EL SENADO

EN EL
BRESIDENCIALISMO
-
Y EL

PARLAMENTARISMO
 EL-SENADO
EN EL
PRESIDENCIALISMO
Y EL
PARLAMENTARISMO
EVOLUCION INSTITUCIONAL
Y DESAFIOS

WILLIAM THAYER ARTEAGA

SEGUNDA EDICION
1995
 William Thayer Arteaga

El Senado en el Presidencialismo y el Parlamentarismo

2QEdición

Inscripción N* 81449

Derechos Reservados
Tirada 2QEdición: 1000 ejemplares

Edición al cuidado:
Ediciones Universitarias de Valparaíso
Av. Brasil 2950, Casilla 1415
Valparaíso

Revisión de Textos:
Felipe de la Fuente Hulaud

Edición:
Verónica R. Gaiindo Rojas

Impreso en los talleres de

Imprenta Libra
Juana Ross 35
valparaíso

HECHO EN CHILE
PRINTED IN CHILE
Presentación de la Segunda Edición
Beniardo Donoso Riveros
Comentarios a la Primera Edición
Gabriel Valdés Subercaseaux

Prólogo
Bemardino Bravo Lira
Capítulo 1
Los Constituyentes de 1990
Capítulo 11
El Congreso Nacional: Orígenes y
evolución Democrática

Capítulo 111
El Senado como cuerpo consultivo en
el Regimen Presidencial

Capítulo IV
El Bicarneralismo y la función
propia del Senado
Capítulo V
Otras funciones del Senado
Capítulo VI
Desafíos y Conclusiones

Período 1990 - 1995:

Reflexiones a modo de Epíiogo
Referencias Bibliográficas
 PRESENTACION DE LA SEGUNDA EDlClON

Para la Universidad Católica de Valparaíso es muy grato presentar este

ensayo del abogado, senador y profesor universitario, don William Thayer
Arteaga, en el que condensa su pensamiento, siempre ilustrado, sobre el papel del
Senado en los regímenes presidencial y parlamentario de gobierno.

Sin duda, es Csta una valiosa contribución al estudio de un tema

constitucional de gran importancia, y que, de manera más o menos explícita, ya
es materia del debate político de nuestros días. Forma parte de las tareas de la
Universidad e ~ q u e c ela
r discusión de estos temas con los conocimientos de las
diversas áreas del saber que se cultivan en ella y, del mismo modo, colaborar con
quienes persiguen este mismo objetivo.

En esta segunda edición del trabajo del senador Thayer se conserva

intacto el texto original, pero se incorpora al final del mismo un último capítulo
que contiene diversos e interesantes comentarios del autor en tomo a las últimas
investigaciones históricas sobre el Senado chileno, al funcionamiento del
Congreso durante el periodo 1990-1995,y a las recientes propuestas de reforma a
la integración de la Cámara Alta en nuestro país.

Estamos ciertos de que esta obra del senador Thayer, editada por el
Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de nuestra Universidad. representará
un significativo aporte en el análisis de la historia y en el futuro diseAo del
Senado de la República.

Bernardo Donoso Riveros

Rector Universidad Católica de Valparaíso
Presidente del Consejo del
Centro de Estudios y Asistencia Legislativa-CEAL
 COMENTARIOS A LA PRIMERA
El Senador Sr. William Thayer Arteaga ha escrito una obra sobre el
Senado de la República con sinceridad y calidad dignas del mayor encomio.

Pocos trabajos de investigación existen sobre nuestro Senado, que es

uno de las más antiguos después del Británico y el de Estados Unidos.

Su pensamiento, que lo ha expresado en numerosas ocasiones en los

debates de la Corporación, es de indudable interés y se inscribe en la discusión
que sobre la función del Parlamento se ha producido durante los 160 años de su
existencia estable. Más aun, existe en la actualidad una renovada inquietud en la
Ciencia Política contemporánea en todo lo relacionado con las estructuras del
Estado y en particular sobre las atribuciones de los Congresos.

No son pocos los que estiman que junto a una cámara política de
elección popular debiera existir otro cuerpo colegiado con características de
Consejo de Estado y otro órgano de expresión nacional con facultades de consejo
y jurisdiccional en materia política. En varios países europeos esta es una
realidad que funciona sin problemas.

En Chile esta concepción ha sido propuesta periódicamente sin llegar a

iiitroducirse en nuestra iiistituciondidad.

La Constitución de 1980 inyectó en el régimen parlamentario un

Senado disminuido eii cuanto a las facultades que le otorgaba la Carta de 1925,
pero agregándole algunas funciones consultivas y creando por primera vez la
categoría de senadores iiistitucionales, no elegidos popularmente.

El estudio del Senador Thayer, cuidadoso y muy bien concebido sigue la

corriente del pensamiento de un Senado "sui geiieris" que tiende a apartarse de la
función de Cámara política revisora y pone de relieve aquellas funciones que
perfilan un cuerpo colegiado superior, de consejo, y de capacidad jurisdiccional.

Ha hecho bien el senador Thayer en realizar este logrado trabajo. Inicia

un debate interesante con el convencimiento que le da el haber participado en la
gestación intelectual de esta institucionalidad.

No es la ocasión de manifestar aquí mi diferencia con el funcionamiento

de antes en algunas de sus apreciaciones, ni con las facultades o la ausencia de
ellas en el senado actual.

Si bien la tradición de las instituciones es un valor en sí que forma la

cultura de las naciones y da consistencia a la democracia, no puede desconocerse
que algunas modificaciones deben aparejarse con las exigencias de un estado
moderno. Entre ellas, debería estudiarse un senado elegido por votación nacional
íntegra o parcialmente pero manteniendo su carácter político.

La obra que comento incita a debatir estos temas y por ello felicito a su
autor.

Para terminar y después de veinte meses de ejercer el alto honor de

presidir el Senado puedo dar fe que ha sido una pieza clave para la transición, es
pilar básico de la nueva institucionalidad democrática y lugar de encuentro de
todas las ideas, todas las expresiones y todas las regiones de Chile. Su
perfeccionamiento es tarea permanente y a ese fin apunta el excelente estudio del
Senador Thayer, a quien felicito muy sinceramente.

GABRIEL VALDES S.
Presidente del Senado
1991
 PROLOGO A LA PRIMERA EDlClON

El estudio al que estas líneas sirven de presentación pone el dedo en una

de las llagas de nuestra historiografía. Disponemos de estudios mejores o peores
sobre el papel del presidente, de los partidos políticos, de otras instituciones
como la Judicatura, la Iglesia, el Ejército y la Armada en la Historia de Chile,
pero no hay ninguno dedicado al Congreso Nacional.

Sin duda, no es fácil abordar el tema. Como se ha hecho presente, para

ello habría que "manejar un rico material y echar mano de métodos muy
disímiles, desde la historia institucional hasta la prosopografía. Pero, sobre todo,
se requiere un conocimiento nada común de la vida institucional de Chile, así
como de la de Europa y del resto de América que son los términos de
comparación obligados".

S610 por ese camino cabe reconocer la verdadera significación del

parlamento en Chile, tan injustamente olvidado por los chilenos. El Congreso
Nacional es uno de los más antiguos y estables del mundo. Fuera de Europa,
ningún otro ha funcionado tanto tiempo como el chileno, excepto el de los
Estados Unidos.

Es decir, no se trata de una institución de papel, contemplada en el texto

de las sucesivas constituciones, pero que en el hecho lleva una vida intermitente,
jalonada por repetidas clausuras y restauraciones, como ha sucedido por lo
general, en Europa y en Hispanoamérica.

Si nos referimos a los parlamentos que sesionan efectivamente, sólo

aventajan al Congreso Nacional de Chile los dos mAs logrados del mundo: el
varias veces centenario de Inglaterra y el dos veces centenario de los Estados-
Unidos.

Inmediatameiite después dc ellos, viciicii los primeros que tuvieron larga

vida en Hispanoamérica. como el brasileilo y el chileno. o en Europa, como el
belga. El de Chile y el de Bélgica son gemelos. Datan de 1831. Coincidencia que
en ningún modo es fortuita. En 1830 se constituyó Bélgica como reino
independiente y a partir de este mismo año se consolidó en Chile la república por
obra de Portales.

Uno de los signos de esa consolidación fue precisamente la

transformación del Congreso Nacional de papel -contemplado en la constitución
de 1828- que apenas funcionó hasta 1830, en una institución que desde 1831
comenzó a sesionar en forma regular y permanente.

A partir de ese afío se cuentan 93 legislaturas anuales y sucesivas -

intemmpidas sólo hace justamente un siglo durante la revolución de 1891- hasta
1924. En ningún país de Iberoamérica y sólo en pocos de Europa puede hallarse
algo semejante.

A partir de 1831 comienza también la historia del Senado cuyas grandes

líneas ha desentrafíado con prolijidad en este opúsculo el senador Thayer. Al
hacerlo, ha puesto en evidencia un hecho que a menudo pasa inadvertido. Las dos
cámaras de que se compone el Congreso Nacional de Chile han jugado un papel
diferente en la vida institucional. Es decir, cada una tiene una razón de ser propia
y, por tanto, también una historia singular.

El gran mérito del estudio es poner a la luz la relación entre la

competencia de la cámara alta y la función consultiva. Sobre ello había llamado
la atención el autor en 1990, en su trabajo Notas sobre la función del Senado en
el régimen presidencial, publicado en los Anales del Instituto de Chile. Ahora
aborda la cuestión más detenidamente.

A partir de esa relación se ilumina toda la historia del Senado, como

institución con perfiles y papel propio.

A grandes trazos cabe compendiar esa historia en Ires períodos. En todos

ellos el Senado concurre a la formación de las leyes, pero tiene, además,
funciones exclusivas, que lo diferencian de la Cámara de Diputados.

En primer término, su institución y consolidación. Abarca

aproximadamente seis décadas, desde 1828 ha~ta1891. En el curso de ella se
establece el Senado en 1828 con la única atribución exclusiva de conocer del
juicio político, se regulariza su funcionamiento a partir de 1831 y se fijan
definitivamente atribuciones exclusivas, por la constitución de 1833. A la antes
mencionada, se atiade la de prestar su aprobación a la presentación de las
dignidades eclesiásticas y a actos de gobierno setialados en ella.

Paralelamente la constitución de 1833 restablece el Consejo de Estado

como cuerpo permanente, cuyos miembros asisten con su saber y experiencia al
presidente en el ejercicio de sus poderes. No obstante, la reforma de la
composición del Consejo de Estado en 1874, las cosas subsistieron en estos
términos hasta la revolución de 1891.

La etapa siguiente, más breve. abarca poco más de tres décadas, desde
189 1 hasta 1924. Corresponde al período parlamentario. Durante él la fisonomía
y la razón de ser del Senado son más desvaídas. Se transforma en una segunda
cámara política, similar a la de diputados. Termina con la violenta clausura del
parlamento el 11-deseptiembre de 1924.

La etapa ulterior no se inicia sino hasta 1933 cuando por segunda vez se
restaura el parlamento, tras un fallido primer intento en 1926. Entonces el
Senado cobra una nueva fisonomía, distinta de la que tuvo en las dos fases
anteriores. Se ahonda el contraste entre él y la Cámara de Diputados. Mientras,
por una parte, se priva al Senado de atribuciones fiscalizadoras que pasan a ser
exclusivas de la Cámara, por otra parte, se le asignan las principales funciones
que la constitución de 1833 confiaba al Consejo de Estado, que ahora es
suprimido. Tales son, las de dar su dictamen al presidente en los asuntos que le
consultare, declarar si ha o no lugar a la formación de causa en materia criminal
contra intendentes y gobernadores o de conocer de las contiendas de competencia
entre las autoridades políticas. administrativas y los tribunales superiores de
justicia.

Sin embargo, como seííala el autor, esta modificación del carácter y

competencia del Senado no fue acompaiiada por otra de su composicióii. Desde el
primer momento se sefialó esta incongruencia. Durante la discusión del punto, se
sugirió que se lo transformara en una cámara funcional o gremial y. por otra
parte, que se incluyeran entre sus miembros algunos por derecho propio. No
obstante, en definitiva se optó por mantener su generación mediante el voto del
electorado. Persistió así en su seno. el vacío de personas reclutadas por su ciencia
y experiencia, por encima de los intereses de partido. que de ordinario prevalecen
en las elecciones.
 En el curso de este período hubo diversas iniciativas para poner fin a
esta anomalía. En 1940 el senador radical Florencio Durán Bemales propuso una
composición mixta para el Senado, consistente en dos tercios de miembros
funcionales y un tercio elegidos por votación electoral. Aleccionado por la
experiencia, el ex presidente Alessandri, se declaró asimismo partidario de la
integración de dos tercios del Senado por miembros funcionales.

Pero tal vez lo más significativo son las reformas constitucionales

propuestas por los presidentes Carlos Ibáfiez y Jorge Alessandri, en los últimos
lustros anteriores al derrumbe del régimen de gobierno en 1973. Ambos
coincidieron en la conveniencia de integrar el Senado, a lo menos con un tercio
de miembros funcionales.

Nada se hizo sin embargo. Así llegó el momento en que, por tercera vez
en el siglo, el Congreso Nacional fue clausurado, el 11 de septiembre de 1973.

Hasta aquí llega la historia. Lo demás es todavía presente. Pero, como

salta a la vista a la luz del estudio del profesor Thayer Arteaga, la composición
que dio al Senado la constitución de 1980 no carece de fundamento histórico y
político. Conforme a ella se lo restauró en 1990 en términos que, además de los
Senadores elegidos por regiones, incluye otros nacionales.

De esta suerte, el Senado queda, por primera vez, en condiciones de

asumir, con cierta autoridad, el papel consultivo y judicial que se le reconoció
desde la supresión del Consejo de Estado en la Constitución de 1925 y que la
carta de 1980 le reitera.

Aquí entra en juego la distinción entre potestad y autoridad. Como se

sabe, la potestad es la expresión social del poder y, por tanto, puede ser conferida
a cualquiera, mediante el procedimiento de designación que sea: nombramiento
por el superior, votación del electorado, sorteo, herencia y demás. La autoridad,
en cambio, es la expresión social del saber. Tiene autoridad quien sabe, el que
conoce una materia por ciencia o por experiencia. Por tanto, la autoridad es
personalísima, cada uno la adquiere por sí mismo y es intransferible. Nadie puede
conferirla o transmitirla a otro.

La palabra Senado, deriva del senex, anciano, esto es, persona con la
experiencia y ponderación que dan los afíos. Por eso en Roma el Senado era el
depositario de la a u c t o r i t a s , frente a la potestas del magistrado. Una
contraposición semejante es la que se busca en Chile desde que la Constitución
de 1925 simultáneamente priva al Senado de su poder fiscalizador y le traspasa la
autoridad consultiva y judicial del Consejo de Estado.

Por eso, si el Senado no es una segunda Cámara de Diputados, sino que

tiene una razón de ser distinta, debe tener también una composición diferente, que
dé cabida en su seno a autoridades, en sentido propio, las que, por su naturaleza,
no pueden ser elegidas por votación u otro procedimiento equivalente, sino que
han de ser seleccionadas en atención a su competencia y versación.

Hay que agradecer al ex rector Thayer esta documentada exposición, que

por otra parte, acredita su condición de senador institucional por la docta
corporación: la Universidad.

Por lo demás, constituye un oportuno homenaje. ahora que se cumplen

160 anos de la instalación, el l Qde Junio de 1831, de ese Congreso Nacional
chileno de tan larga vida, que llegó a ser el más antiguo del mundo fuera de
Europa, después del estadounidense. De paso nos previene contra cierta
mentalidad colonial de quienes no ven en las instituciones chilenas otra cosa que
una más o menos lograda imitación de modelos foráneos. En materia de
parlamento como, en general, en lo que toca a constituciones. elecciones,
gobierno de partido, régimen presidencial o parlamentario, independencia judicial
y demás, Chile tiene poco o nada que aprender de otros países del Viejo o del
Nuevo Mundo.

Santiago, diciembre de 1991.

Bernardino Bravo Lira

de la Academia Chilena de la Historia
Universidad de Chile
 CAPITULO I
LOS CONSTITUYENTES DE 1990
1. Hace más de un siglo, los hermanos Justo y Domingo Arteaga
Alemparte publicaron en Los Constituyentes de 1870 una colecci6n de
semblanzas de 109 parlamentarios -los de mayor porvenir político a juicio de
los autores- integrantes del llamado Congreso Constituyente de 1870. Este
debía pronunciarse sobre reformas constitucionales propuestas en 1867 orientadas
a disminuir el poder presidencial (V. Campos Haniet; Historia Constitucional,
pág. 223). Cuando se repasan los nombres de parlamentarios como Domingo
Santa María, J.V. Lastarria, M.A. Matta, Osvaldo Rengifo, Antonio Varas,
Rafael y Domingo Fernández Concha, Aníbal Pinto, Federico Errázuriz,
J.M.Balmaceda, Pedro León Gallo, Federico Errázuriz Zalíartu, Carlos Waker
Martínez, Diego Barros Arana, Abdón Cifuentes, Manuel Camilo Vial y tantos
otros de parecida alcurnia, uno reflexiona con emoción sobre el destino que
tuvieron, su quehacer en la historia, la época que inauguraban, y no puede evitar
una implícita comparación con la tarea que incumbe al Congreso actual y las
características de quienes lo integran.

2. ¿Cómo habían sido elegidos esos parlamentarios? Hacia 1870, la

población de Chile bordeaba los dos millones de habitantes, y había 43.188
inscritos (Urzúa), que representaban poco más del 2% de la población. Las
recomendaciones de neutralidad impartidas por el ministro don Miguel Luis
Amunátegui permitieron el triunfo de 40 diputados opositores contra 59
gobiernistas. Fue algo excepcional para una época en que el Presidente de la
República seguía siendo el gran elector y a don Federico Errázuriz se le recuerda
como un maestro en la materia (Encina-Castedo;T. 111, pág. 1280).

