo
des pluralistas habrían perdido su capacidad de decisión autónoma
de la cohesión, de la capacidad de anticipación para los actores en
y se estarían inexorablemente de~ati~~do,~ntre g~pos d~ in~erés
situación y de la reducción de sus costos de transacción. Las normas
cada vez más organizados y una opinión versátil. El arbitraje en
producen así diferentes efectos de poder y son también reductoras
nombre de valores y de prioridades políticas se habría vuelto casi
de tensión y factores de prevención de conflictos (Powell y Di
imposible y viviríamos en un universo de normas y de mandatos
Maggio, 1991). A partir de un enfoque interaccionista, trabajos
tan contradictorios como inestables. Por otro lado, partes cada vez
empíricos han identificado normas producidas por actores en si-
más importantes de la organización social se autonomizarían en
tuación (Pressman, Wildavsky, 1973).
relación con los actores políticos clásicos. La tecnocratización de la
La noción de normas secundarias de aplicación especifica esta
administración y sobre todo el desarrollo de subsistemas económi-
actividad (Lascoumes, 1990). Esas normas son de tres tipos: normas
cos (sistema financiero, sociedades transnacionales monopolistas)
de interpretación del marco institucional, normas de adaptación a
y técnicas (telecomunicaciones, bioéticas) habrían retirado lenta-
las demandas y contextos locales, y de normas de solución de
mente a los reguladores tradicionales todo el poder sobre algunos
conflicto en el caso que existan divergencias con los otros aplica-
sectores clave. Esas reflexiones retoman las de N. Luhmann (1995)
dores o los destinatarios de las normas. Los trabajos sobre las
sobre la autopoiesis, es decir, la capacidad creciente de subsistemas
prácticas administrativas en materia de impuestos (Leroy, 1993),
sociales para autonormarse y así controlar sus cambios.

ia
110 SOCIOLOGfA DE LA ACCIÓN PúBLICA
Frente a esta incertidumbre sobre las normas, los instrumentos
presupuestales son a menudo movilizados para enmarcar y pilotear
la acción pública.
3. LAS RESTRICOONES PRESUPUESTALES: GOBERNAR ES HEREDAR
El Estado define el marco presupuestal, es decir, las restricciones
financieras que pesan sobre las políticas pero que a menudo se li-
mitan a ser una escena tan oscura como decisiva (Wildavsky, 1979).
Contra la visión de una acción pública en migajas, A. Siné recuer-
da con vigor que "la restricción presupuestal, tal como es construi-
da, presentada y movilizada por la administración de finanzas,
constituye una de las fuerzas más poderosamente integradoras del
conjunto del aparato político-administrativo [...] la armonización,
la coordinación y la regulación intersectoriales hacen del orden
presupuestal uno de los actores más eficaces del orden político [...]
el presupuesto es un 'anti-fragmentación', es un creador de inter-
dependencias entre subsistemas" (2006, p. 19).
Las políticas públicas son sometidas a restricciones presupues-
tales. No tienen nada de intemporales y están más o menos pro-
vistas de medios en función de coyunturas políticas así como
económicas, por ejemplo de normas de déficit presupuestal (Bezes
y Siné, 2011). Una gran parte de los gastos de un gobierno es pro-
rrogada de un año a otro, como es el caso de más del 80%, a veces
el 90%, de las asignaciones presupuestales en las grandes demo-
cracias. Las políticas públicas tienen generalmente un costo; éste
puede crecer durante décadas, como en el caso de los gastos de
salud, de educación o de las jubilaciones. En ese sentido, gobernar
11
es heredar" (Rose y Davies, 1994): una gran parte de las políticas
públicas no es más que la prolongación, a veces bajo formas lige-
ramente acentuadas o modificadas, de lo existente -a veces pro-
fundamente arraigado (escuelas primarias, hospitales)-, lo que
contradice la concepción de la política pública en términos de
elegir, en términos de nuevas políticas y de decisiones.
Cuando la deuda se eleva grava al presupuesto y constituye
un poderoso freno a la acción pública. En el caso francés, el traba-
jo de A. Siné sobre "el orden presupuestal" muestra las motiva-
INSTlTUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PúBLICA 111
ciones de lo que llama lila gran petrificación" que se lleva a cabo
desde los años ochenta por el aumento continuo de los déficits
públicos y el endeudamiento del Estado sin inversiones impor-
tantes en acciones públicas de envergadura. A partir de 1983, los
gastos aumentan lenta pero seguramente. No hay desajustes
masivos pero se inicia una dinámica que escapa a las decisiones
políticas.
