7 Economia

MANUAL DE GESTIÓN NACIONAL
DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
Economía del espectro

radioeléctrico
Título VI
L ib ertad y O rd e n

MANUAL DE GESTIÓN NACIONAL DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO

TABLA DE CONTENIDO
Introducción ............................................................................................................................... 8
Capítulo 1. Marco conceptual de los aspectos económicos de la gestión

del espectro.................................................................................................................................. 12
1.1 El valor social del espectro radioeléctrico ............................................................... 12
1.2 Características económicas del espectro radioeléctrico ........................................ 13
1.3 Objetivos del régimen de contraprestaciones ........................................................... 14
1.4 El precio como un mecanismo para asignar el espectro radioeléctrico ............... 18
1.5 Valoración del espectro radioeléctrico ..................................................................... 20
1.6 Consideraciones fiscales en la tasación del espectro radioeléctrico .................... 26
Capítulo 2. Mecanismos para la financiación de la gestión del espectro ............ 28

2.1 Enfoques de financiación para la gestión económica del espectro ....................... 28
2.2 Primer enfoque de financiación: financiación directa con cargo al presupuesto 32
2.3 Segundo enfoque de financiación: tasas por licencia y utilización del espectro . 33
2.3.1 Tasa simple ............................................................................................................... 34
2.3.2 Recuperación de costos ........................................................................................... 34
2.4 Tercer enfoque de financiación: fondos generados por los procesos de subasta 37
2.5 Otros enfoques de financiamiento: gravámenes u obligaciones adicionales ....... 37
2.5.1 Tasas de acreditación, certificación y homologación ......................................... 38
2

Título VI — Economía del espectro radioeléctrico

2.5.2 Tasas de inspección .................................................................................................. 39

2.5.3 Tasas por resolución de denuncias de interferencias .......................................... 40
2.5.4 Tasas por certificado del operador ........................................................................ 40
2.5.5 Tasas por registros ................................................................................................... 40
2.5.6 Tasas anuales ............................................................................................................ 40
2.6 Métodos alternativos para sostener la gestión y control del espectro .................. 40
2.7 Resumen de pros y contras de los mecanismos de financiación ............................ 43
Capítulo 3. Mecanismos de asignación de licencias para el uso del espectro

radioeléctrico .............................................................................................................................. 46
3.1 Prioridad por orden de solicitud (First Come, First Served) ................................. 47
3.2 Concurso público (Beauty Contest) ........................................................................... 47
3.3 Licitación pública ......................................................................................................... 48
3.4 Adjudicación aleatoria (lotería o sorteo) .................................................................. 49
3.5 Subastas .......................................................................................................................... 49
3.5.1 Ventajas del mecanismo de subasta ...................................................................... 50
3.5.2 Inconvenientes de la subasta .................................................................................. 51
3.5.3 Aplicabilidad de las subastas .................................................................................. 52
3.5.4 Tipos de subasta ....................................................................................................... 53
3.5.5 Diseño de subastas .................................................................................................... 58
3.6 Mercado secundario del espectro radioeléctrico ..................................................... 64
3.7 Resumen de pros y contras de los mecanismos de asignación de licencias .......... 66
Capítulo 4. Esquemas de valoración del espectro radioeléctrico .......................... 70

4.1 Marco teórico de la valoración económica del espectro radioeléctrico ................. 70
4.2 Ahorro en costos entre alternativas tecnológicas (“Administered Incentive
Prices - AIP”) ................................................................................................................. 72
4.3 Ahorro en costos en servicios y tecnologías alternativas ....................................... 74
4.4 Flujo descontado ........................................................................................................... 75
4.5 Benchmarking ............................................................................................................... 76
4.6 Actualización de valores de subastas anteriores ...................................................... 77
4.7 Valoración de los operadores en el mercado secundario de espectro .................. 77
4.8 Resumen de pros y contras de los esquemas de valoración del espectro ............. 79
Capítulo 5. Métodos de tasación por el uso del espectro radioeléctrico ............. 82

5.1 Directrices sobre los métodos de tasación del espectro ......................................... 85
5.2 Tasas o contraprestaciones basadas en los ingresos derivados de la
explotación del espectro .............................................................................................. 87
3


5.3 Tasas o contraprestaciones asociadas al desempeño o contraprestación

incentivada ..................................................................................................................... 87
5.4 Tasas o contraprestaciones basadas en costos de la redistribución ..................... 90
5.4.1 Costo de redistribución ........................................................................................... 91
5.5 Tasas o contraprestaciones basadas en el uso de “precios sombra” o
costos de oportunidad ................................................................................................... 92
5.6 Resumen de pros y contras de los métodos de tasación .......................................... 94
Capítulo 6. Estructura del régimen de contraprestaciones por el uso del

espectro radioeléctrico en Colombia ................................................................................. 96
6.1 Antecedentes .................................................................................................................. 96
6.2 Régimen económico de contraprestaciones colombiano por el uso del espectro
radioeléctrico ................................................................................................................ 98
6.2.1 Estructura del régimen económico de contraprestaciones ................................. 101
6.2.1.1 Contraprestaciones periódicas ............................................................................ 101
6.2.1.2 Contraprestaciones por el uso del espectro radioeléctrico .................................. 102
6.2.2 Principios del régimen económico de contraprestaciones ................................. 103
6.2.3 Lineamientos del régimen económico de contraprestaciones ........................... 107
6.2.3.1 Autonomía: Diferenciación de la contraprestación por el uso del espectro
radioeléctrico .................................................................................................... 107
6.2.3.2 Origen reglado: Oportunidad y forma de pago de la contraprestación por el
uso del espectro radioeléctrico ......................................................................... 107
6.2.3.3 Alcance temporal: La contraprestación por el uso del espectro radioeléctrico
en el tiempo ....................................................................................................... 108
6.2.3.4 Certidumbre: Parámetros para la determinación de la contraprestación por el
uso del espectro radioeléctrico .......................................................................... 109
6.2.3.5 Precio público: Naturaleza de la contraprestación por el uso del espectro
radioeléctrico ..................................................................................................... 109
6.2.3.6 Destinación social: Finalidad de la contraprestación por el uso del espectro
radioeléctrico y competencias del Ministerio y la ANE ................................... 112
6.2.3.7 Regla general de pago: Reconocimiento de contraprestaciones por el uso del
espectro radioeléctrico ..................................................................................... 112
6.2.3.8 Acceso democrático: Selección objetiva y subasta para el uso del espectro
radioeléctrico .................................................................................................... 114
6.2.3.9 Coercibilidad: Consecuencias del incumplimiento del régimen de
contraprestación ................................................................................................ 115
6.2.3.10 Tendencia a la uniformidad: Régimen de transición en materia de
contraprestaciones ............................................................................................ 115
6.2.4 Objetivos generales del régimen económico de contraprestaciones ................ 116
4


6.2.5 Atributos del régimen económico de contraprestaciones ................................... 118

6.2.5.1 Previsibilidad ...................................................................................................... 118
6.2.5.2 Simplicidad ......................................................................................................... 119
6.2.5.3 Transparencia ...................................................................................................... 119
6.2.5.4 Consistencia ........................................................................................................ 120
6.3 Parámetros para el cálculo de la liquidación de la contraprestación
económica ....................................................................................................................... 120
6.4 La demanda del espectro en Colombia ...................................................................... 123
6.5 Herramientas para la gestión económica del espectro ........................................... 127
Bibliografía ................................................................................................................................. 129
5


ÍNDICE DE TABLAS
TABLA 1 Pros y contras de los mecanismos tradicionales de financiación de la

gestión del espectro ................................................................................................ 44
TABLA 2 Pros y contras de los mecanismos de asignación de licencias de uso del
espectro .................................................................................................................... 67
TABLA 3 Métodos de tasación para uso del espectro ......................................................... 93
TABLA 4 Contraprestaciones por concesiones y uso del espectro radioeléctrico .......... 98
TABLA 5 Principios orientadores nacionales e internacionales de la gestión y
control del espectro radioeléctrico ....................................................................... 105
6


ÍNDICE DE FIGURAS
FIGURA 1 Tipos de subastas.................................................................................................... 54

FIGURA 2 Diseño de subastas ................................................................................................. 59
FIGURA 3 Esquemas y aproximaciones de valoración económica del espectro
radioeléctrico .......................................................................................................... 71
FIGURA 4 Pros y contras de los métodos de valoración económica del espectro............ 79
FIGURA 5 Pros y contras de las tasas basadas en los ingresos de los usuarios
del espectro ............................................................................................................. 94
FIGURA 6 Pros y contras de las tasas asociadas al desempeño o tasas incentivadas ...... 94
FIGURA 7 Pros y contras de las tasas basadas en los costos de redistribución ................ 95
FIGURA 8 Pros y contras de las tasas basadas en el uso de precios sombras o
costos de oportunidad ............................................................................................ 95
FIGURA 9 Principios para el diseño del esquema de contraprestaciones por uso
de espectro radioeléctrico...................................................................................... 104
FIGURA 10 Componentes de la política del espectro radioeléctrico para Colombia ......... 106
FIGURA 11 Paramétros para determinar el valor de la contraprestación económica
por uso del espectro radioeléctrico ...................................................................... 121
7


INTRODUCCIÓN
El espectro radioeléctrico (ERE) es un bien de dominio público que pertenece a la

Nación, considerado desde la perspectiva económica como un recurso en ciertos casos limi-
tado en la medida en que exista mayor demanda que oferta. Sin perjuicio de los lineamien-
tos constitucionales de cada país, la gestión y control del espectro1 corresponden, por lo
general, a una función pública de carácter administrativo, que por la naturaleza y titularidad
del bien debe cumplirla una o varias entidades u organizaciones estatales (que en lo sucesi-
vo se denominarán indistintamente “administración” o “administrador del espectro radio-
eléctrico” o simplemente “administrador”) que tengan un nivel de jerarquía superior dentro
de la estructura del Estado.
De ahí que sea aconsejable que la gestión y el control del espectro radioeléctrico res-
pondan a criterios de racionalidad y eficiencia en cuanto a su uso. Uno de esos criterios de
eficiencia tiene que ver con la eficiencia técnica, la cual tiene como fin principal lograr el
mayor uso posible del espectro disponible, con niveles aceptables de interferencia, y para
lograrlo existen diferentes mecanismos, los cuales se tratan y se desarrollan en detalle en

1
Se entiende por gestión y control del espectro radioeléctrico el conjunto de actuaciones y funciones administrativas dirigidas
a organizar, distribuir, proporcionar, intervenir, fiscalizar e inspeccionar el espectro radioeléctrico, con el fin de alcanzar
en todo momento y de manera permanente los propósitos y objetivos nacionales, así como cumplir las políticas estatales.
Todo esto con sujeción a los acuerdos, convenios y tratados internacionales y bilaterales suscritos por un Estado, así como
al Reglamento de Radiocomunicaciones (RR) de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), en lo que concierne a
la utilización del espectro radioeléctrico en el ámbito internacional. La gestión y control del espectro radioeléctrico tam-
bién comprenden la administración del conjunto de instituciones, recursos y sistemas que se utilicen para el cumplimiento
de dichas funciones y hagan posible el racional, eficiente y eficaz aprovechamiento y uso del espectro radioeléctrico para
beneficio de la sociedad en general.
8


los títulos II, III, IV, V y VIII del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Ra-
dioeléctrico.
Un segundo criterio de eficiencia en el uso del espectro tiene que ver con la eficiencia
económica, la cual está enfocada a que el espectro radioeléctrico sea atribuido, adjudicado
y asignado por el administrador al mayor valor de uso, o equivalentemente al mayor valor
agregado, que maximice el beneficio que la población en general perciba por el uso de este
recurso. Y un tercer criterio —no menos importante que los dos anteriores— es el de la
eficiencia social del espectro radioeléctrico, que implica que el uso de este recurso debe
caracterizarse por favorecer el desarrollo social, permitiendo el acceso de la población en
general a una oferta variada de servicios que le ofrezca nuevas y mayores facilidades acor-
des con sus necesidades.
Adicionalmente, los aspectos económicos del espectro cada día toman mayor impor-
tancia y relevancia toda vez que las tecnologías inalámbricas se han constituido en el princi-
pal medio de crecimiento de las redes y de los servicios de radiocomunicaciones. Las venta-
jas técnicas que ofrecen las tecnologías inalámbricas asociadas a un rápido despliegue de
infraestructura y la oferta cada vez mayor de equipos y dispositivos que hacen uso de di-
chas tecnologías, ha acelerado el desarrollo y despliegue de redes que hacen uso del espec-
tro radioeléctrico, incrementando así la demanda por este recurso.
Por ende, asociado a ese crecimiento, se han incrementado también los costos de los
proveedores de redes y servicios que hacen uso intensivo de tecnologías inalámbricas, por
una parte, por el despliegue y/o arrendamiento de infraestructura de redes y sistemas de ra-
diocomunicaciones y, por otra parte, como consecuencia del incremento del ancho de banda
y/o la necesidad de solicitar nuevas bandas de frecuencia para atender la demanda que exi-
ge el mercado. En el pasado, la tecnología inalámbrica se usaba primordialmente para so-
portar los servicios de transmisión de larga distancia, mientras que los servicios locales se
suplían principalmente con tecnologías alámbricas. Ahora las redes inalámbricas se han po-
pularizado no solo para soportar las redes alámbricas de cobertura local, regional y nacional,
sino también para soportar un amplio abanico de usos y aplicaciones de los otros sectores e
industrias de la economía. Ese cambio de uso de las tecnologías inalámbricas ha generado
la necesidad de revisar los métodos para valorar el espectro radioeléctrico y tasar el uso de
este recurso.
También es evidente el crecimiento en la participación de la industria de los servicios
de telecomunicaciones dentro del PIB de los países. Igualmente es palpable la masificación
del impacto positivo de las telecomunicaciones sobre la calidad de vida de los habitantes.
Estos dos factores también contribuyen a realzar la relevancia de los aspectos económicos
del uso del espectro radioeléctrico en la prestación de servicios de telecomunicaciones.
Por lo anterior, en las decisiones a cargo del administrador del espectro radioeléctrico
relativas a la gestión y control de este recurso es evidente la necesidad de considerar también
los aspectos económicos y sociales relacionados con su uso. Así las cosas, el tema principal
9


