“AÑO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LA IMPUNIDAD”

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TUMBES

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE ADMINISTRACIÓN

TEMA:
ASIGNATURA:
Gerencia Municipal

TEMA ASIGNADO:
Reforma del estado y Modernización de gestión pública

ESTUDIANTES:
Carhuapuma Bayona, Jesús
Carrillo Salazar, Rosita
Domínguez Alemán, Leslie
Saldarriaga Cruz, Wilson

DOCENTE:
Murga Fernández, Gilmer Rubén

GRUPO:
N°02

TUMBES - PERÚ
2019
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ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 4

II. OBJETIVOS............................................................................................................ 5

Objetivos Generales ............................................................................................................... 5

Objetivos Específicos ............................................................................................................. 5

III. MARCO TEORICO ................................................................................................ 6

3.1 Reforma de estado ................................................................................................... 6

3.1.1 Definición ................................................................................................................ 6

3.1.3. Categorías de reformas de estado ............................................................................ 6

3.1.4. Prioridades en el proceso de reforma del estado ..................................................... 8

3.1.5. Un enfoque para la reforma del Poder Ejecutivo en el Perú ................................... 9

3.2. Reforma vs modernización de la gestión pública en el Perú................................. 20

3.2.1 Avances de la última década en el proceso de reforma......................................... 20

3.2.2 Procesos de reforma en marcha ............................................................................. 21

3.2.3 Reformas sometidas al referéndum (2018) ........................................................... 24

3.2.4 Diferencia entre reforma y modernización ............................................................ 26

3.2.5 Aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el proceso de reforma
del estado y de modernización de la gestión pública ............................................ 28

3.2.6 El enfoque de la reforma y modernización en el Perú: la gestión pública por

resultados ............................................................................................................... 30

3.2.7 Finalidad de la Modernización .............................................................................. 36

3.2.8 Modernización de la gestión pública al 2021: Política Nacional de Modernización

De La Gestión Pública........................................................................................... 36

3.2.8.1 Fundamentos de la política .................................................................................. 36

3.2.8.2 Principios............................................................................................................. 36

3.2.8.3 Ejes transversales de la política ........................................................................... 37

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3.2.8.4 Pilares centrales de la política ............................................................................. 38

3.2.8.5 Etapas de implementación de la política de modernización ............................... 40

CONCLUSIONES ................................................................................................................... 41

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................... 42

LINKOGRAFIAS .................................................................................................................... 42
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I. INTRODUCCIÓN
En el Perú, durante los últimos 25 años, se han sentido profundos cambios en la
Administración Pública. El eterno debate sobre la relación entre Estado y “Sociedad
Civil” se resolvió a favor del neoliberalismo. Con ello, desde las clases gobernantes se
definió que el Estado debía reducir su participación en la economía, dejando estos “nichos
de mercado cautivos” a la Sociedad Civil pues ésta había demostrado que puede producir
más y mejores bienes y servicios para los ciudadanos.

Una vez definido el rol del Estado, el debate se trasladó al modo en que debían llevarse a
cabo sus operaciones. Para resolver este segundo problema, se acudió nuevamente a la
idea de que “los privados hacen mejor las cosas” y, en consecuencia, se optó por la
implementación de modelos de Gestión Pública que fueron construidos sobre los pilares
de la gerencia privada.

A este proceso de cambio sobre qué es lo que debe hacer el Estado y cómo debe hacerlo
se le denomina Reforma del Estado. Si queremos ser más estrictos, la Reforma se
circunscribe, específicamente, a la cuestión del quehacer de la Administración Pública,
esto es, a la cuestión de cómo el Estado produce los Bienes y Servicios necesarios para la
satisfacción del Ciudadano.

Ahora bien, al interior de este proceso se desarrollan cambios más lentos y progresivos
consistentes en la MEJORA de lo existente. A este proceso de cambio gradual y más
pequeño se le denomina MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.
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II. OBJETIVOS
Objetivos Generales
 Explicar el tema de reforma de estado y modernización de gestión pública

Objetivos Específicos
 Definir lo referente a reformas de estado.
 Conocer ejemplos de reformas de estado peruano.
 Entender el desarrollo de la política de modernización de la gestión pública en
el Perú
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III. MARCO TEORICO

3.1 Reforma de estado
3.1.1 Definición
Según García (2009) Afirma: “Se refiere a un cambio constitucional profundo o
simplemente la modificación de alguna característica de los elementos del Estado”. Desde
otra perspectiva, también se considera como cambios del Gobierno administrativos o del
modelo económico Clases de reforma de estado
Según IDEA (2006) explica que existen 2 clases de reforma de estado:
3.1.2.1.Reforma Sustancial
Son acciones o decisiones que buscan transformar el contenido de la acción pública
alterando fines, objetivos y alcance. Por ejemplo: la separación de poderes o la
privatización (como definición de actividades en las que el Estado interviene).
3.1.2.2.Reforma Institucional
Son aquellas acciones que afectan el diseño y el funcionamiento de las instituciones.
Es decir, cambios deliberados a las estructuras y procesos del sector público con el objeto
de hacer que funcionen mejor en algún sentido.
La reforma institucional puede dividirse en:
3.1.2.2.1. Política
Aludiendo a cambios en la organización del poder (generalmente constitucionales),
por ejemplo: la modificación constitucional para la descentralización de la
Administración Pública.
3.1.2.2.2. Administrativa
Referidas al conjunto de cambios en las instituciones que diseñan y ejecutan las
políticas públicas, por ejemplo: el proceso de simplificación en los servicios de atención
al ciudadano.
3.1.3. Categorías de reformas de estado
Según SIGOB (1999) Expresa: “las áreas de acción de reformas posibles cubren una
amplia gama de aspectos”. Con fines de sistematización y partiendo de las experiencias
de reforma realizadas en la última década en la región, estas podrían agruparse en dos
categorías o grupos:
3.1.3.1.Reformas de algunas de las macro funciones del Estado en particular las
asignadas a la rama ejecutiva de este
 Reforma del Estado proveedor de servicios básicos.
 Reforma del Estado agente económico.
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 Reforma del Estado administrador macroeconómico.