3. Naturalmente, con la perspectiva que da más de un siglo de nuestra

rica historia, esos hombres parecen gigantes al lado de los neófitos congresales de
1990. Sin duda muchos lo fueron verdaderamente y, espero, no faltarán entre los
actuales quienes lleguen a serlo. Entre tanto, nos descubrimos con respeto ante
su memoria. Pero si su imagen nos sobrepasa generosamente, no ocurre lo
mismo con la responsabilidad que debieron asumir. Por gracia o por desgracia la
situacibn histbrica que hoy enfrenta el Parlamento no parece menos compleja y
trascendental que la de ellos, hasta donde podemos vislumbrar y entender los
acontecimientos. Por lo menos, no podría afirmarse a priori que el paso a la fase
liberal de la época portaliana envolvía más dificultades que el restablecimiento de
la plenitud democrática, después de la difícil transición que sucedió a la crisis de
1973. Tampoco puede negarse que una democracia donde la participación electoral
es del 55%, -o sea, entre siete u ocho de millones de chilenos- envuelve
mayores riesgos que aquella en que participa un 2,2% de ella. Más aun si ese
limitado porcentaje está íntegramente constituído por aristócratas de cuna, cultura
y dinero, prudentemente seleccionados por el Ejecutivo y la de 1990 equivale a
toda la población adulta.
Sobre esto, muy expresiva resulta la confesión de Domingo Santa María
en su famosa carta en 1885 a Pedro Pablo Figueroa: "Entregar las urnas al rotaje
y a la canalla, a las pasiones insanas de los partidos con el sufragio universal
encima, es el suicidio del gobernante ,....;me impondrt! para gobernar con la
mejor gente y apoyart! cuanta ley liberal se presente para preparar el futuro de una
democracia. Oiga bien,futura democracia.
Se me ha llamado interventor. Lo soy. Pertenezco a la vieja escuela y si
participo en la intervencibn es porque quiero un parlamento eficiente,
disciplinado, que colabore en los afanes del bien público del gobierno. Tengo
experiencia y sé a dbnde voy. No puedo dejar a los teorizantes deshacer lo que
hicieron Portales, Bulnes, Montt y Errázuriz." (Encina; T. XVIII, pág. 455).

4. Difícil ha sido constmir nuestra democracia. Hemos ido paso a paso.

Para el primer Congreso Nacional, instalado en 1811, fueron convocadas unas
800 personas y votaron 600, sobre un millón de habitantes: 0,06% de la
población total. Ya vimos que en 1870 participaba el 2,2%. En 1925 estaba
inscrito el 7,7%; para el plebiscito, por una mayoritaria abstención, sólo
participó el 3,5 % de los chilenos y la Constitución de ese aíío la aprobó el
3,45% de los chilenos. Los inscritos en 1941 eran el 11,4% de la población. En
1953 alcanzaban el 18,1% (gracias al voto femenino). En 1965, el 37,6%; y en
1973, el 47,9%, según Registros que fueron reclamados. A contar de 1980 votan
todos los adultos (algo más del 55% de la población total). La democracia inglesa
había partido 500 años antes, y llegó en 1931 a la plenitud electoral. Chile lo
consiguió s610 50 años más tarde. Las inglesas de 30 anos y más, accedieron al
sufragio político en 1918, y las de 2 1 años, sólo en 1928. Las chilenas votaron
desde 1935 para elecciones municipales y obtuvieron el voto político en 1949.

5. Con estos datos puramente electorales -que son signo y síntoma de

otros muchos que los van posibilitando: alfabetismo, nivel cultural, desarrollo
urbano y económico, mayor información- es fácil advertir la complejidad del
desafío que enfrenta nuestro Congreso de 1990. Como posee de pleno derecho
facultad para reformar la Constitución y ha debido acometer delicadas tareas en
ese ámbito, lo he llamado constituyente. Veamos algo de sus desafíos
constitucionales:
a) Ha debido iniciar la aplicación de la Carta de 1980, reformada en
1989, dictando una abundantísima legislación que distingue -por primera vez-
entre leyes ordinarias, leyes de quórum calificado, leyes orgánicas
constitucionales, leyes interpretativas de la Constitución y leyes de reforma
constitucional. Esto lo obliga a proceder con diferentes quórums (mayoría
absoluta de presentes; o bien, según los casos: mayoría absoluta, cuatro
séptimos, tres quintos y dos tercios de miembros en ejercicio);
b) Se ha encontrado con la presión de un gobierno que paradojaimente
sostiene no ser democrática la Constitución que lo llevó impecablemente al
poder, y que lejos de contentarse con las 54 reformas ya votadas en el plebiscito
de 1981 (Ley NQ18.825,de 17 de agosto de ese ailo) y la relativa a los indultos y
al terrorismo (Ley NQ 19.055, de 1 de abril de 1991), ha iniciado o anuncia
iniciar mensajes sobre municipalidades, gobiernos regionales, Poder Judicial,
composición del Senado, composición de la Cámara de Diputados, duración del
período presidencial, Consejo de Seguridad Nacional, Tribunal Constitucional,
Fuerzas Armadas y de Orden;
c) Como si ello fuera poco, distinguidos políticos de diferentes bandos
alientan el proceso, proponiendo pasar del régimen presidencial al
semipresidencial o semiparlamentario; del sistema binominal -que obliga a
constituir grandes conglomerados políticos- a uno proporcional, que origina
multiplicidad de partidos;
d) Siguiendo la misma constante histórica de 1867, hay preocupación en
los propios partidos de gobierno por disminuir rápidamente las facultades
presidenciales en materia de uso de la urgencia, nombramiento de embajadores y
de oficiales superiores de las Fuerzas de la Defensa Nacional. También se desea
establecer el financiamiento público de los partidos políticos;
e) Pero hay más: periódicamente se plantea el retorno del Congreso a
Santiago, a sabiendas de que no cabría en el viejo y hermoso edificio capitalino,
-de 16.000 metros cuadrados contra 60.000 del porteño-, sin oficinas de
parlamentarios, sin estacionamientos de vehículos y en medio de la más
asfixiante y cancerígena nube de smog;
f) Por último, no se tendría una visión atinada de la tarea que se cierne
sobre estos constituyentes de 1990, si no se ve cómo unas reformas inciden en
otras. Por ejemplo: ¿Es oportuno propiciar un financiamiento público de los
partidos políticos si los más de ellos, públicamente también, se preparan para
politizar una contienda municipal que, por definición constitucional, no debe ser
política, o para controlar partidístamente los órganos de administración
municipales o regionales mientras se clama por su autonomía administrativa y
financiera? ¿Qué sentido tiene proponer la aprobación del Senado para el
nombramiento de embajadores u oficiales superiores de las Fuerzas Armadas si se
pretende suprimir los senadores institucionales precisamente para dejar al Senado
nuevamente convertido en un órgano de exclusiva integración política, que
repetiría la función fiscalizadora de la Cámara de Diputados, ahora con la
herramienta feroz de pararle al Presidente los nombramientos de embajadores,
coroneles o generales, como antes se hizo con las leyes periódicas o el uso
abusivo de otras facultades, como cuando se negó permiso al Presidente Frei para
viajar a los Estados Unidos?
 CAPITULO II
EL CONGRESO NACIONAL:
ORIGENES Y EVOLUCION DEMOCRATICA
6. ORIGENES DE LA DISTINCION ENTRE SENADO Y C A M A R A
DE DIPUTADOS

Debemos atender con alguna prolijidad a los problemas que derivan de

las funciones distintivas del Senado y de la Cámara de Diputados, tan mal
entendidas o atendidas que contribuyeron poderosamente a las crisis de 1891 y
1973. Para ello hay que hacer un sucinto recuento histórico.

6.1. Nuestro Congreso no es heredero directo del parlamento inglés,

pero no es aventurado pensar que O'Higgins, Mariano Egaiía, Bello y otros que
vivieron en Londres, lo tuvieran por modelo y que su huella cultural llegara hasta
la Constitución de 1833. Es cierto que Portales y la sensatez de nuestra
aristocracia aplicaron durante tres decenios un régimen presidencial, pero con una
herramienta constitucional que perfectamente dio cabida a instituciones y
prácticas del parlamentarismo inglés. Además, si pudimos construir una larga
tradición democrática, fue porque nuestros próceres y sus seguidores supieron
hacer camino al andar, pero no quemaron etapas. A Inglaterra le tomó seiscientos
arios dar forma a un Parlamento que lo integran tres instituciones: dos de ellas
destinadas a reforzar la jerarquía y la experiencia: el Rey y la Cámara de los
Lores, y una innovadora, de neta elección popular: la Cámara de los Comunes.
Pero esto no nació así ni habría podido operar hace 500,400 o 100 años como lo
hace hoy. Sus inicios se remontan a los reyes normandos, hacia el siglo XIII,
con el Rey como suprema autoridad ejecutiva, legislativa y judicial. Faltaba
mucho para que naciera Montesquieu. Pero el monarca necesitaba un drgano de
consulta, un consejo o concilium, compuesto únicamente por gente de
experiencia y de toda su confianza, cuya huella apreciamos en el Consejo de
Estado establecido en la Constitución de 1833.
Con el tiempo se fue haciendo notar la necesidad de convocar a un gran
consejo, o sea, convocar además de los consejeros habituales del Rey, a los
barones y obispos para atender las consultas más importantes, como siglos
después en Chile se consagró para el Senado la función de órgano consultivo del
Presidente de la República.
A fines del citado siglo XIII la situación fue encaminándose a una
mayor democratizacidn. Urgidos los reyes por las necesidades bélicas, requerían
angustiosamente recursos tributarios. Se hizo costumbre, entonces, convocar
junto al rey y su Consejo de asesores, barones y obispos, a personas destacadas,
que no eran nobles, sino comunes, representantes de los distritos rurales y de las
ciudades. Ellos facilitaban el cobro de los impuestos que la Corona necesitaba
porque conocían quiénes y cómo podían pagar. En el siglo XIV, bajo Eduardo 111
(1327-1377) se hizo forzoso convocar a este Parlamento para aprobar los
impuestos y, con el correr del tiempo, se creó el hábito de sesionar
separadamente en dos Cámaras: una de Lores y otra Comunes. Los Lores
conservaron importantes atribuciones judiciales y asesoras. Los Comunes
asumieron principalmente funciones en materia tributaria y la muy distintiva de
declarar procedentes las acusaciones (impeachments), cuyo juzgamiento era
competencia de los Lores. Para tal fin, como el Monarca era intocable, se
dispuso que los ministros o consejeros firmaran sus órdenes y se hicieran
responsables de ellas, exigencia que hasta hoy perdura en la Constitución (art. 35
de la Carta vigente), aunque desde 1925 el Presidente puede ser acusado en juicio
político.
A medida que creció la participación electoral, como sólo los comunes
eran elegidos, fueron ganando poder. Así, mientras en Chile asumía el general
José Joaquín Prieto, (1831), en Inglaterra participaba algo más de un 2% de la
población total en las elecciones. La cifra disponible según la Enciclopedia
Británica es la del 4,4% de la población mayor de 20 afíos, de la cual puede
inferirse la que antes he dado. Esa era la democracia y el modelo que conocieron
O'Higgins, Mariano Egafía, Bello y otros padres de la patria que vivieron allá.

6.2. Construir una democracia electoral del 100%ha sido complejísimo.

Los pueblos europeos - c o n suerte variable- han culminado en ella después de
un proceso secular. Me he detenido en el caso inglés porque me parece la más
remota y aleccionadora influencia, aunque haya otras jurídicamente más directas,
como la de Brasil. La gran influencia cultural de Espafía, Francia, Alemania y
Estados Unidos, en lengua, religión, derecho, ciencia, economía y finanzas, no
marcó como Inglaterra la historia viva de nuestro congreso bicameral, no
obstante la diferencia enorme en el suceder político de ambas naciones. Un Rey
que va cediendo poderes en consejeros y parlamentarios calificados, consultivos,
y no electos, para abrirse posteriormente a una representación popular -los
comunes- a través de un largo proceso que s610 se completó en 1931, obliga a
pensar en la evolución de nuestras relacionas entre el Director Supremo o
Presidente y el Congreso.

7. LOS CONTRAPESOS DEL BICAMERALISMO

En Chile, el vértigo del suceder contemporáneo amenaza deteriorar los

contrapesos esenciales para la estabilidad del sistema. Por eso conviene revisar
nuestra evolución constitucional a este respecto.

7.1. El primer Congreso -a manera de Cortes del Rein- instalado un

4 de julio de 1811 (Barros Arana, T.8 pág. 262), debía componerse de treinta y
seis diputados, representantes de los 25 partidos en que estaba dividido el reino de
Chile. La representación acordada a cada uno de éstos estaba relacionada con el
número calculado de sus habitantes. Así, Santiago tendría 6 diputados;
Concepción, 3; Chillán, San Fernando y Coquimbo, dos y uno s610 los restantes
partidos. Las condiciones de elegibilidad y los procedimientos de elección eran
con corta diferencia, los que el Consejo de Regencia de España había fijado para
la formación de las Cortes. Nada inducía a inspirarse en Inglaterra, la gran rival
de España, en un momento en que todavía Chile reconocía su lealtad a la Corona,
aunque operaba con Junta Nacional y se procuraba estructurar un Congreso,
porque Napoleón había usurpado el poder en España.

7.2. Cuando se cortan los lazos, después de la solemne Proclamaci6n de

la Independencia, el 12 de febrero de 1818 -conforme a un Acta supuestamente
firmada el lQde enero en el Palacio Consistorial de Concepción, pero realmente
suscrita en Talca, según recuerda Campos Haniet- había que huir hasta de la
sombra de una institucionalidadespañola. O'Higgins, que asume el 17 de febrero
de 1817, despues que un Cabildo abierto lo eligiera Director Supremo por la
unanimidad de los 210 vecinos principales, no quería exponer por más tiempo
los graves negocios del Gobierno a su solo juicio, y ...como no era oportuna la
eleccidn de un Congreso, el cual se convocaría más tarde, ... nombró una
comisión constituyente que elaboró una Constitución provisional. Esta &e6 un
Senado de cinco miembros, que cumpliría las funciones del Congreso. mientras
pudiera haber uno elegido. Los senadores deberían ser mayores de 30 años y
caracterizados por su acendrado patriotismo, integridad, prudencia, sigilo, amor a
la justicia y bien público. Los nombraba el propio Director.
 7.3. Más tarde, bajo las presiones de un gobierno que tocaba a su fin,
O'Higgins propuso una nueva Constitución, promulgada el 23 de octubre de
1822. En ella se estatuía un Congreso bicameral, muy celiido al modelo inglés,
que no funcionó. La Cámara del Senado estaría compuesta por los miembros de
la Corte de Representantes, los ex- Directores Supremos, los ministros de
Estado, los obispos con jurisdicción en el territorio, un ministro del Supremo
Tribunal de Justicia, nombrado por él; tres altos jefes del Ejercito, nombrados
por el Ejecutivo; el Delegado Directorial del departamento en que abra sus
sesiones el Congreso; un doctor de cada Universidad, nombrado por su claustro;
dos comerciantes y dos hacendados, cuyo capital no bajara de ueinta mil pesos,
nombrados por la Cámara de Diputados. Los diputados tenían una forma
complicada de elegirse, pero debía haber uno por cada quince mil habitantes. La
Corte de Represeníantes se componía de siete individuos, electos por la Cámara
de Diputados y los ex- Directores Supremos. Era un cuerpo que cumplía
funciones de vigilancia de la Constitución y las leyes cuando cerraba sus sesiones
la Cámara del Senado, y podía convocar al Congreso en casos extraordinarios.

7.4. La Constitución de 1828 es la primera que establece un sistema

bicameral que perdura y se incorpora a la Constitución de 1833. Esta se
constituye en la base de nuestra institucionalidad porque consagra la situación que
de facto se hallaba establecida, con las dos grandes influencias que han vertebrado
nuestra historia constitucional: un Ejecutivo fuerte y bien asesorado por su
Consejo de Estado - c o m o el antiguo monarca y su concilium-; y un
parlamento que se despliega en dos cámaras: a) el Senado de la República, elegido
por voto indirecto (hasta la reforma de 1874), integrado por gente mayor de edad
y duración en sus cargos, que se renueva por terceras partes para asegurar la
tradición y el entendimiento entre la opinión política dominante en el pasado y
las nuevas orientaciones, y b) la Cámara de Diputados, plenamente abierta al
pensamiento político del momento, elegida por sufragio universal - c a d a
ciudadano un voto-, a base de un diputado por cada veinte mil almas.
Desde la creación del Consejo de Estado, la estructura del Senado se hace
más homogknea, porque las funciones asesoras o consultivas del Presidente de la
República y varias arbitrales y judiciales, pasan a este organismo, cuya
composición es14 exclusivamentefundada en la jerarqula y la experiencia.

7.5. Cuatro instituciones configuran así la evolución constitucional de

Chile, determinando, según sus atribuciones respectivas, los caracteres de los
regímenes presidencial y parlamentario. Ellas son: el Presidente de la República;
el Consejo de Estado; el Senado y la Cámara de Diputados. Naturalmente, no son
los únicos protagonistas de nuestro suceder histórico. Allí han jugado sus
papeles el Ejército, la Armada, la Iglesia, los partidos, las empresas, el pueblo
mismo, las universidades y tantas otras instituciones. Pero la especificación de
nuestro acontecer político en cuanto a las delicadas relaciones entre el Congreso y
el Presidente conviene examinarla en torno a las referidas cuatro entidades,
especialmente en relación con los siguientes asuntos: a) mantención del Consejo
de Estado como cuerpo efectivamente asesor del Presidente; b) desaparición del
Consejo de Estado y asunción de sus funciones por el Senado; c) confusión o
distinción entre las atribuciones del Senado y la Cámara de Diputados.
 CAPITULO III
EL SENADO COMO CUERPO CONSULTIVO
EN EL REGIMEN PRESIDENCIAL
8. E L SENADO EN SUS RELACIONES CON EL PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA Y LA CAMARA DE DIPUTADOS

El Senado ha jugado un papel muy variado y principal respecto del

Presidente de la República y de la Cámara de Diputados. En ello han influido
principalmente la existencia y caracteres del Consejo de Estado. Es lo que, con
algunos alcances previos, entramos a considerar.

8.1. Los grandes protagonistas de la vida política nacional son: las

fuerzas que apoyan al gobierno; las que se definen como oposición, porque
pretenden ser una alternativa de mando, y la ciudadanía independiente, que
presencia, evalúa y juzga la pugna entre gobierno y oposición a través de la
opinión publica y del sufragio. En Chile, los independientes constituyen una
inmensa mayoría, estimada comentemente en un 90% de la ciudadanía. Ella elige
al Presidente de la República y a los parlamentarios. Además, ordinariamente
acepta que sean los partidos políticos los que presenten los candidatos. No
obstante, muchas veces los independientes ingresan en diversas formas a la arena
política, disputando los cargos de Presidente, ministros, parlamentarios,
intendentes, alcaldes o embajadores, o más frecuentemente, compartiendo
responsabilidades de gobierno con aquéllos.