A partir de Laswell sabemos que las políticas públicas son
elecciones de clientelas y de víctimas. Cuando se crea una cliente-
la (un nicho, fiscal, un programa de ayuda social o de ayuda a
empresas), ésta tratará de mantener e incluso ampliar sus progra-
mas. Con frecuencia ése es el caso para los funcionarios que los
ponen en marcha. Los procesos internos de incremento de gastos
públicos sin opción se han convertido en una constante. Y los res-
ponsables políticos tienen muchas dificultades para dar marcha
atrás a las concesiones realizadas y para interrumpir los ciclos. Si
el lanzamiento de nuevos programas pone en escena su capacidad
de cambio, toda veleidad de supresión se ve enfrentada a la movi-
lización de clientelas, de administraciones, de sus rutinas y bene-
ficiarios. En periodo normal, las políticas son un poco como James
Bond, nunca mueren.
Las críticas de una intervención muy fuerte del Estado recuer-
dan sin cesar esta dinámica de incremento del gasto público debi-
do a las políticas cada vez más diversificadas. Los encuadres pre-
supuestarios fueron inventados con el objeto de recuperar
márgenes de acción reduciendo gastos públicos. Este movimiento,
iniciado en Estados Unidos, condujo a formas que obligan a los
gobiernos a limitar el déficit, incluso a prohibirlo constitucional-
mente. Recientemente, países como el Reino Unido, Suecia y Fran-
cia (Loi organique relative aux lois definances, LOLF, 2001, luego Revue
générale des politiques publiques, 2007) pusieron en marcha reformas
presupuestales con el objeto de presentar de manera más legible
los medios asociados a las políticas y a los programas, de identifi-
car unidades presupuestales, de responsabilizar a los funcionarios
y de ejercer fuertes presiones para la reducción de costos. Esta
profunda reorganización busca también organizar un seguimiento
más preciso de los gastos. Se traduce en la creación de indicadores
de realización de objetivos y de evaluación de desempeños. Sin
~~---_._._-----_._---._ .. -----
114 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
financieros (deducciones fiscales / ayudas económicas) y medios
de conocimiento de las poblaciones (observaciones estadísticas).
En consecuencia, la instrumentación de la acción pública es un
asunto mayor, pues es reveladora de una teorización más o menos
implícita de la relación gobierno / gobernado. Cada instrumento es
una forma condensada de conocimiento sobre el poder social y las
formas de ejercerlo. o
4.2. Instrumentos y cambios de políticas públicas
Los autores neoinstitucionalistas se interesaron en los instrumentos
en tanto trazadores de cambio de las políticas públicas (Hood, 1986;
Hall, 1993). Los actores sociales y políticos tienen capacidades de
acción muy diferentes en función de los instrumentos seleccionados.
Una vez en marcha, esos instrumentos abren a los empresarios
políticos nuevas perspectivas de utilización o de interpretaciones
imprevistas y difíciles de controlar, alimentando así una dinámica
de institucionalización. Los instrumentos determinan en parte
cuáles recursos pueden ser utilizados y por quién. Como toda
institución, los instrumentos permiten estabilizar formas de acción
colectiva, hacer más previsible y sin duda más tangible el compor-
tamiento de los actores.
El cambio de políticas públicas puede pasar por los instrumen-
tos sin que por lo tanto haya acuerdo sobre las finalidades de una
reforma. Abordar el tema a partir de los instrumentos sirve de
marca para la observación y la interpretación. Muchas combina':'
ciones son posibles: un cambio de instrumentos sin cambio de
metas; una modificación de la utilización o del grado de utilización
de los instrumentos existentes; un cambio de objetivo que pasa por
el de instrumentos; pero también cambios de instrumentos que
modifican los efectos entrañando así cambios de objetivos. Al mo-
mento de las negociaciones, debatir instrumentos es con frecuencia
un medio de estructurar los cambios y los acuerdos a corto plazo,
dejando siempre 'de lado los asuntos más conflictuales. Desde esta
perspectiva, la instrumentación es una cuestión política, pues la
elección de instrumentos estructura en parte el proceso y sus re-
sultados. Interesarse por los instrumentos no debe en ningún caso
INSTITUCIONES, NORMAS E INSTRUMENTÓS DE ACCIÓN PúBLICA 115
justificar la desaparición de lo político. Por el contrario, entre más
se define la acción pública por los instrumentos, más los asuntos
de instrumentación corren el riesgo de suscitar conflictos entre
diferentes actores, intereses y organizaciones (Varone, 2000).
