A política financeira de redistribuição

Autor(es): Ribeiro, J. J. Teixeira

Publicado por: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
URL URI:http://hdl.handle.net/10316.2/25888
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Accessed : 21-Mar-2019 09:11:38

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BOtETIM ~E ~1~N~llS E~ONÓMI~U
SUPLEMENTO AO BOLETIM DA FACULDADE DE DIREITO

VOLUME XXV
1 9 8 2

FACULDADE DE DIREITO
COIMBRA
 A política financeira
de redistribuição *

1. Os rendimentos são criados na produção dos

bens e distribuídos, a título de salários, rendas, juros e
lucros, aos que nela participam ou para ela contribuem.
Mas pode suceder que os titulares dos rendimentos distri-
buídos os cedam voluntária ou coercivamente a outrem
sem qualquer contrapartida ou sem contrapartida igual.
Nessa altura temos redistribuição.
A redistribuição dos rendimentos, como se vê e a
palavra diz, é uma distribuição de rendimentos que foram
distribuídos; é, portanto, uma distribuição a outro título
que o de elemento da produção; daí que se tenha de
efectuar mediante transferências dos que auferiram os
rendimentos, que são elementos da produção, para os
beneficiários, que como tais o não são (1) .
Ora, as finanças públicas constituem o principal
processo de redistribuição, e de redistribuição coactiva.
O Estado exige aos contribuintes parcelas dos seus rendi-
mentos correntes (impostos sobre o rendimento) e parcelas
dos seus rendimentos entesourados ou investidos (impostos
sobre o património), e depois, com os impostos, concede
subsídios e produz bens públicos e bens semlpúbhcos,

(*) Comunicação apresentada à Academia das Ciências de Lisboa

em sessão da Classe de Letras de 27 de Maio de 1982, e aqui publicada
com notas.
(1) Sobre a noção de redistribuição, ver BROCHIBR, FinanctS
Publiques et redistribution des revetJUS, Co!in, Paris, 1950, págs. 18 e segs.;
BROCHIl!R e T ABATONI, Éco/lomie financiere, Thérnis, Paris, 1~59, págs. 423
e segs.; BEHRENS e SMOLBNKY, A/temative defillitions oi income redistri-
bution, em Pllb/ic Finance, voI. XXVIII (1973), págs. 315 e segs.
 198

que fornece gratmtamente ou a preço inferior ao custo

ao que sentem as respectiva necessidades. Os rendimentos
dos contribuintes são, assim, transferidos para os destina-
tários dos subsídios e os utente dos ben públicos e semi-
públicos.
Dá-se a circunstância de praticamente todos os contri-
buintes serem ao mesmo tempo utentes dos bens e, alguns
deles, destinatários dos subsídios. De modo que perdem
por um lado e ganham por outro. Ora, se o rendimento
que perdem como contribuintes for compensado pelo
rendimento que ganham como utentes ou destinatários,
é claro que o seu rendimento mantém-se, tudo se passando,
para o efeito, como se não tivesse havido transferências.
Não pode falar-se aí, portanto, de verdadeira redistri-
buição (2). Verdadeira redistribuição só existe quando o
que quem quer perde como contribuinte é mais ou é
menos do que o que ganha como beneficiário das trans-
ferências efectuadas pelo Estado.
Toma-se impossível determinar com exactidão, sequer
com aproximação satisfatória, o que perde e o que ganha
cada um dos contribuintes. Do lado das perdas, há o
grave problema de saber quanto ele repercute de impostos
directos e quanto paga de impostos indirectos; e, do lado
dos ganhos, há o insolúvel problema de saber que bens
públicos utiliza e quanto vale essa utilização. Têm-se
feito cálculos, é certo, de tais perdas e ganhos, não para
cada contribuinte, evidentemente, mas para cada escalão
de contribuintes (3). São cálculos, todavia, que asSentam
(2) Cfr. BROCHIER e T ABATONl, Économie financiere, cit., pág. 424.
(3) Vel esses cálculos, para os Estados Unidos, em R . MUSGRAVB
e P. MUSGRAVE, Public Finallce in theory and practice, 3. ' ed., McGraw-
-Hill Kogakusha, Tokio, 1980, págs. 265 e segs.; e, para a Inglaterra
e os Estados Unidos, em CULYllR, The Politicai Economy of Social Policy,
Martin Robertson, Oxford, 1980, págs. 136 e segs.
 199

sempre em pressupostos, muitos deles irreais e, até, her6i-

coso
De qualquer modo, s6 por acaso haverá equih'bno
entre perdas e ganhos dos indivíduos. Donde se conclui
que das finanças públicas resulta geralmente redistribuição.
Ora, umas vezes o Estado opera as transferências de
rendimentos porque pretende satisfazer necessidades dife-
rentes da de redistribuição; outras vezes opera as trans-
ferências porque pretende satisfazer esta mesma necessi-
dade. Assim, o Estado redistribui quando fornece o
serviço do exército; não é, porém, para redistribuir que
ele o produz; é para satisfazer a necessidade de defesa do
territ6rio. A redistribuição aparece aqui como efeito
e não como fim da acção do Estado. Mas, quando o Estado
concede subsídios a famílias carecidas, já o faz par~ redis-
tribuir, para satisfazer a necessidade, que sentem alguns
ou porventura muitos cidadãos, de que parte dos rendi-
mentos dos contribuintes sejam transferidos para os pobres.
A redistribuição aparece agora como fim da acção do
Estado. É ela pr6pria um bem público, pois que satisfaz
a necessidade de satisfação passiva de que se efectuem
transferências de rendimentos por si mesmas. Temos a
po[{tica financeira de redistribuição, e é com ela que vamos
preocupar-nos.