8.2. En la historia de las democracias modernas han pugnado por el

favor del público y de los cientistas políticos dos regímenes principales: el
presidencial y el parlamentario, según que el centro del poder ejecutivo radique en
el Presidente de la República o en el Parlamento. Hay también sistemas mixtos,
llamados semi-parlamentarioso semi-presidenciales.

No es el objetivo de estas líneas caracterizarlos. Considero pertinente,

en cambio, analizar un aspecto que quizás ha sido pretendo en muchos debates.
Se trata de la función específica del Senado en el desenvolvimiento de las
relaciones entre el Presidente y el Congreso, dentro de un sistema bicameral,
como es el establecido en Chile desde 1828.

9. NECESIDAD DE UN CUERPO CONSULTIVO EN EL REGIMEN

PRESIDENCIAL

9.1. Desde 1833 hasta 1874, el régimen constitucional chileno fue

netamente presidencial, apoyado en la inspiración portaliana. Los decenios de
Prieto, Bulnes y Montt (1831 a 1861) son su viva expresión. Pérez fue
presidente de transición hacia la que, en general, se llamó "república liberal"
(1861-1891), o como lo hacen Encina y Castedo, "fase liberal del regimen
portaliano", con una creciente influencia del Congreso, que debió enfrentar, no
obstante, las fuertes personalidades y atribuciones de Errázuriz Zaííartu, Pinto,
Santa María y Balmaceda.
En la historia de Chile no ha existido una plena sincronía entre los
cambios constitucionales y los regímenes políticos. Tanto la Constitución de
1833 como la de 1925 permitieron o toleraron interpretaciones, aplicaciones o
desviaciones en favor del presidencialismo o del parlamentarismo, las que se
buscó refrendar, afirmar o corregir mediante reformas constitucionales o prácticas
políticas. Ejemplo típico es el plebiscito de agosto de 1925 en el que la
ciudadanía, en definitiva, escogió entre dos interpretacionesde un mismo texto.

9.2. Uno de los riesgos que debe sortear el régimen presidencial es el

personalismo.
Conciliar las ventajas de un poder ejecutivo fuerte y realizador con las
exigencias de un gobierno impersonal no se logra exclusivamente con las
facultades fiscalizadoras que, como contrapeso, se conceden a la Cámara de
Diputados. Es indispensable un órgano consultivo cerca del Presidente a fin de
asegurar que el ejercicio de ese mando poderoso sea ilustrado, ponderado y
prudente. Es la función que cumplió, entre 1833 y 1874, el Consejo de Estado.
Al respecto, seííala el profesor don Bemardino Bravo Lira: "El ejercicio
de las funciones presidenciales no quedó entregado a las solas luces del Presidente
y de sus allegados, toda vez que, según la gravedad de los asuntos, fue facultativo
u obligatorio para el Presidente proceder con dictamen o con acuerdo de dicho
Consejo, donde una amplia gama de personalidades representativas tenía asiento:
altas figuras de la Iglesia, la Judicatura, las Fuenas Armadas y la Hacienda, así
como hombres con experiencia pública por haberse desempeiíado en cargos de
Ministro de Estado, agente diplomático o municipal. Por otra parte, el Consejo
de Estado tenía iniciativa propia en diversas materias, como por ejemplo, pedir la
destitución de ministros de Estado y funcionanos y proponer nombramientos
para determinados cargos que sólo podía proveer el Presidente por este medio"
Entre otras funciones que la Carta de 1833 asignaba al Consejo de
Estado estaban varias decisivas y sugestivas- que se conservan actualmente
como atribuciones exclusivas del Senado (art. 49 de la Constitución de 1980).
Ellas son: dar su dictamen al Presidente de la República en todos los casos en que
lo consultare; conocer las contiendas de competencia entre las autoridades
administrativas y las que ocumeren entre éstas y los Tribunales de Justicia; y
conocer de los negocios en que la Constitución exija que se le oiga (arts. 104 y
105 de la Constitución de 1833 y 49 de la Constitución de 1980).

9.3. Personalidades tan relevantes como don Andrés Bello, don Mariano
Egalla, don Diego Portales, entre otros, formaron parte del Consejo de Estado.
Ellas, por su rango y antecedentes, gozaban de gran independencia de juicio y
eran de exclusiva confianza del Presidente de la República. De acuerdo con el art.
82, N*6 de la Constitución de 1833, éste las nombraba y removía a voluntad.
Ambas condiciones -ser de la confianza presidencial y gozar de gran
independencia de juicic+ eran esenciales en la función consultiva.

9.4. Es interesante consignar las disposiciones de la Carta de 1833 en lo

que se refiere a las atribucionesespeciales del Senado (Cámara de Senadores) y del
Consejo de Estado.
Arr. 39. Son atribuciones de la Cámara de Senadores:
la.- Cal@car las elecciones de sus miembros; conocer en los reclamos
de nulidad que se inrerpusiereri acerca de ellas, y adnurir su dinusidn si los
nwrivos en que la fundaren fueren de tal naturaleza que los imposibilitaretiflsica
o nwralmenre para el desempefio de esros cargos. No podrán calificarse los
morivos sin que concurran las tres cuartas partes de los Senadores yresenres.
2a.- Juzgar a losfuncionarios que acusare la Cámara de Diputados con
arreglo a lo prevenido en los arrlculos 38 y 98.
3a.- Aprobar las personas que el Presidente de la República presetirare
para los arzobispados y obispados.
4a.- Presrar o negar su cotiseririmienro a los actos del Gobierno en los
casos en que la Consrirucidti lo requiere.
 Las facultades referidas en los números 1 y 3 corresponden a situaciones
ya superadas por la creación del Tribunal Calificador de Elecciones y por la
supresión del patronato. Las de los números 2 y 4 coinciden, mutads mutandis,
con los números 1 y 5 del art.49 de la Constitución vigente.
Como puede observarse, eran muy limitadas y precisas las atribuciones
especiales del Senado antes de 1925, por lo que su tarea no se diferenciaba
mayormente de la cumplida por la Cámara de Diputados.
Los Arts. 102 y 104 de la aludida Constitución de 1833 disponían:
Art.102. Habrá un Consejo de Estado presidido por el Presidente de la
República. Se compondrá:
- De los Ministros del Despacho.
- De dos miembros de las Cortes Superiores de Justicia.
- De un eclesiástico constituido en dignidad.
- De un general del Ejército o Armada
- De un jefe de alguna oficina de Hacienda
- De dos individuos que hayan servido los destinos de Ministros del
Despacho, o Ministros Diplomáticos.
- De dos individuos que hayan desempeñado los cargos de Intendentes,
Gobernadoreso miembros de las Municipalidades.
Art. 104. Son atribuciones del Consejo de Estado:
la.- Dar su dictamen al Presidente de la República en todos los casos
que lo consultare.
2a.- Presentar al Presidente de la República en las vacantes de jueces
letrados de primera instancia, y miembros de los Tribunales Superiores de
Justicia, los individuos que juzgue más iddneos, previas propuestas del tribunal
superior que designe la ley, y en la forma que ella ordene.
3a.- Proponer en terna para los arzobispados, obispados, dignidades y
prebendac. de las iglesias catedrales de la República.
4a.- Conocer todas las materias de patronato y proreccidn que se
redujeren a contenciosas, oyendo el dictamen del Tribunal Superior de Justicia
que setiale la ley.
5a.- Conocer igualmente en las competencias entre las autoridades, y en
las que ocurrieren entre éstas y los Tribunalesde Justicia.
6a.- Declarar si hay, o no, lugar a la formacidn de causa en materia
criminal contra los Intendentes, Gobernadores de plaza y de departamento.
Exceptdase el caso en que la acusacidn contra los Intendentes se
intentare por la Cámara de Diputados.
7a.- Resolver las disputas que se suscitaren sobre contratos o
negociaciones celebradas por el Gobierno Supremo y sus agentes.
 8a.- El Consejo de Estado tiene derecho de mocibn para la destirucidn de
los Ministros del Despacho, lntendentes o Gobernadores y otros empleados
delincuentes, ineptos o negligentes.
El Art. 105 agregaba que el Presidente propondría a la consideración del
Consejo de Estado los proyectos de ley que estimare convenientes; los proyectos
de ley aprobados por el Senado y la Cámara; los negocios que la Constitución
exigiere, y los presupuestos anuales de gastos que hubieren de pasarse- al
Congreso y "todos los negocios en que el Presidente juzgue conveniente oír el
dictamen del Consejo".

9.5. Una reforma del 24 de octubre 1874 cambió la integración del

Consejo, dejándola como sigue:
Art. 102. Habrá un Consejo de Estado compuesto de la manera
siguiente:
- De tres Consejeros elegidos por el Senado y tres por la Cámara de
Diputados en la primera sesibn ordinaria de cada renovacidn del Congreso,
pudiendo ser reelegidos los mismos Consejeros cesantes. En caso de muerte o
impedimento de alguno de ellos,procederá la Cámara respectiva a nombrar el que
deba subrogarle hasta la prbxima renovacidn.
- De un miembro de las Corres Superiores de Justicia, residente en
Santiago.
- De un eclesiástico constituido en dignidad.
- De un general de ejercito o armada.
- De un jefe de alguna oficina de hacienda.
- De un individuo que haya desempeñado los cargos de Ministro de
Estado, agente diplomático,Intendente, Gobernador o municipal.
Estos cinco últimos Consejeros serán nombrados por el Presidente de la
República.
El Consejo será presidido por el Presidente de la República, y para
reemplazar a éste, nombrará de su seno un Vice-presidente que se elegirá todos
los años, pudiendo ser reelegido.
Esta enmienda destruyó la eficacia del Consejo de Estado como órgano
consultivo. El Congreso, que históricamente ganaba terreno, impuso nombrar
seis de los once miembros del Consejo. En rigor era un verdadero contrasentido
que siendo el Congreso Nacional -Cámara de Diputados y Senado- el
fiscalizador y frecuente rival del Presidente, pudiera ejercer una función consultiva
y asesora a través de una mayoría en el Consejo de Estado, en momentos en que
ninguna de las dos Cámaras investía tal carácter, ambas eran netamente políticas.
Puede decirse que el Consejo de Estado, finalmente suprimido en la
Constitución de 1925, subsistió entre 1874 y 1925 como un cuerpo inutilizado
para la trascendental función que justificó su establecimiento por el constituyente
de 1833.

10. E L SENADO ASUME LA FUNCION CONSULTIVA

10.1. Al aprobarse la Constitución de 1925, se suprimió el Consejo de

Estado, pero pasaron a ser atribuciones exclusivas del Senado varias de las más
importantes que eran competencia de aquel cuerpo consultivo. Fueron las
siguientes:
a) Dar su dictamen al Presidente de la República en todos los casos que
lo consultare (NQ1 del Art. 104 de la Constitución de 1833, que corresponde al
W 10 del actual Art. 49 de la Constitución de 1980).
b) Conocer en las contiendas de competencia entre las autoridades
administrativas y los tribunales de justicia (5a. del Art. 104 de la Constitución de
1833 y 3a. del Art. 49 actual).
c) Declarar si hay o no lugar a formación de causa en materia criminal
en contra de Intendentes y Gobernadores. Exceptúase el caso en que la acusación
se intentare por la Cámara de Diputados (6a. del Art. 104 de la Constitución de
1833 y 3a. del Art. 42 de la Constitución de 1925).
En cuanto a esta letra c), consta en la historia fidedigna de la
Constitución actual (sesión 354, de 19 de abril de 1978, de la Comisión de
Estudios de la Nueva Constitución) que se prefirió entregar su competencia a la
Corte de Apelaciones respectiva por motivos que no interesa en este momento
examinar.

10.2. Lo que conviene retener es que el Senado de la República fue

instituido desde 1925 como cuerpo consultivo del Presidente de la República y
como árbitro en contiendas de competencia entre la Administración Pública y los
Tribunales de Justicia, sustituyendo en esas funciones al Consejo de Estado. Esta
doble calidad, unida a la de juez o jurado en acusaciones que entablare la H.
Cámara de Diputados, lo obligaban a un comportamiento esencialmente distinto
al de ésta. Mayor trascendencia envuelve el asunto si se toma en cuenta que la
Constitución de 1925 incluye expresamente al Presidente de la República entre
los funcionarios que pueden ser acusados por la H. Cámara de Diputados y
destituidos por el Senado, como compensación al hecho de extinguirse las
llamadas leyes periódicas. Quedaron, así, la Cámara baja como única fiscalizadora
del Gobierno (Art. 39, N* 2 de la Carta de 1925); el Senado, como consultor y
asesor, y ambas ramas compartiendo la función legislativa.
 10.3. Pensamos que no se ha enfatizado suficientemente este cambio
específico en la funci6n del Senado desde 1925. Tal vez su trascendencia resultó
opacada por el rechazo plebiscitario de la práctica de censurar gabinetes por el
Congreso, lo cual extinguía la caractenstica distintiva de todo rCgimen
parlamentario.
Debe llamarse la atención sobre el hecho que, introducido el juicio
político en contra del Presidente de la República - c o n función acusadora de la
Cámara de Diputados y judicial del S e n a d e y explicitadas las responsabilidades
de éste como alto cuerpo consultivo del Presidente de la República -darle su
dictamen en los casos en que lo consultare- y árbitro en las contiendas entre la
Administración Pública y los Tribunales Superiores de Justicia, no s610 se
acentuaron desde 1925 las diferencias entre las funciones específicas de ambas
cámaras, sino que se intentó restablecer un cuerpo consultivo independiente y de
altísimo nivel al que pudiera acudir el Presidente de la República. Pero era obvio
e indiscutible que ese Senado, desde que se instalara como tal, con el solemne
juramento de sus miembros, debería comportarse como leal consultor y objetivo
juez, sin que su acción pudiera asimilarse a la de la Cámara de Diputados,
llamada a actuar como fiscalizadora y acusadora, pero nunca como consultora del
Presidente de la República.

10.4. Esto lo vio muy claro el principal autor de la reforma de 1925,

don Arturo Alessandri Palma, quien expresa en sus Recuerdos de Gobierno (T. 11,
pág. 191) "Se despojd al Senado de toda facultad política y la Cámara de
Diputados contribuiría a lafonnacidn de las leyes de acuerdo con el Senado y con
el Presidente. Se le daría rarnbikn la facultad de fiscalizar los actos del gobierno.
Para ejercer esa arribucidn, la Cámara puede, con el voto de la mayoría de los
diputadospresentes, adoptar acuerdos o sugerir observaciones que se trasmitirán
por escrito al Presidente de la República". "El Senado, despojado de roda facultad
política, contribuiría a la formacidn de las leyes y se le convertirla en juez para
fallar las acusaciones que se formularan por la Cámara contra los ministros y aun
contra el mismo Presidente durante el ejercicio de su cargo o en los seis meses
siguienres. Conocería tambikn si ha o no lugar a admitir las acusaciones que
cualquier individuo particular presente contra los ministros, con motivo de los
perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por algún acto de ellos.
Conocería rambitn si ha o no lugar a formacibn de causa contra fntendentes y
Gobernadores. Fallarla las contiendas de competencia que se susciten entre
autoridades políticas y administrativas y los Tribunales Superiores de Jusdcia.
Prestaría o negaría su consentimiento a los actos del Presidente de la República
en los casos en que la Consdrucidn o la ley lo requieran. Darla cambien su
dictamen al Presidente de la República en todos los casos en que lo consultare.
Poco más adelante añade el ilustre ex-mandatario: "El Senado quedó constituido
en un poder regulador dentro de lasfacultades que hemos enumerado".
No menos explícito es su hijo, el también ex-Presidente don Jorge
Alessandri, quiere en su proyecto de reforma constitucional de 7 de julio de 1964
propone un Senado de integración mixta, con ueinta senadores de elección directa
más los ex-presidentesde la República; dos ex-presidentesdel Senado y dos de la
Cámara de Diputados, dos ex-presidentes de la Corte Suprema; un ex-Contralor
General; dos ex-rectores de universidades; cuatro representantes empresariales y
cuatro de los trabajadores.
Todo eUo "con el objeto de asegurar el predominio de la experiencia y
la capacidad en sus resoluciones y que ellas se aparten del interés meramente
electoral." (V.S. Carrasco: Alessandri; su pensamiento constitucional, Ed.
Jurídica-Andrés Bello; Stgo.; 1987,pág. 87).
Particularmente ilustrativo nos parece el siguiente texto del profesor
Bemardino Bravo, que ha historiado con minuciosidad la manem de implementar
la función consultiva, en un alto nivel de calidad e independencia, cerca del
Presidente de la República, a fin de que su predominio en los regímenes
presidenciales no perjudique la impersonalidad del Gobierno.
Uno de los vacíos institucionales del régimen de gobierno chileno en el
perfodo 1874-1973 es el que toca a la funcidn consultiva. El gobernante carecid
casi por completo de instituciones a través de las cuales pudiera contar con un
concurso regular y permanente de personas competentes en las diversas materias
sobre las cuales incidía su gestidn.
En verdad este vacío institucional viene de lejos: desde la época en que
se redujo el régimen de gobierno a una hábil cornbinacidn entre prerrogativas
presidenciales y atribuciones del Parlamento. Naturalmente que esto no se
produjo de golpe, sino poco a poco, a medida en que bajo el influjo del
constitucionalismo extranjero se plante6 en Chile el régimen de gobierno
exclusivamente en términos de poder, de equilibrio entre Presidente y
Parlamento, con prescindencia de la necesidad de reunir establemente en torno al
gobernante las más altas competencias con que podfa contar el pafs. Asf sucedib
en términos generales a lo largo de todo el siglo que va desde las reformas
constitucionales de 1874 hasta 1973.
El ocaso de la funcidn consultiva dentro del régimen de gobierno de
Chile tiene su expresidn más inequívoca en la transforrnacidn que experimenta en
1874 el Consejo de Estado. A partir de entonces deja de actuar junto al Presidente
como cuerpo consultivo en asuntos de gobierno para convertirse en un simple
instrumento de los partidos mayoritarios en el Parlamento. Esta supresibn de la
funcibn consultiva es, sin disputa, el más grave reparo que cabe oponer y que de
hecho jamás se opuso contra el régimen parlamentario, tal como existid en Chile
hasta 1924, y sobre todo contra su prolongacidn, bajo formas en este punto
apenas diferentes entre 1932 y 1973, en el régimen presidencial diseñado por los
constituyentes de 1925". (Revista de Derecho Público, 21 - 22, Santiago, 1977,
págs. 157 y SS.).