Los trabajos de Hood siguen siendo esenciales para comprender
las transformaciones de la acción pública y para presentar una tipo-
logía de instrumentos. El desarrollo de sistemas socio-técnicos, la
generalización de tecnologías de información y comunicación van
en el sentido del fortalecimiento de la intervención permanente de
instrumentos de acción pública. A fin de precisar el lugar de los ins-
trumentos en las tecnologías del gobierno, proponemos diferenciar
sus formas y distinguir cinco grandes modelos (cuadro 3) (Lascou-
mes, Le Gales, 2004).
K. Weaver (1989) puso en evidencia el desarrollo de instrumen-
tos de gobierno que se desencadenaron automáticamente en función
de indicadores definidos de antemano (remuneración de funcio-
narios, cortes presupuestales) él fin de identificar la responsabilidad
de los gobernantes. Esta tendencia es una meta política fijada por
una parte de la doctrina del new public management. La introducción
de indicadores de desempeño, de instrumentos discretos, de nor-
mas y de estándares, de sistemas técnicos, va en el sentido de la
tecnificación y de la despolitización de la acción pública. Esos
autores sugieren que un principio es central para toda acción po-
lítica: blame avoidance, evitar la inculpación (Weaver, 1986; Hood,
2010). En sociedades complejas y poco controlables, en donde cada
incidente puede volverse crucial para la opinión, los políticos es-
cogerán con frecuencia protegerse ante todo, evitar las moviliza-
ciones contra sus decisiones, escapar a las responsabilidades de las
dinámicas aleatorias de la implementación. El desarrollo de ins-
trumentos despolitizados y la marginalización de la regulación
pública no se deberán a dinámicas de tecnificación de la acción sino
a elecciones deliberadas por parte de los responsables políticos de
dejar de lado variables políticas.
El Estado no provee únicamente estructuras de oportunidad
para los actores de políticas públicas, sino también sistemas de
coacción, especialmente jurídicos y financieros. El auge de lo que
es denominado a partir de Michel Foucault las "tecnologías de go-
bierno" (2004) se tradujo en particular por la generalización de

112 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
embargo, estos instrumentos presupuestales evidentemente no son
neutros, ejercen una presión reforzada sobre la conducta de las
políticas públicas, su formateo y su implementación (Bezes, 2009;
Bezes, Sine, 2011).
La presión presupuestal sobre las políticas públicas es una
causa de fuertes tensiones gubernamentales. ¿Cómo movilizar fi-
nanciamientos para tratar los asuntos que los gobiernos quieren
inscribir en su agenda política y aparecer así como responsables
sensibles a las expectativas de los ciudadanos, cuando las capaci-
dades de financiamiento son en su mayor parte movilizadas por
programas existentes que es imposible suprimir o reducir so pena
de enfrentar conflictos políticos y sociales?
4. INSTRUMENTOS E INSTRUMENTACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA:
¿HACIA UN GOBIERNO AUTOMÁTICO?
La acción pública es un espacio sociopolítico construido tanto por
técnicas e instrumentos como por finalidades y contenidos. Los
instrumentos constituyen un tipo particular de instituciones. El
crecimiento del Estado durante el siglo xx se tradujo en la acumula-
ción de programas y de políticas en los diferentes sectores de inter-
vención y en la diversificación de instrumentos de acción pública.
4.1. Las tecnologías de gobierno
La recomposición del Estado contemporáneo está acompañada de
una nueva ola de innovaciones relativas a esos instrumentos, es-
pecialmente -pero no exclusivamente- en ámbitos recientes de
expansión de la acción pública, como las políticas de riesgo (am-
bientales, sanitarias, etc.), la regulación/ reglamentación del mer-
cado, las reformas del Estado o del Estado-Providencia. La orien-
tación de subsectores o de redes relativamente autónomas en
relación con el Estado justificó la búsqueda de "nuevos instrumen-
tos" que se consideró harían posible el pilotaje de la sociedad en
contextos fragmentados y de jerarquías entrecruzadas. El trabajo
de A. Desrosíeres sobre el papel profundamente estructurante de
INSTITUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA 113
las estadísticas operacionaliza este enfoque (1993) que distingue
analíticamente los objetivos de la acción pública de los instrumen-
tos utilizados. .