2. Certamente que hão-de ser divergentes as opiniões

dos contribuintes sobre o pagamento de impostos para as
tranferências. No entanto, uma vez estabelecida a redis-
tribuição, todas as opiniões deles se reduzem fundamental-
mente a duas: a dos contribuintes que a querem nos termos
em que é feita pelo Estado, com aquele sistema de impostos
c com aquela repartição de benefícios, quer porque a consi-
deram a melhor possível, quer porque preferem que o Estado
 200

a faça nos termos escolhidos a que não faça nenhuma;

e a dos contribuintes que não querem a redistribuição
ou a querem em termos diferentes e preferem que o Estado
não faça nenhuma a que faça aquela.
Com a redistribuição não ganham, pois, apenas os
beneficiários directos das despesas públicas - as famílias
pobres do nosso exemplo; ganham também as outras
pessoas que a apoiam. Perdem, pelo contrário, as pessoas
que a rejeitam. Evidentemente que o Estado só empreende
a redistribuição quando os ganho das primeiras excedam
as perdas das últimas. Mas os ganhos e as perdas são subjec-
tivos e, portanto, não podem comparar-se os próprios
ganhos e perdas de indivíduos diferentes. Daí que o
Estado se sirva de um elemento extrínseco aos indivíduos,
e que é a escala de valores dele, o seu critério de apreciação
dos sacrifícios e benefícios dos cidadãos. Com base nesse
critério, estima a importância dos sacrifícios, a importância
dos benefícios, e procede em consequência.
Por onde se vê que o Estado possui sempre uma função
de bem-estar social- uma função determinada por juízos
políticos sobre os méritos relativos do bem-estar das
diferentes pessoas ou grupos (4).

3. Pode haver redistribuição com qualquer sistema

tributário. Pode havê-la com o próprio sistema regressivo.
Se A, com 1000 de rendimento, paga 100 (10 %), e B,
com 2000 de rendimento, paga 160 (8 %), temos sistema
regressivo; mas se os 260 que o Estado cobra dos dois
contribuintes forem utilizados em subsídios, também temos

(4) Cf•. COSCIANl, Sciellza dellc~ FÍlla/lze, 8.' ed., Tuúm, UTET,
1977, pág. 347.
 2Ól

redistribuição, para a qual B concorre com maior montante

do que A, embora com montante relativamente menor.
A redistribuição que se tem preconizado e geralmente
se tem feito é no sentido de transferir rendimentos de quem
possui mais para quem possui menos; no sentido, portanto,
de favorecer indivíduos de rendimentos inferiores aos dos
que contribuem para ela. Normalmente, o Estado onera,
com impo~tos de taxa progressiva, os grandes rendimentos
e as grandes fortunas, e redistribui aos titulares de pequenos
rendimentos. A redistribuição dá-se, pois, dos que se
encontram acima da zona dos rendimentos médios para
os que se encontram abaixo dela; isto é, dá-se dos ricos
para os pobres (5).
Tem-se defendido essa redistribuição com vários
argumentos, entre os quais sobressaem os seguintC$:
a) há quem considere injustos os largos desníveis
de rendimentos, pois resultam, não do esforço ou do mérito,
mas do acaso;
b) há quem julgue desumana a carência de bens
essenciais, pois nega a dignidade das pessoas;
c) há quem repute inconvenientes as situações de
pobreza, pois podem ter consequências sociais nocivas,
podem gerar desordens, revoltas, alta criminalidade;
d) há quem tenha por ilegítimas as diferenças de
pontos de partida, pois ofendem as regras duma competição
leal.
(5) Referimo-r.os à redistribuição vertical, à redistribuição entre
pessoas com níveis de rendimen tos diferrntes, e que é a que geralmente
se tf m em vista quando se fal., sem mais, de redistribuição. Mas há
também a redistribuição hOlizontal, aquela que se efectua entle grl!pos
ou categorias sociais (ver CULYER, Tlle Politicai Economy of Social Policy,
cit., pág. 84; BROCHIER e TABATONI, Écollomie jillQ/lciere, cit., pág. 425;
STEFANI, Economia della Fillallza Pubblica, 2.' ed., Cedam, Pádua, 1980,
pág. 46). É o caso de uma redistribuição a favor dos agricultOll's ou
dos artesanos e à custa, por exemplo, dos comerciantes.
 202