del presente Título VI se centra en los lineamientos, principios, criterios y herramientas (me-
canismos, esquemas y modelos) de carácter económico relacionados con el uso del espectro
radioeléctrico, y la manera como estos diferentes aspectos económicos impactan la gestión
y control de este.
Entre los aspectos económicos más relevantes que se desarrollan en este documento
se encuentran aquellos que tienen que ver con el marco conceptual de los aspectos econó-
micos de la gestión del espectro radioeléctrico; los relacionados con los mecanismos para el
financiamiento de la gestión del espectro radioeléctrico; los que tratan sobre los diferentes
modelos de asignación de los permisos para el uso del espectro radioeléctrico; los relativos
a los distintos esquemas de valoración económica del espectro y de tasación por el uso de
este recurso; así como las demás obligaciones económicas que define y exige el Estado, en
calidad de administrador del espectro.
Es pertinente advertir que la economía del espectro radioeléctrico abarca una serie de
términos, tales como cánones, contraprestaciones, tasas o derechos que de manera genérica
representan los pagos que quienes usan el espectro deben pagar al Estado. A nivel interna-
cional estos valores pueden representar un pago por la ocupación del espectro, la disponibi-
lidad de frecuencias, el otorgamiento de licencias, la utilización de frecuencias y los costos
derivados de las actividades de planificación, gestión y control del espectro. Desde la pers-
pectiva del Estado, estos conceptos genéricamente significan lo mismo dado que constitu-
yen recursos financieros para el Estado, los que puede exigir en su calidad de administrador
del espectro radioeléctrico, a las diferentes personas (sean naturales o jurídicas, públicas o
privadas, nacionales o internacionales) a las que el Estado les ha asignado una banda de
frecuencia específica y les ha autorizado su uso en el territorio nacional.
Teniendo en consideración la gran variedad de áreas y tópicos de que trata la econo-
mía del espectro radioeléctrico, desde el punto de vista metodológico y para efectos de faci-
litar la lectura del presente Título VI, en los primeros cinco capítulos se abarcan aspectos
generales y conceptuales sobre la economía del espectro radioeléctrico, así como las mejo-
res prácticas internacionales relacionadas con los mecanismos de asignación de permisos
para el uso del espectro, los esquemas de valoración del espectro y los métodos de tasación
por el uso de este recurso. Para examinar estos temas los autores de este Título VI consulta-
ron y revisaron los más recientes estudios y recomendaciones académicas y de la industria
producidos a nivel internacional.
En el Capítulo 6 se presenta la estructura del régimen de contraprestaciones por el uso
del espectro radioeléctrico en Colombia, el cual está circunscrito a las disposiciones esta-
blecidas en la Constitución Política, la ley y la reglamentación dentro de las fronteras nacio-
nales, a los acuerdos, convenios y tratados internacionales y bilaterales de los que hace par-
te Colombia, así como al Reglamento de Radiocomunicaciones (RR) de la Unión Internacional
de Telecomunicaciones (UIT), en lo que concierne a la utilización del espectro radioeléctri-
10


co en el ámbito internacional. Dicho régimen se examinó a partir de los principales cambios

y modificaciones introducidas al régimen legal por la expedición de la Ley 1341 de 2009.
Y, finalmente, en el Capítulo 7 se presentan los lineamientos para la gestión econó-
mica del espectro radioeléctrico en Colombia, allí se formulan recomendaciones sobre los
principios para la construcción de un esquema de contraprestaciones por el uso del espectro,
las metodologías para el cálculo de la liquidación de la contraprestación económica, los li-
neamientos generales para la actualización del régimen de contraprestaciones, los esquemas
de financiación para la futura administración, gestión y control del espectro radioeléctrico, así
como sobre el uso de modelos técnico-económicos para la gestión económica del espectro.
11


CAPÍTULO 1
MARCO CONCEPTUAL DE LOS ASPECTOS
ECONÓMICOS DE LA GESTIÓN DEL ESPECTRO
1.1 El valor social del espectro radioeléctrico
El valor social del espectro radioeléctrico se deriva de la utilidad que generan las tec-
nologías de la información y las comunicaciones (TIC) a la sociedad. Diversos estudios
empíricos muestran que el valor social de estas tecnologías excede en un margen amplio sus
costos de provisión [1]. Estas tecnologías favorecen el crecimiento económico y el desarro-
llo social:
• Amplían y agilizan las transacciones comerciales entre productores y consumidores.

• Favorecen la difusión del conocimiento y, por esa vía, benefician la investigación
científica y la innovación tecnológica.
• Permiten el desarrollo de herramientas educativas novedosas y de bajo costo, con
efectos positivos sobre el sistema educativo y la acumulación de capital humano.
• Aumentan las posibilidades de comunicación al interior de la sociedad y de esta
con el Gobierno, y así mejoran la gobernabilidad.
La tecnología inalámbrica ofrece una alternativa importante para expandir la oferta de

servicios de información y comunicaciones porque, por lo general, requiere una menor ex-
pansión de infraestructura física y enfrenta menores costos de instalación y mantenimiento
[2]. Este es el caso de los accesos inalámbricos a internet, televisión y al servicio de telefo-
nía móvil. La tecnología inalámbrica representa una solución para el despliegue rápido y a
12


costo razonable de los servicios de información y comunicaciones, en particular en los paí-

ses en desarrollo, que en su mayoría tienen limitaciones importantes de infraestructura de
red fija.
1.2 Características económicas del espectro radioeléctrico
La caracterización económica del espectro radioeléctrico es compleja. El espectro ra-

dioeléctrico es un recurso natural escaso porque su oferta es rígida y su demanda creciente
[3] y, como tal, su uso debe tener un precio que actúe como mecanismo de asignación. A
pesar de que no existe una función de producción del espectro radioeléctrico ni un costo mar-
ginal asociado que permita derivar directamente el precio de uso, bajo ciertas condiciones,
se trata como un bien privado porque hay rivalidad en el consumo y es posible su exclusión.
La implementación de mecanismos de mercado (por ejemplo, subastas, mercado secundario,
licitaciones) para determinar el precio eficiente de un bien depende de que este se clasifique
como bien privado.2
En efecto, en el caso del espectro radioeléctrico y bajo el modelo tradicional de gestión
del espectro de Comando y Control3 hay rivalidad en el consumo porque la utilización de de-
terminada banda por parte de un usuario, que tiene asignada una determinada banda de fre-
cuencia, impide que un tercero ocupe la misma [4]. Conviene mencionar que el avance tec-
nológico puede reducir la rivalidad en el uso del espectro radioeléctrico porque permite a
más usuarios compartir el mismo ancho de banda. Desde esta perspectiva, la escasez del
espectro radioeléctrico es relativa al grado de avance tecnológico.4
Por su parte, la exclusión se define como la capacidad de impedir que un usuario se
beneficie de un bien si no paga por su uso. En un ambiente de derechos de propiedad bien
definidos y supervisados, el uso del espectro radioeléctrico cumple con la característica de

2
En los bienes públicos puros, donde no hay rivalidad en el consumo ni posibilidad de exclusión, no es posible determinar
un precio único de eficiencia.
3
En el Título I del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro se detallan las características del Modelo de Co-
mando y Control, que es el modelo tradicional que han utilizado los diferentes administradores del espectro, por más de
cien años, para gestionar y controlar este recurso. Más adelante, en este mismo capítulo, se tratan otros modelos de gestión,
los cuales también se exponen en el Título I mencionado.
4
Algunos científicos e ingenieros piensan que la tecnología de acceso dinámico del espectro puede reducir la rivalidad en
su uso permitiendo un consumo simultáneo o parcialmente compartido de las bandas. Este es el caso de la tecnología de
espectro extendido (Spread Spectrum Technology) y la tecnología de radio cognitiva [4]. Actualmente, sin embargo,
existen barreras al acceso no rival del espectro. Entre estas se encuentran la especificación de una temperatura de interfe-
rencia en las señales subyacentes, el problema oculto de los terminales para las señales superpuestas, la definición de un
protocolo, etc.
13


exclusión5 y, por lo tanto, se pueden implementar mecanismos de mercado para definir el

precio eficiente.
El espectro radioeléctrico se caracteriza, además, por ser un recurso natural no agota-
ble.6 Este aspecto lo diferencia en la teoría de fijación de precios de los recursos no renova-
bles, como los mineros. Para estos últimos, se han desarrollados teorías especificas,7 según
las cuales, el ritmo de extracción óptimo depende del costo operativo y el costo de oportu-
nidad8 (determinado por la tasa de interés del mercado). En el caso del espectro no existe
un costo de producción (ni de extracción), ni cumple un papel la tasa de interés, porque no
es posible adelantar ni diferir su uso en el tiempo. En este sentido, el valor del espectro lo
determina la evolución de la demanda (la oferta es fija y constante en el tiempo). Si la de-
manda supera la oferta, el espectro debe tener un precio positivo; en caso contrario, el pre-
cio del espectro debe ser cero.
1.3 Objetivos del régimen de contraprestaciones
El régimen de contraprestaciones está inscrito en un marco más amplio que rige la ges-
tión del espectro radioeléctrico. En particular, el administrador del espectro radioeléctrico
debe elegir un régimen que defina:9
• La distribución de las bandas de frecuencia del espectro en usos específicos.

• La asignación de derechos de propiedad a diferentes usuarios.
• La disponibilidad de bandas para nuevas aplicaciones y para la migración de usua-
rios.
En la definición de este régimen debe garantizarse que las bandas se asignen donde
generan mayor valor agregado e impedir que el espectro radioeléctrico se use con fines es-
peculativos. En efecto, el derecho al uso del espectro radioeléctrico debe devolverse al Es-
tado si no se explota con la intensidad socialmente deseable.

5
Lo anterior es crítico para la implementación exitosa de mecanismos de mercado que permitan asignar el espectro. Estos
mecanismos de mercado incluyen la compra, venta, arrendamiento, transferencia y subasta del espectro. La asignación de
bienes bajo mecanismos de mercado requiere que estos sean privados, es decir, rivales y excluyentes. Cuando no es posible
definir de forma completa estos derechos de propiedad, se requiere implementar mecanismos alternativos a los de merca-
do. Esto será objeto de discusión más adelante.
6
Los bienes no agotables son aquellos cuya disponibilidad para el consumo futuro no se reduce por el consumo presente [5].
7
Por ejemplo, el modelo de Hotelling.
8
El costo de oportunidad es el valor o utilidad que se sacrifica por tomar una decisión y no otra.
9
Ver Freyens, B (2007) [4].
14


La gestión del espectro debe promover, además, el aprovechamiento de la convergen-

cia tecnológica. Históricamente, el espectro se ha administrado de forma segmentada, impo-
niendo rigideces a los diferentes servicios que se pueden prestar en cada una de las bandas.
En las últimas décadas, se han presentado desarrollos tecnológicos que permiten que diversas
aplicaciones, usos y servicios disponibles en el mercado compartan las mismas plataformas
de infraestructura de telecomunicaciones y, en particular, las mismas bandas de frecuencia.
En este contexto, las rigideces en el uso del espectro radioeléctrico impiden que estas se
utilicen en los servicios para los cuales tienen mayor demanda y donde generan mayor valor.
Las reformas normativas recientes10 están dirigidas a aprovechar los beneficios de la con-
vergencia tecnológica otorgando títulos que habilitan a su poseedor a prestar cualquier ser-
vicio de telecomunicaciones y flexibilizan11 el uso del espectro para que este se pueda asig-
nar a los servicios de mayor demanda.
Puesto que se trata de un insumo esencial,12 la asignación del espectro puede restringir
la competencia en los mercados de los servicios de telecomunicaciones que lo utilizan. Una
firma puede acaparar espectro en exceso respecto a sus necesidades, con el fin de impedir
que potenciales rivales ingresen al mercado. La gestión del espectro y, en particular, cualquier
mecanismo de asignación y de formación de precios debe evitar que el espectro radioeléc-
trico se utilice para limitar la competencia. Una condición necesaria pero no suficiente para
el logro de este objetivo es que los mecanismos de gestión del espectro sean no discrimina-
torios, simples, comprensibles y estables a lo largo del tiempo [12]. Para el logro de este
objetivo, además, el administrador del espectro debe:

10
Por ejemplo, en Colombia, la Ley 1341 de 2009. La FCC, Ofcom, la UIT y la Comisión Europea se han mostrado a favor
de modificar los actuales métodos de gestión y de fijación de precios por el uso del espectro (régimen de contraprestaciones),
con mecanismos que tengan en cuenta el valor de uso que el mercado le concede a cada banda de frecuencias. Tales medidas
han estado encaminadas a la flexibilización de los derechos y uso del espectro, a los mecanismos para su asignación y, por
último, a medidas que fomenten el uso eficiente por parte de los titulares de dichos derechos.
11
Entre los mecanismos para flexibilizar el uso del espectro radioeléctrico se encuentran la subasta y la comercialización
(mercado secundario) del espectro. Un mecanismo más ambicioso, que está en desarrollo, es la liberalización del espectro
radioeléctrico, en el sentido de la reducción o eliminación total de las restricciones sobre los servicios y tecnologías asociadas
a los derechos de uso de este recurso. Existen dos modelos extremos para conseguir la liberalización del espectro radio-
eléctrico [6]. El primero de ellos es el modelo de propiedad privada en el que se definen inicialmente los derechos de uso,
su extensión, duración y contenido y se realiza una asignación inicial de los mismos. Una vez se ha otorgado el permiso, el
titular tiene completa libertad para actuar con el mismo, de comprar, vender, alquilar para el uso que sea de su elección, con
la tecnología que se decidida. El segundo es el modelo de los commons. En este modelo no existen derechos definidos, ya que
el espectro como recurso público se entiende como recurso común. Para operarlo no es necesario disponer de un permiso
formal, porque la entrada, salida y uso son libres. Este modelo se asimila a la organización de las bandas de frecuencia en
la cual se encuentran, entre otras, las soluciones Wi-Fi y Bluetooth. Esta alternativa plantea problemas de coordinación entre
usuarios, puesto que no hay regulación específica en cuanto al modo de utilizar el espectro.
12
Un insumo esencial es aquel que no tiene sustituto en el proceso productivo y, por lo tanto, su demanda se mantiene positi-
va sin importar qué tan alto es el precio. El espectro no genera directamente ninguna utilidad a los consumidores finales.
Es un insumo que permite trasmitir voz, datos e imágenes y la utilidad la derivan los usuarios de los servicios de radiocomu-
nicaciones que permite tal transmisión, como telefonía móvil (TMC y PCS), radiodifusión sonora y de televisión, banda
ancha, radioenlaces punto a punto y punto multipunto, ayudas de navegación marítima y aérea, etc.
15


• Evitar la aparición de barreras de entrada a los agentes interesados.

• Imponer un límite al ancho de banda asignado a un solo operador.
• Vigilar que no se produzcan concentraciones de derechos de uso del espectro que
pongan en riesgo el desarrollo de la competencia.
• Implementar mecanismos que permitan recuperar las asignaciones de bandas cuando
estas dejen de utilizarse.
• Promover la liberación de aquella parte del espectro asignado que no se utiliza de
manera eficiente.
Los problemas de competencia y eventuales abusos de posición de dominio se presen-

tan en el mercado de los servicios y no necesariamente en la etapa previa de asignación del
espectro. Desde esta perspectiva, las medidas que promueven la competencia en la asigna-
ción del espectro se adoptan ex ante, es decir, antes de que se puedan observar sus efectos
sobre el mercado final de los servicios y, por lo tanto, cuando se implementen debe prestar-
se atención para no introducir distorsiones que limiten el desarrollo de los mercados.
Es importante que, en la definición de los mecanismos de gestión del espectro, se con-
sideren todas las restricciones técnicas y administrativas que enfrenta el recurso. Desde el
punto de vista técnico es vital controlar los problemas de interferencia entre uno y otro uso,
para asegurar que los servicios que se presten sean de buena calidad. Esta restricción, en la
práctica, se traduce en que las bandas que se asignen cuenten con rangos de guarda no asig-
nados, técnicamente definidos para minimizar la probabilidad o intensidad de la interferen-
cia entre las bandas.
Por otra parte, se debe considerar que el espectro trasciende fronteras y jurisdicciones
y que, por tanto, su atribución y uso debe realizarse de manera armónica regionalmente y de
manera coordinada entre países limítrofes. De igual forma, por economías de escala13 en la
producción de los equipos y tecnología, es importante que se establezcan directrices estables
en el tiempo en materia de las frecuencias que se asignarán a cada servicio. Por lo anterior,
se han creado una serie de protocolos y recomendaciones internacionales que imponen res-
tricciones a cada país en la atribución y asignación de su espectro radioeléctrico entre los
distintos usos potenciales.
En el marco de estos criterios, los principales objetivos de la gestión del espectro son:
• Maximizar el beneficio social que se deriva de su uso.

• Garantizar la sostenibilidad de su administración y control.
• Definir y garantizar un conjunto mínimo de servicios disponibles para los ciudada-
nos.

13
Las economías de escala se refieren a la disminución del costo unitario a medida que aumenta el volumen de la produc-
ción.
16


• Permitir la capacidad de adaptación a desarrollos tecnológicos14 y comerciales.

• Garantizar la asignación de las bandas a los usos donde generan mayor valor agre-
gado.15
Los mecanismos de asignación, la definición de derechos de propiedad y el diseño de

un régimen de contraprestaciones constituyen las principales herramientas de la gestión del
espectro radioeléctrico. Estas tres herramientas se deben articular para alcanzar los objeti-
vos de la gestión del espectro.
Analíticamente, es conveniente descomponer las contraprestaciones en dos tipos de
cánones16 [12]. El primero corresponde a los cánones de ocupación del espectro radioeléc-
trico (por ejemplo, los derechos por la provisión comercial de servicios de telecomunica-
ciones y los derechos por el uso del recurso). Este canon debe diseñarse para actuar como
señal de escasez y capturar, parcialmente, los márgenes que se generan por la diferencia
entre los ingresos derivados de los servicios y los costos de provisión. Una política de pre-
cios en esta dirección maximiza el beneficio social porque mitiga rentas (eficiencia asigna-
tiva),17 orienta el espectro hacia los operadores más eficientes (eficiencia productiva)18 y
estimula la innovación en tecnologías que aprovechen con mayor intensidad el espectro
radioeléctrico (eficiencia dinámica).19 La siguiente sección describe la función del precio
como mecanismo para asignar el espectro radioeléctrico y los principios bajo los cuales
debe inscribirse.
El segundo tipo de canon cumple con el objeto de recaudar los ingresos suficientes
para financiar la gestión del espectro. Por lo anterior, su nivel está asociado con los gastos

14
Un ejemplo del desarrollo tecnológico orientado a economizar espectro es la digitalización de la señales de radio y
televisión. Los servicios de radiodifusión ocupan una parte importante del espectro de las bandas de HF, VHF y UHF y
consumen un elevado ancho de banda al estar basados en tecnologías analógicas. Los desarrollos tecnológicos han permi-
tido la digitalización de la señal, con el consecuente ahorro en ancho de banda, de forma que en un canal analógico es
posible transmitir entre 4 y 5 canales de televisión con una calidad equivalente. Por lo anterior, es recomendable que el admi-
nistrador del espectro radioeléctrico adopte medidas destinadas a acelerar la digitalización de los servicios de radiodifu-
sión para fomentar un uso más eficiente del espectro.
15
Para lograr este objetivo se deben implementar mecanismos de monitoreo y medición del uso del espectro. Lo anterior
permitiría reasignar las bandas de frecuencia de acuerdo con la demanda real y conocer la utilización geográfica del espec-
tro para cada uno de los titulares de las licencias de uso del espectro (o usuarios del espectro). Para llevar a cabo esta
gestión es útil definir e implementar indicadores de uso y rangos de utilización recomendables.
16
En tanto el Estado es administrador del espectro, tiene legitimidad para exigir a los ocupantes a título privado el pago de
cánones [12].
17
La eficiencia asignativa ocurre cuando los recursos de la economía se orientan hacia las actividades donde generan un
mayor valor agregado. Cada recurso se retribuye a su costo de oportunidad [36].
18
La eficiencia productiva se refiere a la producción de bienes y servicios usando una combinación óptima de insumos
para producir la mayor cantidad de producto al menor costo [36].
19
La eficiencia dinámica se refiere a la eficiencia productiva de una firma durante un periodo de tiempo. En particular,
una firma es eficiente desde una perspectiva dinámica si, en el tiempo, reduce sus costos de corto y largo plazo a través de
la implementación de nuevos procesos de producción y cambio técnico [36].
17


en que incurre el Estado para administrar el recurso y no con las condiciones de oferta y
demanda de cada banda. El Capítulo 2 de este documento desarrolla los fundamentos para
la fijación de estos cánones.
1.4 El precio como un mecanismo para asignar el espectro

radioeléctrico
El cambio acelerado en las tecnologías de transmisión inalámbrica de voz y datos y la

expansión sin precedentes en las coberturas de las redes móviles han aumentado considera-
blemente el valor social y económico del espectro radioeléctrico en varias franjas de fre-
cuencia [1]. Históricamente, la asignación y la contraprestación del espectro radioeléctrico
se llevaban a cabo por medios administrativos de comando y control. No obstante, la apari-
ción sucesiva de nuevas alternativas tecnológicas, la incertidumbre en el comportamiento de
la demanda y la entrada en el mercado de nuevos actores (proveedores de redes y servicios
de telecomunicaciones, proveedores de equipos y generadores de contenido) han llevado a
que, en la mayoría de los países, se abra un espacio para que el mercado, a través de meca-
nismos de subastas y transacciones secundarias, genere señales acerca de cuál es el verda-
dero costo de oportunidad del espectro radioeléctrico.
Un precio adecuado del uso del espectro genera los incentivos correctos. Los provee-
dores de servicios móviles de telecomunicaciones revisarán con atención sus necesidades y
devolverán las bandas asignadas cuando la utilidad que derivan del espectro sea menor que
el precio, permitiendo que se asignen a usuarios que lo valoran al costo de oportunidad. Por
otra parte, estos precios invitan a los titulares de licencias de uso a explotar los rangos me-
nos congestionados del espectro y a introducir tecnologías que permitan aprovechar al má-
ximo cada segmento del espectro. Estos procesos no son inmediatos porque amplios seg-
mentos del espectro ya están comprometidos y porque el cambio técnico y los procesos de
inversión en redes y equipos toman tiempo. De cualquier forma, un esquema adecuado de tari-
ficación del espectro conduce, en el mediano y largo plazo, a una eficiencia dinámica, en el
sentido que crea las condiciones de credibilidad necesarias para que los esfuerzos de provee-
dores y operadores se enfoquen hacia tecnologías que aumentan la capacidad del espectro.
El precio por el uso del espectro radioeléctrico varía en función de la ubicación geo-
gráfica y del grado de utilización de la banda. En zonas de baja densidad poblacional, o en
frecuencias que no han sido explotadas intensamente por las aplicaciones tecnológicas, la
oferta de espectro supera a la demanda y el precio tiende a cero. En estas circunstancias,
gravar el espectro con cánones elevados reduce la posibilidad de que este sea explotado y,
por lo tanto, limita la expansión de servicios de comunicaciones e impone sacrificios de
bienestar.
18


Por otra parte, un precio bajo en zonas pobladas y en frecuencias en las cuales compi-
ten diversas tecnologías para su uso conlleva a excesos de demanda sobre el espectro dis-
ponible y su asignación se torna arbitraria entre los potenciales usuarios. Esta situación
también impone sacrificios de eficiencia porque las firmas que resultan adjudicatarias, con-
cesionarias de los derechos de uso del espectro, no son necesariamente las más productivas
o las que ofrecen una mayor cobertura en sus servicios. Un precio de eficiencia20 como me-
canismo de asignación de estas frecuencias con excesos de demanda, en contraste, equilibra
la oferta y la demanda y asegura que el espectro quede en manos de aquellos agentes con
mayor disponibilidad para pagar, bien sea por su mayor eficiencia productiva, por su selec-
ción tecnológica o porque sus planes de expansión son más ambiciosos.
El diseño adecuado de una tasa que refleje el precio de mercado21 por el uso del es-
pectro radioeléctrico se constituye en un mecanismo de asignación:22
• Transparente, porque evita subjetividad en la distribución del espectro entre distin-

tos interesados; quien paga el precio puede acceder a su uso.
• Desincentiva la especulación del espectro, porque para un titular de licencias de
uso del espectro es costoso mantener espectro ocioso que no requiere.
• Promueve la eficiencia tecnológica, porque crea un incentivo para migrar hacia
bandas alternativas cuando esto sea económicamente conveniente.
• Agiliza la asignación de espectro cuando hay un nivel alto de demanda y compe-
tencia entre los solicitantes.
En la práctica, la función de los precios para asignar el espectro varía en términos de

las características de la banda y de la zona geográfica donde se adjudique. Así, por ejemplo,
en bandas muy apetecidas, como las que se utilizan para transmitir la señal en telefonía
móvil, el precio puede surgir de una subasta que revele la verdadera disponibilidad a pagar
del mercado. Este mecanismo no es operativo como método para asignar espectro en servicios
que son dispersos por toda la geografía y que cuentan con un número muy alto de interesa-
dos. En estos casos, algunos administradores acuden a fórmulas (tasas incentivadas), como
se discute en el siguiente capítulo, que buscan aproximar el precio bajo una fórmula genéri-
ca de fácil aplicación, basada en variables objetivas que capturan las condiciones del mer-
cado. En otros casos, no se aplica un precio porque se considera que los servicios que se
prestan a través del espectro tienen intereses socialmente deseables y, por lo tanto, su oferta
no se debe limitar mediante el cobro del espectro. Este es el caso del espectro radioeléctrico
asignado para las comunicaciones de las entidades a cargo de la defensa nacional, las ayu-
das de navegación marítima y aérea, por ejemplo.