 Reforma del Estado administrador de las relaciones internacionales.
 Reforma del Estado arbitro de los conflictos intra-societales.
 Reforma del Estado protector de la Integridad Territorial.
3.1.3.2.Reformas del Régimen Político
 Reforma interna del Régimen Presidencial.
 Reforma interna del Régimen de Gobierno (A nivel central, regional, local)
 Reforma interna del Régimen Parlamentario.
 Reforma interna del Régimen de Partidos Políticos.
 Reforma interna del Régimen Electoral.
 Reforma interna del Régimen Judicial.
Como se comprenderá estos dos grupos, representan una amplia gama de acción
reformista, y cada uno de ellos tiene sus propias especificidades y representa un campo
de trabajo con metodologías propias.
Por ejemplo:
En el área de Servicios directos a la Población, tal es el caso de los Servicios Educativos,
existen diversas esferas que responden al concepto de las reformas (y no de las
modernizaciones) posibles:
 Reforma de los objetivos y/o contenidos educacionales.
 Reforma de la función del Ministerio de Educación, en materia de control de
procesos educativos a cargo de agentes privados.
En esta misma área, casos de modernizaciones de los servicios educativos, serian la
incorporación de nuevas tecnologías educativas y/o la creación de una superintendencia
de Servicios Educativos”, casos estos que esta no hacen a la función básica sino a la
eficacia para alcanzar una función asignada a un servicio.
En otra esfera, la reforma de la función del Estado Agente Económico, productor de
bienes o servicios, no pasa por la reestructuración del sistema gerencial y/o de los
procesos tecnológicos de una determinada empresa pública, esferas estas que
corresponden a procesos de modernización, sino cambios, por ejemplo en el régimen de
propiedad (parcial o total), cambios en los criterios de fijación de precios de los bienes o
servicios producidos por la empresa, por ejemplo vía eliminación de subsidios, es decir
se producen cambios en uno de los elementos que hace a la función básica de la empresa
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pública, que en este caso sería el actuar sobre la regulación de algunos precios básicos de
la economía. SIGOB (1999)
Y si lo vemos desde el punto de vista de las reformas del régimen político, en cuanto
a las reformas internas del Régimen Electoral en nuestro país, pues el año pasado se
aprobaron algunas reformas por el congreso junto a los entes electorales (ONPE, JNE Y
RENIEC), y con apoyo de otras entidades públicas, las cuales tienen que ver con:
 La obligación de declarar en la hoja de vida las sentencias y procesos judiciales
en curso, así como los ingresos, bienes y rentas de los candidatos; para que los
electores conozcan a quién confían su voto.
 La instalación de una ventanilla única que ofrezca información sobre
precandidatos y financistas de campañas electorales; es preciso transparentar
quiénes financian las campañas y de dónde provienen esos recursos.
 Sanciones efectivas ante la falta de rendición de cuentas y omisiones que hoy
no son sancionables. (ONPE, 2018)
Lo mismo se da en el caso de las reformas internas del Régimen de Partidos Políticos,
el cual dicha propuesta del presidente Martín Vizcarra, consiste en obligar a las
organizaciones políticas a rendir cuentas de sus ingresos y gastos durante y fuera de las
épocas de campaña electoral y prohibirles recibir aportes anónimos, de origen ilícito o de
personas condenadas por ciertos delitos.
El objetivo de esta y el resto de reformas es el de combatir la corrupción y devolver la
credibilidad a la escena política. (BBC, 2018)
3.1.4. Prioridades en el proceso de reforma del estado
Según mendoza (2010) Afirma: Hay dos elementos indispensables de ser reformados
como prerrequisito para que cualquier proceso de reforma pueda tener alguna posibilidad
de éxito: el Poder Judicial y el empleo público, desde que las decisiones de cambio serán
siempre impugnadas ante una justicia que en la actualidad es muy débil, tanto
institucional como técnicamente; y, que todo cambio involucra necesariamente al
personal al servicio de la administración pública, cuya resistencia o apoyo al proceso, será
determinante para el resultado del mismo.
3.1.4.1.El sistema de justicia
El Poder Judicial ha sido uno de los principales frenos a cualquier intento de reforma
del Estado en el pasado inmediato. De hecho, es de lejos el primer elemento que tiene que
cambiar radicalmente en cualquier intento de reforma integral del Estado. De entre todos
los poderes públicos y los organismos constitucionalmente autónomos, no solo es el que
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peor funciona, sino también el que más daño le hace a la gobernabilidad democrática del
país, al minar consistentemente la confianza ciudadana en el Estado de Derecho.
El Poder Judicial es probablemente la entidad pública que más procesos de reforma ha
atravesado. Cada nuevo presidente de este poder del Estado, tan pronto es elegido, pone
en marcha un nuevo proceso de reforma institucional que no logra superar las graves
deficiencias que la sociedad percibe y la comunidad jurídica reclama.
3.1.4.2.Empleo público
No hay posibilidad de cambio alguno en el Estado si es que los empleados públicos no
están convencidos de las bondades de la propuesta. Su fuerza es tal que fácilmente
generan crisis ministeriales o graves problemas a la conducción de las entidades públicas.
Contar con personal comprometido es común en el sector privado. Sin embargo, la falta
de compromiso es casi una constante en el sector público con personal sujeto al régimen
laboral de la carrera administrativa.
El gran problema de los distintos regímenes de empleo público existentes, es el de la
vigencia del principio de Estabilidad, que consiste en que el personal que trabaja para el
Estado no puede ser apartado de la función pública salvo el caso de falta grave, tipificada
expresamente en las normas internas de la entidad, y declarada como tal luego de un largo
y engorroso proceso administrativo disciplinario, generando niveles de ineficiencia muy
altos en la gestión pública.
3.1.5. Un enfoque para la reforma del Poder Ejecutivo en el Perú
Según garcia (1999) El proceso de reforma del Poder Ejecutivo debe ser gradual y
estar liderado por las máximas autoridades políticas. Para llevarlo a cabo con éxito es
necesario, además, establecer canales para el diálogo y el debate con los principales
actores sociales, así como buscar un amplio consenso que le dé continuidad y estabilidad
al proceso de reforma.
Por otra parte, la reforma del Poder Ejecutivo no se puede desligar de la capacidad de
diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, las que, a su vez, deben orientar
la reestructuración de las funciones, capacidades, potestades y dimensión de las diferentes
organizaciones del sector público.
3.1.5.1.Estrategia de desarrollo y reforma del poder ejecutivo
El diseño de una estrategia integral de desarrollo, que se sustente en una noción
ampliamente compartida del bien común y de los intereses nacionales, es aún una tarea
pendiente en el Perú de hoy. Desde esta perspectiva, y al igual que otras reformas
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económicas, sociales y políticas, la reforma del Estado debe diseñarse en función de los
futuros deseados para la sociedad peruana.
Es posible identificar cuatro líneas estratégicas:
3.1.5.1.1. Modernización productiva y competitividad
Que tiene por objetivo establecer una economía moderna, competitiva y capaz de
generar excedentes económicos para satisfacer las necesidades de la población.
3.1.5.1.2. Justicia, equidad y desarrollo social
Que tiene como objetivo mejorar la calidad de vida y las oportunidades vitales de todos
los peruanos. Esta línea estratégica incluye la provisión de servicios sociales básicos, los
programas de alivio a la pobreza, y las políticas de fomento y mejoramiento del empleo.
3.1.5.1.3. Sustentabilidad ambiental y generación de capacidades en ciencia y
tecnología.
Que tiene como objetivo garantizar las oportunidades para las generaciones futuras
mediante el uso sustentable de los recursos naturales, la preservación del medio ambiente
y la reducción de la contaminación.
3.1.5.1.4. Infraestructura física y acondicionamiento del territorio
Esta línea comprende el conjunto de medidas para proporcionar la infraestructura
física (transporte, comunicaciones, energía, saneamiento, infraestructura de riego) que
permita el desarrollo de las actividades productivas y sociales en todo el territorio
nacional, e incluye medidas para promover un desarrollo equilibrado de las diversas
regiones del Perú.
3.1.5.2.Una agenda para la reforma del poder ejecutivo
El objetivo principal de la reforma es contar con un Poder Ejecutivo más transparente,
eficaz, eficiente, orientado hacia resultados, y capaz de poner en práctica una estrategia
de desarrollo con perspectiva y visión de largo plazo.
Los principales elementos de la agenda de la reforma del Poder Ejecutivo se refieren
a:
3.1.5.2.1. Conducción del proceso de reforma
El grupo de trabajo que estaría a cargo del proceso de reforma del Poder Ejecutivo
sería la Comisión Interministerial de Modernización del Estado (CIME). Esta instancia
estaría presidida por el Primer Ministro de modo de garantizar el apoyo político a la
reforma.
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Entre las principales tareas de esta comisión es posible señalar la reorganización y