Seja, porém, qual for o argumento que tenha calado

no ânimo do Poder Político e o haja decidido à redistri-
buiçao, o facto é que esta redunda sempre em redução
das desigualdades de rendimentos.
E o Estado consegue--a por diversos modos: umas
vezes, é pela atribuição de subsídios, ou seja, de dádivas
monetárias; outras, é pelo fornecimento de bens públicos,
portanto gratuitos, aos que sentem as correspondentes
necessidades colectivas; outras, ainda, é pelo fornecimento
de bens semipúblicos, também gratuitos ou a preço inferior
ao custo, por ele próprio ou por empresas privadas a
que outorga subvenções. Assim sucede quando o Estado
auxilia pobres com donativos, lhes previne doenças com
saneamento do ambiente, lhes proporciona internamento
grátis nos hospitais e lhes facilita habitações a preço redu-
zido ou subvenciona, para que lhas facilitem, empresas
de construção.

4. Interessa, todavia, saber se a redistribuição não

prejudica a produção e, portanto, o desenvolvimento
económico. Ora, a produção depende da força de trabalho
e do capital, isto é, do aforro investido a que a força de
trabalho se aplica. Interessa, pois, saber a influência que
a redistribuição exerce sobre os incentivos ao trabalho, ao
aforro e ao investimento. Essa influência tem de ser vista
no ponto de partida, ao nível dos impostos que o E~tado
cobra para distribuir de novo, e no ponto de chegada,
ao nível dos rendimentos de novo distribuídos.
Quanto aos impostos, podem ser sobre o rendimento
ou sobre o património. Mas, como visam apenas as pessoas,
as pessoas ricas, têm de ser impostos sobre os rendimentos
e patrimónios de pessoa~ físicas, e não de sociedades.
Ora, os rendimentos das pessoas físicas provêm do trabalho,
 203

do capital ou da empresa, a título respectivamente de

salários, de juros e de lucros. Vejamos, pois.
Se são impostos sobre os salários, reduzem os rendi-
mentos disponíveis dos trabalhadores. Com menores
rendimentos, que vão estes fazer? Vão trabalhar menos,
porque o ócio se lhes tomou mais barato (efeito-substi-
tuição)? Vão trabalhar mais, procurando reconstituir o
rendimento primitivo (efeito-rendimento)?
A priori, não pode dar-se resposta à pergunta. Têm-se
feito, porém, tanto nos Estados Unidos como na Inglaterra,
inquéritos aos contribuintes sobre a influência do imposto
de rendimento na oferta de trabalho, alguns dos quais a
contribuintes de grandes rendimentos (profissionais livres,
administradores de sociedades, etc). E apesar de naqueles
países, sobretudo na Inglaterra, as taxas marginais do
imposto sobre o rendimento ganho atingirem níveis
altos (50 % nos Estados Unidos e 83 %, em certa altura,
na Inglaterra), não pôde concluir-se de nenhum desses
inquéritos a contribuintes ricos um acentuado predomínio
de qualquer dos efeitos. A maioria dos contribuintes
mostrou-se insensível à tributação, continuando a trabalhar
o mesmo; e conquanto a percentagem dos contribuintes
que sofreram incentivo para trabalhar menos fosse, por
vezes, superior à dcs que o sofreram para trabalhar mais,
nunca houve uma larga diferença .
A insensibilidade desses contribuintes ao imposto
explica-se, quando é real, pelo facto de eles não agirem
apenas por motivos pecuniários, mas ainda por outros
motivos, como o prestígio pessoal, a dedicação ao lugar,
o desejo de fazer carreira. E a insensibilidade pode não
ser real, pode ser só aparente, e é o que sucede se os profis-
sionais livres e os administradores de sociedades conse-
 204

guirem evitar em parte a tributação, o que se lhes torna

muitas vezes relativamente fácil.
De qualquer modo, não pode afirmar-se que os dados
empíricos apontem para que a tributação dos grandes
ordenado, mesmo com taxas altas, restrinja consideravel-
mente a oferta de trabalho (6).
E quanto aos impostos sobre os juros? Eles tradu-
zem-se numa redução da ta Ta de juro real. Ora, o juro
é cobrado nos empréstimos e estes, quando feitos por
particulares, provêm dos seus aforros. Vão os particulares,
em face da descida do juro, aforrar maiS, para mais empres-
tarem e assim reconstituírem, no todo ou em parte, o rendi-
mento primitivo (efeito-rendimento)? Ou vão aforrÁr
menos, consumindo mais, porque o consumo se lhes tomou
agora mais barato (efeito-substituição)?
O que nos interessa é o comportamento dos titulares
de grandes rendimentos e, portanto, aqui, o comportamento
dos grandes prestamistas. Ora, o que pode fazer com que
o efeito-rendimento sobreleve o efeito-substituição e o pres-
tamista passe a poupar mais de menor soma de juros,
manifestando uma propensãc marginal ao aforro decres-
cente, é o ele pretender constituir um património de
montante determinado ou constituir um património que
lhe dê determinado rendimento. Tal objectivo, porém,
não é próprio da generalidade dos grandes prestamistas,
dado que estes já dispõem de patrimónios vuhows, já
auferem largos rendimentos. Temos de contar, pois,