20
En términos económicos, la eficiencia se refiere a una distribución de recursos en la que no es posible lograr una distri-
bución alternativa en la que se beneficie al menos a un individuo sin empeorar a otros. Este es el principio de Pareto.
21
Esto significa que el precio de mercado será el precio de eficiencia.
22
Ver Manual de Gestión Nacional del Espectro de la UIT, edición 2005 [7].
19


Un mecanismo alternativo para derivar el precio del espectro radioeléctrico es a tra-

vés de la consolidación de un mercado secundario de derechos de uso. Se trata de un mer-
cado en el que los titulares pueden transferir su derecho de uso del espectro radioeléctrico a
otros agentes a través de mecanismos de venta o alquiler. En efecto, si se crean las condi-
ciones de enajenación, el precio refleja la valoración del mercado por cada segmento del
espectro y el recurso se reasigna hacia su mejor uso alternativo. En el Capítulo 3 se descri-
be con mayor detalle el mercado secundario del espectro radioeléctrico.
El precio por el uso del espectro se establece para aquellas bandas de frecuencia que
son atribuidas y asignadas por el administrador a título primario, con lo cual se garantiza de
forma efectiva que las interferencias se mantengan dentro de los límites tolerables y, por
consiguiente, asegurando el buen funcionamiento de los distintos servicios que usan el espec-
tro radioeléctrico, asignado a un usuario o titular de una licencia de uso de dichas bandas de
frecuencia. Este no es el caso de las bandas de frecuencia atribuidas por el administrador a
título secundario, para la operación sobre una base de no interferencia y no protección de
interferencia, para su libre utilización por parte del público en general. A estas bandas del
espectro se las conoce también como espectro no licenciado y, por lo tanto, no están sujetas
a pagos por parte de los usuarios que las utilicen [12]. Lo anterior se enmarca en el princi-
pio de realidad, según el cual, el cobro por el uso del espectro radioeléctrico debe dirigirse a
usuarios que son fácilmente identificables, y el administrador debe garantizarles protección
frente a interferencias y uso efectivo del espectro asignado.
1.5 Valoración del espectro radioeléctrico
En los últimos años se han implementado herramientas que permiten que el precio por
el uso del espectro radioeléctrico lo defina el mercado (subastas y mercado secundario). Sin
embargo, en algunos casos, los administradores del espectro necesitan acudir a métodos indi-
rectos para definir su valor. La valoración económica del espectro es útil en varias situaciones.
Por ejemplo, en una subasta, si el número de potenciales interesados es bajo y no es posible
asegurar las condiciones de competencia, es probable que se presenten prácticas colusivas
que presionen a la baja el precio que despejaría la subasta. Para evitar que esto ocurra, es
común que el administrador del espectro radioeléctrico imponga un precio de reserva que
constituye un valor por debajo del cual no se adjudica el recurso. De esta forma, el Estado
se protege de recibir un monto inferior a lo que efectivamente vale el espectro radioeléctrico.
La valoración del espectro radioeléctrico también cumple una función importante en
la gestión del mismo. Cuando se identifica que determinadas bandas tienen un valor mayor
si se destinan a usos alternativos, el administrador puede iniciar un proceso de reasignación
de las frecuencias para optimizar su potencial económico, bajo el entendido que los costos
20


administrativos de la reasignación son inferiores a los mayores beneficios que se derivan de

modificar el uso a que se han destinado las frecuencias. De igual forma, si el administrador,
en su análisis, encuentra que determinados segmentos del espectro no tienen valor, las me-
jores prácticas recomiendan cobrar un precio de cero por su uso y recuperar únicamente la
tasa asociada con el mantenimiento y gestión del mismo [12]. Finalmente, los precios esti-
mados indirectamente23 son necesarios en usos donde no hay competencia o esta es muy
débil, tales como los enlaces punto a punto y punto a multipunto y servicios de radiocomu-
nicaciones en zonas menos pobladas.
Las metodologías para estimar el valor económico del espectro radioeléctrico pueden
llegar a ser complejas y demandan un esfuerzo importante por parte del administrador. El
primer conjunto de métodos se basa en el costo de oportunidad del espectro radioeléctrico.
El costo de oportunidad se puede medir como el producto que se sacrifica en un uso deter-
minado, cuando el bloque de espectro radioeléctrico (banda de frecuencias) se asigna al
segundo mejor uso alternativo. Si la valoración del espectro radioeléctrico por parte de un
usuario es menor que el costo de oportunidad, su reasignación, por definición, va a implicar
una ganancia de eficiencia económica [8]. Se trata, entonces, de valorar el espectro radio-
eléctrico al verdadero costo de oportunidad, de tal forma que quien pague por este recurso
le dará el uso que maximiza la eficiencia económica.
El carácter de insumo es determinante en la valoración del espectro. Bajo una primera
aproximación, el valor del espectro se determina en función del ahorro que representa para
el usuario su utilización en lugar de insumos alternativos.24 Por ejemplo, el valor del espec-
tro se obtiene estimando el sobrecosto que enfrentaría un proveedor de servicios móviles de
telecomunicaciones que, ante la imposibilidad de contar con el recurso, debe incurrir en los
mayores costos que implica un enlace terrestre.
En la segunda aproximación, el valor del espectro se deriva de determinar cuál es el
nivel de producto que se sacrifica en el uso alternativo de este insumo. Se plantea cuál es el ma-
yor valor agregado que se obtiene si, por ejemplo, se destina una banda de frecuencias ra-
dioeléctricas al uso de la telefonía móvil celular y no a la transmisión de televisión. La dife-
rencia en las utilidades que se obtienen entre estos dos posibles usos determina el valor del
espectro radioeléctrico.
La medición del valor del espectro enfrenta una serie de retos. En primer lugar, las
condiciones del mercado varían drásticamente por la evolución de la demanda y el cambio

23
Los precios estimados indirectamente corresponden a precios calculados por el gestor del espectro a partir de los distin-
tos métodos de valoración del recurso. Se aplican cuando no existen las condiciones para dejar que sea el mercado el que
determine directamente el espectro
24
Por ejemplo, en Colombia, uno de los pilares de la nueva ley de TIC (Ley 1341 de 2009) es introducir el concepto de neu-
tralidad tecnológica. Con esta ley se transita de un esquema donde las bandas se asignaban a usos y tecnologías específicos,
hacia uno que genera mayor eficiencia económica, en el cual los bloques se disputan distintos usos y plataformas tecnológicas.
Este es un proceso largo y se enmarca en las restricciones que imponen los acuerdos internacionales y el objetivo de mi-
nimizar interferencias.
21


técnico, con lo cual es necesario revisar periódicamente las estimaciones. Sin embargo, el
desarrollo de equipos y las inversiones en redes se gestan en horizontes amplios y, por tanto,
se requiere conocer de antemano cuál será el precio futuro de este recurso para estructurar
los planes de negocio. Es necesario, entonces, conciliar los objetivos de sostener valores
que verdaderamente reflejen el costo de oportunidad con mecanismos que ofrezcan estabili-
dad en estos parámetros. En esa dirección, a medida que se generalicen los procesos de
mercado para determinar el valor, se espera que haya convergencia entre las tasas adminis-
tradas y aquellas que determinan las fuerzas del mercado. Para ello, el administrador del
espectro debe calibrar los modelos e introducir nuevas variables, de tal forma que los mo-
delos se ajusten a la realidad del mercado.
A continuación se presentan los principios conceptuales sobre los cuales están susten-
tadas las distintas metodologías desarrolladas para valorar el espectro radioeléctrico. Poste-
riormente, en el Capítulo 4, se presentan con mayor detalle las características que debe tener
en consideración el administrador del espectro para implementar cada una de estas metodo-
logías, así como las ventajas y desventajas de cada una de ellas.
Ahorro en costos entre alternativas tecnológicas25

Una aproximación al valor marginal del espectro para un usuario se puede obtener al
comparar el costo de determinado servicio, utilizando la banda de frecuencias objetivo, con
la siguiente alternativa de mínimo costo. Esta diferencia en costos refleja el ahorro que indu-
ce el uso del espectro en ese servicio y representa el valor para el operador porque, en au-
sencia del espectro, debe incurrir en un mayor gasto.26 Estos precios, de acuerdo con Cave,
consideran el grado de congestión en una banda o zona geográfica. Los menores precios se
generan en áreas de baja congestión. Para una misma banda, el precio del espectro variará en
función del ancho de banda, la cobertura, el grado de ocupación y la localización geográfica.
En la práctica, para obtener el costo del espectro en una banda específica es necesario
seleccionar el servicio que, presumiblemente, genera el mayor retorno en el uso del recurso
y modelar los costos (CAPEX27 y OPEX28) que enfrentaría un operador hipotético bajo
distintas alternativas tecnológicas. Se seleccionan las dos de mínimo costo y el valor del es-
pectro se obtiene como el diferencial, en valor presente, de los flujos de costos en estas dos
opciones tecnológicas.

25
Este mecanismo se conoce como Administered Incentive Prices - AIP I, propuesta que se atribuye a las firmas de consulto-
ría NERA & Smith Systems Engineering, contratadas por Ofcom en 1996 [9].
26
Martin Cave [8] plantea el siguiente ejemplo: para un usuario de radio móvil en banda privada, el valor marginal del espec-
tro se puede asociar al costo que le ocasionaría tener que adecuar el servicio en una banda móvil de acceso público.
27
Capital Expenditure:, se trata de inversiones en bienes de capital.
28
Operating Expenditures: son los costos operativos involucrados en la producción u operación de un negocio o sistema.
22


El ejercicio demanda información exhaustiva de costos y se soporta en supuestos acer-

ca de cuál es el servicio para el que se realiza la valoración. Cambios en estos supuestos se
traducen en cambios en los resultados.
Ahorro en costos en servicios y tecnologías alternativas29

El principio que rige esta metodología es similar al utilizado en el modelo anterior.
Sin embargo, en este caso se compara el beneficio marginal que genera el espectro radioeléc-
trico bajo un uso, con el beneficio marginal que genera en usos alternativos. El valor del
espectro se deriva como la diferencia entre los beneficios marginales asociados con cada
uso. El modelo captura la interdependencia entre usos y bandas de frecuencia y la hetero-
geneidad potencial de usuarios que pueden aprovechar determinada banda. Para implemen-
tar el modelo es necesario:
• Identificar qué usos son compatibles en cada banda de frecuencias radioeléctricas.