Un instrumento de acción pública constituye un dispositivo al mismo
tiempo técnico y social que organiza relaciones sociales específicas
entre el poder público y sus destinatarios en función de representa-
ciones y de significados de los que es portador.
La instrumentalización de la acción pública remite al conjunto de proble-
mas planteados por la selección y el uso de instrumentos (técnicos,
medios de operar, dispositivos) que permiten materializar y opera-
cionalizar la acción gubernamental. Se trata de entender no solamen-
te las razones que conducen a la elección de un instrumento en relación
con otro sino de considerar los efectos producidos por esa decisión
(Lascoumes, Le Gales, 2004).
La noción de instrumento de acción pública permite considerar
la acción pública desde el enfoque de técnicas y de usos que es-
tru~ran las políticas. Esa elección de método sustituye la entrada
clásica por la sustancia de las políticas públicas y sus actores, por
la observación de factores sociotécnicos, con frecuencia discretos.
Los instrumentos de acción son portadores de valores, nutridos de
una interpretación de lo social y de concepciones precisas del modo
de regulación considerado. El instrumento es también productor de
una representación específica del asunto que trata. El instrumento
induce una problematización particular de esos objetivos de apli-
cación en la medida en que jerarquiza variables y puede hasta in-
ducir un sistema explicativo. En conclusión, el instrumento genera
a menudo efectos propios e inesperados.
La instrumentación de la acción pública es entonces tanto un
medio para estructurar la acción administrativa como para orien-
tar las relaciones entre la sociedad política (vía el ejecutivo admi-
nistrativo) y la sociedad civil (vía sus sujetos administrados) por
intermediarios, dispositivos que combinan componentes técnicos
(medición, cálculo, regla de derecho, procedimiento) y sociales
(representación, símbolo). Esta instrumentación se expresa en una
forma más o menos estandarizada que constituye un pasaje obli-
gado para la acción colectiva y combina obligaciones, informes
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 .,
114 SOCIOLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA INSTITUCIONFS, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACCIÓN PÚBLICA 115

financieros (deducciones fiscales/ ayudas económicas) y medios justificar la desaparición de lo político. Por el contrario, entre más
de conocimiento de las poblaciones (observaciones estadísticas). se define la acción pública por los instrumentos, más los asuntos
En consecuencia, la instrumentación de la acción pública es un de instrumentación corren el riesgo de suscitar conflictos entre
asunto mayor, pues es reveladora de una teorización más o menos diferentes actores, intereses y organizaciones (Varone, 2000).
implícita de la relación gobierno / gobernado. Cada instrumento es Los trabajos de Hood siguen siendo esenciales para comprender
una forma condensada de conocimiento sobre el poder social y las las transformaciones de la acción pública y para presentar una tipo-
formas de ejercerlo. logía de instrumentos. El desarrollo de sistemas socio-técnicos, la
generalización de tecnologías de información y comunicación van
en el sentido del fortalecimiento de la intervención permanente de
4.2. Instrumentos y cambios de políticas públicas instrumentos de acción pública. A fin de precisar el lugar de los ins-
trumentos en las tecnologías del gobierno, proponemos diferenciar
Los autores neoinstitucionalistas se interesaron en los instrumentos sus formas y distinguir cinco grandes modelos (cuadro 3) (Lascou-
en tanto trazadores de cambio de las políticas públicas (Hood, 1986; mes, Le Gales, 2004).