(6) BREAK, Tire Irlcidenu alld Ecollolllie EfJeets of Taxatioll, em

The EcO/IOIIIics ofPublie Fillt,nee, The Brookings lPstitution, Washington,
1974, págs. 180 e segs.; BROWN e JACKSON, Publie Sector Ecollolllies,
Martin Robertson, Oxford, 1978, págs. 269 e segs.; DUB e FRIEOLABNOBR,
Gover/lllletlt Fillanee, 6.' {'d., lrwin, Homewood, 1977, págs 287 e segs.;
PRBST e BARR, Public FillOrlCe iII t"eory alld practice, 6. ' {'d., Weidenfeld
and Nico)son, Londres, 1979 pág. 311.
 205

com uma propensão marginal ao aforro crescente ou,

ao menos, constante. Pelo que a tributação dos juros com
fins redistributivos vem a saldar-se por uma redução do
aforro, maior ou menor (7) .
Vejamos agora os impostos sobre os lucros. Como
dissemos, não tem05 de considerar o imposto de sociedades;
por conseguinte, temos de considerar apenas o imposto
sobre os dividendos dos s6cios e o imposto sobre os lucros
das empresas individuais. E até, bem vistas as coisas, nem
sequer este último, uma vez que os lucros das empresas
individuais não atingem geralmente cifras elevadas, pelo
que os seus titulares raro ascendem à categoria de contri-
buintes ricos. Não sucede o mesmo com os s6cios das
sociedades, muitos dos quais auferem delas lucros quantiosos .
Como vão estes s6cios reagir ao imposto sobre os
dividendos? Podem lograr fugir-lhe, no todo ou em parte,
se conseguirem que as respectivas sociedades não distri-
buam dividendos ou os reduzam. Aumentarão, assim,
os lucros levado~ a reservas, que as sociedades destinam
a aplicações produtivas, pelo que aumentará o investimento.
Mas se os grandes s6cios não quiserem a redução dos divi-
dendos, ou não puderem alcançá-la (o que é pouco vero-
símil), então ficam com o imposto a seu cargo e a situação
toma-se similar à dos grandes prestamistas, devendo assis-
tir-se à diminuição do aforro.
Passemos aos impostos sobre o patrirn6nio. Talvez
o Estado recorra ao imposto ordmário, que é um imposto
exigido todos os anos e que, portanto, não pode visar o
pr6prio patrim6nio, e sim o rendimento dele. Com o
imposto, reduz-se o rendimento dos contribuintes, os

(1) R . MUSGRAVB e P. MUSGRAVE, Publie Finance in theory and

pmetice, 3.' ed., cit., págs. 667 e segs.; DU1! e FRIEDLAENDER, Government
Finance, 6.' ed., cit., págs. 275 e segs.
 206

quai também caiem em situação similar à dos grandes

prestamistas: como se trata de contribuintes ricos, o natural
é que o imposto os leve a restringir o aforro.
Mas ainda que o Estado não lance mão do imposto
ordinário sobre o património, sempre cobrará o imposto
sucessório. Ora, este pode ter inRuência quer sobre a
conduta do futuro autor da herança, quer sobre a dos presu-
llÚveis herdeiros. Quanto ao autor da herança, se o imposto
afecta o montante de património que pretende deixar
aos herdeiros, haverá incentivo a mais aforro e, porventura,
a mais trabalho; se ele não se preocupa com os herdeiros
e o imposto é de taxa que considera confiscadora, pode
ser levado a opor-se à tributação passando a consumir,
não só todo o rendimento corrente, como parte do próprio
património (8) . Temos, assim, duas atitudes contrárias,
embora seja provável que, no conjunto dos contribuintes,
a primeira prevaleça. Quanto aos presuuúveis herdeiros,
o imposto serve, às vezes, de incentivo a que poupem mais,
quer para o poderem pagar sem prejuízo da fortuna
herdável, quer para compensarem a redução da herança.
O imposto sucessório traz, pois, mais aforro.
Não é ele, porém, que verdadeiramente interessa,
visto que representa sempre pequena percentagem do
acervo da tributação. O que verdadeiramente interessa
são os outros impostos, todos incidentes sobre o rendimento,
e, quanto a esses, é de concluir que a redistribuição tem,
no seu ponto de partida, consequências prejudiciais ao
desenvolvimento económico. Na verdade, se se torna
improvável que ela afecte consideravelmente a oferta de
trabalho, é certo, por outro lado, que desfavorece o aforro,
quiçá seriamente, e, portanto, a formação de capitaij.