• Estimar el costo de oportunidad asociado con cada uso (como en el modelo simple).
• Crear una matriz con los beneficios marginales de cada uso en cada banda.
• Determinar los precios en cada banda estimando las diferencias entre el costo de
oportunidad y el segundo mejor uso alternativo.
El modelo general es más complejo en su implementación porque exige información

de costos de varios servicios y sobre distintas bandas de frecuencia radioeléctricas. Sin em-
bargo, a diferencia del modelo anterior, con el AIP general no es necesario asumir exóge-
namente un servicio para aplicar la metodología.
Flujo descontado30
El punto de partida de este método es el supuesto del servicio que se ofrecerá sobre la
banda que se está valorando. Con base en lo anterior, se formula un plan de negocios hipo-
tético que determina los ingresos y gastos (CAPEX y OPEX) esperados en un horizonte de
tiempo. A partir de estos parámetros, se deriva el flujo de caja descontado al costo del capi-
tal (WACC) estimado para este tipo de negocio y riesgos. El precio del espectro equivale al
VPN del flujo, porque este monto recoge el exceso de utilidad que genera el negocio con
respecto al costo del capital. De alguna forma, la cesión del espectro permite a un tercero
apropiarse de este exceso y, en consecuencia, este será el valor del espectro.
Esta aproximación parece sencilla pero exige reunir información acerca de ingresos
probables, costos operativos y costo de las inversiones. Requiere, además, un cálculo preci-

29
Este mecanismo se conoce como Administered Incentive Prices - AIP II. También fue propuesto por las firmas de consulto-
ría NERA & Smith Systems Engineering [9].
30
Véase Ministry of Business, Innovation & Employment de Nueva Zelanda [10].
23


so del costo de capital (WACC), porque cualquier diferencia en este parámetro repercute
directamente en la sobre o sub remuneración31 del espectro.
La calidad de la valoración será tan buena como los parámetros que se introduzcan en
la construcción del flujo de caja. Por otra parte, es un método adecuado para valorar el es-
pectro bajo el supuesto que los negocios que se estructuren sobre este recurso corresponde-
rán a tecnologías y condiciones de demanda y precios del servicio similares a las que preva-
lecen en el mercado y que conoce el evaluador. En este sentido, el método enfrenta algunas
restricciones para valorar el espectro si su mejor uso se dará explotando nuevas tecnologías
y servicios para los cuales el evaluador no cuenta con suficiente información.
Benchmarking
A partir de los valores del espectro radioeléctrico que han surgido en otros países,
como resultado de procesos competidos, se deriva un precio para este recurso en el país en que
se realiza el análisis. El ejercicio de benchmarking sigue los siguientes pasos:
• Compilar los precios resultantes en otros países para los rangos de frecuencias ra-
dioeléctricas que se estén valorando.
• Traducir los precios a unidades de valor comparables con base en las respectivas
tasas de cambio y la evolución de la inflación interna y externa.
• Reunir información de todas aquellas variables que inciden en el valor del espec-
tro, en la práctica se trata de cualquier variable que afecte los ingresos del servicio
que utiliza el espectro, se debe considerar población, PIB per cápita, densidad po-
blacional, coberturas, nivel de competencia (número de operadores), tipo de licen-
cia (nacional, regional), entorno regulatorio, entre otras.
• Adelantar un ejercicio econométrico orientado a explicar las diferencias del valor
del espectro en función de las variables explicativas en la muestra (corte transver-
sal).32
• Determinar, a partir del modelo econométrico, el valor esperado del espectro con
base en los niveles de las variables independientes que caracterizan al país bajo
análisis.
Es posible adelantar el benchmarking con información de subastas o con información

del mercado secundario. La primera aproximación contiene más información pero enfrenta

31
El WACC (Weighted Average Cost of Capital) corresponde al costo ponderado del capital del inversionista. En este caso,
el parámetro refleja la rentabilidad mínima que debe asegurar el plan de negocios para hacer atractiva la inversión en los
servicios que utilizan el espectro. El WACC depende del nivel de riesgo específico del negocio, de la tasa libre de riesgo y
del retorno promedio que genere el mercado de capitales. También se debe considerar el riesgo específico del país donde se
realizan las inversiones y la estructura deuda/capital de un inversionista promedio en el sector.
32
En varios países, la mayoría del espectro para servicios móviles se entregó en un periodo muy estrecho, lo que no per-
mite conformar un panel para la estimación econométrica que combine series de tiempo con corte trasversal.
24


un problema y es que varios de los procesos se llevaron a cabo hace muchos años y, por
tanto, los valores pueden no capturar la evolución tecnológica y de demanda que se ha dado
recientemente. En el caso del mercado secundario, aunque se cuenta con muy pocos datos,
el problema se corrige porque las transacciones incorporan información de la evolución
reciente de los mercados.
La validez del análisis de benchmarking depende de la calidad del ajuste econométri-
co. Si el modelo explica suficientemente bien los datos, parece razonable extrapolar los valo-
res de procesos competidos en otras latitudes como una buena aproximación del valor para
el país objetivo. No se deben omitir variables importantes y traducir todas las observaciones
a unidades comparables. De lo contrario, se puede inducir a sesgos en la valoración
Actualizar valores de subastas anteriores

Esta aproximación consiste en actualizar los valores obtenidos de una subasta incor-
porando información de la evolución del negocio que se soporta en la banda del espectro
radioeléctrico. En particular, el valor se debe afectar positivamente si se han presentado in-
crementos por encima de lo esperado en ingresos (tarifas o demanda) o reducciones excep-
cionales en costos (CAPEX u OPEX). Bajo esta metodología también es posible incorporar
las tendencias esperadas hacia el futuro de ingresos y costos.
Con esta metodología se obtiene un análogo al factor Z utilizado en la regulación de
monopolios. El factor Z determina un incremento (decremento) anual en las tarifas en fun-
ción de si la perspectiva del negocio es positiva (negativa), en función de factores tales como
la explotación de economías de escala, los cambios tecnológicos, la evolución de la deman-
da, etc. Para aplicar la fórmula se requiere contar con los precios de las subastas en el año
base, identificar las variables determinantes de la tendencia del negocio y parametrizar el
factor Z de ajuste intertemporal del precio.
Valoración de los operadores en el mercado

El punto de partida de este método es el valor de las acciones de un operador en el mer-
cado de valores. Se descompone el valor de mercado entre los activos tangibles y los intan-
gibles. Con esto se busca identificar el aporte del espectro radioeléctrico en el valor de la em-
presa. En principio, dos empresas, diferenciadas únicamente por la posesión de títulos del uso
del espectro, deben tener un valor de mercado diferencial. La diferencia corresponde al va-
lor del espectro.
En la práctica, esta aproximación no es válida en países en los cuales no se cuenta con
un referente del valor de los operadores en bolsa. Aun si se dispone del valor en bolsa, un
ejercicio de este tipo exige información financiera detallada a nivel negocio (o centro de
costos), incluidos los activos intangibles, que normalmente no está disponible para terceros.
25


1.6 Consideraciones fiscales en la tasación del espectro

radioeléctrico
Una práctica fiscal generalizada, en el contexto internacional, es cubrir los costos de

manejo del espectro radioeléctrico con los recaudos del canon administrativo. Una fuente
alternativa de estos recursos son los fondos presupuestales. La primera opción es preferible
porque impone un pago que recae directamente sobre los operadores que explotan el espec-
tro e indirectamente sobre los usuarios que se benefician de los servicios de telecomunica-
ciones. Este mecanismo de financiación asegura una base estable de recursos para la ges-
tión del espectro que no está sujeta a los ciclos fiscales.
En algunos contextos, la gestión del espectro busca maximizar los ingresos fiscales
que se derivan de su asignación. Es necesario tener cautela con este objetivo. El aumento
del precio del espectro se puede traducir en mayores tarifas de los servicios asociados y, en
función de la elasticidad de la demanda, impone un sacrificio del excedente del consumidor
que reduce el efecto en bienestar [1]. Además, precios elevados del espectro (dirigidos a ma-
ximizar recaudos fiscales) se pueden traducir en la quiebra posterior de los operadores. Esto
genera ineficiencias en el uso del espectro, que queda abandonado hasta una reasignación
posterior.
Una política de maximización de los ingresos fiscales asociado con la asignación del
espectro puede ser la de asegurar un mercado monopólico o muy concentrado. En particular,
un operador estaría dispuesto a pagar más ante la expectativa de no enfrentar competencia.
En este caso, la maximización de los recaudos se obtendría a costa de un sacrificio en la in-
tensidad de la competencia. Lo anterior perjudica, a largo plazo, a los usuarios finales de los
servicios. En otras palabras, para atender gastos distintos a la gestión del espectro, puede ser
más eficiente recaudar ingresos fiscales por medio de impuestos generales que obteniendo
excedentes por un canon del espectro superior al costo de oportunidad.
Una política óptima de precios por el uso del espectro puede generar excedentes al
Estado. Esto se presenta cuando la demanda excede la disponibilidad de determinada banda
y su costo de oportunidad supera los gastos de gestión del espectro. Históricamente, estas
rentas se han canalizado hacia programas de comunicaciones sociales generando un círculo
virtuoso en el cual los excedentes de la utilización del espectro en zonas densas subsidian la
explotación del espectro en zonas de baja densidad poblacional. En la política óptima, no
obstante, no es conveniente que la tasación del espectro dependa de las necesidades de sub-
sidios para comunicaciones sociales. En principio, se debe buscar que las tarifas del espec-
tro respondan a criterios de eficiencia para su gestión y control, y si las rentas que estas gene-
ran después de cubrir los gastos de gestión del espectro son inferiores a las necesidades de
telecomunicaciones sociales, la financiación de estos programas se debe complementar con
otras fuentes.
26


Para el diseño de las contraprestaciones por el uso del espectro radioeléctrico es impor-
tante hacer una diferenciación entre el espectro radioeléctrico comercial asociado con las
redes y servicios al público en general y el espectro utilizado para servicios de interés público,
como los servicios de defensa y seguridad nacional, servicios de emergencia, servicios ae-
ronáuticos, servicios espaciales para la investigación, entre otros. Algunos países no cobran
a las entidades estatales por la utilización del espectro que se les asigna, otros tampoco co-
bran por las bandas de frecuencia de interés público o a entidades sin ánimo de lucro.33

33
Esta situación se presenta en algunos países latinoamericanos, como Chile, Perú, México, Argentina y Venezuela, entre
otros. Sin embargo, países como Australia, Canadá y Reino Unido cobran a las entidades estatales por el uso del espectro
radioeléctrico, en especial, para las bandas de frecuencia que pueden tener también usos comerciales alternativos.
27


CAPÍTULO 2
MECANISMOS PARA LA FINANCIACIÓN
DE LA GESTIÓN DEL ESPECTRO
En el presente capítulo se abordan los mecanismos que los diversos administradores del
espectro radioeléctrico han utilizado para financiar sus funciones, programas e iniciativas de
gestión y control del espectro radioeléctrico.
Estos mecanismos abarcan tanto los más tradicionales, que todavía se dan cuando la
demanda de frecuencias del espectro es baja —especialmente en los países cuyo objetivo
principal es evitar interferencias—, como los más novedosos, que se están desarrollando en
lugares donde se ha generado un significativo crecimiento de la demanda de frecuencias
radioeléctricas, en especial de las bandas asignadas a esos servicios, dado el importante cre-
cimiento de las comunicaciones inalámbricas en un ambiente de liberalización de los mer-
cados de telecomunicaciones.
2.1 Enfoques de financiación para la gestión económica del espectro
El espectro radioeléctrico es un recurso que posibilita el desarrollo de diversos propó-

sitos, tanto económicos como sociales, culturales y científicos. En consecuencia, son varios
los usuarios, consumidores y población en general que se benefician por el uso del espectro
radioeléctrico, así como por los diversos usos y aplicaciones que se desarrollan a partir de
este recurso. Estos usos y aplicaciones incluyen, pero no se limitan, a una gran variedad de
servicios de radiocomunicaciones, sistemas, equipos y dispositivos para aplicaciones cientí-
28


ficas, industriales y médicas, así como también usos y desarrollos, marítimos aeronáuticos
y espaciales.
La evolución tecnológica y de la industria de las telecomunicaciones ha desarrollado
una variedad de productos que han logrado ampliar el potencial de espectro radioeléctrico.
“En función de esto, se observa un crecimiento de la demanda del recurso y, por ende, un
mayor interés por parte de los proveedores de redes y servicios para el logro de una gestión
eficiente y eficaz del espectro radioeléctrico con el propósito de satisfacer las demandas ca-
da vez más complejas por parte de los usuarios finales”.34
Si bien se trata de un recurso inagotable, su escasez e imposibilidad de almacenamiento
para un posible uso futuro, junto a la creciente demanda de espectro radioeléctrico puede, no
obstante, dar origen a problemas de congestión de uso. De acuerdo con estas consideracio-
nes, en un mundo intercomunicado con un rápido desarrollo tecnológico y crecimiento de la
demanda de radiofrecuencias, se torna vital la gestión y el control eficiente del espectro, fo-
mentando el desarrollo de los servicios subyacentes, evitando la formación de barreras de
entrada y promoviendo la innovación tecnológica [11].
Este crecimiento en la demanda del uso del espectro radioeléctrico, que se experimen-
ta a nivel mundial, requiere de un esfuerzo importante por parte del administrador encarga-
do de gestionar este recurso para lograr un uso eficiente del mismo.
Para alcanzar este objetivo, el administrador del espectro radioeléctrico deberá llevar
a cabo diversas funciones, entre las cuales se encuentran:35
• Desarrollar e implementar diferentes políticas y planes relacionados con el uso del

espectro, así como adelantar estudios para determinar actuales y futuras necesida-
des con respecto a la industria de telecomunicaciones en el país en cuestión. El
principal resultado de esta función es elaborar y mantener actualizado el plan nacio-
nal de atribución de bandas de frecuencia (también conocido en algunos países co-
mo Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de Frecuencia) en concordancia con
el Reglamento de Radiocomunicaciones (RR) de la UIT y las necesidades especí-
ficas del país.