Hall, 1993). Los actores sociales y políticos tienen capacidades de K. Weaver (1989) puso en evidencia el desarrollo de jnstrumen-
acción muy diferentes en función de los instrumentos seleccionados. tos de gobierno que se desencadenaron automáticamente en función
Una vez en marcha, esos instrumentos abren a los empresarios de indicadores definidos de antemano (remuneración de funcio-
políticos nuevas perspectivas de utilización o de interpretaciones narios, cortes presupuestales) a fin de identificar la responsabilidad
imprevistas y difíciles de controlar, alimentando así una dinámica de los gobernantes. Esta tendencia es una meta política fijada por
de institucionalización. Los instrumentos determinan en parte una parte de la doctrina del new public management. La introducción
cuáles recursos pueden ser utilizados y por quién. Como toda de indicadores de desempeño, de instrumentos discretos, de nor-
institución, los instrumentos permiten estabilizar formas de acción mas y de estándares, de sistemas técnicos, va en el sentido de la
colectiva, hacer más previsible y sin duda más tangible el compor- tecnificación y de la despolitización de la acción pública. Esos
tamiento de los actores. autores sugieren que un principio es central para toda acción po-
El cambio de políticas públicas puede pasar por los instrumen- lítica: blame avoidance, evitar la inculpación (Weaver, 1986; Hood,
tos sin que por lo tanto haya acuerdo sobre las finalidades de una 2010). En sociedades complejas y poco controlables, en donde cada
reforma. Abordar el tema a partir de los instrumentos sirve de incidente puede volverse crucial para la opinión, los políticos es-
marca para la observación y la interpretación. Muchas combina- cogerán con frecuencia protegerse ante todo, evitar las moviliza-
ciones son posibles: un cambio de instrumentos sin cambio de ciones contra sus decisiones, escapar a las responsabilidades de las
metas; una modificación de la utilización o del grado de utilización dinámicas aleatorias de la implementación. El desarrollo de ins-
de los instrumentos existentes; un cambio de objetivo que pasa por trumentos despolitizados y la marginalización de la regulación
el de instrumentos; pero también cambios de instrumentos que pública no se deberán a dinámicas de tecnificación de la acción sino
modifican los efectos entrañando así cambios de objetivos. Al mo- a elecciones deliberadas por parte de los responsables políticos de
mento de las negociaciones, debatir instrumentos es con frecuencia dejar de lado variables políticas.
un medio de estructurar los cambios y los acuerdos a corto plazo, El Estado no provee únicamente estructuras de oportunidad
dejando siempre de lado los asuntos más conflictuales. Desde esta para los actores de políticas públicas, sino también sistemas de
perspectiva, la instrumentación es una cuestión política, pues la coacción, especialmente jurídicos y financieros. El auge de lo que
elección de instrumentos estructura en parte el proceso y sus re- es denominado a partir de Michel Foucault las "tecnologías de go-
sultados. Interesarse por los instrumentos no debe en ningún caso bierno" (2004) se tradujo en particular por la generalización de
 INSfITUOONES, NORMAS E INSTRUMENTOS DE ACOÓN PÚBLICA 117

c:: instrumentos de control, especialmente presupuestal y de ayuda

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 CONCLUSIÓN

PROUFERAOÓN y RECONFIGURAOÓN DE LA ACOÓN PÚBUCA

Gobernanza, gubemamentalidad, ,pero también Estado estratega,

la multiplicación de palabras para designar las regulaciones públi-
cas da testimonio del desgaste de las nociones clásicas que designan
la gestión centralizada y dirigista de sectores claramente delimita-
:- .. dos. Es por la proliferación de esos opjetos, sus actores e instru-
mentos, que la acción pública fue reconfigurada. El principal de-
safio de este ámbito de las ciencias sociales es dar cuenta de su
complejidad y de su movilidad.

Tres tipos de proliferación

Las "políticas públicas", es decir, laadíversas formas de regulación

social y política de los problemas sociales, se convirtieron en ám-
bito de conocimiento prolífico.

Los "problemas" socialmente debatidos parecen infinitos: del pro-

blema recurrente de la gente sin domicilio fijo al ámbito emergen-
te de las nanotecnologías, de la remuneración de los dirigentes por
stock-options a la gobemanza mundial de los bosques. ¿Es ilimitado
el campo de las regulaciones públicas? ¿Existen asuntos que esca-
pan a una demanda de acción pública? Además, esos asuntos que
hasta los años ochenta pudieron ser pensados en función de los
recortes sectoriales se convirtieron cada vez más en asuntos trans-
versales, heterogéneos en sus componentes y sus implicaciones.
Raros son los expedientes que no combinan dimensiones econó-
micas, técnicas, ambientales, de salud, etcétera.
Los actores y los espacios por y en los cuales se inventa y se
practica la acción pública se multiplicaron. El Estado y su admi-

119
 120 SOCIoLOGíA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
nistración piramidal dejaron de ser los únicos organizadores de
la intervención reguladora. Los niveles locales de proximidad,
tanto políticos como de la sociedad civil, los conjuntos regionales
e interregionales, pero también Europa y lo internacional vía los
mercados y las grandes organizaciones (OMS, OMC, Foro Mundial
del Agua, etc.) se convirtieron en iniciadores y marcos de acción
esenciales de esa intervención. Además, el clivaje clásico público I
privado fue cuestionado por las asociaciones entre autoridades
públicas y actores económicos o asociativos. Asimismo, éstos re-
ciben, en sectores cada vez más numerosos, responsabilidades
para asegurar acciones de seguridad o de gestión de servicios. El
término "gobernanza" trata de dar cuenta de los problemas de
coordinación que plantea tal diversificación de actores, de escenas
y de formas de interacción.