agrupamiento de los ministerios, y el reordenamiento de las actividades de los organismos
públicos descentralizados.
Para operar de manera efectiva, la Comisión Interministerial de Modernización del
Estado contaría con los recursos provenientes del Fondo de Apoyo a la Gestión del Poder
Ejecutivo, que sería uno de los instrumentos fundamentales del proceso de reforma. Este
fondo estaría constituido por aportes periódicos del Tesoro Público, por recursos
provenientes de la privatización de empresas estatales, y por contribuciones de la
cooperación internacional, incluyendo préstamos de las instituciones financieras
internacionales.
3.1.5.2.2. La nueva estructura orgánica del Poder Ejecutivo
Los elementos centrales de la estructura orgánica propuesta por “Agenda” son:
Reordenamiento de los ministerios y entidades afines
La propuesta de AGENDA: Perú incluye el reagrupamiento de ministerios y agencias
en los diversos sectores del Poder Ejecutivo, con el fin de lograr una mayor coherencia
en la formulación y ejecución de políticas. Así, todas las entidades vinculadas al bienestar
de la población y el desarrollo humano se agruparían en el Ministerio de Desarrollo e
Inversión Social. Es decir, este Ministerio absorbería a los actuales Ministerios de Salud,
Educación, Trabajo, Mujer y parte del Ministerio de la Presidencia. Esta agrupación
permitiría fusionar entidades que realizan tareas semejantes, coordinar actividades y
unificar los objetivos de la línea estratégica de justicia, equidad y desarrollo social.
Una nueva relación entre el presidente, el Primer Ministro y los ministros
En el nuevo esquema existiría una clara diferenciación entre los papeles del Jefe de
Estado (presidente de la República) y del Primer Ministro, estableciendo que el segundo
sería una suerte de gerente general del gobierno.
En la ilustración 1, se puede apreciar que el Primer Ministro estaría a cargo de cuatro
comisiones multiministeriales y tres consejos nacionales.
Las comisiones interministeriales que dependerían del Consejo de Ministros serían la
Comisión Interministerial de Reforma del Estado (CIME), la Comisión Interministerial
de Asuntos Económico-Financieros (CIAEF), la Comisión Interministerial de Asuntos
Sociales (CIAS) y la Comisión Interministerial de Promoción de la Inversión (COPRI).
Cada comisión tendría una secretaría ejecutiva con rango de Secretaría de Estado.
La reforma del Poder Ejecutivo debe modificar la relación actual entre el Presidente y
los ministros, haciendo que estos últimos cuenten un mayor grado de autonomía evitando,
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hasta donde sea posible, la existencia de “ministros-secretarios”, sin capacidad efectiva

de decisión.
Ilustración 1. Propuesta de organigrama del poder ejecutivo

Fuente: Según garcía (1999)

Un gabinete ministerial operativo
La configuración actual del organigrama del Poder Ejecutivo cuenta con un numeroso
gabinete ministerial (16 ministros) y un enorme desbalance en la distribución de los
recursos presupuestales. Esto hace muy difícil que el Consejo de Ministros actúe como
una instancia de discusión, evaluación y formulación de propuestas de política referentes
a los principales asuntos de interés público. Para lograr esto, se propone reducir los
ministerios de 16 a 8 en función de criterios de afinidad y con el objetivo de constituir un
gabinete ministerial operativo y mejor balanceado desde el punto de vista presupuestal.
Delegación de facultades
Una de las modificaciones organizacionales importantes en la estructura del Poder
Ejecutivo propuesta consiste en la delegación de atribuciones y funciones administrativas,
incluyendo aquellas referidas al gasto público y la ejecución presupuestal, de los
ministros a los secretarios de Estado. La idea es que los ministros se concentren en las
tareas de conducción de las políticas sectoriales a su cargo y de su vinculación con las
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políticas generales del gobierno, mientras que los secretarios de Estado se encargan de
las actividades de carácter operativo.
3.1.5.2.3. Niveles de responsabilidad en la gestión pública
Antes de plantear algunas ideas en torno a la gestión pública superior es importante
hacer algunas precisiones acerca de los niveles de responsabilidad en el sector público.
La propuesta de AGENDA: Perú considera tres categorías claramente diferenciadas:
autoridades políticas, funcionarios de la gestión pública superior y funcionarios en línea
de carrera pública.
Las autoridades políticas y los funcionarios de la gestión pública superior se encargan
de la alta gerencia política, y constituyen en conjunto los cargos de confianza del
gobierno. La categoría de funcionarios de carrera comprende a los profesionales
especializados y los administradores de las diferentes entidades que conforman el aparato
público peruano, quienes deben ser adecuadamente remunerados en función de su
capacidad, experiencia y desempeño.
3.1.5.2.4. Autonomía de gestión y eficiencia
Para crear las condiciones para una adecuada y eficiente gestión en cada agencia
pública ejecutora, reguladora o fiscalizadora, debemos tener en cuenta lo siguiente:
a. En primer lugar, esto requiere de una mejora significativa en los procesos de
formulación, ejecución y evaluación del presupuesto público, así como de los
mecanismos de control.
b. En segundo lugar, es necesario definir el grado adecuado de autonomía formal con
que debe contar cada institución pública. La articulación entre la gestión pública
superior y las agencias debe ser tal que el grado de autonomía formal
c. En tercer lugar, cada agencia u organización pública debe contar con suficiente
libertad de acción y apoyo político.
d. Por último, cada entidad del sector público debe lograr un acuerdo o consenso
operativo acerca de su misión, de sus principales objetivos y de sus metas
específicas, y hacer que su filosofía institucional y cultura organizacional sean
consistentes con la manera de entender su misión.
3.1.5.2.5. Recursos humanos para la gestión pública
Uno de los aspectos fundamentales del proceso de modernización del Poder Ejecutivo
es el fortalecimiento de la capacidad profesional de las instancias técnico-políticas más
importantes, tanto al nivel del gobierno central como en los niveles regional, provincial y
local.
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Tomando en cuenta las enormes carencias de recursos humanos calificados en todo el

sector público, es necesario definir prioridades para reforzar en forma paulatina y gradual
la capacidad de gestión del gobierno central y los gobiernos locales.
Además de modificar los dispositivos legales referentes a la carrera del servidor público,
los procedimientos para establecer remuneraciones y los mecanismos para la selección y
contratación de personal, la gestión de recursos humanos en el sector público debe prestar
atención preferencial a la formación de:
a. Gerentes públicos
El nivel de gestión pública superior del gobierno comprende aproximadamente 250-300
cargos de alta responsabilidad, a nivel de los gobiernos provinciales, se estima que existen
alrededor de 600 cargos adicionales de este tipo.
Para contar con un conjunto de profesionales capaces de desempeñar adecuadamente las
funciones de gestión pública superior, es necesario:
 Requerir de procesos de selección y de mecanismos de evaluación y
calificación periódicos. Los objetivos de estos procesos son:
i. Identificar profesionales en la administración pública, o fuera de ella,
que estén listos para asumir responsabilidades gerenciales
ii. Apoyar la capacitación de los gerentes y funcionarios públicos para
mejorar su desempeño en forma continua.
La evaluación debe ser vista como un instrumento de gestión de recursos humanos, más
que como un mecanismo para otorgar premios y castigos
 Es necesario introducir modificaciones y cambios significativos en los
procedimientos de cálculo de las remuneraciones públicas, adoptar previsiones
presupuestarias suficientes para remunerar adecuadamente a los profesionales
en el nivel gerencial del sector público, y establecer incentivos
 Establecer programas de entrenamiento para que los profesionales en las
diversas entidades públicas tengan la posibilidad de capacitarse y actualizar sus
conocimientos en forma periódica. Estos programas de capacitación pueden
organizarse a través de consorcios de entidades educativas nacionales y
extranjeras, debería contar con entre 850 y 1,000 profesionales calificados en
un período de cinco años.
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b. Asesores de la gestión pública superior