34
Para un mayor detalle véase el Capítulo 1 del Informe UIT-R SM. 2012-3: Aspectos Económicos de la Gestión del
Espectro [12].
35
Para información detallada sobre las funciones de gestión del espectro se recomienda consultar el Título I —Fundamentos
de gestión nacional del espectro radioeléctrico— del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico,
así como los demás títulos del mencionado manual. Es preciso resaltar que además de las funciones de gestión del espec-
tro (entre las que se encuentran las de planificación, atribución, adjudicación, asignación, monitoreo, vigilancia, control,
normalización, homologación) existen las funciones de apoyo (administrativas, jurídicas, de ingeniería del espectro, automa-
tización y formación) y las funciones del sistema automatizado de gestión del espectro, que en su conjunto y como un todo
forman parte de lo que se conoce como el sistema de gestión nacional del espectro, el cual se detalla también en el Título I.
29


• Asignar frecuencias a los distintos proveedores de redes y servicios interesados en

participar en el mercado de las telecomunicaciones. Para ello, deberán llevar a cabo
los estudios necesarios con el fin de determinar aquellas frecuencias más apropia-
das para los sistemas de radiocomunicaciones.
• Representar al país en las diversas actividades que se desarrollen a nivel mundial,
en las cuales se discuten y determinan directivas y estándares acerca del sector de
radiocomunicaciones y la gestión del espectro radioeléctrico.
• Comunicar y consultar a los miembros del sector la información relacionada con las
políticas de radiocomunicaciones, reglamentaciones, ordenanzas y prácticas, con el
objetivo de generar una evolución del funcionamiento de las disposiciones adoptadas.
• Contar con un equipo multidisciplinario de ingenieros, economistas y abogados
con experiencia en cuestiones relacionadas con la gestión del espectro radioeléctri-
co, que soporte adecuadamente las decisiones que adopte el administrador del es-
pectro radioeléctrico, en ejercicio de sus funciones, y facilite la ejecución de las
actividades relacionadas con la gestión del espectro.
• En general, examinar cuidadosamente el modelo de gestión del espectro radioeléc-
trico, con el fin de adecuar los objetivos y metas trazadas en la política del espectro
radioeléctrico según la evolución tecnológica, el crecimiento de la demanda de este
recurso y las características y necesidades del mercado.36
• Para el desarrollo de todas estas actividades es menester que el administrador del es-
pectro radioeléctrico cuente con los recursos económicos necesarios para llevarlas
a cabo. En función de esas obligaciones deberá desarrollar mecanismos de finan-
ciamiento que le permitan captar los recursos financieros necesarios para garanti-
zar una gestión eficiente del espectro radioeléctrico y, en consecuencia, un uso efi-
ciente de este recurso.
El objetivo de este apartado es introducir los principales mecanismos de financiamiento

adoptados por diversos administradores del espectro radioeléctrico, mediante los cuales sol-
ventan los programas nacionales asociados a las funciones de gestión y control mencionadas
con anterioridad. Se analizarán, por un lado, aquellos métodos más tradicionales, observados
en los países en donde la demanda por frecuencias aún se mantiene en niveles bajos, siendo
el objetivo de las administraciones muy limitado, concentrado en controlar el correcto fun-
cionamiento de los servicios evitando interferencias. Pero también se considerarán los me-
canismos de financiamiento empleados en los países donde la demanda de espectro ha ex-
perimentado un importante crecimiento, principalmente en los servicios de telefonía y datos
móviles.

36
En esta línea, por ejemplo, el administrador del espectro radioeléctrico podría incluir los renovados objetivos de eficiencia
en el uso del espectro, atento a los crecientes problemas de congestión, según lo descrito al comienzo de este apartado.
30


Según los informes elaborados por la UIT, en relación con los aspectos económicos
en la gestión del espectro [12], existen tres mecanismos o enfoques principales de finan-
ciamiento del sistema de gestión nacional del espectro radioeléctrico.
1) El primero, y el más tradicional, es el respaldo al administrador del espectro radio-

eléctrico mediante recursos asignados en el presupuesto nacional. De acuerdo con
las prioridades que asigne el Poder Ejecutivo al sector de las telecomunicaciones,
este le atribuirá al administrador unas sumas determinadas en el presupuesto. El
monto de dinero en cuestión dependerá no solamente de la importancia asignada al
sector, sino también de los ingresos fiscales del Gobierno. Como aspecto negativo,
este mecanismo imputa el costo de la gestión y control del espectro radioeléctrico
a los ciudadanos, en vez de recaer sobre aquellos que se aprovechan directamente
de la utilización de este recurso.
2) El segundo mecanismo es la aplicación de un canon o, equivalentemente, una tasa
por licencia y utilización del espectro radioeléctrico. Este mecanismo se aplica di-
rectamente sobre algunos o todos los titulares de licencias autorizados para hacer
uso del recurso en cuestión, empleando diferentes bases y algoritmos de cálculo.
Este canon o tasa incluye no solamente aquellos referidos a la utilización del es-
pectro, sino también los derechos a participar en subastas o sorteos. Permite prever
el flujo de ingresos futuros producto de las tasas determinadas, imputando los cos-
tos a aquellos proveedores de redes y servicios que hacen uso efectivo del espectro.
Como contrapartida, la definición de la fórmula de cálculo y de las variables que la
componen presenta cierta dificultad para los administradores, por sus implicacio-
nes no solo políticas sino también económicas, ya que esta fuente de ingresos pue-
de no financiar completamente las erogaciones para una adecuada gestión y con-
trol del espectro radioeléctrico.
3) La tercera fuente de financiamiento para la administración del espectro radioeléc-
trico es a través de los fondos generados por los procesos de subasta de las licencias
o permisos para el uso del espectro. Una de las ventajas que tienen es que reflejan
el valor de mercado real de las frecuencias ofrecidas, asignando los costos relacio-
nados por la misma a los proveedores de redes y servicios que obtienen en forma
directa los beneficios que otorga el uso de este recurso. Las desventajas de este en-
foque de financiamiento están relacionadas con el costo de la organización de las
subastas, la incertidumbre que estas generan en los flujos futuros de ingresos y el
riesgo de un precio base elevado de acuerdo con la consideración de los proveedo-
res de redes y servicios, que conlleve a no recibir ofertas por las frecuencias subas-
tadas. En la actualidad, no existe un país que se financie únicamente con los ingre-
sos generados por los procesos de subasta, aun cuando en muchos de ellos han
logrado superar los costos de la gestión y control del espectro.
31


Los administradores del espectro radioeléctrico también desarrollan una serie de ta-
reas adicionales con respecto a las descritas anteriormente, que se traducen en una serie de
erogaciones diferentes a aquellas generadas por las funciones principales mencionadas. Impu-
tar a los proveedores de redes y servicios esos gastos se transforma entonces en un meca-
nismo alternativo de financiamiento, que produce un flujo de ingresos que permite compensar
esta salida de recursos. Entre otras posibilidades, se encuentran las tasas de homologación y
certificación, de acreditación, de inspección, por resolución de denuncias de interferencias,
por certificado del operador, por registros y, por último, una tasa anual.
En tanto la evolución de la industria de telecomunicaciones continúe con la tendencia
actual de crecimiento, la demanda de espectro se incrementará generando mayores presio-
nes sobre los administradores de los recursos para que lleven a cabo una gestión y control
eficiente, que garantice el correcto funcionamiento de los servicios provistos para el usuario
final. Para este tipo de situaciones, la UIT recomienda métodos alternativos de apoyo a la
gestión del espectro con el objetivo de complementar la escasez de recursos financieros o la
escasa capacitación del factor humano para enfrentar dicho desafío.
De esta manera se logrará minimizar el impacto de la financiación pública en la acti-
vidad de los administradores [7]. Los principales grupos de apoyo externo sobre los que pue-
de sustentarse la gestión del espectro son: grupos del sector interesados en la administración
del recurso (comités de consulta, organizaciones de expertos en la materia, entre otros), con-
tratistas externos, consultores y servicios de control de frecuencias y gestión del espectro
radioeléctrico.
En los siguientes apartados se profundizará sobre cada uno de los mecanismos de fi-
nanciamiento introducidos anteriormente, iniciando por el presupuesto nacional, para con-
tinuar con las tasas por licencia y utilización del espectro radioeléctrico, así como los gra-
vámenes y métodos alternativos descritos en última instancia; mientras que las principales
características de financiación mediante los procesos de subasta serán analizadas con mayor
hondura a lo largo del Capítulo 3 del presente documento.
2.2 Primer enfoque de financiación: financiación directa con cargo al
presupuesto
Hasta mediados de la década de los ochenta, cuando no existía demanda significativa

de frecuencias del espectro radioeléctrico, el método más fácil que utilizaban algunas ad-
ministraciones nacionales de los países en desarrollo, para financiar su gestión y control del
espectro radioeléctrico, era cargarla al presupuesto anual del Estado, y no se cobraban tasas
32


a los titulares de las licencias.37 Los aportes del presupuesto estaban relacionados con la
prioridad que los gobiernos de turno le daban al tema y con los recursos fiscales disponibles.
Un inconveniente de esta forma de financiación de la gestión y control del espectro
con cargo al presupuesto es que los recursos apropiados en el presupuesto nacional están
relacionados con la importancia que el gobierno central le concede a las radiocomunicacio-
nes y a la gestión y control del espectro radioeléctrico. Otra desventaja de esta metodología
es que los costos de la gestión y control del espectro son financiados usando los impuestos
de personas que apenas utilizan el espectro radioeléctrico y los servicios de radiocomunica-
ciones relacionados, lo que, por tanto, representa para ellos un beneficio inferior, mientras
que otros que sí utilizan dicho recurso y servicios reciben beneficios superiores respecto a
lo que están pagando.
2.3 Segundo enfoque de financiación: tasas por licencia y

utilización del espectro
En la medida que la demanda de frecuencias aumentaba también lo hacían los costos

asociados a la gestión del espectro, lo que hacia imperativo que la administración del espec-
tro radioeléctrico buscara recuperar, por lo menos en parte, estos costos crecientes con los
titulares de las licencias.
Una forma más justa de financiar la gestión y control del espectro, que el primer en-
foque descrito anteriormente, es cobrar a los licenciatarios una tasa por la expedición de la
licencia que refleje los costos administrativos en los que incurre el administrador del espec-
tro radioeléctrico, ya que su financiación por parte del presupuesto nacional puede resultar,
como ya se dijo, imponiendo sobre todos los contribuyentes las cargas que resulten de esta
actividad.
Esta tasa puede tener la forma de cobro inicial o periódico. No hay una única forma
de tasar el cobro de estos costos administrativos. Algunos países han optado por cobrar una
tasa única por la expedición de la licencia de utilización de una frecuencia, tasa que puede
aplicarse a todos los titulares del permiso para el uso del espectro o a algunos de ellos y pue-
den ser aplicadas para un solo pago inicial o pagos periódicos.
En el Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico de la UIT [7] se señalan
las tasas de utilización del espectro más comunes, las cuales se describen a continuación.

37
Esta modalidad resultaba concordante con los modelos monopólicos del sector, donde el Estado o empresas estatales
operaban y prestaban los servicios.
33


2.3.1 Tasa simple
Con la tasa simple el administrador del espectro determina el valor de la licencia. Se

puede obtener dividiendo los costos totales en los que incurre dicho administrador por el
número de titulares de licencias que hacen uso del espectro. Cuando el administrador deter-
mina cobrar por la licencia mediante una tasa simple, puede usar una tarifa plana o una tari-
fa variable, dependiendo de la cantidad de espectro ocupado, la banda de frecuencia utiliza-
da y la zona geográfica cubierta. Aunque resulta más fácil cobrar una tarifa plana para todos
los titulares del permiso, resulta más justo aplicar una tarifa variable.
Sin embargo, el cobro de una tasa simple puede tener el inconveniente de no reflejar el
costo en el que incurre el administrador del espectro radioeléctrico y puede darse el caso que
se impongan tasas mayores o menores a los costos incurridos; si las tasas son mayores se
puede desestimular el uso del espectro.
Otro inconveniente que tiene esta metodología de tasas simples cuando se utilizan cri-
terios específicos, según el Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico de la
UIT [7], es que los criterios utilizados pueden no estar definidos en función del valor eco-
nómico del espectro, ni a los costos de gestión, de forma tal que puede resultar arbitraria la
fijación de estas tasas.
2.3.2 Recuperación de costos
Esta metodología tiene como objeto que el Estado recupere los costos de administrar
el espectro, de forma tal que no haya un cobro excesivo para los titulares que utilicen el es-
pectro ni que el Estado tenga que subsidiarlos con cargo al presupuesto nacional.
Esta metodología se establece con base en los siguientes rubros de costos:
• Administrativos asociados a la expedición de licencias.