De esta manera, las técnicas de intervención, la caja de herra-
11
mientas" de la acción pública, los instrumentos de la regulación se
diversificaron desde los años setenta. Además; fueron amontonados
sin preocuparse de la coherencia, con frecuencia superponiendo
un nuevo instrumento a otros sin articularlo claramente. Así, cada
programa de intervención es hoy el producto de una larga sedi-
mentación histórica y conjuga una amplia panoplia de instrumen-
tos planteando problemas inéditos de armonización.
La recomposición de la acción pública
Frente al aumento y complejidad de esas acciones públicas, algunos
autores provenientes de disciplinas diferentes emprendieron el
análisis de esas transformaciones. Para pensar los cambios, desa-
rrollaron una gran cantidad de conceptos y de modelos que con-
ducen con frecuencia a asimilar el ámbito de la acción pública a un
asunto de clan autorreferenciado. El nominalismo amenaza, pues
cada autor trata de expresar su originalidad teórica por su voca-
bulario, sin necesariamente clarificar en qué se diferencia de no-
ciones cercanas. Como lo notan Baumgartner y Jones (2005), todo
el mundo aspira a una teorización abarcad ira del policy-making que
cubre hoy ~ amplio terreno que va de la identificación de los
problemas sociales a la atEnción institucional y a la comprensión
CONCLUSIÓN 121
de sus efectos. Sin embargo, la pretensión no se ha logrado. Uno de
los límites de ese campo de conocimiento se ubica en la existencia
de una doble especialización de la reflexión en términos del ámbi-
to (lo urbano, lo social, lo industrial, lo sanitario, etc.), y en térmi-
nos de punto de vista analítico (emergencia y categorización,
inercial reconfiguración institucional, estrategia social y política
de actores, tomadores de decisiones erráticos, etc.). Frente a esta
dispersión intelectual, ¿quién puede vanagloriarse de ser portador
de una teorización de conjunto? ¿Qué grado de generalización
pueden alcanzar los mejores trabajos fuera de su sector y de su
espacio geográfico? ¿Y hasta qué punto son compatibles los enfo-
ques y los recortes teóricos del objeto de investigación?
Es por ello que nos decidimos por una construcción simple
(simplista incluso por necesidad) con el fin de retomar dos cues-
tiones de base que, según nosotros, tienen una virtud pedagógica:
• De entrada, mostramos que la acción pública es un sistema
de orden negociado. El enfoque en términos de política pú-
blica permitió entender empíricamente ("desde abajo") las
formas y los efectos de la acción del Estado sobre los sistemas
sociales. Para ello, el enfoque tomó distancia tanto del vo-
luntarismo político como de las lógicas administrativas je-
rarquizadas. Rompiendo con la idea de que la acción públi-
ca es un mandato para resolver problemas, mostró la
importancia de los espacios de acción de los que disponen
los actores a cargo de la implementación, así como los des-
tinatarios. Sin embargo, esta libertad es ampliamente vigila-
da- y jamás se ha observado una dispersión absoluta. Era
necesario entonces precisar los contenidos que operan la
armonización de las iniciativas de terreno, que tratan de
contener la diversidad de apropiaciones. Es por ello que
reintroducimos una mirada desde arriba" con el fin de
11
analizar los procesos que participan en ladefinición del bien
común, de precisar el papel de las élites y la forma en la que
se negocian decisiones.
• Luego, la otra gran cuestión recurrente es la del cambio. Se
piensa con frecuencia que son las iniciativas de la sociedad
civil lo que mueve a los responsables políticos autistas y a
122 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBUCA
las administraciones escleróticas, que sólo los movimientos
sociales, las grandes controversias, crean dinámicas suficien-
temente fuertes para modificar los objetivos y los medios de
acción pública. Pero de cerca, se observa que las influencias
no son unilaterales. Incluso los grupos más reivindicativos
actúan en interacción con las instituciones y las adaptaciones
son reciprocas. Al mismo tiempo, las instituciones hacen y
deshacen su clientela, reconfiguran los asuntos sociales e
imponen sus prioridades. Además, los tomadores de deci-
siones están acorralados por restricciones presupuestales y
los instrumentos técnicos ponen en marcha formas automa-
tizadas y despolitizadas de poder.