10.5. ES INTERESANTE DESTACAR QUE ESTE CAMBIO SUSTANCIAL EN

LA FUNCION DEL SENADO, PARALELO A LA TAREA FISCALIZADORA Y
EVENTUALMENTE ACUSADORA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS -QUE
TERMINO CON LA PRESUNTA ATRIBUCION DE CENSURAR GABINETES, COMO
EN EL REGIMEN PARLAMENTARI- NO FUE SEGUIDODE UNA MODIFICACION
EN LA ESTRUCTURA DEL SENADO QUE ASEGURARA SU EFECTIVO
CUMPLIMIENTO. El Presidente Alessandri Palma quiso introducir una
participación minoritaria -no más de un tercio- de funcionarios o ex-
funcionarios públicos y de representantes de entidades gremiales (sesión de 1 de
junio de 1925, de la Subcomisión de Reformas), pero la iniciativa no prosperó.
Lo mismo intentaron, de una u otra forma, los Presidentes Ibállez, en 1955 (V,
Mensaje presidencial de ese ano) y, como recién recordamos, don Jorge
Alessandri, en 1964.
El hecho paradoja1 es que el Senado modificó esencialmente su función,
pero mantuvo inaiterada su integración. Tai vez por eso mismo durante el medio
siglo en que rigió la Constitución de 1925 sobran dedos en las manos para
enumerar los casos en que el Senado operó realmente como cuerpo consultivo del
Primer Mandatario. En cambio, abundan los ejemplos de una actuación
persistentemente política o partidista.

11. L O S SENADORES INSTITUCIONALES

11.1. La integración del Senado, con miembros escogidos o designados

por mérito o experiencia y no elegidos por voto directo popular ha suscitado
polémica. Se trata de una innovación que pareciera debilitar el carácter
plenamente democrático de una de las instituciones claves de la República y,
según opiniones respetables, no tendría justificación histórica y rompería una
tradición más que centenaria.
Creo útil y oportuno aducir algunos antecedentes y expresar unas ideas y
criterios al respecto.

11.2. A los senadores incorporados a la Cámara alta de acuerdo con los

incisos tercero y siguientes del artículo 45 de nuestra Carta Fundamental y que,
más propiamente que designados, convendría llamar institucionales, por
oposición a los regionales, se agregan los ex-Presidentes de la República, que
integran por derecho propio la Corporación. Estos obviamente no son
designados, pero sí claramente institucionales.

11.3. Nuestra Constitución de 1833 otorgó respaldo jurídico al ordenado

y ejemplar desarrollo político, después de dos decenios de tanteos. En esa Carta,
que rigió durante casi un siglo y que parcialmente perduró en los ordenamientos
de 1925 y 1980, palpitan milenarias influencias culturales, heredadas
principalmente de Grecia y Roma y, más tarde, de España, Inglaterra, Francia y
los Estados Unidos, especificadas en la preferencia por un régimen presidencial y
un Congreso bicameral, compuesto por el Senado y la Cámara de Diputados. La
existencia de un cuerpo consultivo (Consejo de Estado o Senado), denota la
influencia del Parlamentarismo inglés. La generación de los diputados en forma
proporcional al número de habitantes y de los senadores, procurando una igual
representación de las regiones, refleja la clara influencia de Congreso
Norteamericano (V. A. de Tocqueville; T. 1, págs. 95 y 125 ).

11.4. La conveniencia de un Senado mixto, compuesto por miembros

elegidos por sufragio y miembros que hayan prestado servicios eminentes en
instituciones claves para la vida nacional, si bien se impone por la Constitución
de 1980, arranca - c o m o lo dijimos- de la esencial modificación introducida por
la Constitución de 1925 al Senado de la República, cuando se le traspasaron las
funciones que cumplía el Consejo de Estado, entidad que se suprimió.

11.5. Durante casi un siglo d e s d e 1833 hasta 1925- esa función

consultiva y asesora del Presidente la cumplió el Consejo de Estado, con la
variante, antes explicada, que provino de la reforma de 1874. Desde 1925 el
Senado, mantuvo su distintiva base regional, pero dejó de ser Cámara
esencialmente política, porque asumió las funciones del disuelto Consejo.
Sin embargo, la integración mixta, como vimos, no prosperó y el
Senado operó casi como si fuera una segunda Cámara de Diputados. Eso lo
sufrieron todos los presidentes posteriores: Aguirre Cerda, Ríos, González
Videla, Ibáfíez en su segunda presidencia, Jorge Alessandri, Frei y Allende.

11.6. La Constitución de 1980, reformada en 1989, pretende corregir

este mal y dar acceso a una integración mixta por la que clamaron Alessandri
Palma, Ibáflez del Campo y Alessandri Rodríguez con el fin de garantizar las
funciones moderadoras. consultivas, permisivas, arbitrales y judiciales que se le
asignaron.
Así fue que se ha dado cabida en la Cámara alta a los ex-Presidentesde la
República y a nueve personas de dilatada experiencia que hay- alcanzado las más
altas responsabilidades en el Ejército, la Marina, la Aviación, Carabineros, la
Universidad, la Contraloría, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Su función
consiste, precisamente, en aportar la visión que proporciona toda una vida en
actividades diferentes a la política y a la parlamentaria - d e las que naturalmente
está abastecido el Senado-, a fin de enriquecer sus elementos de juicio y
garantizar la primacía del interés nacional por sobre todo objetivo, y fortalecer su
independencia ante las inevitables presiones regionales, electorales o partidistas,
que siempre se han hecho sentir sobre los parlamentarios de elección popular.

11.7. La minoría de senadores institucionales es un aporte de

independencia, experiencia y sentido nacional. No debe sumarse -ni se ha
sumado- a ninguna combinación de partidos: ni a la mayoría polftica - e n la
actualidad 22 senadores-, ni a la minoría polftica de 16 senadores. Por el
contrario, procura impedir que las decisiones se adopten sólo mediante el juego
dialéctico entre gobierno y oposición.

11.8. Como dijo Winston Churchill, "está en la naturaleza del poder

ejecutivo supremo el retirarse al círculo más estrecho". El enclaustramiento o,
como se ha llamado ahora, el encapsulamiento, tiene el remedio de la consulta y
la asesoría practicadas al más alto nivel. Los senadores institucionales no tienen
ni un electorado que los presione, ni una carrera política por delante. Son los
mejores agentes que presionan por la más desinteresada visión nacional, sea que
el Senado actúe como colegislador, consultor, árbitro o jurado.

11.9. La preocupación que algunos han hecho valer sobre el carácter no

democrático o antidemocrdtico de esta institución merece una breve reflexión.
Ante todo, se trata de saber si el cuerpo que se integra es puramente
representativo del querer popular - c o m o ocurre con la Cámara de Diputados- o
tiene funciones técnicas; por ejemplo, asesorar, arbitrar, dictaminar, fallar como
jurado, etc. Si esto es así -y tal ocurre desde 1925-, es de toda conveniencia la
integración de miembros dotados de la adecuada idoneidad y experiencia. y nunca
el sufragio universal ha sido el sistema adecuado para decidir asuntos técnicos,
administrativos o especializados. Para eso están los concursos y los jurados o
comisiones de expertos. Así se eligen los premios Nobel, se definen las
propuestas públicas, se aprueba o reprueba un candidato a grado académico, etc.
Ahora bien, desde que el Constituyente decidió asignar al Senado las
funciones de alta calificación técnica que desempeflaba el Consejo de Estado,
resultaba lógico que le proporcionara una integración adecuada a sus deberes. Esa
integración, propuesta en definitiva por los más altos personeros políticos, se
aprobó en 1980 y se ratificó en 1989 por más de 7.000.000 de votos.
 11.10. En cuanto a la prudencia o acierto con que se determinaron los
nueve senadores institucionales, la cuestión es naturalmente opinable, pero la
opción preferida tiene razonable justificación. Es preciso recordar que en la
Constitución de 1833 los consejeros de Estado eran nombrados y removidos a
voluntad por el Presidente de la República. Desde la reforma de 1874, el
Presidente designó cinco miembros y el Congreso seis, con las consecuencias
que conocimos. En la Carta de 1980, reformada en 1989, el Presidente designa a
dos -un ex-ministro de Estado de algún gobierno anterior y un ex-rector de
Universidad-; la Corte Suprema, tres - d o s ex-ministros de la misma Corte y
un ex- Contralor General, y el Consejo de Seguridad Nacional- donde se hallan
los jefes de los tres poderes del Estado, más el Contralor y los jefes de las
Fuerzas Armadas y Carabineros, cuatro, obviamente fruto de un gran consenso
cívico-militar, ya que deben ser ex-jefes uniformados que cuenten con el apoyo de
civiles y militares.

11.11. En suma, los senadores institucionales, por ser los únicos que
deben cumplir requisitos especiales de calificación -además de los comunes de
tener cuarenta años de edad y tener ensefianza media o equivalente- integran el
Senado de la manera precisa que ordena la Constitución y conforme a su art. 5"
que dispone : "la soberanía reside esencialmente en la Nacidn", y "su ejercicio se
realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periddicas y, también,
POR LAS A (ITORIDADES QUE ESTA CONSTITUCION ESTABLECE" .
Y NO HAY DUDA QUE LOS SENADORES INSTITUCIONALES SON
PRODUCTO DE ACTOS SOBERANOS CONSlTWCIONALhENTE?EJERCITADOS.

11.12. A la luz de los antecedentes señalados, cabría examinar las

siguientes situaciones en relación con la existencia y caracteres del órgano
encargado de ejercer las funciones consultivas y demás análogas que estatuyeron
las Constituciones de 1833, 1925 y 1980, para cautela el gobierno impersonal
dentro del régimen presidencial .
a) El Presidente de la República cuenta con el Consejo de Estado, que
armoniza las exigencias de un Ejecutivo fuerte y un cuerpo colegiado consultivo
y moderador de altísimo nivel. Es el caso de la Constitución de 1833 antes de la
reforma de 1874.
b) Entre la reforma de 1874 y la Constitución de 1925, se mantiene en
su esencia la institucionalidad anterior, pero al cambiar la composición del
Consejo de Estado, dándole mayona en élal Parlamento, desaparece de faclo el
órgano eficaz de consulta.
 c) Se asigna al Senado el carácter de cuerpo consultivo, se le desposee
del carácter de cámara política, pero no se le da una integración adecuada a sus
nuevas funciones. Es el caso de la Constitución de 1925.
d) Se mantiene el carácter que al Senado otorgó la Constitución de 1925,
pero se modifica su integración a fin de garantizar que operen sus funciones
consultivas, permisivas, arbitrales y judiciales que le obligan a una posición de
cooperación independiente del Ejecutivo. Conserva siempre su vocación de alto
foro para el debate de los grandes problemas nacionales, moderador de las pugnas
entre Gobierno y Oposición, integrador de los intereses regionales y co-legislador
con funciones preferentemente revisoras. Es el caso de la Constitución de 1980 y
su reforma de 1989.
Como secuencia de lo expuesto, queda en claro que las tres
Constituciones optaron por el sistema bicameral, con régimen presidencial; que
sólo se ha contado con un órgano de consulta presidencial eficaz durante el
período 1833-1874, y nuevamente, desde la Carta de 1980 y su reforma de 1989.
Aunque el Senado ya fue consultado por el Presidente sobre el problema de la
seguridad nacional, a raíz del asesinato del senador don Jaime Guzmán, es
prematuro juzgar si el Ejecutivo y la propia Cámara Alta anclarán en un trato
recíproco adecuado a la institucionalidad que los rige desde 1925, confirmada y
completada por la Constitución vigente. El riesgo -muy c h i l e n e es que
predomine el vértigo de enmendar las instituciones antes de que empiecen a
operar.
 CAPITULO IV
EL BICAMERALISMO Y LA FUNCION
PROPIA DEL SENADO
12. E L SENADO EN EL REGIMEN BICAMERAL

12.1. Los primeros textos constitucionales de la República -Regla-

mentos de los anos 1811, 1812 y 1814 y la Constitución de 1818- sólo
consultaron una Cámara. Las Cartas de 1822 y 1823 no tuvieron destino.

12.2. Desde 1822 todas las Constituciones chilenas contemplaron el

bicarneralismo y su norma fue la renovación total de la Cámara de Diputados y la
renovación parcial del Senado. El Constituyente chileno siempre evitó que el
Congreso -sede principal del poder legislativo- fuera íntegramente controlado
por una mayoría que pudiera ser ocasional. El Senado deberia así renovarse en dos
o en tres parcialidades para impedir que la fragilidad y frecuente alteración de las
combinaciones políticas perjudicara la natural estabilidad de la ley. Sólo
mayorías sólidas, mantenidas a través de más de un proceso electoral, podrían
otorgar el control de ambas ramas del Congreso. Por lo mismo, la elección de
Presidente de la República no coincidió con la de diputados y senadores sino en
1932 y 1989, en ambos casos por estar disuelto el Congreso, una vez por la
revolución socialista de Matte y Grove y la otra por la crisis de septiembre de
1973. En cambio, en 1924, aunque el Congreso también fue disuelto, el
Presidente Alessandri Palma abandonó el país con permiso que le otorgó el
Parlamento poco antes de su disolución, y los acontecimientos políticos
condujeron a un diferente desenlace. S610 en 1930, el Presidente, en acuerdo con
todos los partidos políticos, instaló un Congreso no elegido, llamado
popularmente termal, por haberse perfeccionado el convenio en las Termas de
Chillán. Este fue el que disolvió la revolución de Matte y Grove.
 12.3. La primera reflexión, al tenor de lo reseñado, es que si desde los
inicios de la República Chile optó por el régimen bicameral, fue porque el
Constituyentejuzgó preferible que hubiera dos cámaras con funciones diferentes.
Si éstas fueran iguales, el bicameralismo sería una insensatez. Sugestivamente,
los países que pueden considerase fuente de la democracia moderna -Inglaterra,
Estados Unidos, Francia y tantos otros- han preferido el bicameralismo y,
lógicamente, ambas cámaras difieren en su composición y funciones. Por la
inversa, el unicameralismo es frecuente en situaciones y regímenes
revolucionarios o dictatoriales. Así fue que lo establecieron la República. En
Chile lo postuló el programa de la Unidad Popular, con el nombre'de Asamblea
Popular del Pueblo. También lo sugería un documento enviado al plenario del
Partido Demócrata Cristiano, en 1970, según nos cuenta el profesor Carlos
Andrade, en sus Elementos de Derecho Constitucional (pág. 291).

12.4.Veamos algo del bicameralismo en nuestra historia.

12.4.1. La efímera Constitución de 1822 dispuso la elección de un

diputado por cada 15.000 habitantes. En cambio, el Senado no era electivo y
estaba constituido exclusivamente por personalidades: ex-Directores Supremos,
ministros de Estado, obispos, tres miembros del Ejército, un doctor de cada
Universidad; etc. Reconocía la experiencia y el valer cívico.

12.4.2.En el Acta de Unión de las provincias, de 30 de marzo de 1823,

especie de Constitución provisional, se estableció un Senado de seis a nueve
personas, con dos o tres representantes por Coquimbo, Santiago y Concepción,
privilegiando la representación regional.

12.4.3. La Constitución de 1823, solemnemente aprobada por una

Asamblea Constituyente y redactada por don Juan Egafla, creó un complejo
sistema que comprendía al Director Supremo; un Consejo de Estado, integrado
por siete miembros calificados; un Senado Conservador y Legislador, de nueve
miembros que, entre otras funciones,debía velar por la moralidad pública, y una
Cámara Nacional, que era convocada en caso de desacuerdo entre el Director
Supremo y el Senado. Esta compleja normativa fue un fracaso práctico y una ley
del 10 de enero de 1825, la declaró insubsistente (Campos Harriet; Historia
Constitucional, pág. 348).

12.4.4. La Constitución de 1828 contempló también dos Cámaras: la de

diputados. cuyos miembros se elegían por voto directo -uno por cada 15.000
habitantes- y la de senadores, elegidos por las Asambleas Provinciales, a razón
de dos por cada asamblea. Los primeros duraban dos años y los segundos cuatro.

12.4.5. La Constitución de 1833 mantuvo el bicarneralismo, con un

Senado compuesto de 20 senadores, elegidos hasta 1874 por voto indirecto de
electores, que duraban nueve anos en sus cargos y se renovaban por terceras
partes, junto con los diputados. Estos se elegían por voto directo, cada tres años,
junto con la renovación de un tercio del Senado, sobre la base de uno por cada
20.000 habitantes y fracción que no bajara de 10.000.
Por aquellos años, según lo recuerda A. de Tocqueville, la experiencia
norteamericana de elección indirecta del Senado había dado excelentes resultados,
frente a la elección directa de los miembros de la Cámara de representantes, en los
Estados Unidos (ob.cit, pág. 205 ).

12.4.6. La Constitución de 1925 fijó en cuatro años el período de los

diputados y en ocho el de senadores, renovándose el Senado por mitades. Los
primeros se elegían uno por cada 30.000 habitantes y fracción que no bajara de
15.000. Los senadores se elegían por agrupaciones provinciales -nueve primero
y diez después-, a base de cinco por cada agrupación, independientemente de la
población.
Como la población seguía aumentando, fue necesario mantener el censo
de 1930 como base para las elecciones de diputados. Sin embargo, ya se fue
haciendo ostensible la enorme ventaja que tomaban los centros más poblados en
la composición de la Cámara política.

12.4.7. La Constitución de 1980 estableció la elección de dos senadores

por cada región. Para los diputados, fijó una cierta ponderación local y
poblacional, a fin de neutralizar el peso abrumador de los casi cinco millones de
habitantes de Santiago. Además, se dio paso a nueve senadores institucionales,
aparte de los ex-Presidentes de la República, para acentuar el carácter
suprapartidario del Senado, según se ha explicado.