(8) DUE e FRlBDlAENDl!R, Governl1lent Fillance, 6.' ed., cit. , pág. 447.
 207

S. E no ponto de chegada? A redistribuição vai

operar-se, já o mostrámos, mediante o fornecimento de
bens públicos gratuitos ou a preço inferior ao custo aos
titulares de pequenos rendimentos, e a concessão a estes
de subsídios.
Se se trata de bens públicos propriamente ditos,
isto é, de bens que satisfazem apenas necessidade! colectivas,
o fornecimento deles pode ter eventualmente um efeito
positivo sobre a oferta de trabalho. Assim sucederá, por
exemplo, com medidas profuácticas que poupem os
pobres a doenças, dando-lhes mais saúde, mais vigor e,
portanto, mais capacidade e estímulo para laborar.
Por outro lado, se se trata de bens semipúblicos, de
bens que satisfazem simultaneamente necessidades colectivas
e necessidades individuais, o seu fornecimento gratuito ou
a preço inferior ao custo vai traduzir-se em aumento de
rendimento dos beneficiários. É o que acontece, no domínio
da educação, com refeições baratas em cantinas escolares
e com bolsas de estudo, e, no domínio da saúde, com assis-
tência médica e remédios gratuitos ou sob desconto .
O rendimento real dos beneficiários torna-se, pois, superior
ao seu rendimento nominal, e eles passam a perder menos
por cada hora de ócio, visto doravante não terem de
comprar ou comprarem a preço mais baixo parte dos
bens que consomem. Ficando-lhes o ócio mais barato,
o efeito-substituição actua aqui em desincentivo ao
trabalho (9). E o mesmo sucede, em princípio, com o
efeito-rendimento. Só em princípio, pois - se o nível
de vida dos pobres for de miséria, como o é em muitos

(9) R. MUSGRAVE e P. MUSGRAVE, Public Finance in thtory and

practice, 3.' ed., cit., págs. 665.
 208

países subdesenvolvidos - a subida do nível de vida pode

ter uma acção estimulante sobre a apetência ao trabalho,
mais que compensando o efeito-substituição, pelo que a
redistribuição redundará em incentivo a laborar.
E quanto aos subsídios? Estes, ou são independentes
do rendimento dos pobres, ou se encontram relacionados
negativamente com ele. Se são independentes, como é o
c~so dos subsídios de matrim6nio, não há efeito-substi-
tuição e o efeito-rendimento opera, mas também apenas
em princípio, no sentido de menos trabalho. Se se encon-
tratu negativamente relacionados com o rendimento,
isto é, se são tanto menores quanto maior o rendimento
seja, o efeito-substituição e o efeito-rendimento, este
outra vez em princípio, actuam ambos em desincentivo
ao trabalho.
É de presumir, portanto, que s6 nos países subdesen-
volvidos a redistribuição dos rendimentos possa eventual-
mente provocar mais trabalho da parte dos beneficiários.
Por outro lado, é igualmente de presumir que os
rendimentos redistribuídos venham a ser gastos em consumo
na sua totalidade ou quase. Pouco ou nada deles se poupará.

6. A redistribuição não se afigura, pois, propícla

ao desenvolvimento econ6mico. Temos trabalho igual
dos contribuintes, mas, salvo porventura nos países subde-
senvolvidos, menos trabalho dos beneficiários; temos o
mesmo nulo ou diminuto aforro destes, mas menos aforro
dos contribuintes.
Todavia, isso não signiflca, s6 por si, ser desaconselhável
a redistribuição. Primeiro, porque o desenvolviemnto
econ6mico é aferido pelo rendimento nacional e no
cômputo deste não entram os bens cuja produção se faz
sem prejuízo da produção de outros bens, isto é, ~em uso
 209

de recursos que à produção de outros bens pudessem ser

destinados (10). Assim sucede com o bem redistribuição
dos rendimentos e com o bem estabilidade económica.
Por conseguinte, se o Poder Político valoriza mais a
redistribuição do que determinado aumento do rendimento
nacional, em seu Juízo aquela contribui mais do que este
para o acréscimo do bem-estar, e encontra-se naturalmente
indicado que a emprenda.
Segundo, porque, ainda que tal não suceda, o conflito
a que assistimos há pouco ocorre nos quadros do sector
privado da economia. Ora, além de o Estado poder
intervir neste sector, há mais o sector público. Daí que
o Estado possa neutralizar, no todo ou em parte, os incon-
venientes da redistribuição para o aumento do rendimento
nacional. Pode fazê-lo, nomeadamente, elevando a
formação de capitais no sector público e estimulando,
mediante medidas fmanceiras e monetárias adequadas,
essa formação no sector privado.

7. Entre os argumentos em abono da redistribuiçãos

que referimos, figuram os de a pobreza, a carência de ben,
considerados essenciais à vida, ser, para uns, negativa
da dignidade humana e, para outros, ameaçadora da ordem
social existente. Mas o facto é que, se for vencida ou
atenuada a pobreza, dar-se-á ainda apreciável satisfação
aos restantes dois argumentos, visto as diferenças de rendi-
mentos se tornarem menores e menores também as desi-
gualdades de pontos de partida.
Não admira, por isso, que muitos tenham assinado à
redistribuição dos rendimentos o alvo primordial de