En el cruce de esos dos ejes, tratamos de mostrar que una so-
ciología política de la acción es ante todo una forma de reflexionar
sobre las nuevas configuraciones entre el Estado y la sociedad civil,
entre una o varias autoridades públicas democráticamente legítimas
y las múltiples formas de movilización de los actores sociales que
tratan de organizar y promover sus intereses tanto simbólicos como
materiales. En ese sentido, abogamos por un constructivismo mo-
derado que, en efecto, tome en cuenta la plasticidad de las inter-
pretaciones de los problemas sociales y de la relación con las ins-
tituciones, pero que considere en contrapunto que existen marcos
cognitivos y normativos que orientan a menudo de manera deci-
siva los significados atribuibles y las acciones posibles. No todo es
negociable todo el tiempo. Las interacciones entre los juegos de
poder de los actores y los de las instituciones producen una gra-
mática de posibles combinaciones que orienta de manera determi-
nante la acción pública.
¿CAJA DE VIDRIO O CAJA DE HIERRO?:
DOS EVOLUCIONES EN CURSO
Las evoluciones de la acción pública están en tensión entre dos
polos. Por un lado, la extensión de una "caja de vidrio" para res-
ponder a la crisis de la representación política y a las nuevas exi-
gencias de la legitimidad democrática. Sin embargo, del otro lado,
CONCLUSiÓN 123
una nueva caja de hierro" se afirma en nombre de una racionali-
11
zación consolidada de la acción pública en busca de eficacia.
Caja de vidrio: hacer políticas públicas es debatir,
convencer y argumentar
Las incertidumbres de la legitimidad y de las normas de acción
conducen a desarrollar las formas de participación de individuos
y de grupos en la acción pública. Desde la década de 1970, el de-
sarrollo de la "democracia del público" o "de la opinión", es decir,
de un espacio público relativamente autónomo de la esfera políti-
ca tradicional, se traduce en un cambio decisivo: los derechos de
acceso de los ciudadanos a informaciones que posee la autoridad
se desarrollaron bajo la forma de obligaciones de las autoridades
de informar a los ciudadanos. Una nueva concepción de lo político
fue elaborada con el creciente recurso a las instancias de negociación
y de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas
(Sintomer, 2007). Paralelamente, "gobernar por contrato" se con-
virtió en un mandato general. En las sociedades en creciente mo-
vilidad y animadas por sectores en búsqueda de autonomía nor-
mativa, solamente los instrumentos participativos podrían aportar
modos de regulación adecuados. El marco convencional y las
formas incitativas que le están asociadas suponen un Estado en
retirada de sus funciones tradicionales, renunciando a su poder de
coacción e involucrándose en modos de intercambio de apariencia
contractual. Apariencia porque rara vez se toman en cuenta las
cuestiones centrales de autonomía de voluntades, de reciprocidad
de prestaciones y de sanción del no-respeto de los compromisos.
Se espera desde entonces que el Estado dirigista deje su lugar a un
Estado activista o coordinador, encargado principalmente de ac-
ciones de movilización, integración y armonización. Los trabajos
en ese ámbito están de acuerdo en considerar que la legitimidad
principal de este "tipo de instrumento se deriva más de la imagen
modernista y sobre todo liberal de la acción pública, que de su
eficacia real, por cierto raramente evaluada.
Más allá del contrato, algunos trabajos se interesan en la
cuestión de la participación democrática, la decisión y la imple-
 124 SOCIOLOGÍA DE LA AcaÓN PÚBLICA
mentación de las políticas públicas, por ejemplo bajo la forma de
presupuestos participativos, de jurados de ciudadanos y de pro-
cedimientos de concertación.'
Caja de hierro: más libertades en contextos más apremiantes
El diagnóstico inicial de Weber sobre los desarrollos paralelos de
la burocracia, el Estado, las reglas codificadas y racionales y del
capitalismo moderno, no deja de confirmarse. Este último depende
~el Estado para la creación de un ambiente jurídico y administra-
tivo estable, que es una condición necesaria para la previsibilidad
de comportamientos y de resultados. Si las modalidades cambian,
el objeto sigue siendo el mismo. El movimiento contemporáneo de
difusión de prácticas de reporting, de sistemas de información para
el control y el pilotaje de entidades más autónomas desde el centro,
se da en las grandes empresas así como en el seno de las adminis-
traciones. La introducción de nuevas formas de gestión concretiza
una "segunda revolución burocrática", a saber, una transformación
en la orientación de las conductas que se basa en instrumentos
técnicos de racionalización de comportamientos y refuerza la ca-
pacidad de anticipación de actores y de organizaciones de la acción
pública (Le Gales, Scott, 2008).