12.5. Como se desprende de lo relacionado, la Cámara de Diputados,

desde hace más de un siglo y medio, se estructuró para representar la orientación
política coyuntural del país, la del momento electoral. El Senado, en cambio,
nunca ha sido expresión de ella, sino de la igual importancia de las regiones, con
una reiterada vocación de punto de encuentro entre las mayorías políticas que se
alternan en el mando e instancia de moderación, experiencia e integración
nacional.
 Nos parece indudable que en la estructura regional del Senado pesó
también poderosamente la experiencia del Congreso Federal norteamericano,
donde se optó -no sin grandes tensiones- por asignar a cada estado de la Unión
el mismo número de senadores.
Así fue que la Constitución de 1925 dispuso la elección en voto directo
de cinco senadores por cada una de las nueve -posteriormente diez-
agrupacionesprovinciales, con absoluta prescindencia de la enorme desigualdad de
población y votantes de cada una de ellas. V. gr.: Chiloé, Aysén y Magallanes
elegían cinco senadores, igual que Santiago, pese a tener la décima parte de la
votación. En cambio, la elección de un diputado por cada 30.000 habitantes daba
a las zonas más pobladas (Valparaíso -Villa, Concepción- Talcahuano, y sobre
todo, Santiago) una mayoría aplastante respecto zonas de menor densidad
(Tarapacá, Antofagasta, Aysén, Magallanes, etc.), aun congelados los censos.

12.6. La Constitución de 1833, POR LO MISMO QUE CONSAGRABA EL

CONSEJO DE ESTADO COMO ALTO CUERPO CONSULTIVO, CON LAS
CARACTERISTICAS INDICADAS, NO MARCO GRANDES DIFERENCIAS ENTRE
LAS FUNCIONESEXCLUSIVAS DEL SENADO Y DE LA CAMARA DE DIPUTADOS.
Ello no obstante que el primero fue siempre un órgano más
conservador, representativo de grandes regiones, cuya renovación parcial -por
terceras partes, cada tres allos- facilitaba el encuentro entre antiguas y nuevas
generaciones de senadores, a fin de asegurar la continuidad y permanencia de las
leyes.
En cuanto a las atribuciones exclusivas, los arts. 38 y 39 de la
Constitución de 1833 no establecen, como se anticipó, grandes diferencias entre
ambas ramas. La Cámara de Diputados aparece con las atribuciones exclusivas de
calificar las elecciones y acusar ante el Senado a los ministros y consejeros del
Estado, intendentes, generales, altos magistrados de los Tribunales y miembros
de la Comisión Conservadora. El Senado, a su vez, califica la elección de sus
propios miembros, juzga a los funcionarios que la Cámara acusa, aprueba las
proposiciones de anobispos y obispos que presente el Presidente de la República
(según los derechos de Patronato que entonces se reconocían) y presta o niega su
consentimiento a los actos del Gobierno en los casos en que la Constitución lo
requiera (ejemplos: nombramiento de altos jefes de Ejército o Armada,
destitución de jefes de oficina o empleados superiores, mando personal de fuerzas
de mar y tierra, etc.; art. 82, NQs.8,9, 10 y 17).
Por la inversa, las atribucionesfiscalizadoras resultaban compartidas,
pues ellas se ejercían a través de las llamadas leyes periódicas y, en general, de la
actividad parlamentaria, fueran debates, acuerdos, interpelaciones, calificaciones
de urgencia y, posteriormente, censuras a los ministros.
 12.7. La revolución de 1891 fue una desgraciada y sangrienta reforma
constitucional. El Presidente Balmaceda llegó a un enfrentamiento trágico con el
Congreso tratando de imponer sus prerrogativas presidenciales contra las
herramientas de fiscalización que ejercía el Congreso -tanto el Senado como la
Cámara de Diputados-, en especial a través de las leyes periódicas, una de las
cuales -la relativa a los Presupuestos- gatilló el conflicto.
No es momento, por cierto, de adentrarse en la etiología de esa guerra
civil, pero debe destacarse cómo sin modificar el texto constitucional se impuso
en Chile un régimen parlamentario sui generis, pero imitado del inglés, cuyos
elementos habían permanecido en la Constitución y que duró hasta 1925. Es de
notar que la censura a los ministerios la ejercían tanto el Senado como la Cámara
de Diputados, y el Presidente carecía de facultades para disolver ninguna de las
ramas del Congreso.
Mucho se ha escrito sobre el fracaso de este régimen tan especial que
siguió al triunfo de la Revolución en 1891, pero poco se ha analizado la
influencia que en ello tuvo haber mantenido al Senado como segunda cámara
política, igual que la de Diputados, lo cual llevó un día al Presidente Arturo
Alessandri a proferir esa inolvidable sentencia: Los viejos del Senado no me
dejan gobernar.

12.8. La reforma de 1925, no obstante sus tremendos tropiezos y su

muy modesto origen plebiscitario-convocada por un decreto-ley no considerado
en la Constitución vigente, aprobada por un 42.2% del electorado, que
representaba un 3.45% de la población de Chile y con una abstención muy
superior a los votantes- fue un poderoso intento de poner armonía entre un
texto constitucional y su aplicación. Representó un restablecimiento teórico y
práctico del presidencialismo y un reconocimiento constitucional de los partidos
políticos. Pese a sus defectos y limitaciones, la nueva Carta rigió - c o n diversas
enmiendas- durante medio siglo y muchos de sus preceptos sobreviven en la de
1980.

12.9. Insistimos en que la reforma que cambió desde 1925 la naturaleza

del Senado, fue mal comprendida y peor aplicada, no obstante que era condición
esencial para un presidencialismo equilibrado. En efecto: DESDE LA CARTA DE
1925 EL SENADO DEJO DE SER CAMARA POLITICA, FISCALIZ4DORA DE LA
ACCION DEL GOBIERNO, -FUNCION QUE PASA A PERTENECER EN FORMA
EXCLUSNA A LA CAMARA DE DIPUTADOS- Y SE TRANSFORMA EN ORGANO
DE CONSULTA O ASESORIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA; EN ARBiTRO
DE LOS CONFLICTOS QUE PUDIEREN PRESENTARSE ENTRE LA
ADMINISTRACION PUBLICA -QUE ENCABEZA EL PRIMER MANDATARI- Y
LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA; EN JURADO DE LAS
ACUSACIONES QUE INICIA LA CAMARA DE DIPUTADOS, Y CONTRALOR DE
CIERTOS PERMISOS O NOMBRAMIENTOS IMPORTANTES DEL PRESIDENTE,
TODO SIN PERJUICIO DE SUS TAREAS MODERADORAS EN LOS GRANDES
DEBATES NACIONALES Y EN SU TAREA SECULAR DE COLEGISLADORA.
En resumen: el Senado asume sustancialmente las tareas que cumplía el
Consejo de Estado en la Constitución de 1833 y, por lo mismo, lejos de
competir con la Cámara baja en una acción crítica y fiscalizadora, debió mantener
hacia el Ejecutivo una posición de independiente cooperación, sin la cual no se
explicarían, entre otras, la facultad de dar su dictamen al Presidente de la
República en los casos en que lo consultare y otras incompatibles con la
beligerancia del órgano fiscalizador, donde se incuban los equipos de alternancia
en el poder, según la dinámica de los partidos políticos. Esta transformación
radical la explica latamente el ex-Presidente Alessandri Palma en sus Recuerdos
de Gobierno (T. 11, págs. 191 y SS.), quien sostuvo que SI EL SENADO
CAMBIABA LA ESENCIA DE SUS FUNCIONES, DEBIA ADECUAR A ESTE CAMBIO
SU COMPOSICION. Por eso pugnó porque su integración mixta, con personeros
ajenos a la actividad política y en proporción minoritaria -no más de un tercio
de sus miembros-, asegurara un comportamiento distante de la visión partidista,
tan arraigada en la historia anterior a la reforma de 1925. Sabemos que esta
batalla la perdió el combativo ex-Presidente (V. sesión de 1 de junio de la Sub-
Comisión de Reformas) y el Senado - c o m o se ha enfatizade, no obstante la
mayor edad de sus miembros, la mayor extensión de su período y renovación
parcial, siguió, por inercia, decidiendo partidístamente asuntos que no debieran
tener tal tratamiento, como si fuera una segunda Cámara de Diputados. De eso se
quejaron, como todos recuerdan, los presidentes Aguirre Cerda, Ríos, González
Videla, Ibáilez - e n la segunda presidencia-, Jorge Alessandri, Frei y Allende.

12.10. La Constitución de 1980, reformada en 1989, pretendió corregir

el mal con la integración de senadores institucionales, minoría independiente que
directa o indirectamente induce a concertar, conversar, concordar, o dar razones de
bien público general, únicas que comprometen su opción.

12.11. La elección presidencial y parlamentaria de 1989, con todas las

tensiones que debía arrastrar y superar, implicaba -según quien lo mirare- la
oportunidad o el riesgo de entregar un poder abrumador a la mayoría triunfante
-la Presidencia de la República y ambas ramas del Congres-, eclipsando el
poder moderador del Senado, ya que no habría senadores del período anterior,
como buscó siempre el sistema de renovación parcial.
 Esta circunstancia coyuntural permitió vencer la resistencia con la que
antes se habían estrellado los dos Alessandri e Ibáiíez. En efecto, la decisiva
instalación del nuevo Congreso que se iba a realizar, después de dieciséis años de
receso, se haría sin senadores de un período anterior. Se creaba, así, un vacfo que
los institucionales con su experiencia deberfan llenar. Según se viera su
funcionamiento práctico, la institución debería mantenerse, modificarse o
suprimirse al cabo de ocho aiios. Es lo que se convino en las conversaciones
políticas habidas entre el Gobierno anterior, representado por el ministro Cáceres;
Renovación Nacional, representada por don Sergio O. Jarpa, y el vocero de la
Concertación de Partidos por la Democracia, seiíor Patricio Aylwin. No se entró
a fondo en la institución, sino simplemente se aceptó este factor de moderación
por un período senatorial, sin prejuzgar sobre si en el futuro convendría
mantenerlo o enmendarlo. Los antecedentes los ha recopilado cuidadosamente el
profesor Carlos Andrade en su Reforma de la Consritucidn de 1980 (págs. 222 y
223).

12.12. Lo que llevamos estudiado nos permite afirmar que, además de

esa responsabilidad coyuntural, los senadores institucionales atenúan o
neutralizan las otras grandes tensiones de la vida parlamentaria: la dependencia
partidista, el interés regional y la presión electoral. Por lo demás, como sus
nombramientos arrancan de autoridades o entidades que AGOTAN SU FACULTAD
AL ESCOGER Y SE TRATA DE EX-SERVIDORES PUBLICOS, SU INDEPENDENCIA
NO ES SOLO PARTIDISTA, SINO TOTAL Y EL APROVECHAMIENTO DE SU
EXPERIENCIA, MAXIMA, AUNQUE NADIE PRETENDE -NI EL PROPIO
CONSTITUYENTE- QUE NO TENGAN UNA PREOCUPACION Y DOMINIO
ESPECIAL DE LOS ASUNTOS QUE ATAÑEN A LAS INSTiTUCIONES NO POLITICAS
NI REGIONALES A LAS QUE ALGUNA VEZ PERTENECWON.
Por eso, defendemos el acuerdo citado, que, como se recordará, fue algo
más complejo, pues tuvo como precio aumentar de 26 a 38 el número de los
elegidos por voto directo.

12.13. S610 el suceder histórico y la propia tarea parlamentaria de todos

los senadores -los elegidos por las regiones y los designados o escogidos por
mérito y experiencia institucional- demostrarán si esta composición mixta del
Senado, adecuada a las nuevas funciones que le asignó la Constitución de 1925,
fortalece su configuración como cuerpo consultivo, arbitral y judicial, además de
ponderado co-legislador. También veremos si se llena el vacío que ha privado al
Presidente por más de un siglo de un elevado cuerpo consultivo, y ha conspirado
para que el Senado devenga de alguna manera segunda cámara política,
desdibujando el principal objetivo del régimen bicameral. La experiencia de los
recientes veinte meses es sugestiva, pero no suficiente.
En los primeros momentos hubo una gran tensión política,
parlamentaria y de opinión pública en tomo a los designados o institucionales.
Los años de receso político produjeron olvido y confusión sobre las funciones
específicas de cada rama del Congreso. Además, los precedentes históricos no
eran propiamente orientadores. Otros creyeron ver en ellos una invención
pinochetista que se jugaría en bloque por las tesis de la oposición al gobierno
triunfante y la aritmética daba especial relevancia al asunto. La mayoría política
de Gobierno necesitaba DOS designados para tener mayoría absoluta -requerida
para las leyes de quórum calificado- y la oposición requería OCHO. Con el
sensible fallecimiento de don César Ruiz Danyau, un sólo voto de senadores
designados en favor de la Concertación por la Democracia, produciría el empate a
23 votos.
Sin embargo lo acontecido en este largo aAo y medio de actividad
parlamentaria, ha destruido muchos mitos. Era natural que la mayoría triunfante
- c o m o ha ocumdo siempre en el pasado y tenderá a ocumr en el futuro-
procurara dominar SIN CONTRAPESO la Presidencia de la República, la Cámara y
el Senado, asunto que el Constituyente SABIAMENTE HA IMPEDIDO DESDE
HACE SIGLO Y MEDIO
En consecuencia, en el Senado ha sido necesario NEGOCIAR y
CONCERTAR en lugar de IMPONER, lo que ha dado estabilidad a los acuerdos,
las leyes y al proceso mismo de transición. Casi el 90% de las leyes publicadas
en 1990 fueron aprobadas en el Senado por consenso o por votación unánime (34
de 39). Es mejor una legislación que no encanta a nadie, pero que la aceptan
todos, a una que se impone por una mayoría, que puede ser efímera u ocasional.
Las leyes no se hacen para durar cuatro anos y ningún país resistiría una
inestabilidad semejante. Por eso, en nuestro sistema difícilmente los gobiernos
han tenido mayoría simultánea en ambas cámaras.

12.14. Si se reflexiona sobre lo acontecido en nuestra historia

parlamentaria, se llegará a la conclusión que el bicameralismo de jure - h a s t a
1925- y de faclo - e n t r e 1925 y 1973- no funcionó como tal, al asumir
ambas ramas del Congreso funciones fiscalizadoras o políticas. Cuando acontece
de esa manera, las dos opciones son negativas: si las mayorías políticas
coinciden, falta el contrapeso de la reflexi6n; si las mayorías políticas son
opuestas, la legislación se entrampa. Es indispensable, pues, que haya una
cámara aceleradora e innovadora y otra no política, sino moderadora, cooperadora
y defensora del interés permanente nacional. La dinámica del bicameralismo
recuerda en esto a la de cualquier vehículo: su capacidad de acelerar depende de la
seguridad para frenar, pero ambos instrumentos se complementan. La sabiub., -
la ética políticas obligan a considerarlos y utilizarlos así.
Consideramos que, no sólo desde 1990, sino desde 1925, el Senado
infringiría gravemente su deber si, por ejemplo, negara por razones partidistas al
Presidente de la República un permiso constitucional para abandonar el territorio
- c o m o ocumó en el pasado-. o atajara un nombramiento de Contralor General
idóneo y honesto, decidiera acoger o rechazar una acusación constitucional, o
resolviera una contienda de competencia o una consulta presidencial, por motivos
que no fueran la más estricta, prudente y leal apreciación del interés nacional.

12.15. Es digno de anotar que la diferenciación de la Cámara de

Diputados y el Senado vale para todo régimen político, sea parlamentario,
presidencial o semi-presidencial. Hay, eso sí, una gran diferencia en la
importancia relativa de sus funciones. MIENTRAS EN EL REGIMEN
PARLAMENTARIO EL SENADO PIERDE RELEVANCIA Y ATRIBUCIONES, EN EL
REGIMEN PRESIDENCIAL PUEDE ADQUIRIR UN ENORME PESO Y
SIGNIFICACION, ESPECIALMENTE -COMO SUCEDE EN CHILE- POR LAS
FUNCIONES ESPECIFICAS Y ADICIONALES QUE TIENE, A MAS DE LAS
LEGISLATIVAS.
Realmente no causa extrañeza que en los ambientes de la H. Cámara de
Diputados cunda el interés por buscar formas parlamentarias o
semiparlamentarias de gobierno, pues en ellas, sin discusión, la Cámara política
asume el papel preponderante de decidir quién gobierna al país. En efecto:
mientras lo determinante y distintivo del régimen presidencial es que el
Presidente de la República gobierna y administra el Estado y, para ello. nombra y
remueve a un ministerio de su confianza, lo característico de los regímenes
parlamentario, semiparlamentario o semipresidencial es que la Cámara política, o
sea, la Cámara de Diputados, designa al Jefe del Gobierno, que es el Primer
Ministro, el cual busca y arma su gabinete en forma de contar con mayoría
política. El Senado. en cambio, baja de nivel y pierde protagonismo. Deja de ser
el gran organismo moderador de las utopías y principal formador de la opinión
pública. Al menos, la experiencia universal lo muestra así. La vida política
gravita en tomo al Primer Ministro. las mayorías y decisiones de la Cámara baja.
Por la inversa, en los regímenes presidenciales, sea el de Estados Unidos
o el de Chile, el Senado es órgano principal y sus miembros personajes
orientadores de la gran política nacional.

12.16. Por último, pesemos con seriedad en lo delicado que sería para
un país en desarrollo, como Chile -altísimamente politizado. a la vez que de
una nueva y frágil estructura partidista- entregar el gobierno a un primer
ministro que, en definitiva, es designado y removido por la combinación
mayoritaria del momento. ¿Se ha calibrado suficientemente cómo jugarán los
anhelos de poder cuando de la ruptura o concreción de una mayoría parlamentaria,
por un simple pacto entre partidos, se va a disponer nada menos que del gobierno
del país? Recordemos que para las grandes y evolucionadas democracias la
administración pública es técnica, intocable y permanente. Para Chile, por
desgracia, no lo es y cada gobierno acostumbra a asumir con amplios programas
de reforma adminisüativa y procurando acrecentar cuanto pueda sus facultades de
remoción del personal. La experiencia, al respecto, es demasiado triste, reiterada y
clara para hacerse muchas ilusiones sobre el porvenir si la renaciente democracia
renuncia a disponer de las luces, ponderación, sabiduría y seriedad que por
estructura y tradición se exigen y esperan del Senado de la República, por
vocación mediador entre la Cámara fiscalizadora y el Gobierno.
 CAPITULO V
OTRAS FUNCIONES DEL SENADO
13. E L SENADO Y LA FUNCION LEGISLATIVA

13.1. La preferencia por el régimen bicameral se afirma, esencialmente,

en la convicción de que la función de crear la ley debe armonizar, necesariamente,
el carácter relativamente efímero de las combinaciones políticas con la función
más estable -aunque flexible- de la ley. Si la manifestación más específica del
poder soberano, que es la de legislar, se entrega de manera exclusiva a una sola
cámara, que se renueva totalmente cada cuatro años, será inevitable la tendencia a
renovar toda la legislación, adecuándola a la mayoría recién elegida.