(tO) R. MUSGRAVB, The Theory oi Public Finance, McGraw-

-Hill, Nova York, 1959, pág. 193.
14 - Boletim de Ci! ncias Económicas - Vol. XXV
 210

eliminar ou reduzir grandemente a pobreza. Ora, a pobreza

pode ser eliminada ou reduzida mediante o fornecimento
aos pobres dos bens que lhes faltam ou a concessão de
subsídios que lhes permitam comprar os bens.
E é neste segundo braço da alternativa que se situa
o chamado imposto ttegativo de rendimento.
O imposto negativo, claro está, é o inverso, o contrário,
do imposto positivo. Assim como este é pago ao Estado
pelos que têm rendimentos superiores ao mínimo de
existência, consistindo numa prestação pecuniária que
aumenta com a subida do rendimento, o imposto negativo
é pago pelo Estado aos que têm rendimentos inferiores
ao mínimo de existência, consistindo numa prestação
pecuniária que aumenta com a descida do rendimento.
Se o imposto negativo é proporcional, e de 50%,
isso significa que o Estado paga aos titulares de rendimentos
inferiores ao mínimo de existência 50 % da diferença,
para menos, entre este mínimo e aqueles rendimentos.
Admitindo um mínimo de existência de 100 contos,
temos (11):

RendimC'nto Diferença Imposto Rendimento

pr6prio negativo garantido
100 O O 100
90 10 5 95
80 20 10 90
70 30 15 85
60 40 20 80
50 50 25 75
40 60 30 70
30 70 35 65
20 80 40 60
10 90 45 55
O 100 50 50

(11) Fazemos a exposição numérica do imposto negativo, que

nos parece mais compreensível do que a exposição gráfica, geralmente
 211

Logo se conclui ~erem três os elementos básicos do

imposto negativo: primeiro, o rendimento mínimo garan-
tido, que é a importância paga pelo Estado aos indivíduos
ou famílias sem rendimento nenhum (50 contos, no
exemplo); segundo o rendimento de equilíbrio, aquele
rendimento a que não se paga imposto positivo nem se
recebe imposto negativo, e que está ao nível do mínimo
de existência ou do limiar da probreza (100 contos, no
exemplo); terceiro, a taxa de imposto negativo (50%,
no exemplo (12).

adoptada pelos Autores. Pode ver-se esta, entre nós, em XAVIER DE

BASTO, O imposto negativo de rendimento, no Boletim de Ci~ncias Econó-
micas, voI. XVI, 1973, págs. 11 e segs.
(12) O esquema do imposto negativo foi precedido pelo do
dividendo social, primeiro apresentado pela Sr.' R.HYS-WILLJAMS, em
1953, na Inglaterra. Na sua expressão mais simples, o dividendo social
consiste no seguinte: o Estado paga a cada cidadão urna determinada
importância, assim assegurando a todos um rendimento núnimo;
o Estado cobra imposto sobre o rendimento próprio de cada cidadão.
Eis os números, se o dividendo social for de 50 contos e de 50% a taxa
do imposto de rendimento:
Dividendo Rendimento Imposto Rendimento
social próprio disponivel
50 O O 50
50 10 5 se;
50 20 10 60
50 30 15 65
50 40 20 70
50 50 25 75
50 60 30 80
50 70 35 85
50 80 40 90
50 90 45 95
50 100 50 100
50 110 55 105
50 120 60 110

Este esquema, como se vê, também possui ttês elementos básicos:

o dividendo social (50 contos, no exemplo), a que corresponde o IUldi-
 212

Figurámos um imposto negativo de taxa proporcional.

Mas podia ser um imposto de taxa progressiva ou regres-
siva, consoante a taxa aumentasse ou diminuísse à medida
que crescesse a diferença entre o rendimento de equilíbrio
e o rendimento próprio (l3). E figurámos um imposto
de taxa menor do que 100.%, donde resulta que o rendi-
mento garantido por ele é sempre inferior ao mínimo de
existência. Fizémo-lo de caso pensado: é que ninguém
preconiza um imposto negativo de 100%, um imposto
que assegure o mínimo de existência a todos os titulares

mento mínimo garantido do imposto negativo; o rendimento de equi-

l1brio, aqude rendimento próprio a que o dividendo e o imposto se
igualam (100 contos, no exemplo); a taxa do imposto (50%, no exemplo),
que é, aqui, de um imposto positivo.
Foram os enormes encargos financeiros do dividendo social,
derivados do pagamento a todos - pobres, remediados e ricos - desse
dividendo, que levol1 algups Autores a cscogitarem e desenvolverem
o esquema do imposto negativo. É certo que, no dividendo social,
o Estado acaba por receber, através do imposto positivo, o que paga
a mais aos pobces do que no imposto negativo e o que paga aos que
têm rendimentos superiores ao rendimento de equilíbrio. Mas tem
primeiro que lho dar.
(13) COSCrANI (Scietlza delle Finanze, 8.' ed., t.it., pág. 356) dá
de imposto negativo progressivo e regressivo noções contrárias a essas.
Para ele, será imposto negativo progressivo aquele cuja taxa aumente,
e imposto negativo regressivo ~quele cuja taxa diminua, à medida que
cresça o rendimento próprio.
Julgamos que não tem razão. Pois, assim como se considera
mposto positivo progressivo aquele cuja tAxa aumenta, e imposto positivo
regressivo aquele cuja taxa diminui, com o crescimento da matéria
colectávu (a diferença, para mais, entre o núnimo de existência e o
rendimento do conttibuinte), também deve consideral-se imposto
negativo progressivo aquele cuja taxa aumenta, e imposto negativo
regressivo aquele cuja taxa diminui com o crescimento da matéria
colectável (a diferença, para menos, entre o minímo de eÃÍstência e o
rendimento próprio do beneficiário).
Como se vê, a posição de COSCIANI só seria correcta se a matéria
colectável do imposto negativo fosse o rendimento plóprio; ora, ela
é a diferença entre este e o minímo de existencia.
 213