La capacidad de diagnóstico y de formulación de propuestas de quienes ocupan cargos de
gestión pública superior depende, en gran medida, del compromiso y preparación de sus
asesores profesionales. Muchas dependencias ministeriales y agencias gubernamentales
no tienen acceso a este tipo de profesionales ni cuentan con los recursos para contratar
personal del nivel requerido para desempeñar sus actividades en forma adecuada y
eficiente.
Dror, Yehezkel (1995) define a los asesores de la gestión pública superior como “los
superprofesionales de la política”, personas que deben tener ciertas capacidades
excepcionales. Es decir, estos profesionales deben conocer las diferentes realidades
relacionadas al comportamiento humano, sus implicancias organizativas y mucho más
Para enfrentar el problema de ausencia de asesores adecuados, se propone asignar parte
de los recursos del Fondo de Apoyo a la Modernización del Poder Ejecutivo para contratar
asesores, que serían elegidos de un listado de consultores y profesionales que hayan sido
evaluados y se encuentren aptos para asesorar a los funcionarios de la gestión pública
superior.
c. Formación de especialistas
Otro aspecto importante de la gestión de recursos humanos en la modernización del Poder
Ejecutivo se refiere a la formación de especialistas en los diversos temas que abarca la
administración pública. Entre otras medidas, esto exige identificar el número y tipo de
especialistas
que cada sector requiere para su adecuado funcionamiento, tanto en la actualidad como
en el futuro.
Se estima que en un plazo de cinco años sería necesario incorporar entre 3,500 y 4,000
especialistas, para fortalecer al conjunto de instituciones del Poder Ejecutivo, de los
cuales entre 2,200 y 2,500 deberían incorporarse al gobierno central y entre 1,300 y 1,600
participarían en la gestión de los gobiernos provinciales.
Entre los componentes de un programa de este tipo es posible mencionar:
 Incentivos para repatriar talentos en el exterior, a cambio de un período de
trabajo en instituciones públicas.
 Becas para capacitación (maestrías o doctorados) de profesionales jóvenes a
cambio de un período de trabajo en el aparato público (con sueldos
competitivos)
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 Formación y capacitación de profesionales jóvenes de las mejores

universidades en equipos de trabajo al interior de cada subsector. Por ejemplo,
se podría generalizar el modelo desarrollado por el Banco Central de Reserva
para atraer economistas recién graduados
 Capacitación y promoción de funcionarios públicos en ejercicio, para estimular
su formación profesional y su compromiso con el sector público.
Otros instrumentos para mejorar la calidad de la gestión pública en los diversos sectores
del Poder Ejecutivo que requieren de especialistas serían:
 La conformación de equipos multidisciplinarios que combinen profesionales
con experiencia (10 a 15 años), jóvenes profesionales en ejercicio (2 a 5 años)
y asistentes recién egresados
 El establecimiento de categorías de profesionales que guarden relación con los
conocimientos técnicos y la experiencia.
d. Reducción de personal y reconversión laboral
Con algunas excepciones, entre 1990 y 1996 se produjo un desordenado proceso de
racionalización del personal en el gobierno central, los gobiernos regionales y en las
empresas públicas. Un estimado del Banco Mundial indica que, entre 1991 y 1993,
aproximadamente 26,000 funcionarios dejaron de percibir recursos del Estado, ya sea
como sueldos o pagos por pensiones. Esto representó alrededor del 3% de los funcionarios
públicos existentes en 1990.
La lógica de la racionalización de personal giró en torno a la necesidad de reducir el gasto
de gobierno, por tanto, tuvo una orientación marcadamente fiscalista. Desde la
perspectiva de AGENDA: Perú, el principal problema es que el Estado peruano cuenta
con un exceso de profesionales con una calificación muy por debajo de lo requerido y un
significativo déficit de profesionales altamente calificados.
Para esto se debe identificar los perfiles de los funcionarios públicos con que se cuenta
en la actualidad y contrastarlos con los perfiles requeridos para un óptimo funcionamiento
de cada institución.
e. Grupo para resolver problemas críticos de gestión pública
Uno de los instrumentos que podría utilizarse para enfrentar y resolver problemas críticos
o “cuellos de botella” en algunas agencias o ministerios que requieran de ayuda externa,
es la conformación de un grupo multidisciplinario de profesionales, gerentes y expertos
del más alto nivel, con la capacidad de realizar evaluaciones rápidas de problemas
 17

complejos, identificar los aspectos críticos y proponer soluciones rápidas. Este “grupo
volante” estaría formado por unas 15 a 20 personas y estaría adscrito a la secretaría
ejecutiva de la Comisión Interministerial de Modernización del Estado. Su misión sería
prestar ayuda a las entidades que lo soliciten, con el fin de resolver problemas graves de
gestión en plazos que podrían variar entre 2 y 4 meses, antes de pasar a otra institución.
3.1.5.2.6. Asignación de recursos y política de gasto público
Otro aspecto central del proceso de modernización del Poder Ejecutivo se refiere a la
gestión del gasto público, que incluye aspectos referentes a:
a. Indicadores de gestión
El desarrollo de indicadores de gestión (calidad, cobertura, costos, impacto) es
fundamental para la rendición de cuentas en el sector público. Esto sólo es posible cuando
se han definido previamente las prioridades y los objetivos de política en los diferentes
niveles del Poder Ejecutivo.
En general, la rendición de cuentas requiere de la participación de tres diferentes actores:
los beneficiarios de los proyectos y servicios públicos, los proveedores de estos bienes o
servicios públicos –ya sean estos agentes estatales o empresas privadas– y los líderes
políticos que están llamados a vigilar el desempeño de los proveedores de los bienes y
servicios públicos.
Existe una amplia gama de indicadores de gestión, que abarcan desde los más sencillos
que cuantifican metas, recursos y actividades programables, hasta los más sofisticados
que miden resultados o impactos.
b. Presupuesto y control
En líneas generales, en el Perú la asignación de recursos provenientes del presupuesto y
los instrumentos de control no están diseñados como para definir prioridades para el gasto
público y para controlar su ejecución en función de criterios de eficiencia y efectividad.
Los principales problemas actuales de gestión en la asignación de recursos se deben a
que:
 No existe una oficina en el Ministerio de Economía y Finanzas encargada de
establecer criterios para priorizar proyectos y programas de inversión y gasto
público.
 Existe una excesiva concentración del poder de decisión presupuestal en el
ViceMinisterio de Hacienda y una significativa centralización fiscal en Lima y
el gobierno central.
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 Los procedimientos para calendarización son, al mismo tiempo, rígidos y

complicados, lo que afecta a los procesos de toma de decisión.
 El seguimiento y control del gasto público es débil y no está relacionado a
indicadores de gestión, que en la mayoría de los casos no existen.
Una mejora en estos aspectos requiere modificaciones en los procedimientos de
adquisiciones, sistemas de personal, indicadores de gestión, licitaciones públicas,
contratación de consultores, provisión de servicios y otros similares, y también una
reformulación de las atribuciones y procedimientos operativos de la Contraloría General
de la República y las oficinas de auditoría interna de los ministerios y otras dependencias
públicas.
La idea de fondo es articular resultados, desempeño y los costos de la obtención de los
resultados. Una debilidad del sistema de presupuesto peruano actual es la separación de
los costos de los programas de los resultados.
Otra medida importante es establecer una entidad responsable de revisar el presupuesto
del Poder Ejecutivo sobre la base de la información de la Secretaría de Estado de
Presupuesto y de la Contraloría General de la República.
Un tercer asunto de importancia gira en torno a la definición de un sistema presupuestal
en cada ministerio. Ello supone que el siguiente nivel de programación estaría a cargo de
los propios ministros, quienes deberían determinar la asignación de sus recursos.
Al tener cada ministro que realizar su propia programación, ellos mismos podrán
transferir recursos a los programas de más alta prioridad. Finalmente, otro rasgo de un
sistema de presupuesto eficiente está asociado a permitir que los gerentes públicos sean
los empleadores del personal.
c. Sistemas de información de gestión pública
Otro aspecto importante para una adecuada asignación de recursos y gestión del gasto
público se refiere al diseño y puesta en operación de sistemas de información que
permitan disponer de los datos adecuados y pertinentes para el diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación de las actividades del sector público.
Esto es de especial interés para el nivel de gestión pública superior, en donde se debe
compartir categorías de análisis, información y datos que permitan a todos los
funcionarios de este nivel ubicar sus actividades en el contexto de las políticas y la
estrategia de desarrollo del gobierno.
En este proceso es fundamental aprovechar todas las ventajas que ofrece la tecnología de
la información para articular a los sectores público, privado y social. Todo esto es
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fundamental toda vez que las organizaciones de diferente índole se están convirtiendo de
forma creciente en redes de comunicación y compromiso.
3.1.5.2.7. Una adecuada distribución de roles entre los sectores público, privado y
social
Los desarrollos recientes de la economía institucional y en especial de aquellos enfoques
que buscan aplicaciones a la resolución de problemas concretos, indican que la
clasificación tradicional de bienes públicos, privados y mixtos podría ser insuficiente.
Así, se establecen tres parámetros básicos:
 Jerarquía=J (gobierno): En primer lugar, destacan los proyectos públicos
propiamente en los que el único parámetro relevante es el de la jerarquía. Los
proyectos públicos engloban, de un lado, a los bienes públicos puros como la
seguridad externa y la administración de justicia, y, de otro lado, a los bienes
denominados “gubernamentales” que incluyen al establecimiento de
prioridades de gobierno. Las principales entidades públicas que suministran
estos bienes son: la Policía, el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, el
Congreso de la República, el sistema electoral, etc.
 Mercado=M (empresas): Los proyectos privados son aquellos que suministran
bienes en los cuales la solución eficiente es que sean producidos por empresas
privadas formales o informales. En el suministro de bienes privado la teoría
económica señala que su provisión eficiente se consigue en condiciones de
competencia.
 Organizaciones sociales=S (sector social): Los proyectos de interés común son
aquellos en los que la solución eficiente consiste en que una determinada
comunidad suministra un bien o servicio demandado por la propia comunidad.
Por ejemplo, en muchos países, una amplia gama de estudios ha demostrado
que, en la lucha contra el consumo de drogas por los jóvenes, etc.
 20