• Asociados al proceso de asignación de frecuencias, autorización del emplazamien-
to y coordinación nacional e internacional para la asignación.
• De vigilancia y control de uso de las frecuencias para garantizar su uso, libre de in-
terferencia, incluidos los costos de los sistemas automatizados para la gestión y
control del espectro.
• De investigación, desarrollo e innovación para la optimización del uso del espectro
radioeléctrico, incluidos los costos asociados con la participación del administrador
del espectro en los foros y conferencias nacionales e internacionales.
34


En los dos primeros rubros de costos solo se incurre cuando se expide la licencia, por
lo cual el administrador debe cobrarlo una vez como canon inicial; mientras que los dos
últimos rubros podrán dar pie a cobros periódicos anuales.
Esta metodología resulta ser transparente desde la óptica del titular de la licencia,
puesto que los costos en los que incurre el administrador del espectro se distribuyen entre
todos los licenciatarios. Sin embargo, esta metodología requiere de sistemas administrativos,
contables y de auditoría que garanticen que los costos que se involucran para el cálculo de
las tasas son adecuados y justificables.
La metodología para la recuperación de los costos no es la misma en todos los países,
esta puede variar según sea la forma de gestionar el espectro y de los ordenamientos legales
en cada país. Todo ello conlleva a que no exista una forma única de definir la metodología
de cálculo de las tasas basadas en recuperación de costos, circunstancia que afecta la forma
de justificar tanto los costos como las tasas. Estas diferencias de enfoque pueden tener fun-
damento en los siguientes motivos:
• Si por recuperación de costos se entiende que las tasas que se cobrarán a los titula-
res de las licencias son iguales a la sumatoria de los costos generados por la activi-
dad de dicho sector en la gestión y control del espectro radioeléctrico. En este caso,
la suma de las tasas no debe sobrepasar las cobradas a los titulares.
• Por el contrario, si la metodología de recuperación de costos se basa en una apro-
ximación a los mismos, los ingresos pueden sobrepasar o no a los costos.
• Si las tasas se pueden basar en cálculos individuales sobre una licencia en particu-
lar o los costos promedios sobre una categoría determinada.
• Qué tan complejo es el proceso de asignación de frecuencias en cada país, lo cual
dependerá de las características de los países (geográficos, demográficos), reque-
rimientos de coordinación internacional, estudios, entre otros.
• Qué tipo de costos directos e indirectos se imputan a la gestión y control del espectro.
Todos estos factores afectarán la composición de las tasas por licencia y la forma en
que el administrador debe controlar sus ingresos y gastos. Sin embargo, a pesar de que pue-
de parecer simple la determinación de costos directos e indirectos imputables a los costos
específicos de la gestión y control del espectro, estos pueden también prestarse a varias inter-
pretaciones que terminan afectando estas tasas. Por ello vale la pena especificarlos con ma-
yor detalle, como se hace a continuación.
Costos directos
Se consideran costos directos aquellos que se encuentran estrechamente asociados con
la expedición de las licencias. Los más relevantes son los tiempos en que incurren los fun-
cionarios del administrador del espectro para realizar las siguientes actividades:
35


• Trámite de asignación de frecuencia.

• Verificación del cumplimiento de las condiciones otorgadas en la licencia.
• Análisis de interferencias asociado con determinada clase de servicio.
• Consultas a nivel internacional y a la UIT, relacionadas con las licencias.
Costos indirectos
Adicionalmente a los costos directos, existen otras actividades que el administrador del
espectro debe llevar a cabo y que generan costos indirectos, los que no pueden considerarse
directamente vinculados a titulares de licencias específicas. Los costos típicos indirectos po-
drían ser, entre otros, aquellos relacionados con los siguientes procesos y actividades:
• Procesos de planificación, investigación y desarrollo, y monitoreo y vigilancia del

• Actividades de investigación, desarrollo e innovación, tendientes a la optimización
en el uso eficiente del espectro y que beneficien a los titulares del permiso y a la
población en general.
• Actividades de seguimiento y vigilancia sobre la oferta y la demanda (mercado) del
espectro, así como aquellas relacionadas con el mercadeo y relaciones públicas del
administrador del espectro.
• Procesos de actualización de información contenida en las bases de datos relacio-
nadas con la gestión del espectro, así como los correspondientes a la actualización
de licencias de software de los sistemas automatizados de gestión y control del es-
pectro.
• La participación de los profesionales de la administración del espectro en foros na-
cionales e internacionales.
• Costos de personal especializado, técnico y de apoyo del administrador.
• Por lo anterior, resulta razonable incluir estos costos o algunos de ellos en la de-
terminación de las tasas, algunos administradores incluyen solo los costos directos.
Es potestad del Estado, y en algunos casos de los administradores del espectro, den-
tro del correspondiente marco jurídico y las circunstancias particulares de cada país,
decidir qué debe incluirse en la determinación de tarifas dentro del esquema de re-
cuperación de costos.
La principal ventaja del método de recuperación de costos es que le produce ingresos

al administrador y garantiza que los titulares del permiso paguen por lo menos el costo de
este recurso, cuando tengan acceso al mismo.
Sin embargo, esta metodología también tiene desventajas. La más importante es que
generalmente las tarifas obtenidas a través de esta metodología no guardan relación entre el
valor económico del canon y el del espectro utilizado. Esto se puede dar, por ejemplo, cuan-
do se cobra por frecuencia la misma suma en una región poblada que en una despoblada,
36


siendo que el valor económico de la misma es más elevado en la primera que en la segunda,
lo cual no contribuye a la utilización eficiente del espectro.
Otro inconveniente de esta metodología es la dificultad que tiene el administrador del
espectro para realizar los cálculos exactos, ya que por muy elaborado que sea el modelo
nunca podrá ser preciso. Sin embargo, a pesar de las dificultades, puede ser una forma de
aproximarse a los costos de gestión y control de este recurso.
Otra dificultad que tiene esta forma de tasación de las licencias es que las tasas pue-
den quedarse rezagadas en países con altos niveles de inflación, puesto que, por lo general,
estas no se actualizan todos los años, disminuyendo por lo tanto los ingresos reales. Esta si-
tuación, no obstante, puede resolverse cuando el administrador tiene la competencia de ac-
tualizar las tasas periódicamente o involucra mecanismos de actualización automática en el
tiempo.
2.4 Tercer enfoque de financiación: fondos generados por

los procesos de subasta
La tercera fuente de financiamiento para la administración del espectro radioeléctrico

son los fondos generados por los procesos de subasta de las licencias o permisos para el uso
del espectro.
Una de las ventajas que tienen es que reflejan el valor de mercado real de las frecuen-
cias ofrecidas, asignando los costos relacionados por la misma a los proveedores de redes y
servicios que obtienen en forma directa los beneficios que otorga el uso de este recurso. Las
desventajas de este enfoque de financiamiento están relacionadas con el costo de la organiza-
ción de las subastas por parte del administrador, la incertidumbre que estas generan en los
flujos futuros de ingresos y el riesgo de establecer un precio base elevado de acuerdo con la
consideración de los proveedores de redes y servicios, que conlleve a no recibir ofertas por
las frecuencias subastadas. Mayores detalles de las ventajas y desventajas que ofrecen los
procesos de subasta para el administrador del espectro se presentan en el numeral 3.5.
Como se ya anotó, en la actualidad no hay un país que se financie únicamente con los
ingresos generados por los procesos de subasta, aun cuando muchos han logrado superar los
costos de la gestión y control del espectro.
2.5 Otros enfoques de financiamiento: gravámenes u obligaciones

adicionales
Como se anotó en el numeral 2.1, los administradores del espectro radioeléctrico tam-
bién desarrollan una serie de tareas adicionales a las descritas anteriormente. Esto se tradu-
37


ce en una serie de erogaciones diferentes a aquellas generadas por las funciones básicas38
asociadas a la gestión y control del espectro radioeléctrico. Imputar a los titulares de uso del
espectro gravámenes u obligaciones adicionales por esos gastos se transforma, entonces, en
un mecanismo alternativo de financiamiento que produce un flujo de ingresos para el admi-
nistrador del espectro, que le permite compensar estos recursos.
Dentro de dichos gravámenes hay una gran variedad de posibilidades, como las tasas
de acreditación, certificación y homologación, las tasas de inspección, las tasas por resolu-
ción de denuncias de interferencias, las tasas por certificado del operador, las tasas por re-
gistros e incluso una tasa anual, las cuales se describen a continuación.
2.5.1 Tasas de acreditación, certificación y homologación
Los procesos de acreditación y certificación de organismos de certificación y de labo-

ratorios de pruebas y ensayos (nacionales e internacionales, especializados en la industria
de radiocomunicaciones), así como el proceso de homologación de equipos y dispositivos de
radiocomunicaciones, forman parte del conjunto de procesos que soportan la adecuada ges-
tión y control del espectro radioeléctrico.39
En aquellos casos en que el administrador del espectro radioeléctrico cumple también
funciones (por mandato o ley) como organismo de acreditación nacional o como autoridad
designadora para la industria de telecomunicaciones de organismos de evaluación de con-
formidad40 (es decir, de organismos de certificación y laboratorios de pruebas acreditados),
tiene la potestad de fijar tasas por la prestación de los servicios de acreditación y designa-
ción (también conocidas como tasas de acreditación [7]).
Las tasas de acreditación deben ser asumidas por aquellos organismos de certificación
y los laboratorios de pruebas (nacionales e internacionales) interesados en acreditarse ante
dicho administrador con el fin de prestar servicios de evaluación de conformidad de prue-

38
Es preciso repetir que, además de las funciones de gestión del espectro (entre las que se encuentran las de planificación,
atribución, adjudicación, asignación, monitoreo, vigilancia, control, normalización y homologación), existen las funciones de
apoyo (administrativas, jurídicas, de ingeniería del espectro, automatización y formación) y las funciones del sistema automa-
tizado de gestión del espectro, que, en su conjunto y como un todo, forman parte de lo que se conoce como el sistema de
gestión nacional del espectro. Para un mayor detalle de estas funciones se recomienda consultar el Título I —Fundamentos
de gestión nacional del espectro radioeléctrico— del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico.
39
El Título IX del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico describe en detalle el proceso de norma-
lización y los procesos de acreditación y certificación de organismos de certificación y laboratorios de pruebas, así como
el proceso de homologación de equipos y dispositivos de radiocomunicaciones; y la relación de cada uno de estos con la
gestión y control del espectro radioeléctrico.
40
Estos conceptos se presentan en detalle en el Título IX del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Radio-
eléctrico.
38


bas de laboratorio, en la misma jurisdicción del administrador del espectro radioeléctrico.

Es preciso resaltar que la designación es un servicio también tasable que debe ser asumido
por otras entidades públicas o privadas (nacionales o internacionales) cuando solicitan al
administrador que los designe como organismos de evaluación de conformidad debidamen-
te acreditados.41
Si además el administrador del espectro, por mandato o ley, puede cumplir funciones
de organismo de certificación o se acredita en el ámbito regional o internacional como un
organismo de certificación, tendría la potestad de fijar tasas por los servicios de certifica-
ción (tasas de certificación).
Y, finalmente, y en el evento que el administrador del espectro tenga a su cargo la ho-
mologación de equipos y dispositivos de radiocomunicaciones, es usual que este cobre una
tasa por la expedición de un certificado de homologación (tasa de homologación). Estos
certificados de homologación normalmente son solicitados por los fabricantes, proveedores
o comercializadores de equipos, sistemas y plataformas tecnológicas, en cumplimiento de los
requisitos establecidos por un Estado, cuando dichos productos, antes de su ingreso y comer-
cialización en el mercado nacional, deben contar con el correspondiente certificado que avale
la conformidad del producto frente a normas nacionales o internacionales predefinidas.
La posibilidad que tiene un administrador del espectro de cobrar las tasas descritas de
acreditación, certificación y homologación o una combinación de alguna de ellas depende de
su propio ordenamiento jurídico, así como de los acuerdos de reconocimiento mutuo para la
evaluación de conformidad de productos que haya entre ese país y otros en el ámbito inter-
nacional.
2.5.2 Tasas de inspección
Algunos administradores del espectro radioeléctrico realizan inspecciones obligatorias,

aleatorias o periódicas a las instalaciones de los titulares de licencias de uso del espectro, an-
tes o después de que estos hayan puesto en operación los equipos y durante la vigencia de la
licencia.
Los costos de inspección pueden estar incluidos o no en las tasas de otorgamiento de
la licencia respectiva. Cuando no estén incluidos, el administrador podrá cobrar al titular de la
licencia una tasa independiente por la realización de dichas inspecciones.

41
Los anteriores conceptos y definiciones se pueden consultar en el Título IX del presente Manual de Gestión Nacional
del Espectro Radioeléctrico.
39


2.5.3 Tasas por resolución de denuncias de interferencias
Cuando los titulares de licencias u otros ciudadanos presenten denuncias por interfe-
rencia, el administrador del espectro podrá cobrar tasas por realizar el trabajo de inspección,
verificación y detección de interferencias, caso en el cual puede optar por cobrar solo cuan-
do las denuncias sean falsas.
2.5.4 Tasas por certificado del operador
Para el caso de radioaficionados o titulares del permiso de frecuencias de móvil marí-

timo y aeronáutico, el titular debe presentar un examen para recibir una certificación que lo
habilite para operar esos equipos. En ese caso, el administrador del espectro podrá cobrar
por dicha certificación.
2.5.5 Tasas por registros
Para el caso de registros de estaciones terrenas y satelitales, de redes de radiocomuni-

caciones y de registros de asignación de frecuencias ante la UIT, el titular debe asumir una
tasa que defina el administrador del espectro radioeléctrico.
2.5.6 Tasas anuales
Cuando las tasas señaladas arriba no cubren los costos en que ha incurrido el adminis-
trador del espectro, este podrá cobrar una tasa adicional que cubra esos costos no financiados.
2.6 Métodos alternativos para sostener la gestión y control del espectro
En la medida que la demanda de espectro ha crecido por los adelantos tecnológicos,

que usan cada vez más este recurso, los administradores del espectro radioeléctrico se han
visto obligados a responder con estrategias más eficaces para la asignación de frecuencias y
realizar en forma ágil las otras labores requeridas para una gestión y control eficiente del
40


espectro. Esta presión es más sentida en los países en desarrollo, ya que estos, por lo gene-
ral, carecen de recursos financieros suficientes para realizar esta labor de gestión y control
con eficiencia, así como de recursos humanos que tengan la capacitación adecuada; además,
los procedimientos y mecanismos de gestión pueden ser poco trasparentes, a lo que se adi-
ciona la falta de experiencia en la gestión y control del espectro.
Ante la dificultad de obtener del presupuesto nacional los recursos requeridos, la UIT
recomienda explorar una serie de métodos alternativos de apoyo a la gestión del espectro
para reducir al máximo la necesidad de la financiación pública.
Cuando se opta por acudir a mecanismos de financiación externa para realizar labores
que suelen ser propias del administrador del espectro, la UIT recomienda que esta decisión
se haga buscando lograr los siguientes objetivos:42
• Economizar recursos estatales financieros y humanos.