de pequenos rendimentos e que, portanto, erradique a

pobreza. Ninguém o preconiza, por duas razões:
- uma, de ordem económica. Tal imposto, ou um
imposto de taxa aproximada (95%, 90%, ... ), seria alta-
mente desincentivante do trabalho. Para quê trabalhar
- perguntar-se-iam muitos dos titulares de rendimentos
inferiores ao mínimo de existência - se, não trabalhando,
se consegue o mesmo ou quase o mesmo rendimento?
Quer dizer: o efeito-substituição actuaria aqui tão for-
temente que levava a preferir o ócio a qualquer esforço
laboral;

- outra, de ordem fmanceira. Tal imposto seria

demasiadamente dispendioso para os próprios países ricos.
Só se tem preconizado, portanto, aquele imposto
negativo cujo rendimento mínimo garantido o seja sem
grave prejuízo do incentivo ao trabalho e sem encargos
fmanceiros incomportáveis.
Como logo se vê, o desincentivo do imposto ao
trabalho e os seus encargos fmanceiros vão depender,
não só do rendimento mínimo garantido, mas ainda
das taxas marginais do imposto. Tanto o desincentivo
ao trabalho como os encargos fmanceiros aumentam com
a subida do rendimento mínimo e das taxas marginais.
Também o desincentivo ao trabalho aumenta com a
subida das taxas marginais, pois, quanto mais altas elas
forem menos se ganha em acrescentar o rendimento
próprio. No exemplo que demos de um imposto de
taxa proporcional, esta é de 50%, e de 50% igualmente,
como se sabe, a taxa marginal; por conseguinte, quem eleva
o rendimento próprio de 80 para 90 vê aumentado o rendi-
mento garantido de 90 para 95, isto é, de 5; mas, se a taxa
marginal fosse de 60 % (ou de 70 %), veria aumentado o
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seu rendimento garantido de 92 para 96 (ou de 94 para 97),

isto é, de 4 (ou de 3), apenas. Teria, pois, menos interesse
em tra balhar mais (14).

8. Que pensar do imposto negativo?

Primeiro que tudo, ele não é exequível em todos os
países. Não o é, precisamente, nos países que mai~ necessi-
tariam de o criar, e que são os países subdesenvolvidos,
em que há vastas manchas de pobreza. Na verdade, ainda
que o imposto aí se propuzesse apenas eliminar a fome,
as carências quantitativas e qualitativas de alimentação,
depararia sempre com dois obstáculos praticamente insu-
peráveis: por um lado, o volume dos encargos financeiros,
que os impostos não conseguiriam cobrir, visto ser muito
reduzido o número de contribuintes das classes ricas;
por outro, a impossibilidade de uma satisfatória avaliação
dos rendimentos dos indivíduos pobres, visto não só ser
muito deficiente a Administração Fiscal como grande
parte daqueles rendimentos serem em natura.
Todavia, mesmo nos países em que o imposto nega-
tivo é exequível, e que são os países capitalistas desenvol-

(14) Nos Estados Unidos já se procurou testar, em várias expe-

riências, o efeito do imposto negativo sobre a oferta de trabalho.
Mas os resultados não foram concordes. Assim, enquanto a experiência
de Nova Jersey não revelou uma redução importante do trabalho,
o mesmo não sucedeu com as experiências de Seattle e de Denver (cfr.
BROWN e JACKSON, Pl4bli, Sector Economics, cit., págs. 310 e segs.).
Todas eSS3S experiências, porém, enfermavam de diversas lacunas
e defeitos, entre os quais o menor não terá sido o carácter transitório
do imposto que nelas figurou.
Na falta de ensinamentos da prática em sentido contrário, parece
devermos ficar fiéis à teoria, a qual prediz a redução da oferta de ttabalho,
baseada no facto de os beneficiários do imposto negativo serem pessoas
que geralmente se movem, na t'sfera laboral, apenas por motivos pecuniá-
rios, diversamente do que acontece - vimo-lo atrás - com os traba-
lhadores de grandes rendimentos.
 215