Parámetros generales:

3.2. Reforma vs modernización de la gestión pública en el Perú

3.2.1 Avances de la última década en el proceso de reforma

(Mendoza Antonioli) Sin dejar de reconocer que el último gran proceso de reforma
data de la década de 1990, no se puede dejar de mencionar que en la década pasada (2000
– 2010) han habido dos hitos importantes desde la perspectiva jurídica: La promulgación
 21

de la Ley N° 27444 “Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG)”; y, la Ley

N° 29158 “Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)”. En ambos casos, la trascendencia
de lo dispuesto en ellas ha generado una nueva manera de ver la relación Estado –
Ciudadano.
La LPAG, está en vigor desde el 2001 y es la norma que regula la manera en la que
los ciudadanos ejercen el derecho de petición. Sus principales aportes, en la línea de una
verdadera Reforma del Estado son el haber establecido derechos a los ciudadanos,
exigibles ante todos los funcionarios públicos; así como haber unificado los criterios de
asignación de competencias entre entidades del propio Poder Ejecutivo.
Sin embargo, el gran cambio transversal y que impactó directamente a toda la
Administración Pública y redefinió las relaciones Administración – Administrado, fue el
haber establecido un Título Preliminar con Fuentes y Principios aplicables a todos los
procedimientos administrativos.

3.2.2 Procesos de reforma en marcha

a) La descentralización

Las ventajas propias de su implementación, ha generado una mayor participación

ciudadana.
 22

La creación de 25 regiones, sobre la base de los departamentos existentes, con sus

respectivos gobiernos regionales; las elecciones de las nuevas autoridades regionales (a
fines de 2002) y el proceso de transferencia de las competencias del Gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales, iniciado en el año 2003, no solo satisface las aspiraciones
de independencia y autonomía de las fuerzas sociales y políticas del país, sino que ha
generado una dinámica económica, social y política arraigada en la población.
En vista del camino ya avanzado, los resultados del referéndum del 30 de octubre de
2005, en el que triunfó el “No” a la conformación de las regiones propuestas por el
Consejo Nacional de Descentralización (CND), no deben entenderse como una
paralización del proceso, sino como un cuestionamiento a las autoridades actuales,
regionales y nacionales. Lo peor que le podría pasar al país es malinterpretar estos
resultados para detener el proceso de descentralización, con el consecuente desperdicio
de sus indudables avances y logros, y frustración de las justas aspiraciones de los pueblos
del interior del país.
De las áreas del proceso en desarrollo, la más problemática es la falta de capacidades
para liderar e implementar el proceso en cada región y municipio, puesto que estas
capacidades no existen de manera homogénea en todas las regiones. Otro problema que
condiciona la marcha del proceso está relacionado con el CND, que si bien ha
desempeñado un papel decisivo en la fase inicial de diseño del proceso, en la actualidad,
podría funcionar de manera más eficiente.
Es importante resaltar que aunque subsisten algunas dificultades, estas pueden
resolverse con el fortalecimiento de las capacidades humanas y materiales, la claridad de
objetivos y la voluntad política.
b) Modernización de la administración pública

Proceso importante, que actualmente se basa en las siguientes leyes: Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (LOPE), Ley Marco del Empleo Público, y sus cinco leyes de desarrollo,
todas preparadas por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y que se encuentran
en discusión en el Congreso de la República.
Este proceso tuvo importantes avances en la década de 1990, con la reforma liderada
por las “islas de eficiencia”, como el Banco Central de Reserva (BCR), el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(SUNAT), la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), entre otras, y continuó en el
presente Gobierno, con la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Nº
 23

27658, del 30 de enero de 2002), en la que se proponen convenios de gestión para

reformar las instituciones públicas, una por una.

 Propuestas para promover la modernización de la administración pública

La falta de una regulación adecuada del empleo público ha hecho posible que
actualmente coexistan tres regímenes de contratación de personal en la administración
pública: el régimen laboral público, el régimen laboral privado y la contratación a través
de la modalidad de servicios no personales. Ello complica notablemente la noción de
“carrera pública” y genera iniquidades en materia de calificación, capacitación y
desarrollo de cuadros profesionales en la administración pública.
Las principales propuestas respecto de la reforma de la administración pública son:
 orientarla por principios y valores, como primacía de los ciudadanos, manejo
responsable, subsidiaridad, priorización de necesidades, orientación por
resultados, rendición de cuentas y tercerización;
 la creación del Consejo Superior del Empleo Público (Cosep), como ente rector
del empleo público;
 implementar la carrera pública y su orientación por resultados y evaluaciones, de
tal manera que permita el surgimiento de una verdadera meritocracia, con
profesionales honestos y de calidad;
 la creación de un programa nacional de capacitación de funcionarios y servidores
públicos, para mejorar sus competencias y calidad en el servicio;
 acabar con la estabilidad laboral absoluta, siendo esta una de las trabas
fundamentales para mejorar la calidad de los recursos humanos en el Estado;
 vigencia de la transparencia y rendición de cuentas, que le cierren el paso a la
generalizada corrupción que actualmente existe en muchas dependencias
públicas;
 adoptar una clara delimitación de funciones y responsabilidades, y desburocratizar
las entidades públicas.

 Los objetivos de la modernización del Estado

 Fortalecer la capacidad de formular e implementar políticas nacionales y
sectoriales,
 Mejorar la gestión de los recursos humanos,
 24

 Apoyar la instalación del gobierno electrónico,

 Desarrollar e implementar una nueva política de compras estatales, incluyendo el
diseño e instalación de sistema integrado de información, y
 Apoyar la modernización del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).