13.2. En el recuento que ya hemos hecho, muy elemental y sin

pretensiones, tenemos algunos datos que conviene recordar y mirar en su
conjunto, que son patrimonio de una más que secular experiencia constitucional:
a) La Cámara de Diputados se origina en un sistema electoral más
representativo del número de ciudadanos, que de regiones determinadas, aunque
este carácter se atenúa en la actual Constitución;
b) El Senado se elige sobre una base preferentemente regional, aunque
en la actual Constitución se hicieron mayores concesiones al número de
ciudadanos, eligiéndose cuatro senadores, en lugar de dos, en las regiones de
Valparaíso, Metropolitana, del Maule, del Bío-Bío, de la Araucanía y de Los
Lagos;
c) El Presidente de la República no se elige necesariamente junto con la
renovación del Congreso; como es natural. su base es toda la ciudadanía; pero la
duración de su mandato ha estado limitada por la reelegibilidad desde la reforma de
1874, norma que no existe para los parlamentarios.
 13.3. Como lo recordara, hasta 1874 tuvo particular ingerencia eii el
proceso legislativo, el Consejo de Estado, creado en la efímera Constitución de
1823 y reglado en los Arts. 102 y siguientes de la Constitución de 1833. Al
respecto se disponía:
Art. 105. "El Presidente de la República propondrá a la consideracibn
del Consejo de Estado: 1 ) Todos los proyectos de ley que juzgare conveniente
pasar al Congreso; 2 ) Todos los proyectos de ley que aprobados por el Senado y
la Cámara de Diputados pasaren al Presidenre de la República para su aprobacibn;
3) Todos los negocios en que la Constitucibn exija senaladamente que se oiga al
Consejo de Estado; 4 ) Los presupuestos anuales de los gastos que han de pasarse
al Congreso; y 5 ) Todos los negocios en que el Presidenre juzgue convenienle oír
el dictamen del Consejo de Estado".

13.4. El Constituyente, pues, siempre se ha interesado en que el

Presidente de la República cumpla su función colegisladora con la debida
asesoría. Igualmente ha cuidado por que el Legislador disponga de la más amplia
perspectiva y los más variados puntos de vista para el debido acierto con que se
establezca, modifique o derogue una ley. Con ese fin, los diputados representan la
opinión de la mayoría de la población, en cambio, los senadores privilegian una
representación regional antes que el número absoluto de votantes, a semejanza del
Senado norteamericano y del de muchísimos Estados.

13.5. Ya hemos recordado los efectos de la ley de 24 de octubre de 1874,

que destruyó de hecho la función asesora del Consejo de Estado y cómo su
derogación, en 1925, fue unida al cambio de naturaleza del Senado, que heredó su
principales atribuciones (V. Carrasco Sergio: Alessandri; su pensamiento
constitucional; pág. 30 y Alessandn Palma, ob.cit. T. 11, pág. 191).

13.6. Algunos parecen olvidar que la democracia, en Chile y en todo el

mundo, ha debido combinar el juego de las mayorías con el respeto de las
minorías, las jerarquías, los méritos y el carácter de las instituciones. Por
ejemplo, para la elección de un rector de universidad da prioridad a la opinión de
los profesores de más alta calificación, aunque son muchísimos menos que los
alumnos de primer aflo universitario o que los profesores auxiliares o asistentes.
Pese a que alguna vez se intentó, la elección de autoridades eclesiásticas no se
hace por los feligreses. En las elecciones de gremios o sindicatos se usan
diferentes sistemas: listas totales, listas incompletas, elecciones unipersonales,
etc.
 Para el Congreso Nacional el Constituyente chileno optó desde 1828
por el sistema bicameral, otorgándole al Senado una función siempre MENOS
POLITICA que a la Cámara de Diputados, y desde 1925 una función
decididamente NO POLITICA. La Constitución de 1980, complementada por la
reforma de 1989, con la más amplia participación popular de la historia política
de Chile, estimó conveniente mantener al Senado como poder regulador,
moderador, asesor y consultor, aparte de colegislador y otorgarle una
composición mixta, consecuente con las funciones heredadas del Consejo de
Estado.

14. E L SENADO COMO CENTRO DE UN DEBATE POLITICO DE

ALTO NIVEL

14.1. Aunque parezca paradojal, el Senado es un foro de alto nivel para

el debate de los grandes problemas nacionales. El Constituyente ha cuidado de
que sus decisiones consideren por sobre todo el interés nacional, pero para lograr
ese resultado es necesario el debate de alto nivel. La mayoría de los senadores son
gente de partido, más aún, grandes líderes de opinión. Su palabra experimentada y
la confrontación de sus ideas con adversarios políticos alcanza tradicionalmente
un carácter más respetuoso, elevado y menos comprometido que el habitual en
las juventudes políticas, en las asambleas de partido o en la Cámara de
Diputados.
El Senado se instituye, así, en el lugar privilegiado donde se dan cita los
hombres técnica y políticamente más informados de los grandes problemas
nacionales. Sin la dimensión política, su análisis, de las leyes y los proyectos de
ley, o los dictámenes o consejos al Presidente de la República, serían
insuficientes o incompletos. No es el desconocimiento de la luz que sobre el
acontecer proyectan las distintas corrientes del pensamiento ideológico o
partidista lo que caracteriza al Senado, sino la capacidad de superar una posición.
Por lo mismo, cuando llega la hora de decidir un asunto, la votación no está
predeterminada por el simple juego de las mayorías políticas -que es lo que
ensucia y extrema los debates- sino por la necesidad deformar consetiso, o una
mayoria conveticida que arrastre a su favor los votos políticos de gran
independencia de juicio, o de personalidades independientes. como son los
senadores institucionales. Estos últimos, por su larga vida pública, su ausencia
de futuro político y su carencia de todo amarre regional, localista o de partido,
apoyan poderosamente la identificación de los acuerdos del Senado con el
supremo interés de la nación
 14.2. A este respecto es importante destacar que la vida política es muy
compleja. Rara vez se plantean asuntos en que netamente se contraponen los
intereses nacionales con los regionales o sectoriales. Sin embargo, son múltiples
las oportunidades en que no aparece claro cuál es la mejor opción para el pafs
frente a una cuestión regional. Ejemplos hay numerosísimos: Línea 5 del Metro
en Santiago, Ley de Pesca, Zona Franca de Iquique, Contabilidad agrícola,
reformas tributarias, de seguridad social o laborales, aranceles diferenciados,
bandas de precios, etc. Todos son temas que generan debates, decisiones y,
muchas veces, leyes donde no es fácil discernir entre las ventajas locales o
sectoriales y la conveniencia nacional, pero cuya decisión no es puramente
técnica, sino que implica una cuidadosa necesidad de ponderar las variables
políticas envueltas.

15. E L SENADO Y SUS DEMAS FACULTADES EXCLUSIVAS

15.1. El art. 49 de la Constitución que nos rige establece en forma

taxativa cuáles son las atribuciones exclusivas que corresponden al Senado.
Además de las funciones consultivas establecidas en el N* 10 de esa disposición y
a las que nos hemos referido en el párrafo 9, existen otras de carácter judicial
(NQs.1 y 2); arbitral (NQ3); permisivas (NQs.5 y 6) y otras especialísimas, de
gran importancia, basadas en la naturaleza del Senado como institución
moderadora y expresión de los altos intereses nacionales.
El Congreso, a semejanza del Parlamento inglés, desarrolló el
impeachment, o juicio político, para lo que estaba debidamente autorizado por
los m.38 NQ2 y 39 NQ3 de la Carta de 1833. De igual manera que en el caso
inglés, también se dispuso (art. 86) que todas las órdenes del Presidente de la
República deberán firmarse por los ministro y no serán obedecidas sin este
esencial requisito. De este modo se aseguró la eficacia del juicio político, ya que
ni el Rey de Inglaterra ni el Presidente de Chile, mientras estaba en funciones,
podían ser objeto de acusación. S610 la reforma de 1925, junto con eliminar la
censura a los ministros, introdujo en Chile la acusación del Presidente durante el
ejercicio de su cargo.
No necesitamos insistir sobre el carácter muy especial que reviste el
Senado de la República al conocer de una acusación judicial aprobada por la
Cámara de Diputados. Tanto la Constitución de 1833, como la de 1925 y la
actual seííalan que el Senado resolverá como jurado y se limitará a declarar si el
acusado es o no culpable del delito, infraccidn o abuso de poder que se le imputa.

15.2. Es digno de anotar que el art. 98 primitivo de la Constitución de

1833 disponía que el Senado juzgará al ministro acusado ejerciendo un poder
 discrecional, ya sea para caracterizar el delito, ya para dictar la pena. La
limitación de los alcances que tiene el juicio en el Senado data de la reforma de
1874.
Al comentar la primitiva disposición, el tratadista don Alcibíades
Roldán decía: No hay que detenerse a manifestar el peligro que envolvia para el
funcionamiento regular de las instituciones el confiar un poder tan enorme a una
corporación que reviste carácter político, cuyos miembros son elegidos en razón
de pertenecer a tal o cual partido politico y que obra obedeciendo a influencias de
este mismo orden, por más que otra cosa hubieran creido y deseado la
Constitución y las leyes. (Elementos de Derecho Constitucional, pág. 361).
La reforma de 1874 limitó un tanto esta facultad discrecional, pero
mantuvo en su esencia ese poder enorme de que habla el seiior Roldán en manos
de un órgano de integración y funciones netamente políticas. A su vez, la
reforma de 1925 permitió la acusación en contra del Presidente de la República,
lo que hacía doblemente válida la prevención del seiior Roldán. El Senado no
podía continuar siendo cámara politica. No obstante, antes de corregir ese yerro,
el país debió pagar el duro precio de las crisis de 189 1 y 1973.

15.3. Si nos hemos detenido sobre esta atribución del Senado es porque
en ella se evidencia la necesidad de un órgano que vele por el bien común
nacional, libre de criterios exclusivamentepartidistas, aunque lúcido e informado
de cómo juegan y qué riesgos importan. El juicio político y las facultades para
decidir sobre el cese de las funciones del Presidente de la República (NPs. 1 y 7
del art. 49 de la C. P.), abonan la conclusión que emerge de todas y cada una de
las atribuciones exclusivas del Senado: no pueden entregarse esas atribuciones a
un cuerpo cuya integración no ofrezca garantías de prescindencia partidista, ni
tampoco a uno puramente técnico, ciego a los efectos políticos de las decisiones.
 CAPITULO VI
DESAFIOS Y CONCLUSIONES
16. Las consideraciones precedentes persiguen un doble objetivo:
A) ILUSTRAR EL CRITERIO DE LA OPINION PUBLICA, DEL GOBIERNO Y
DE LOS PROPIOS LEGISLADORES SOBRE LOS CARACTERES Y EXIGENCIAS DE
NUESTRO REGIMEN BICAMERAL Y LA FUNCION ESPECIFICA DEL SENADO DE
LA REPUBLICA EN EL, Y
B ) PRECAVER EL POSIBLE ERROR DE ARREMETER
PRECIPITADAMENTEEN CONTRA DEL REGIMEN PRESIDENCIAL, CULPANDOLO
DE PROBLEMAS EN LAS RELACIONES EJECUTIVO-PARLAMENTO. ANTES DE
EXAMINAR SI ES ESTE EL QUE NO SE HA AJUSTADO A LAS EXIGENCIAS PROPIAS
DEL BICAMERALISMO. INSTITUIDO PRECISAMENTE PARA EVITARLAS.

16.1. Nuestras conclusiones tentativas serían las siguientes, anticipando

que cada una de ellas requeriría mucho más desarrollo y, naturalmente, puede ser
controvertida:

PRIMERO. El bicameralismo, vigente en Chile casi desde el comienzo

de la República, tras un largo proceso se definió por hacer de la .Cámara de
Diputados un órgano claramente político, fiscalizador del Gobierno, centro de las
alternativas en el poder y, por lo mismo, ampliamente representativo de las
mayorías políticas o combinaciones políticas mayoritarias, vigentes al momento
de su renovación total. Se elige privilegiando el factor población, que asegura
una representación fundada en la mayoría de los votantes y, sólo para evitar la
desaparición práctica de las localidades distantes. se hacen algunas concesiones en
favor del factor territorial.
 La Cámara expresa y representa, en consecuencia, ante todo, la mayoría
del país, donde quiera se encuentre, aunque la ley busque comtivos para evitar la
total desaparición política de los temtorios menos poblados.
Se define histórica y constitucionalmente como órgano fiscalizador y
hasta acusador del Gobierno en el juicio político. Por lo mismo, es la sede
natural donde se gestan los planes, grupos e ideas alternativas a los que ordenan,
dirigen o inspiran la acción de Gobierno y que definen, en esencia, la oposición
política.
Está compuesto de gente más joven - e d a d mínima 21 anos contra 40
de los senadores-, cuyo mandato es más breve. Por lo mismo, consciente de
representar el querer mayoritario, procura trasformar rápidamente en leyes o
reformas constitucionales dicha voluntad popular.

SEGUNDO. El Senado es el necesario contrapeso de la Cámara de

Diputados y NO una segunda cámara. Se compone de parlamentarios de más edad
4 0 anos en lugar de 21, como edad mínima-; más independientes,del
electorado por la duración doble de su mandato - o c h o años en lugar de cuatro-;
necesario lugar de encuentro de las opiniones que fueron mayorfa antes con las
nuevas mayorlas, gracias a la renovación parcial y donde el factor territorial ha
predominado tradicionalmente sobre el poblacional, favoreciendo a los lugares
menos poblados y frecuentemente más abandonados. Por ello, el Senado no es
representativo del querer de las mayorías del momento, sino del interks
permanente del pafs, entendido como un todo integrado geográfica e
histbricamente.
En la reforma de la Constitución de 1980 se innovó otorgando una
mayor representación relativa a seis centros más poblados, elevando de 26 a 38
los senadores de elección directa y de dos a cuatro los de esas seis regiones
(Valparaíso, Metropolitana, del Maule, del Bío-Bío, de la Araucanía y de Los
Lagos). Como compensación, se convino en mantener los nueve senadores
institucionales, aparte de los ex-Presidentes de la República. Con ello, el Senado
reafirmó su vocación nacional por sobre el interés de cada región y su
independencia política y experiencia en asuntos públicos para el mejor
cumplimiento de su función moderadora y estabilizadora como co-legislador;
consultiva, permisiva, arbitral y de jurado, en las relaciones con el Ejecutivo, y
orientadora de la opinión pública, a través de la discusión de los grandes
problemas nacionales por líderes de experiencia pública y probadas virtudes
ciudadanas.

TERCERO. El Senado no puede disputar a la Cámara de Diputados la

primacía como órgano representativo del querer de las mayorías. Estas deben ser
escuchadas y tienen en la Cámara joven su expresión natural. Pero las mayorías
suelen ser efímeras y por lo mismo, presionan por los cambios antes de perder
esa condición. El constituyente chileno sabiamente - c o m o muchos en el
mundo- ha querido que las leyes y las Constituciones sean estables y
correspondan no sólo al querer coyuntural de los más, sino al interés permanente
del país, que muchas veces escapa al juicio masivo y lo ve con más claridad el
hombre experimentado. Este juego de aceleración y freno; de innovación y
conservación; de actualidad y permanencia es propio de todos los sabios
dinamismos. Un país, como un vehículo, no puede imprimir velocidad a su
marcha, si no domina los mecanismos que le permitan regular los excesos y
detenerse en el punto deseado.

CUARTO. La experiencia nacional parece empujar hacia una visión

homogeneizadora de entes heterogéneos y fundar la llamada carrera política en una
falsa ilusión de subir peldafíos de una misma escala: municipal, diputado,
senador, Presidente, cuando se trata de tareas y responsabilidades muy diversas,
cuya asimilación es perjudicial al PLURALISMO FUNCIONAL, INSTITUCIONALE
DEOLOGICO que caracteriza a las sociedades libres.

QUINTO. Juzgamos aventurado pretender el cambio del régimen

presidencial -sin perjuicio de corregir cualquier exceso o defecto- por uno de
base parlamentaria, semi-parlamentaria o semi-presidencial, como forma de
atenuar o resolver problemas entre el Ejecutivo y el Congreso. Nos parece que no
se presta debida atención a la permanente tendencia de hacer del Congreso entero
un cuerpo político, sede indiferenciada del juego de partidos y de las presiones
para la alternancia en el poder, olvidando o menospreciando que el bicameralismo
en vigencia supone una cámara política, donde opera dicho dinamismo, y la otra,
el Senado, que en rigor es un cuerpo consultivo y auxiliar del Presidente;
moderador en la legislación: mediador y hasta árbitro o jurado en los conflictos
políticos .

SEXTO. Diversos análisis y estudios responsables permiten considerar

como acervo en nuestra tradición democrática, que no convendría perder sino
acentuar, los siguientes sentimientos en nuestro pueblo:
a) Una predisposición favorable al Presidente de la República,
considerado como autoridad común a todos y situado por encima de cualquier
combinación de partidos.
b) Una legitimación social mayor del Senado cuando se le mira como
Cotisejo de Nolahles o Corisejo de Aticiatios independiente de las pasiones y
presiones políticas, en lugar de representante del sentir popular (V. Encuesta
CRISIS, sobre el Senado, septiembre de 1991). Ello implica una sana intuición
popular sobre su diferencia con la Cámara de Diputados.
c) Una fuerte defensa del Parlamento y de los partidos como
consustanciales a la democracia, pero una gran desconfianza en los mismos
cuando las influencias o mayorías políticas definen los asuntos de administración
pública o gobierno, que se considera maneja con más independencia y visión el
Presidente.
JUZGAMOS QUE UN CAMBIO EN DIRECCION HACIA EL REGIMEN
PARLAMENTARIO Y NO EN LA SIMPLE CORRECCION DEL PRESIDENCIALISMO
SERIA CONTRARIO AL SENTIR PROFUNDO POPULAR Y UN RIESGO DEMASIADO
GRAVE EN UN PAIS DE GRAN FRAGILIDAD EN EL CUADRO DE LAS
COMBINACIONES POLITICAS.