Así, a pesar de los temores relativos a la impotencia del Estado,
los años ochenta vieron el desarrollo de una ola de reformas y de
po~ticas públicas radicales inspiradas por las recomendaciones de
economistas de la elección racional. El célebre libro Reinventing
Government (Osborne y Gaebler, 1993) encarna la punta de lanza
de los enfoques en términos de "nueva gestión pública". Esta obra
busca combatir lo que se percibe como los excesos de los gobiernos
centrales, trátese de su ineficacia, de su poder discrecional o de su
dependencia respecto a clientelas poderosas. Progresivamente, los
Estados organizaron la privatización de una gran parte de la eco-
nomía y de un gran número de servicios, la introducción de meca-
nismos de competencia para el suministro de servicios o la sepa-
. l..V~ la revista Participatíons, núm. 1, 2011, número especial Démocrati« et
particrpatitm:un état des saooit»,
CONCLUSIÓN 125
ración entre comprador, productor, utilizador de servicios, los
indicadores del desempeño medido en términos de costo: la efica-
cia, el precio a pagar para lograr bajar el peso de las deducciones
obligatorias en el PIB.
Así, el papel del Estado se fortalece en el sentido de la regula-
ción/ reglamentación, del control, de la auditoría, de la inspección
(Power, 2003). Para controlar las organizaciones y cambiar las
políticas públicas, ciertos Estados (como el Reino Unido) ponen
más énfasis en la utilización de estándares y la auditoría de resul-
tados que en la propiedad pública, la intervención directa y los
subsidios (Moran et al., 2006). Los regímenes de inspección de
conformidad y de certificación de resultados cambiaron radical-
mente el funcionamiento de muchas organizaciones (Hood et al.,
1999, 2001). El control de diferentes sectores pasa por la multipli-
cación de agencias especializadas (lames, 2003). El Estado regula-
dor no se ocupa más (o menos) de redistribuciones o de grandes
políticas sociales sino de la regulación/ reglamentación destinada
a corregir las fallas del mercado, en una perspectiva que toma como
dada la superioridad de este último salvo en casos precisos (crisis
financiera, catástrofe mayor). Se elaboraron nuevos instrumentos
para generar coherencia, para incitar al cambio, para evaluar y
sancionar los comportamientos de los actores, para medir su des-
empeño en función de prioridades políticas.
La acción pública aspiraría permanentemente a modificar, a
manipular los parámetros de las instituciones al interior de las
cuales los actores se conducen de manera autónoma. El conjunto
de esas transformaciones no conduce a un retiro del Estado y a una
reducción de su capacidad de control sino a una transformación
de formas de coacción. Con frecuencia, esta evolución significa
tomar distancia de las responsabilidades políticas respecto a acto-
res técnicos y administrativos, lo que da a estos últimos, los minis-
terios de Finanzas por ejemplo, importantes márgenes de maniobra
en la implementación dentro de parámetros bien definidos.
La acción pública está asimismo cada vez más estructurada
por los análisis costo/beneficio medidos por los economistas. Así,
la proliferación de agencias de regulación se apoya con frecuencia
en los trabajos teóricos destinados a definir los parámetros, las
leyes, las instituciones, los modelos que darán los incentivos co-
126 SOCIOLOGÍA DE LA ACCIÓN PÚBLICA
i
rrectos a los actores. Las políticas públicas se deciden, en buena
medida, en términos del desempeño esperado o de la rentabilidad
de la inversión a futuro (John, 2011).
Estas formas de acción pública se difunden rápidamente a
escala internacional y participan en la creación de lo que se deno-
mina hoy en día "los nuevos estándares de la gobernanza mundial"
(Lévy-Faur, [ordana, 2004; Djelic y Sahlin-Andersson, 2006). Desde
ahora, las transformaciones de la acción pública se analizan desde
el punto de vista de esas dinámicas de importación-exportación,
de difusión de normas y de buenas prácticas (Brunsson y Jacobsson,
2000; Borraz, 2007) y de hibridación de modelos y de instrumentos.
Esto va de la mano con la transformación de las nuevas élites que
manejan esos modos privados o semipúblicos de regulación trans-
nacional, definiendo una multitud de normas y de estándares
(Buthe, Mattli, 2011). Los actores de la acción pública son más
numerosos, ganaron mucha atltoriomía pero ¿tienen más opciones?
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