3.2.3 Reformas sometidas al referéndum (2018)

(CRECER, 2019) Fue precisamente otra crisis la de los escándalos casos de corrupción
puestos a la luz de la empresa Odebretch en el aparato estatal y la crisis del Consejo
Nacional de la Magistratura – durante el 2018, la que llevó al Presidente Martín Vizcarra
a implementar una serie de reformas primordiales en el sistema político y de justicia, vía
referéndum, para su incorporación y/o modificación en la actual Constitución.
Más que una crítica, esta situación se podría convertir en una oportunidad para que el
gobierno de Vizcarra, en los próximos tres años de cara al bicentenario, consolide las
reformas de segunda generación que quedaron truncas en la segunda mitad de la década
de los 90, tanto en materia tributaria y laboral, salud, educación, innovación y la reforma
del Estado (servicio civil, retomar el proceso de privatización de empresas públicas,
simplificación administrativa), las cuales permitirían aprovechar el potencial productivo
del país por los niveles de competitividad que se ganaría. Un estudio del BBVA, estima
que se podría adicionar hasta dos puntos porcentuales de crecimiento al PBI si se
implementan las reformas de segunda generación.
Las cuatro reformas constitucionales propuestas por el presidente Martín Vizcarra
centran la atención de Perú, un país inundado por numerosas denuncias de corrupción en
varias esferas judiciales y políticas. (BBC, 2018)
El Ejecutivo peruano entregó cuatro proyectos de reforma constitucional al Poder
Legislativo y que consisten en:
a) Reforma del Consejo Nacional de la Magistratura
La propuesta se asume como una respuesta al escándalo desatado por la difusión de
una serie de grabaciones en las que jueces y otros funcionarios judiciales negociaban
sentencias y nombramientos.
La reforma constitucional plantea que el CNM pase a llamarse Junta Nacional de
Justicia (JNJ) y siga designando a los jueces y fiscales, pero después de un concurso
público de méritos y de una evaluación personal.
 25

b) Retorno a un Parlamento bicameral

El planteamiento de Vizcarra es retornar a un Poder Legislativo bicameral, pero sin
modificar el actual número de parlamentarios. De aprobarse, el Congreso tendrá dos
cámaras: una con 100 diputados y otra con 30 senadores. Este formato existió hasta 1992,
cuando Alberto Fujimori disolvió ambas cámaras y estableció un Parlamento unicameral.
c) Eliminación de la reelección de congresistas
La reforma busca prohibir a los legisladores electos con voto popular sumar dos
períodos consecutivos. Actualmente, los diputados peruanos, como en muchos países de
la región, pueden presentarse a la reelección de forma continua. Algo que no aplica en
ese país para alcaldes, gobernadores regionales y presidente de la República, incluso
siendo cargos de elección.
d) Fiscalización de la financiación de partidos políticos
Esta última iniciativa de reforma constitucional aspira a establecer para todas las
organizaciones con fines políticos la obligación de rendir cuentas sobre sus ingresos y
gastos, durante y fuera de las campañas electorales. Asimismo, se decretará la prohibición
de recibir fondos anónimos, de origen ilícito o de personas condenadas por ciertos delitos.

Respecto a las reformas en materia de institucionalidad, el punto central es el

fortalecimiento del rol del Estado en la provisión de servicios públicos – especialmente
infraestructura básica – buscando, por un lado, gestionar los recursos públicos con
eficiencia y eficacia, para lo cual se requiere fortalecer el proceso de descentralización y
proveer servidores públicos altamente capacitados para un mejor funcionamiento del
aparato estatal. Por otro lado, reducir las innumerables barreras burocráticas que generan
sobrecostos en la actividad privada debido a la avalancha de leyes y regulaciones que
llevan a que los agentes económicos se encuentren inmersos en el mundo de la
informalidad, o en su defecto retrasen y/o desalienten la inversión productiva y reduzcan
la base tributaria.
Sobre este último problema, urge una reforma tributaria integral dada la complejidad
e inequidad de los actuales sistemas impositivos existentes, concentrados en impuestos
indirectos y con una fuerte presión tributaria sobre el sector formal. Si se eliminaran las
exoneraciones tributarias y se combatieran la evasión y el contrabando se podría generar
recursos fiscales adicionales de hasta 4% del PBI.
En una economía como la nuestra donde abunda el capital humano resulta fundamental
invertir en ella si queremos alcanzar mejoras en los niveles de productividad de la
 26

población, lo que implica una política de Estado de gran alcance en materia de salud y
educación básica, acompañada de una fuerte inversión en capacitación con la finalidad de
fortalecer las habilidades ocupacionales de la fuerza laboral y de esta manera aprovechar
las oportunidades que genera el crecimiento económico.
Otro pilar de este conjunto de reformas que requiere implementar el Perú es la mayor
inversión en innovación. Existe una vasta literatura, sobre los beneficios de la inversión
en investigación, reportando altas tasas internas de retorno en aquellos países que han
destinado un mayor gasto en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). A pesar de
esta evidencia, la inversión en I+D+i como porcentaje del PBI en países latinoamericanos
(0.54%) está muy por debajo de la observada en países de altos ingresos (2.56%). En el
Perú esta cifra es de tan solo el 0.12%, según cifras del Banco Mundial.
Finalmente, se requiere que la puesta en marcha de estas reformas por parte del
Gobierno del Presidente Vizcarra estén acompañadas de mecanismos institucionales y
permanentes de consulta al sector empresarial, a fin de establecer las prioridades de
política que permitan recuperar la senda de crecimiento productivo y sostenido con
inclusión social, especialmente de la cartera de proyectos privados que hasta la fecha se
encuentran trabados como CHAVIMOCHIC III, MAJES-SIGUAS II, GASODUCTO
SUR, AEROPUERTO INTERNACIONAL DE CHINCHEROS, concesiones viales y
diversos proyectos mineros.
Definitivamente un país que crece genera paz y lo opuesto puede producirse cuando
se estanca. Las recientes posiciones políticas en el sur del país demuestran la
disconformidad de una parte de la población con la actual gestión del ejecutivo. Esta es
la oportunidad de fortalecer la institucionalidad del Gobierno, involucrando a los tres
poderes del Estado, con la finalidad de atender las necesidades primordiales de todos los
peruanos.

3.2.4 Diferencia entre reforma y modernización

(Mendoza Antonioli) Hace referencia a Tassano quien aclara que reformar es cambiar
la estructura del Estado, modernizar es hacer más eficientes los procesos dentro del
Estado. Para alcanzar un mejor Estado es necesario realizar las dos tareas.» (Tassano
2004:108)
 27

Reforma del Estado

 Cambio contundente y esporádico de la estructura o funcionamiento del Estado.
 Una nueva y mejor manera de hacer las cosas.
 Requiere de componentes políticos y técnicos.

Modernización del Estado

 Cambios pequeños y constantes del funcionamiento del Estado.
 Mejoras en la manera en que se hacen las cosas.
 Requiere de constante evaluación, monitoreo y retroalimentación.

Para algunos pueden sonar a sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello
es necesario delimitar qué se entiende por cada uno de estos conceptos.
3.2.4.1 Reforma del Estado

Implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la estructura, reglas de juego y/o

funcionamiento del Estado. En este sentido, una decisión política de crear un nuevo
sistema administrativo, descentralizar un país o introducir la gestión por resultados como
el modo de orientar la operación del Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas
decisiones implican un componente político y técnico indispensable que no siempre van
de la mano.
Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes grupos
de interés del país. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el Estado asegure su
supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y
sociales; frente a los cuales requiere responder eficazmente. Supone la generación
consensuada de nuevas instituciones y la institucionalización de las mismas de acuerdo a
las demandas internas y externas de la población.

3.2.4.2 Modernización del Estado

Comprende un proceso continuo de mejora con el fin de que las acciones del Estado
puedan responder cada vez más a las expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la
forma en la que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes,
eficientes, enfocarse en los procesos que están detrás de las acciones del Estado orientadas
a satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros
aspectos. Necesita de una permanente retroalimentación porque es indispensable realizar
 28

una evaluación y monitoreo para identificar las áreas en las cuales se puede mejorar. Se
puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el accionar del Estado.

3.2.5 Aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el proceso de

reforma del estado y de modernización de la gestión pública

Dos conceptos económicos que pueden ser de mucha utilidad para aumentar la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como también de la Modernización de la
Gestión Pública son:
 Los costos de transacción y la disminución de los mismos.

Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o servicio. A
mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los óptimos. Estos
costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc.
Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la
reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para la
Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los ejecutores
de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en mercados
donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de alcanzar e implica un serio
análisis empírico que también incluya la identificación de los recursos necesarios para
atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de recursos donde la
excesiva presencia del Estado sea contraproducente15. El resultado no necesariamente
sería una alta presión sobre el presupuesto dado que si se priorizan los gastos públicos en
aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que responderá de manera más
efectiva a la demanda de los ciudadanos.

Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos.

Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del distrito o
de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida de nacimiento por
ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si consideramos que el campesino
puede tomar varios días en llegar a la municipalidad respectiva a obtener el documento
que requiere.
 29

Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud.

Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los servicios
de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las personas está el
acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin embargo, en muchas zonas alejadas
del país no se cuenta con establecimientos de salud de calidad o, lo que es peor aún,
cercanos a las zonas donde esta persona vive. Esto significa que para que esta persona sea
atendida, él o un familiar deben caminar hasta días enteros para llegar al establecimiento
de salud más cercano. El hecho de que la atención de salud se dé sin efectuar ningún pago
no implica que el servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito implica que las personas
asumen costos como los ingresos perdidos y el riesgo que implica en zonas rurales dejar
de supervisar las labores agrícolas que son las predominantes en dichas zonas.

Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo.

Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica la venta
de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la primera está
relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado de propiedad del
inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción sino que además pueden
existir problemas en cuanto a la información referida a la otra parte de la transacción y de
los costos burocráticos de llevar a cabo la transacción.
 Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.

El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el

propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el caso
del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien a su
vez es el principal de los funcionarios públicos.
La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe en función
a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de incentivos que
alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.
Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al
mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión
Pública.
 30

Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de transacción está

en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados. Una gestión pública
de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz, democrática y participativa. El
reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como
aquellos no monetarios pero que en un servidor público así como los gestores (como en
el caso de cualquier persona) están presentes.

3.2.6 El enfoque de la reforma y modernización en el Perú: la gestión pública por

resultados
a) Gestión por resultados: orientado al ciudadano
Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas
la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la
consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.
(García López y García Moreno, 2007). Esta definición implica varias categorías que es
necesario discutir brevemente:
 Valor público: es el resultado generado por la acción del Estado y que incrementa
el bienestar de la población. En términos concretos esto puede significar, por ejemplo, la
reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos o el incremento de la tasa de parto
institucional que llevan a resultados finales como una mayor equidad y el desarrollo de
un Estado más democrático. Este proceso implica una retroalimentación constante y
contar con abundante información que permita generar indicadores de monitoreo y una
evaluación de los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia también están explícitos
en la definición revisada. Estos dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los
bienes y servicios al menor costo posible y de la manera más rápida posible a los
ciudadanos.
 Mejora continua: es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede aumentar
la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de entrega de los
bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe subyacer una
estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se de en la práctica.
 31

Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos

En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de alumnos
que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se miden por la
capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es necesario tomar en
cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos asistiendo al colegio)
con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que utilizan porque todo ello
redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y de comunicación de los
alumnos.
La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se
retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora
continua. Sus etapas son:
b) La Planificación para resultados

Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los
objetivos que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico
situacional que indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la
planificación. Ello implica contar con abundante información de tal manera que se
sustente el diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico debe
realizarse un ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años.
c) Presupuestos por resultados

Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que está
asociada al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los
resultados que se planteen. Esta etapa de asignación de recursos financieros es
denominada como presupuesto por resultados. Esta asignación de recursos siempre debe
guiarse de los principios de priorización y escasez. Ello implica que los recursos deben
asignarse en los principales objetivos, en resultados que pueden tener algún impacto
rápido en el nivel de vida de la población o que sean resultado de consensos políticos
alcanzados de manera participativa y democrática.
Siguiendo a Marcel (2007), la implementación de un presupuesto por resultado implica
contar con los siguientes elementos: i) información comprensiva sobre los resultados de
las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de monitoreo y
evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera en
que la información será analizada y considerada en el proceso de formulación
presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que
 32

motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados y iv) normas sobre
administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las
dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.
d) Gestión financiera, auditoría y adquisiciones

Según García López y García Moreno, la gestión financiera pública es el conjunto de

elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación
de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y las metas del sector público.
Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos, los sistemas
y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y
control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos.
e) Gestión de programas y proyectos

Proyecto
Programa
Gasto de Capital
Gasto Corriente
(Inversión)
De naturaleza permanente
De naturaleza temporal
Asociado a un programa
Ejemplo: Categorías presupuestales (Programa y Proyecto) en la educación
Podemos pensar en la educación básica regular la cual busca brindar una educación de
calidad a los niños en edad escolar. Este es un programa que es parte de la función
educación en donde coexisten otros programas.
La construcción de una escuela es un proyecto de inversión pública cuyo resultado
debe ser mejorar las condiciones en las cuales se brinda educación a los niños tomando
en cuenta consideraciones de salubridad, pedagógicas, recreacionales y deportivas. La
infraestructura una vez concluida va a estar al servicio del programa porque permitirá
mejorar la calidad del servicio público que se brinda a la población.

Categoría Presupuestal Significado

Función Propósito o roles del Estado
Programa Políticas
Subprograma Acción General o Concreta
Actividad/proyecto Objetivo parcial de las políticas
Componente Acción Concreta
Meta Unidad de Medida
 33

Acá es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos adecuados para
el logro de los objetivos y resultados planteados. Acá es donde entra en juego el capital
humano con que cuenta el Estado, ellos serán los responsables de llevar a cabo las
acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el “back office”
o los sistemas administrativos vinculados a la gestión presupuestal.
 Gestión por procesos

Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la

disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y mejorar la atención al
ciudadano. La gestión por procesos desde el enfoque de la gestión por resultados es un
método que permite que este proceso sea más efectivo.
La gestión por procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede
mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los
realizan personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en
cuenta en todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.
 Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestación o provisión de
los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podría estar asociado a lo que en la
práctica hacen las direcciones de línea de una entidad pública que son la esencia del
servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo, las actividades que la oficina encargada
de brindar educación básica regular a los niños y jóvenes en edad escolar realiza con el
objetivo de prestar el servicio de manera eficiente.
 Procesos estratégicos están más relacionados a la determinación de políticas, dirección
de las mismas o planificación.
 Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como
presupuesto, tesorería, compras, inversión pública, etc. Estos sistemas establecen
procesos a seguir para contar con una buena gestión financiera y administración de
programas y proyectos (siguiendo la lógica de gestión por resultados).
f) Monitoreo y evaluación.

Esta es la fase final de la Gestión por Resultados pero es quizás una de las más
relevantes. Ello porque en esta fase se recoge información acerca del avance de las metas
o resultados propuestos (monitoreo) y se realiza un análisis de porqué se cumplieron o no
los resultados esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluación implica contar con
abundante información. Esto lleva en una primera etapa a establecer líneas de base que
 34

nos permitan ilustrar la situación inicial para de esa forma poder medir el efecto
incremental que tendrá la intervención que se proponga.
Una línea de base permite contar con información inicial. A esto debe sumarse la
elección de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero que a
la vez transmitan la información necesaria acerca del avance en el logro del resultado
planteado. Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera realista porque
pueden darse dos situaciones:
 Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.
 Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo el lograrlas.
35
 36

3.2.7 Finalidad de la Modernización

Según (Consulting, 2017), la finalidad es constituir un proceso que complemente a la reforma del
Estado y busque de manera prioritaria mejorar y agilizar los procesos administrativos al interior del
aparato del Estado, a fin de cumplir con las funciones institucionalmente asignadas.
3.2.8 Modernización de la gestión pública al 2021: Política Nacional de
Modernización De La Gestión Pública
3.2.8.1 Fundamentos de la política
 Visión
“Lograr un estado Moderno al Servicio de las Personas”
La Política de Modernización ha sido elaborada para hacer frente a los problemas de
gestión existentes. Para la Política, el protagonista es el ciudadano y su finalidad es que
estos reciban bienes y servicios de calidad al menor costo posible. Los ciudadanos
demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas. Es decir, un Estado:
 Orientado al ciudadano: asigna sus recursos y se organiza en función de las
necesidades de la ciudadanía.
 Eficiente: utiliza sus recursos de manera racional, asegurando que los ciudadanos
accedan a bienes y servicios de calidad, en cantidades óptimas y al menor costo
posible.
 Unitario y descentralizado: se adapta a las diferentes necesidades de cada
territorio trabajando de la mano con los gobiernos descentralizados.
 inclusivo: busca que todos y todas gocen de las mismas oportunidades y accedan
a bienes y servicios de calidad.
 Abierto: es transparente, fomenta la participación ciudadana, promueve la ética
pública y rinde cuentas de su desempeño.