vidos, ele apenas pode propor-se reduzir a pobreza, e não

eliminá-la, dado que a sua eliminação exigiria, dentro
da lógica do imposto, uma taxa de 100%, a qual teria
as inaceitáveis consequências económicas e fInanceiras
assinaladas há pouco (15). No entanto, a simples redução
da pobreza, se correspondesse, nesses países, à eliminação
da miséria, já seria um resultado famoso. Pois que a elimi-
nação da miséria signifIcava a eliminação das carências
de bens essenciais à vida física, isto é, signifIcava o nível
humanamente indispensável de alimentação, vestuário e
alojamento. Ora, para isso, bastava um imposto nega-
tivo com baixo rendimento núnimo garantido e baixas
taxas marginais - um imposto, portanto, que os países
desenvolvidos poderiam perfeitamente suportar, tanto no
plano orçamental como económico.
Mas quereriam suportá-lo? O imposto negativo
consiste em subsídios que são concedidos para os bene-
ficiários adquirirem bens essenciais. Todavia, m bene-
fIciários não fIcam obrigados a adquiri-los, podendo
perfeitamente gastar parte dos subsídios em bens supér-
fluos, e até prejudiciais à saúde, como as bebidas alcoólicas.
Não há, portanto, forçosa equivalência entre os propósitos
e os resultados do imposto negativo. Ora, admitem os
Autores que isso pode levar os contribuintes a reagirem

(15) Dentro da lógica do imposto... Na verdade, o imposto

consiste em subsídios aos que têm rendimentos inferiores ao mínimo
de existência. Fica, portanto, excluída a hipótese, esl ranhamente figurada
por alguns Autores (por exemplo, DUB e FRIBDLABNDBR, Governtnent
Finance, 6.' ed., cit., pág. 124; XAV1BR DB BASTO, O imposto negativo
de rendimento, cit. , em Boletim de Ciências Econ6micas, voI. XVI, 1973,
pág. 14), de um imposto negativo que garanta, com taxa inferior a 100%,
um rendimento equivalente àquele mínimo. A não ser, claro lSU,
que se eleve o mínimo de existência I isto é, ;\ isenção do imposto
positivo - acima do rú\oel q\1f. deve ter.
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contra o pagamento de imp stos para o pagamento dele,

obstando a que o imposto negativo venha a ser estabelecido.
Há-de reconhecer-se, porém, que esta prevista atitude
dos contribuintes não seria m.uito consequente. Pois,
assim como reagiriam contra o pagamento de impostos
para o fmanciamento do imposto negativo, já deveriam
ter reagido contra o pagamento de impostos em substi-
tuição dos pobres, dos indivíduos isentos por não aufe-
rirem rendimentos superiores ao mínimo de existência.
Com efeito, a 16gica do imposto negativo é a pr6pria 16gica
dessa isenção: dispensam-se os pobres de pagar impostos jus-
tamente porque eles não s6 precisam do seu rendimento para
viver como se confia em que utilizarão quase sempre o seu
rendimento na compra de bens fundamentais à vida.
Se não se confiasse, se se presumisse que aplicariam boa
parcela do rendimento em bens supérfluos, porque não
obrigá-los a renunciar à compra desses bens, sujeitando-os
ao pagamento de impostos? Ora, assim como se confia
nos pobres para efeitos da isenção, também se deve confiar
neles para efeitos do imposto negativo.
E é em parte por isso que julgamos err6nea a contra-
posição, que já foi estabelecida (16), entre imposto nega-
tivo e segurança social, dizendo que o primeiro corres-
ponde a uma concepção liberal da economia, e a última
a uma concepção intervencionista. Claro que a segurança
social é filha do intervencionismo, mas igualmente o
é o imposto negativo, já porque se trata de um processo
de redistribuição de rendimentos, já porque os rendimentos
são redistribuídos aos pobres para que eles os utilizem
conformemente ao pretendido pelo Estado.

( 16) Por COSCIANI, Scienza del/e Finatlz e, 8. ' ed., cit., pág. 356.
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Aliás, a segurança social não é alternativa ao imposto

negativo. Este fornece aos beneficiários poder de compra
para a aquisição de quaisquer bens indispensáveis à vida;
aquela fornece-lhes apenas alguns desses bens, e que não
são, sequer, os bens mais necessários, como os alimentos.
Dos dois, portanto, o imposto negativo é o único meio
de erradicar a miséria.
Gabam-se os países socialistas desenvolvidos, e sem
contestação notória, de terem praticamente eliminado de
dentro das suas fronteiras, se não toda a pobreza, pelo
meno~ a pobreza miserável. Não podem gabar-se do mesmo
os países capitalistas avançados: há miséria na França,
na Inglaterra, nos Estados Unidos... Que mais não fosse
por mor da competição entre capitalismo e socialismo,
parece que se tomaria urgente a estes países eliminarem,
também eles, a miséria. O imposto negativo permitir-
-lhes-ia fazê-lo (17).

J. J. TEIXEIRA RIBEIRO
Faculdade de Direito de Coimbra

(17) Valha a verdade que já houve várias tentativas nos Estados

Unidos e na Inglaterra para a introdução do imposto negativo, como
imposto, umas vezes, de caráctet geral, outras vezes, de carácter limi-
tado. Mas só na Inglaterra algumas logtaram êxito, e relativas a imposto
de carácter limitado (cfr. BROWN e JACKSON, PI/Mic Sector Ecollomics,
cit., pág. 297; DUB e FRIBDELANDER, Govern/llent Fina/Ice, 6. ' ed., cit.,
pago 124).