SEPTIMO. En veinte meses de funcionamiento, el Congreso Nacional

ha contribuido, indiscutiblemente,a dar cauce pacífico y sólido a la democracia,
empezando por la solemne ceremonia del 11 de marzo de 1990.
Entre esa fecha y el 18 de septiembre -cierre del período ordinario de
sesiones- la Cámara de Diputados celebró 157 sesiones, con una asistencia
promedio de 101 diputados sobre 120 (84 %) y el Senado, 144 sesiones, con
asistencia promedio de 40 senadores, sobre 46 (86%),lo que no tiene precedentes
en la historia del Parlamento chileno.
El pesadísimo trabajo de 16 comisiones de la Cámara y 18 del Senado
permitió en el mismo período el despacho de 142 proyectos de leyes, mientras
otros cien se encontraban en tramitación. Todo ello ha gestado una relación de
gran amistad cívica en el Congreso mismo, cualesquiera sean los debates o
tensiones de los partidos en su lucha por conquistar las mayorías populares. La
prueba más expresiva es la aprobación en el Senado de un 87% de las leyes
publicadas en 1990 por unanimidad o consenso (34 de 39 leyes hasta el 31 de
diciembre de ese año).

OCTAVO. El Senado, que conocemos más de cerca, ha asimilado

progresivamente su función de cuerpo moderador, aunque relativamente hablando
la Cámara de Diputados también ha dado muestras de notable amistad entre todos
sus componentes. Además, el largo período de receso anterior produjo una
Cámara joven no tan joven, donde nadie es menor de 30 afios, con una
distribución bastante pareja en las decenas de los treinta, cuarenta y cincuenta
años, más una influyente docena de sesentones.
Los senadores muestran una composición parecida, con diez años más de
edad: parejas decenas de cuarenta, cincuenta y sesenta afios, y siete que habían
cumplido setenta al momento de la instalación.
 Los senadores institucionales -tal como correspondía lo hicieran- no
han constituido un grupo que se sume o reste a la combinación de mayoría o a la
de minoría, que, por lo demás no siempre actúa como tal. Se han mantenido
fieles a su condicibn o caregoria de senadores independientes de partido, región u
organización alguna, incluso la que ha servido de base a su designación, porque
todos son elegidos como ex-miembros de las FF.AA, Carabineros, el Poder
Judicial, el Poder Ejecutivo, la Contraloría o la Universidad.

NOVENO. Todo lo anterior, ha inducido más al consenso que a la

confrontación en una etapa histórica muy difícil. En el Senado nadie tiene todos
los ases en la mano y, lo principal, más que la fuerza política, pesa - e n todos-
la responsabilidad de acertar con lo que conviene al país.
Podría decirse que el receso partidista oficial, vigente hasta la dictación
de la Ley NQ 18.603, de 23 de marzo de 1987, orgánica de partidos políticos,
alteró la fornza de hacer política, pero no la impidió. Se generó en cambio una
tensa experiencia pública que ha infundido en la inmensa mayoría del país el
deseo muy profundo de vivir en paz y amistad. En ello, los parlamentarios etitre
S( han sido un ejemplo digno de imitar, lo que lamentablemente no se ha dado de
igual manera en otros ámbitos o instituciones influyentes.

DECIMO. Pensamos que contribuye a esta relación de amistad la

conciencia creciente de las dificultades que han debido superar Los Cotisritlcyetites
de 1990, y que resumiríamos así :
a) Aplicación de una nueva Carta constitucional. derivada de una grave
crisis política;
b) Existencia de leyes de cinco jerarquías, que suponen un delicado
manejo de diferente quórum: leyes constitucionales. interpretativas de la
Constitución: orgánicas constitucionales: de quómm calificado y ordinarias;
c) Fuerte recargo legislativo. incluyendo gran número de reformas
constitucioiiales. Al finalizar el período ordinario de sesiones. el 18 de
septiembre de 1991, el Congreso había aprobado 142 proyectos de ley y se
eiicoiitrabaii otros 100 en tramitación:
d) Superación de la animosidad y de las odiosidades arrastradas de
conflictos políticos anteriores al 11 de marzo de 1990. que han constituido el
factor más difícil de lograr:
e) liisuficieiitc compreiisión práctica de la función distintiva de cada una
de las dos ramas. en lo que hemos insistido latamente. en las páginas que
prcccdcii;
 f) Desarrollo de la mayor parte de su actividad, hasta julio de 1991, en
un edificio inconcluso, debiendo vencer adicionalmente las presiones centralistas
y tradicionales que reclamaban volver al viejo edificio de Santiago;
g) Armonización con el Ejecutivo de un nuevo sistema de urgencias,
cuya caiificación compete ahora a dicho poder,
h) Inadecuación a la política económica en aplicación de una gran
cantidad de proyectos de ley originados en las tensas campaRas electorales de
1989;
i) Defensa de la irrenunciable responsabilidad de legislar frente a los
acuerdos políticos directamente celebrados por los partidos, o entre éstos y el'
Gobierno;
j) Manejo de la opinión pública, siempre propensa a desconfiar del
trabajo parlamentario, cuyos efectos se aprecian en el largo plazo, cuando las
leyes han dado sus frutos, o bien, se echan de menos cuando el Congreso ha sido
disuelto;
k) Debut de un Senado de composición mixta en un ambiente cargado de
prevenciones en contra de todo lo que no emane del sufragio popular directo.

16.2. Mucho más podría comentarse en tomo a los problemas y

desafíos del actual Congreso y de la función del Senado ante ellos, pero lo
anotado tal vez sirva como ilustración del complejo momento histórico que vive
Chile.
Recuerda José Luis Cea, completando datos de Julio Heisse, que en los
64 años transcurridos entre septiembre de 1861 y septiembre de 1925 hubo 216
crisis totales o parciales de gabinete, mientras que en los 48 años comprendidos
entre diciembre de 1925 y septiembre de 1973 ocurrieron 200 de dichas crisis
(José Luis Cea: Tratado de la Constitucidn de 1980, pág. 14). Estas cifras
demuestran la dificultad de evaluar los acontecimientos políticos. Hay crisis de
gabinete que reflejan problemas profundos y otras que no alcanzan tal
significación o que, precisamente, afirman los ministerios.
Observando globalmente el panorama político de Chile surgen
sentimientos encontrados. Hay antecedentes de indudable estabilidad y, por sobre
todas las cosas, queda claro que el país ha sido capaz de superar el gran desafío de
transitar en paz y progreso desde un régimen militar a uno civil: Unos supieron
entregar; los otros han sabido asumir. En cambio, observamos con preocupación
el anuncio de las beligerancias electorales. Elecciones fijadas para junio de 1992
y diciembre de 1993, abarcando todo el cuadro de poderes: municipal, regional,
parlamentario y presidencial, mientras al mismo tiempo se desea entrar a fondo
en la reforma judicial, el sistema electoral, aparte de avanzar en nuevos cambios
laborales, de seguridad social y otros, puede ser demasiado para un país que
convalece de una severa crisis y un largo tratamiento. ¡Dios quiera que los
anhelos de justicia no nos hagan perder de vista la prudencia y que el sabor de las
ventajas inmediatas no nos precipite en el infantilismo de no distinguir entre el
tiempo de sembrar, el de esperar y el de cosechar!
Confesamos tener más fe en el Chile que trabaja, produce, se educa y
entiende después de las elecciones, que en el que se agita, exagera y desinforma
durante los periodos electorales. La Constitución vigente ha querido espaciarlos.
Con tal finalidad suprimió las elecciones complementarias. Los hombres de
hábitos excesivamente políticos se han dado mafia para taponear de elecciones el
próximo bienio. Nos parece que ya se respiran en el ambiente los primeros
síntomas de ese smog que es la disputa por el poder, contaminando el esfuerzo
cristalino de producir, educarse y crear.
Hemos vuelto a vivir en plenitud la democracia. No abusemos de ella.
 PERIODO 1990-1995: REFLEXIONES A
MODO DE EPILOGOl

1. La publicación de la Historia del Senado de Chile, obra de Gonzalo

Vial Correa y los distinguidos investigadores de la Biblioteca del Congreso
Nacional, seííores Pablo Valderrama y David Vásquez (Edit. Andrés Bello, 1995),
ha estimulado el interés por analizar la marcha de esta corporación, en especial
considerando su nueva composición y las especialísimas condiciones histórico-
políticas en que debió reiniciar sus funciones. Para nosotros el interés era aún
mayor porque en nuestro pequeíío ensayo que precede a estas páginas habíamos
intentado perfilar la función específica del Senado bajo dichos regímenes, pero
hacía falta que un historiador nos ilustrara sobre cómo fueron entendidas,
aplicadas o infringidas las nonas que han regido nuestra Cámara Alta en su larga
vida.
DespuCs de leer y repasar la excelente obra de Vial y sus colaboradores
-aparecida en junio de 1995, vemos confirmadas con creces las expectativas. En
efecto, la Historia, sublime maestra, nos evidencia con dramatismo que el Senado
no puede ser competidor de la Cámara de Diputados, ni duplicador de sus
funciones fiscalizadoras, sino un cuerpo complementario y moderador de su
accionar, aparte de cumplir las funciones exclusivas que la Constitución le
asigna.
Es evidente que siempre estuvo en la intención de los constituyentes que
implantaron el bicameralismo hacerlo operar como tal, o sea, con dos cámaras de
funciones complementarias y, por lo mismo, diferentes, aun cuando hubo
distintos énfasis en algunos aspectos. Además. cada vez que el Senado tendió a

1 Addenda a la segunda edición.

comportarse como una segunda Cámara de Diputados, se generaron confusiones y
conflictos que todo aconseja evitar. Juzgamos expresivas de esta conclusión las
siguientes citas de la Historia de Vial, Valderrama y Vásquez:
"Tebricamente, el papel constitucional de la Cámara Alta no se modificb
después de 1891; la Carta del 33 no varib a su respecto.
En la práctica, no obstante, operd el cambio fundamental que hemos
descrito: ambas Cámaras se equipararon en la funcibn fiscalizadora, y por ende la
de senadores adquirid la facultad de censurar y derribar gabinetes, y hasta 1920
-según venimos de reseñar- utilizb ampliamente este poder, nuevo ... a lo menos
nuevo en su desmesura. Después de 1920, extremarfa aún más dicho uso, como
apreciaremos luego" (págs. 137 y 138).
"Por fin, las Cámaras homogéneas' no abrieron para (Arturo) Alessandri
(según habfa supuesto) un perfodo de eficacia gubernativa y legislativa. Sus
amigos en el Congreso, resultaron tan dfscolos,personalistas, indisciplinados y
hasta traicioneros, etc., como sus derrotados adversarios.
Al mediar 1924, paralizados gobierno y legislacibn; acercándose
Alessandri y sus enemigos -cada cual por su lado- a la oficialidad del Ejército y de
la Armada; frustrado el Presidente con sus 'Cámaras homogéneas', tornadas éstas
en ollas de grillos de ambiciones, personalismos, emboscadas, etc., cualquier
incidente podfa desatar la crisis postrera del régimen" (pág. 163).
"No corresponde a este libro hacer la historia del movimiento militar
traducido en esos golpes (de 1924 y 1925). Pero su telbn de fondo era el
agotamiento e incapacidad para reaccionar del parlamentarismo chileno. Factores
ambos bastante más antiguos que 1920, pero que el conflicto PresidentelSenado,
a partir de ese ano, agudizb hasta lfmites catastrbficos. Y al agudizarse ellos, se
extremb también el desprestigio del régimen. Era ya irreversible promediando
1924. Según es común suceda, los ataques reciprocos entre Senado y Presidente
habfan concluido por manchar a ambos contendores.La opinibn habfa creldo que
el Congreso del 24 era 'espúreo', y el Mandatario un enloquecido aspirante a
dictador (como afirmaba la oposicibn); que la oposicibn, 'bastilla' oligárquica, no
dejaba gobernar (como afirmaba Alessandri);y que todos estaban corrompidospor
abusos y negociados (como decfan unos de otros). Los militares asumieron estas
creencias y el régimen quedb condenado" (pág. 163).
Las citas no pueden ser más expresivas. Los dramáticos quiebres
constitucionales de 1891 y 1924 estuvieron íntimamente ligados al abandono por
el Senado de su función específica y moderadora -que las Constituciones de 1925
y 1980 explicitaron y reafirmaron-, y a la asunción de funciones fiscalizadoras
propias de la Cámara de Diputados.

2. Sabemos que el período 1925-1932 fue de gran inestabilidad política y

sólo después de la reelección de Alessandri Palma pudo aplicarse con normalidad
la nueva Constitución, que subsistió hasta 1973. ¿Fue culpable el Senado de la
nueva crisis? ¿Se mantuvo en su posición moderadora? La obra de Vial y sus
colaboradores no es tan severa como en los juicios anteriores y pienso que con
razón. La crisis de 1973 -que no es asunto de estas notas, ni tampoco de la
Historia que analizamos- no tuvo su epicentro en el Senado. Bien anota la obra
que dirige Vial: "Es significativo que el Senado no se uniese ni tampoco se
opusiera, por un acuerdo propio, al que tomb la Cámara de Diputados contra el
régimen de la Unidad Popular, el 23 de agosto de 1973, que fue la bíblica
'escrirura en la pared'para ese régimen. Se cumplid hasta el últinw la tradición
moderada de la Cámara Alta, y se respetaba el espíritu de la Carta del 25, que no
había asignado a aquélla funciones fiscalizadoras. S610 algunos senadores
hicieron referencia al acuerdo; la más extensa, la del radical Américo Acuña,
quien comenzd subrayando que era la Cámara de Diputados la rama
'esencialmente política y fiscalizadora'. Pero el clima senatorial, como el de rodo
Chile, había alcanzado un nivel de tensibn intolerable" (pág. 216).

3. En el capítulo sobre "Los últimos veinte años del Senado de la Car-ra

del 25" destacan Vial y sus coautores que en los anos 60 Chile vio desarrollarse
los partidos de corte ideológico, conforme a una tendencia mundial (pág. 207).
Su repercusión sobre el Congreso y el Senado la expresa la siguiente cita:
"Crítica seria y pública, por primera vez, de la institucidn misma del
Parlamento ... el 'tigre de papel', diría un senador socialista. El Partido
Comunista propicia la Cámara Utiica; la incluye el progranza de la Unidad
Popular; la anuncia el Presidenre Salvador Allende, en su mensaje al Congreso de
1971, como 'Parlamento (unicanieral)del Pueblo'. La niisnta idea ntatiijesrarán el
MAPU (Movimiento Accibti Popular Uniraria),por boca de su secrerurio general
Rodrigo Ambrosio; el Partido Socialista a través rambiéri de su secretario
general, después senador, Carlos Altanuratio; el MIR (Movinuetito de Izquierda
Revoluciotiaria); la Izquierda Cristiana, etc. El 10 de rio~~ienzbre
de 1971 firnia el
Mandatario el proyecto instirlryendo la Cámara Utiica. Sin enlbargo, cuando el
28 de julio de 1972 organizan ésta de hecho, en Coticepcidti, dirigetires
socialistas, mapucistas, de Izquierda Cristiana, mirisras, erc. (pero sin iritervetiir
el comunismo criollo), Salvador Allende rechaza la 'Asamblea del Pueblo' -asf se
autodesigna- como precipitada".
" L a Cámara Unica, naturalmente, era la muerte del Senado" @Ag.209).
Con todo, el Senado resistió la embestida y continuó "aún refugio del
equilibrio, a lo menos de la forma y del estilo. Sus integrantes continúan siendo
de alta categoríapolftica" (Ibídem).
En suma, si la avalancha de las utopías políticas, coronadas por el intento
de establecer en Chile "una segunda Cuba" no pudo evitar el quiebre de
septiembre de 1973 y el Senado se resintió de la politización extrema de todos
los ambientes, como lo demuestra emblemáticamente la negación del permiso al
Presidente Frei Montalva para viajar a Estados Unidos, no perdió su carácter
moderador respecto de la Cámara Baja, ni de centro principal del encuentro y el
diálogo entre los hombres más experimentados de la vida política nacional.

4. Es legítimo discrepar de las reformas que la Constitución de 1980,

modificada en 1989 introdujo al Senado y de la decisión de instalar el Congreso
en Valparaíso, pero no desconocer o falsificar los fundamentos de tales medidas
y, por lo menos, algunos de sus efectos ya conocidos.
Un aspecto que ha motivado largo y no terminado debate es el de la
integración de la Cámara Alta con senadores institucionales o designados. Parece
oportuno hacerse cargo de algunas de las objeciones que se han formulado con
posterioridad a la publicación de nuestro ensayo, puesto que existe un proyecto de
reforma constitucional al respecto y la cuestión se tratará tarde o temprano en el
Congreso.