3.2.8.2 Principios.
 Orientación al ciudadano: Nunca debemos olvidar que la razón de ser de toda
gestión pública es servir a los ciudadanos. Por ello, las instituciones públicas
deben definir sus prioridades a partir de las necesidades y los derechos de los
ciudadanos y ser flexibles para adaptarse a estas demandas.
 Articulación intergubernamental e intersectorial: Se debe fomentar la
comunicación, la cooperación y la coordinación continúa entre las entidades
públicas de los distintos sectores y niveles de gobierno. Estas deben sumar sus
 37

recursos y capacidades para atender las demandas ciudadanas de manera más

eficiente, adecuada y oportuna.
 Balance entre flexibilidad y control de la gestión: La flexibilidad que permite
a una institución adaptarse a las necesidades de los ciudadanos debe estar
acompañada de un control que garantice que los recursos se usen de manera
adecuada.
 Transparencia, rendición de cuentas y ética pública: Todo servidor público
debe actuar con justicia, veracidad y respeto a las leyes, debe ser transparente y
rendir cuentas de sus actos. Sólo así, se puede crear un clima de confianza con los
ciudadanos.
 Innovación y aprovechamiento de las tecnologías: La innovación debe ser un
motor para mejorar los procesos de la gestión pública. Se deben aprovechar las
nuevas tecnologías para optimizar el desempeño del Estado.
 Principio de sostenibilidad: Cualquier buena gestión pública debe estar al tanto
del impacto que tiene en el medio ambiente y deben procurar que sus planes lo
protejan y aseguren su buen aprovechamiento.

3.2.8.3 Ejes transversales de la política

a. Gobierno Abierto: Un Gobierno Abierto es aquel que se muestra transparente,
rinde cuentas de sus acciones y resultados, y ofrece canales de participación
ciudadana activos que inciten al ciudadano a estar, no sólo al tanto de las decisiones
que toma su gobierno actual, sino también a participar del escrutinio público sobre
estas decisiones.
b. Gobierno Electrónico: El Gobierno Electrónico implica un uso intensivo de
Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en las entidades públicas para
mejorar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia
y eficiencia de la gestión pública e incrementar la transparencia y la participación de
los ciudadanos. Es una herramienta fundamental para la modernización de la gestión
pública, en tanto complementa y acompaña la gestión por procesos, apoya el
seguimiento y la evaluación, y permite impulsar el gobierno abierto.
c. Articulación Interinstitucional: Un Estado unitario y descentralizado requiere
asegurar el logro de sus objetivos a través de la acción conjunta y la colaboración de
las entidades públicas de los tres niveles de gobierno. Para ello, el Estado necesita
generar mecanismos de colaboración, coordinación y cooperación que permitan que
 38

las entidades sumen sus recursos y capacidades para atender las demandas
ciudadanas de manera más eficiente, adecuada y oportuna.

3.2.8.4 Pilares centrales de la política

Este modelo de gestión pública orientada a resultados se sustenta en cinco pilares
centrales los cuales se complementan con los 3 ejes transversales:

 Políticas públicas, planes estratégicos y operativos

Para que el Estado actúe de manera coherente y articulada debe partir por definir
objetivos claros que reflejen las prioridades del país. A partir de ello, se deben de dictar
políticas públicas que guarden coherencia con dichos objetivos. Las entidades públicas,
por su parte, deben recoger los principios y lineamientos establecidos en dichas políticas,
y reflejarlos en sus planes a fin de orientar su actuación al logro de resultados que
beneficien a los ciudadanos. De este modo el Estado en su conjunto podrá enfocar mejor
sus esfuerzos y coordinar sus acciones para servir mejor a los ciudadanos.

 Presupuesto para resultados

La Política de Modernización busca mantener la disciplina fiscal, mejorar la eficiencia
en la distribución de recursos y la calidad del gasto público, asegurando la eficacia en las
operaciones de las entidades públicas. Por ello, busca apoyar la adopción progresiva del
Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados, impulsada por el Ministerio de
Economía y Finanzas para todo el gasto programable.

 Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización

institucional
Las entidades públicas deben adoptar, de manera paulatina, la gestión por procesos.
Esto permitirá mejorar los procesos de producción con el fin que las entidades brinden
servicios de manera más eficiente y eficaz y logren resultados que beneficien a los
ciudadanos.

Además, se deben continuar los esfuerzos relacionados a la simplificación

administrativa con el fin de eliminar obstáculos innecesarios que generen un
funcionamiento deficiente de las entidades públicas y sobrecostos para la ciudadanía. Por
último, las entidades deben organizarse de manera adecuada para llevar adelante estos
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procesos y alcanzar los resultados esperados en la entrega de los bienes y servicios de su

responsabilidad.

 Servicio civil meritocrático:

La reforma del servicio civil, iniciada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(Servir) se orienta a mejorar el desempeño de los servidores del Estado e beneficio de los
ciudadanos, basándose en principios de mérito e igualdad de oportunidades. La idea es
lograr la profesionalización de la función pública, en todos los niveles de gobierno, de
modo que se atraiga a personas calificadas para los puestos clave de cada institución y se
priorice la meritocracia en el acceso, promoción, evaluación y permanencia en el sector
público.

 Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento

Para asegurar una gestión pública eficiente se debe contar con un sistema que recoja,
organice y analice datos para convertirlos en información útil y oportuna para la toma de
decisiones. Este sistema debe contar con indicadores orientados a resultados y plazos
previamente establecidos y validados con criterios que aseguren su confiablidad y
transparencia.
Además se debe de contar con un proceso de seguimiento que verifique que las
actividades programadas estén ocurriendo conforme a lo previsto y que muestre datos que
permitan saber cuán cerca estamos de alcanzar un objetivo y qué se debe ajustar en el
camino para conseguir tal objetivo. También se debe incluir un proceso de evaluación, en
el cual se determinen los cambios generados por una actividad, a partir de una
comparación entre el estado inicial y el estado actual de la gestión. Por último, la gestión
del conocimiento debe permitir identificar, analizar y compartir el conocimiento
disponible y requerido sobre la gestión y su relación con los resultados.
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3.2.8.5 Etapas de implementación de la política de modernización

 41

CONCLUSIONES
 La reforma de estado consiste en la modificación de la forma de gobierno, sus
responsabilidades o la renovación de la administración pública. Además, se considera
el giro en el modelo económico y/o social del papel del Estado.
 Las reformas de estado más populares, fueron las propuestas por el presidente martín
Vizcarra el año pasado, dado a que la política en el Perú necesitaba muchos cambios.
Por eso, el Gobierno propuso un referéndum, para que los ciudadanos puedan tomar
decisiones importantes en nuestra constitución
 La política de modernización del estado busca la eficiencia en el servicio al ciudadano,
con el objetivo de mejorar la calidad de vida de toda la población, planteando así una
gestión por resultados aplicando planes estratégicos de desarrollo sostenible.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
García, E. R. (2009). Reforma del Estado y reforma constitucional. 30.
IDEA, I. (2006). Reforma y modernización del estado. 42.
mendoza, D. (2010). Reforma del estado desde una perspectiva jurídica . 30.
SIGOB. (1999). Reforma del estado y modernización de la gestión pública. 42.

LINKOGRAFIAS
BBC. (19 de Septiembre de 2018). Obtenido de NEWS MUNDO:
https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-45574701
Diaz, J. (19 de Octubre de 2015). PUCP. Obtenido de
https://puntoedu.pucp.edu.pe/noticias/reforma-del-estado-cuatro-puntos-clave/
ONPE. (2018). Reforma Electoral. Obtenido de http://www.onpe.gob.pe/elecciones/reforma-
electoral/