4.1. Más de una vez se ha sostenido que los senadores institucionales son
antidemocráricos, porque no provienen de elección directa, conforme al principio
de sufragio universal: elección por el pueblo soberano siguiendo el principio de
un hombre un voto para que los elegidos representen proporcionalmente la
voluntad de las mayorlas.
Varios errores doctrinarios e históricos derivan de esta afirmación
reiteradamente repetida por ignorancia, convicción o conveniencia:
a) La soberanía reside -con los Límites insoslayables de los derechos que
emanan de la naturaleza humana y su condición moral- en el pueblo entero y no
en sectores, partes o grupos de 41. La,soberanfa reside esencialmente en la
Nación ... Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su
ejercicio (art. 5Q, inc. lQ de la Constitución). Por eso en Chile, como en toda
nación civilizada, el pueblo aprueba una constitución o carta magna de
organización política y allí determina cómo se han de elegir las autoridades.
Conforme a lo dispuesto en la nuestra - cuyo texto fue definitivamente
configurado por el plebiscito de julio de 1989, con 6.069,449 de votos
aprobatorios (85%),contra 581.605 rechazos (un 8%) y algunos nulos y en
blanco. S610 el Presidente de la República es elegido por sufragio universal del
pueblo soberano, conforme al principio de un hombre un voto. Los senadores y
diputados lo son por circunscripciones y distritos de muy diferente votación. Así,
los que provienen de centros ultra poblados, como la Región Metropolitana, son
electos con seiscientos o cuatrocientos mil votos y pueden ser derrotados aunque
obtengan trescientas o doscientas mil preferencias. En cambio, hay senadores y
diputados elegidos por la undécima región con alrededor de 10.000 votos. Más
aún, hay parlamentarios derrotados electoralmente que asumen en reemplazo del
triunfador fallecido o inhabilitado. También podría haberlos elegidos por la
respectiva Cámara a la que pertenecía el inhabilitado y sólo de una tema formada
por el partido político del que era afiliado. Tampoco son de elección popular los
ministros y jueces de los tribunales de justicia, del Tribunal Constitucional, del
Tribunal Calificador de Elecciones, el Contralor General de la República, los
ministros de Estado, los intendentes y gobernadores, los embajadores, los jefes de
las FF.AA. y de Orden, etc. De similar manera, no son elegidos por el pueblo
soberano, sino por sectores de él los alcaldes y concejales. En las universidades,
los rectores son elegidos por colegios electorales especiales -sólo los académicos
de mayor jerarquía- y no por toda la comunidad universitaria. En general, no se
juzga apropiado el sufragio universal cuando la autoridad debe ser escogida
conforme a un currículo y debe preferirse el de mayores méritos'o aptitud para un
cargo. Por eso, tampoco son elegidos por sufragio universal el Papa, los
obispos, los párrocos, los premios Nobel, los premios nacionales de ciencias,
literatura o artes, etcétera. Por eso, la forma de elección de los senadores
institucionales no se acomoda al sufragio universal, sino a la elección por un
colegio electoral.ultra especializado (Consejo de Seguridad Nacional. que elige
cuatro y sólo entre quienes hayan ocupado los más altos mandos en las Fuerzas
Armadas y de Orden; la Corte Suprema, que elige dos ex-ministros de ella y un
ex-Contralor General de la República), o por el Presidente de la República. que
elige un ex-ministro de un período presidencial anterior y un ex-rector
universitario. Todos estos entes electores agotan su facultad al escoger y no
pueden remover al elegido.
 b) Ningún senado o cámara alta de las democracias que conocemos en el
mundo se integra por senadores elegidos por sufragio universal, que permitan una
representacibn proporcional del pensamiento dominante en el pueblo soberano.
Veamos la situación de algunas de las principales: Estados Unidos elige dos
senadores por cada estado de la Unión, independientemente de su población; en
Inglaterra los lores son designados por la Corona, o son herederos o
institucionales; en Canadá los elige el Gobernador Federal; en Francia un colegio
especial de diputados, consejeros y municipales; en Espalla hay senadores
provinciales, elegidos por sufragio directo, y autonómicos designados por las
asambleas legislativas; en Alemania el Bundesrat es elegido por los gobiernos de
los Landers; en Bélgica, de 184 miembros, 106 son elegidos por suhagio directo;
52 designados por los consejos provinciales; 26 cooptados entre los anteriores y
otros son miembros natos por dignidades reales; en Argentina, son casi todos
elegidos por las legislaturas provinciales; en Holanda 75 senadores son elegidos
por los miembros de los Consejos Provinciales; en Italia, se privilegia la
representación & las grandes comunidades regionales, aparte de su integración por
los ex-presidentes de la República y de 5 miembros designados por el Presidente
de la República; en la India, la Cámara Alta cuenta con 238 miembros en
representación de los estados, según el número que le asigna la Constitución y de
12 miembros de relevantes méritos y experiencia designados por el Presidente de
la República; en Irlanda, el Senado se compone de 60 miembros: 3 designados
por la Universidad Nacional; 3 por la Universidad de Dublín; 43 elegidos por un
colegio electoral formado por la Cámara de Representantes, ex-senadores,
consejeros municipales y consejeros de distrito, más 11 designados por el Primer
Ministro; Japón tiene un Senado de 252 miembros: 100 electos por sufragio
universal nacional y 152 por los diferentes distritos territoriales, sobre la base de
un número variable entre 2 y 8 por cada uno; Australia tiene senadores elegidos
por base regional, diez por cada uno de los seis estados; Suiza cuenta con un
Ejecutivo colegiado, un Consejo Nacional (un diputados por cada 22.000
habitantes) y un Consejo de los Estados (2 para cada uno de los 44 cantones);
Suecia, cuenta con una Cámara Alta de 150 miembros elegidos por los
parlamentos provinciales y municipales; en Bavaria, el Senado se compone de 60
miembros, divididos en 10 grupos, que representan intereses profesionales,
agricultura, industria, comercio, profesiones liberales y comunidades religiosas;
en Turquía, la Cámara Alta consta de 183 miembros elegidos por sufragio
universal directo, 15 nombrados por el Presidente de la República y 18 miembros
natos; etc. En suma: la experiencia mundial confirma la definición de senado que
 da el Diccionario de la Academia (edición de 1992): 2. Cuerpo legislativo
formado por personas cualificadas, elegidas o designadas por razbn de cargo,
posicibn, título, etc.
c) La estructura del Senado chileno, en el cual concurren miembros
elegidos por sufragio directo, pero con muy variada base poblacional, y otros
elegidos por colegios electorales especiales o designados por el Presidente de la
República entre quienes reúnan exigencias cuniculares de excepción, no es algo
insólito o extrano en el mundo democrático. Por la inversa, lo que no se
encuentra son países con régimen bicameral en el cual ambas cámaras sean de
representación proporcional.
d) En suma, la acusación de anridemocráticos a los senadores
institucionales por no provenir del sufragio universal y romper la representación
proporcional de las mayorías políticas en el Senado, no se sustenta ni en
doctrina, ni en el criterio consagrado para las cámaras altas en la generalidad de
las democracias del mundo.

4.2. Con todo, es necesario reflexionar sobre el argumento utilizado

insistentemente, en cuanto que los senadores designados o institucionales
impiden que el Senado represente la misma mayoría política que la Cámara de
Diputados. Al respecto conviene tener presente lo que sigue:
a) Como se expuso en las conclusiones primera a sexta del ensayo al que
estas notas sirven de epílogo y comentario (págs. 57 a 60) y que resumen lo
explicado allí, en el sistema bicameral no es bueno que el Senado simplemente
repita la mayoría política de la Cámara Baja. Tampoco es bueno que se yerga
como expresión de una mayoría de signo opuesto. Lo que se espera de él es que
opere como moderador de los ímpetus políticos de la Cámara de Diputados y sea
propenso a decidir según una visión más reposada y menos política sobre la
conveniencia nacional, por encima de las presiones partidistas;
b) Por lo mismo. es norma general que el Senado represente el interés
permanente del país, por sobre las conveniencias coyunturales. Para ello se
renueva por parcialidades y sus miembros duran más tiempo y son de más edad
que los diputados. No obstante, como lo constituyen personas de larga trayectoria
política -aunque las caracterice una mayor influencia y una menor dependencia
partidista- en muchas democracias del mundo se completa con una minoría de
ciudadanos de méritos o conocimientos especiales, vasta experiencia pública,
independencia política. y calidad ciudadana. cuya capacidad se desea aprovechar
para el país. Ahora, muchas veces sus años, su dignidad o su vida ajena a los
quehaceres políticos los inhabilita moral o prácticamente para insertarse en la
pugna electoral, sobre todo cuando ella requiere montar equipos y campaíías de
propaganda multitudinarias. Es el caso precisamente de quienes han desempeííado
cargos como los de Presidente de la República, ministros de Estado, magistrados
de los tribunales superiores de justicia, diplomáticos, altos jefes administrativos,
militares o universitarios, o bien han destacado como científicos, académicos,
dirigentes gremiales o sindicales, etcétera. Ellos no son "elegidos a dedo", como
livianamente seilaló un dirigente político, sino incorporados por derecho propio
-caso de los ex-Presidentes de la República-, o preferidos entre quienes poseen~un
currículum ciudadano especial. Aunque sean pocos, su sola presencia eleva la
vara de calidad ciudadana que deben sobrepasar los que aspiran a la dignidad de
senadores. Naturalmente que, igual como ocurre con los senadores de elección
popular, no siempre responden a sus antecedentes, pero la opción constitucional
existe con mayor o menor amplitud, pero profusamente en las cámaras altas de
gran parte de las democracias del mundo, como acabamos de ver (4.1.b).

4.3. En el ensayo que ahora glosamos consta suficiente información de

cómo la incorporación de senadores institucionales a la Cámara Alta fue
propiciada por el ex-presidente Arturo Alessandri, junto con la asunción por ella
de muchas de las elevadas funciones asesoras, consultivas y permisivas de nivel
presidencial que hasta entonces cumplía el Consejo de Estado y que confirmó la
Carta 1980, enmendada en 1989. Esta idea la apoyaron más tarde los ex-
presidentes Carlos Ibáííez y Jorge Alessandri. La obra de Vial, Valdenama y
Vásquez también proporciona noticias sobre el asunto, y no es necesario
repetirlas aquí.
En cambio, creemos de interés comentar cómo ha operado esta primera
experiencia de senadores institucionales, aunque debamos hacer la doble salvedad
de que falta perspectiva para evaluar su contribución y que, invistiendo quien esto
escribe, precisamente la calidad de senador institucional, nuestra apreciación
puede ser tachada de subjetiva.

a) Ante todo, es un hecho no discutido que los senadores designados o

institucionales han tenido una activa participación en las tareas del Senado, cuya
labor en estos anos de transición ha sido difícil y abrumadora. No olvidemos que
se trataba de poner en marcha bajo un régimen político-civil, lo que se elaboró
bajo otro apolítico-militar,aunque con la precisa intención de que operara en una
democracia plena. Desde luego, cinco de los ocho institucionales -recordemos que
el noveno, el general del aire don César Ruiz Danyau falleció a los pocos meses
de asumir- somos abogados, con larga experiencia y diferente especialidad. El
senador Sergio Femández presidió la llamada "Comisión Femández", que durante
el segundo período del Presidente Pinochet (1981-1989) tuvo a su cargo la
preparación de las diferentes leyes orgánicas constitucionales, sobre las que v e d
parte significativa del quehacer parlamentario de la transición. La senadora Olga
Feliú, por su parte, contaba al asumir con veintiskis aííos de servicios en la
Contraloría General de la República, incluyendo la jefatura del Departamento de
Toma de Razón, lo cual le ha permitido una contribución informativa y
onentadora en asuntos de administración pública unánimemente reconocida. Los
dos ex-ministros de la Exma. Corte Suprema, senadores Martin y Letelier, han
realizado su aporte en las Comisiones técnicas en que les correspondió actuar, en
especial, en la de Derechos Humanos -que preside Martin- y en la de
Constitución, Legislación y Justicia, que integró Letelier en el período 1990-
1994. Los ex-uniformados de Ejército, Marina y Carabineros han participado
especialmente en las Comisiones de Defensa, que integra el general (r) Sinclair,
de intereses marítimos, que preside el almirante (r) McIntyre, y de Gobierno
interior, que integra el General Director de Carabineros (r) Huerta. Como era de
esperar, los ex-ministros de la Corte Suprema y los ex-uniformados por lo
general se han abstenido de participar en los debates de la Sala -con frecuencia de
fuerte contenido político-, aunque su labor silenciosa, aparte del trabajo en
Comisiones, ha sido utilísima y a veces decisiva en asuntos de gran revuelo o
tensión referentes a su particular experiencia, como por ejemplo, la acusación
constitucional en contra de tres ministros de la Corte Suprema, la reforma de los
códigos Orgánico de Tribunales, Penal, Procesal Civil y Procesal Penal; las
dificultades de carácter cívico-militar; las medidas contra el narcotráfico o el
terrorismo; la legislación relativa la seguridad ciudadana; etc. Quien esto escribe
integra las Comisiones de Trabajo y Previsión, y Educación y Cultura, aparte de
intervenir en otros temas donde cincuenta anos de vida pública y profesional le
aconsejaban alguna participación conshuctiva.
Nos atreveríamos a creer que el juicio generalizado es positivo respecto de
la conducta personal y funcional de los senadores designados, no obstante la
porfiada resistencia de quienes, desde el Gobierno o la oposición, tienden a
considerar el Senado como una Cámara "tan política como la de Diputados",
según la expresión de un distinguido ministro.
 b) Un elemento decidor y bastante objetivo es la asistencia a sesiones. La
ubicación del Congreso en Valparaíso ha liberado a los parlamentarios del exceso
de preocupaciones ajenas al ejercicio mismo de su tarea como congresistas que
los acosaba en Santiago. Así, por ejemplo, el porcentaje de asistencia a sesiones
en el Senado antes de septiembre de 1973:
- Legislatura Ordinaria mayo-septiembre de 1965 37,31 %
- Legislatura Ordinaria mayo-septiembrede 1969 37,86 %
- Legislatura Ordinaria mayo-septiembrede 1973 39.9 %
Con el Congreso en Valparaíso, la asistencia sube a:
- Legislatura ordinaria y extraordinaria 1990-1994 84 %
Senadores institucionales (promedio) 91 %
Cabe dejar constancia que entre las 10 mejores asistencias, 6 son de
senadores instituciones y uno sólo de ellos -por explicables razones- registra una
asistencia algo menor del 90%, aunque siempre muy satisfactoria (81%).

c) En cuanto a tarea realizada, nos parece que por explicables -pero no

siempre justificables- razones, hay una verdadera demasía en legislar. Se procura
cambiarlo todo, con un ímpetu parecido al que alentaba a los patriotas para
terminar con todos los vestigios jurídicos de Espalla. Así se legisla mucho, pero
no siempre bien. En la Constitución de 1833 correspondía al Consejo de Estado
revisar los proyectos antes de su envío al Parlamento. Ahora no es así y el
Congreso -en especial el Senado por su mayor independencia política- debe
emplear un esfuerzo extraordinario para conciliar el uso algo abusivo de las
urgencias que impone y califica el Ejecutivo, con la cuidadosa revisión de los
textos. Estos muchas veces deben ser consultados a la Corte Suprema o al
Tribunal Constitucional y envuelven disposiciones de quórum simple, mezcladas
con otras de quórum calificado u orgánico constitucional. Con todo, son
innumerables los asuntos que se resuelven sin discusión, sobre todo cuando el
informe de las Comisiones técnicas es unánime, lo que ocurre con alta
frecuencia.
El número de proyectos despachados por el Senado en los últimos cinco
&os es impresionante:
1990 80
1991 156
1992 126
1993 130
1994 202
 A su vez, el número de leyes y convenios internacionales aprobados y
publicados en el cuadnenio 11 de marzo de 1990 - 11 de marzo de 1994, es el que
sigue:
- Leyes: 323
- Convenios, tratados y acuerdos internacionales: 70

d) Un aspecto del debate sobre el que no deseamos adentrarnos, por ser un

terreno muy resbaladizo, es el entrecruzamientode argumentaciones dochinarias e
intereses electorales con relación a la eventual supresión de la institución de los
senadores designados. En realidad no puede disimularse el interés por mantener el
número actual de senadores (47, sin contar el eventual ingreso de los ex-
Presidentes de la República) y así aliviar la presión partidaria por dar cabida en la
Cámara Alta a diputados destacados u otras personalidades de renombre. Lo único
que debemos acotar es que no vemos a nadie empeiiado en reducir los senadores a
38. que son los de elección directa. En cambio no faltan quienes desean
aprovechar la supresión de los institucionales para aumentar el número total a
50, creando doce vacantes nuevas.
Digamos, por último que los reemplazos del senador Jaime Guzmán
Errázunz, a raíz de su cruel asesinato, y de don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, por
asunción a la Presidencia de Chile, se efectuaron sin tropiezos, no obstante
obedecer a causas tan diferentes: dolorosísima la primera y feliz la segunda. La
incorporación de los respectivos compafieros de lista -derrotados entonces-
abogado don Miguel Otero y doctora María Elena Carrera, no sólo fue aceptada
sin reticencias, sino con el pleno reconocimiento de sus meritos.

e) La eventual supresión de los senadores institucionales no nos preocupa

tanto como la causa que la motiva: contar con un Senado "tan político como la
Cámara de Diputados" y ojalá de representación proporcional a las mayorías
populares.
Opinamos que ambos objetivos conspiran contra la doble función de
contrapeso del Senado: moderar los 'impulsos transformadores' de la mayoría de
turno -que genera inestabilidad legal y constitucional-, y favorecer la pareja
representación de las regiones, con independencia de la población. Esto último es
particularmente peligroso y nocivo en un país de la configuración geográfica de
Chile, pues llevaría a una desmedida representación de los centros más poblados,
en especial Santiago que coparía algo así como el 40% de la representaci6n
parlamentaria y dejaría sin representación -o con fuerza puramente nominal o
"regalada"- a las zonas extremas del país.
Un aspecto que merece particular reflexión es el debilitamiento de las
atribuciones exclusivas de carácter consultivo, permisivo, arbitral y judicial que
asignó al Senado a Constitución de 1925 y que antes cumplía el Consejo de
Estado. Esas funciones no las puede acometer una Cámara netamente política.
Por lo mismo, o se afirma el carácter peculiar que el Senado le otorgó la
Constitución de 1925 y se le da una integración adecuada a su función, o se opta
-como propuso don Pedro IbáiIez- por restablecer un Consejo de Estado del estilo
del que funcionó antes de la reforma del 24 de octubre de 1874, cuando se
politizó.

f) En la opción de mantener los senadores institucionales, sugeriría

corregir algunas normas puntuales: l. Sustituir en el art. 45, la exigencia de
haber desempeñado la Presidencia de la República durante seis afios en forma
continua, por la expresión "un período presidencial"; 2. Disponer el reemplazo de
los institucionales que se inhabiliten o fallezcan, fijándose la duración de los así
nombrados hasta la expiración del período normal de ocho años; 3. Hacer
explícita la incompatibilidad entre el cargo de senador institucional y la afiliación
a un partido político. Esta exigencia se la han autoimpuesto los actuales
senadores institucionales.
Naturalmente, muchas otras enmiendas podrían sugerirse, sea para
aumentar o disminuir el número, o para considerar otras calidades curriculares,
pero esas no serían correcciones jundicas, sino ideas alternativas, ajenas al objeto
de estos comentarios.
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