• Aumentar la eficiencia en la utilización del espectro.
• Mejorar la eficacia de los procesos de gestión y control.
• Complementar la capacidad técnica del administrador del espectro.
Los diferentes administradores suelen utilizar el apoyo de grupos ajenos a la gestión

del espectro, entre los que cabe destacar los siguientes:43
• Grupos de comunicaciones directamente interesados en el espectro, por ejemplo,

comités consultivos, asociaciones comerciales, organizaciones profesionales y aso-
ciaciones cuasipúblicas.
• Servicios de coordinación de frecuencias (y grupos de coordinación) y servicios
designados de gestión del espectro.
• Consultores externos especializados en la gestión del espectro.
Muchos administradores del espectro, en países en vías de desarrollo, han explorado

estas alternativas de financiación, gestión y control del espectro en conjunto con grupos ex-
ternos a dichas administraciones. Con ello han logrado economizar recursos financieros y
humanos del Estado, aumentado la eficiencia en el uso de este recurso, así como en la asigna-
ción y coordinación de frecuencias, y complementado sus conocimientos sobre la gestión
nacional del espectro. Por lo que la UIT recomienda explorar juiciosamente estas alternativas.
Los administradores del espectro radioeléctrico pueden decidir, dependiendo de su
ordenamiento jurídico, si optan por utilizar esta forma de apoyo externo para todas las acti-
vidades propias de su gestión o solo para parte de ellas. Esta decisión estará en función de

42
Véase el Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico de la UIT, edición 2005, p. 187 [7].
43
Ibídem.
41


la banda de frecuencia, del servicio y/o aplicación de radiocomunicaciones, de los conoci-

mientos técnicos de las entidades externas a las que se podría acudir y a la capacidad propia
del administrador del espectro. En casos especiales, cuando existen bandas con utilización
única, las cuales están definidas para grupos específicos, pueden haber organizaciones pri-
vadas interesadas en ofrecer sus servicios técnicos para encargarse de la gestión en benefi-
cio de sus afiliados.
A continuación se profundizará sobre los diferentes grupos de interés señalados arriba,
que pueden ser contemplados por los administradores como apoyo en la gestión y control
del espectro:
1) Grupos de comunicaciones directamente interesados en el espectro: se incluyen

las organizaciones de profesionales, de operadores, de titulares del permiso, fabri-
cantes o asociaciones interesadas en la utilización del espectro, los cuales conocen
bien las necesidades de sus miembros y las capacidades técnicas de los equipos.
Estos grupos pueden ser constituidos como comités consultivos y pueden apoyar
ciertas funciones, como la normalización, coordinación de frecuencias, investiga-
ción, e incluso pueden estar dispuestos a participar en actividades relacionadas con
la gestión del espectro sin recibir contraprestaciones económicas. Otras alternati-
vas de apoyo a los administradores del espectro pueden provenir de órganos multi-
nacionales, regionales o internacionales.
2) Servicios de coordinación y grupos de coordinación: son entidades ajenas al Esta-
do creadas en torno a titulares del permiso con intereses comunes. Se les puede
conferir la labor de coordinar el proceso de asignación de frecuencias en porciones
de espectro determinadas, como pueden ser el análisis, selección de frecuencias y
mantenimiento de bases de datos, sin embargo, el Estado se reserva la función de
tomar la decisión final. Algunas de estas entidades requieren cierto tipo de apoyo
financiero del mismo Estado, quien puede optar por permitir que reciban de los ti-
tulares un canon por estos servicios.
3) Titulares de licencias de sistemas: cuando se conceden licencias que cubran una zo-
na geográfica determinada y una porción de espectro exclusiva, como puede ser el
caso de los operadores móviles u operadores de las bandas punto multipunto, el titu-
lar de la licencia puede determinar la canalización específica, el emplazamiento y
otras características del sistema, lo que aliviaría la labor de la autoridad nacional.
4) Consultores externos especializados en la gestión del espectro: son asesores exter-
nos al administrador del espectro radioeléctrico que pueden apoyarlo en el análisis
técnico, jurídico y económico, en capacitación, exámenes técnicos, elaboración de
propuestas de políticas y participación en foros internacionales de gestión del es-
pectro. Los consultores pueden solucionar un requerimiento temporal de la admi-
nistración o pueden responder a estrategias de largo plazo o también responder a la
42


limitación de recursos de personal de la entidad. Igualmente, podría resultar útil

para el administrador del espectro apoyarse en contratistas para realizar activida-
des como actualizaciones de bases de datos, manejo de computadores y desarrollo
de programas informáticos. La UIT recomienda evaluar este tipo de apoyo desde el
punto de vista financiero, puesto que esta alternativa puede no necesariamente sig-
nificar un ahorro neto, aunque en muchos casos puede mejorar significativamente
la eficiencia en la gestión del espectro y, por consiguiente, la eficiencia en el uso
de este recurso. Sin embargo, la administración debe estar alerta para evitar que no
surjan conflictos de interés, ya que muchos consultores pueden representar intere-
ses de la empresa privada u organismos internacionales, entre otros. Debe haber,
además, la adecuada supervisión de los contratistas para garantizar que cumplan
cabalmente con la labor asignada.
2.7 Resumen de pros y contras de los mecanismos de financiación
En la Tabla 1 se muestran las principales ventajas y desventajas de las diferentes meto-

dologías tradicionales para la financiación de la gestión y control del espectro radioeléctrico.
La principal preocupación de los administradores del espectro radioeléctrico, con re-
lación a las alternativas planteadas, es la pérdida de control en la labor de gestión y control
de este recurso, aunque algunos pueden opinar que tal pérdida es más una ganancia si ello
se traduce en una manera más efectiva de gestión del espectro, que podría generar un mayor
valor agregado en el bienestar de la comunidad. En todo caso, es recomendable que los
administradores del espectro radioeléctrico procuren evitar que se generen ineficiencias.
Los principales aspectos que cada administrador debe evaluar antes de tomar la deci-
sión de buscar apoyos externos para la gestión del espectro son los siguientes:
1) Financieros: si los apoyos que recibe el administrador no tienen costo, el ahorro es

evidente. Cuando se trata de consultores o contratistas externos, el administrador
debe evaluar si la sustitución de personal interno por externo, más los costos de
supervisión que esto implica, redunda en costos más bajos. La recomendación de la
UIT es que esta asistencia, cuando se requiera, pueda ser solo a corto plazo.
2) Control: ya se había señalado que cuando el administrador del espectro delega com-
petencias que le son propias, necesariamente pierde parte del control de la activi-
dad que le fue encomendada. En todo caso, el administrador del espectro debe su-
pervisar de cerca la actividad de estos apoyos externos, garantizar que los intereses
públicos estén protegidos, habida cuenta que entidades del sector privado tienen
afán de lucro e intereses particulares que pueden ir en contravía con los de la co-
munidad.
43


TABLA 1
Pros y contras de los mecanismos tradicionales de
financiación de la gestión del espectro
Mecanismo de Pros Contras

financiación
Financiación con cargo Los recursos para gestión y control del El monto de recursos asignados depende
al presupuesto espectro provienen directamente del de la importancia que el Gobierno
presupuesto nacional Nacional le otorgue a la gestión y control
del espectro
Se utilizan recursos públicos provenien-
tes de personas que no se benefician con
la utilización del espectro
Tasas simples Fáciles de aplicar. No requieren análi- No reflejan cabalmente los costos en que
sis largos y complejos incurre la autoridad de gestión y control
Se aplican a todos los titulares del del espectro
permiso No involucran el valor que el titular le
Recuperan los costos totales de atribuye al espectro
expedición de licencias, o por lo menos No fomentan la utilización eficaz del
parte espectro, ni técnica ni económicamente
Tasas basadas en Garantizan al titular que solo se involu- No fomentan la utilización eficiente del
recuperación de costos cran costos relacionados con la gestión espectro, ni técnica ni económicamente
y control del espectro Complejidad en la determinación de los
Los pagos realizados por los titulares costos directos e indirectos asociados a
del permiso repercuten en el mejora- la gestión y control del espectro
miento de la labor de gestión del En algunos casos, por problemas de
espectro y, por tanto, lo beneficia orden jurídico, no incluye todas las
directamente actividades involucradas en la labor de
gestión y control del espectro

3) Eficacia del proceso: una ventaja de obtener apoyo de coordinadores de grupos de
coordinación de frecuencias es el conocimiento que tienen de las necesidades de los
titulares del permiso y que pueden resolver en forma más expedita los conflictos
que surjan entre estos titulares. Otra ventaja de utilizar este apoyo externo especia-
lizado es que pueden aplicar técnicas comerciales para seleccionar posibles benefi-
ciarios, dado el mayor conocimiento que tienen de los titulares del permiso, que po-
dría traducirse en mayor agilidad en el otorgamiento de frecuencias.
4) Eficiencia en la utilización del espectro: si los grupos de coordinación de frecuen-
cia y los titulares de las licencias tienen intereses financieros en la eficiencia de la
utilización de las bandas, se podría lograr una mejor asignación que la que lograría
44


el administrador del espectro. Se podría conseguir, por ejemplo, que se maximiza-

ra el número de asignaciones, lo que optimiza el beneficio para todos los titulares
del permiso. Sin embargo, el administrador del espectro debe estar atento a que es-
tos grupos de coordinación de frecuencias no reciban más espectro del que requie-
ren sus titulares del permiso, puesto que se podría estar fomentando la concentra-
ción de este recurso, y al entregar permisos con más ancho de banda del requerido
se produce un uso no eficiente del recurso.
5) Flexibilidad y compartición: cuando se cede a un grupo la coordinación de frecuen-
cias de una banda de espectro radioeléctrico se puede estar negando la posibilidad
de compartición de dicha banda con otros servicios.
6) Conocimientos técnicos: muchas veces, a los administradores se les dificulta con-
seguir recursos humanos con los conocimientos técnicos adecuados para llevar a
cabo en forma eficiente la labor de administración de todas las bandas del espectro,
por la gran cantidad de personal especializado que requiere y la diferencia de re-
muneración que tienen los funcionarios públicos con relación a los del sector pri-
vado. Los grupos coordinadores de frecuencias cuentan con personal que proviene
de las mismas empresas de los titulares del permiso, que pueden acceder con ma-
yor facilidad a los conocimientos técnicos que se necesitan para desarrollar ade-
cuadamente las tareas requeridas.
Por todo lo anterior, es conveniente que el administrador del espectro evalúe juicio-
samente la alternativa de utilizar recursos externos para realizar en forma eficaz y eficiente
la compleja labor de administrar un bien público, que cada día tiene mayor demanda. Esta
ayuda podría ser muy positiva siempre y cuando pueda garantizar que los intereses genera-
les primen sobre los particulares.
45


CAPÍTULO 3
MECANISMOS DE ASIGNACIÓN DE LICENCIAS
PARA EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
Una de las mayores fuentes de ineficiencia en el uso del espectro es la incongruencia

entre la demanda existente y el recurso asignado. Lo anterior se explica, entre otras razones,
porque históricamente han predominado mecanismos que buscan objetivos de equidad y
eficiencia administrativa y no la captura del verdadero costo de oportunidad del recurso. En
particular, es común que se impongan obligaciones al adjudicatario de los derechos de uso
del espectro en términos de coberturas, obligaciones de hacer y otros indicadores, que pue-
den no guardar correspondencia con el verdadero costo de oportunidad del recurso. Si se de-
cide acudir a estas prácticas es importante liberar el espectro excedente, en aquellos casos
en que el adjudicatario incumple las metas fijadas por el gestor del espectro. Por otra parte,
cuando el administrador del espectro no tiene estimativos precisos de la demanda futura de
determinada banda, se recomienda iniciar con asignaciones conservadoras. Si se observa una
presión importante de la demanda sobre estos segmentos, el administrador ampliará el espec-
tro destinado al mercado. Con esta medida se puede evitar el desaprovechamiento de franjas
valiosas del espectro.
En las últimas décadas, y en varios países, se han implementado mecanismos novedo-
sos para asignar el espectro radioeléctrico que capturan, directa o indirectamente, el costo
de oportunidad y con ello permiten un aprovechamiento más eficiente del recurso. Estos
mecanismos no son aplicables de forma general a todas las bandas, porque cada una de ellas
enfrenta particularidades de oferta y demanda. A continuación se describen diferentes me-
canismos de asignación que han sido implementados por las distintas administraciones en
el contexto internacional.
46


3.1 Prioridad por orden de solicitud (First Come, First Served)
Este mecanismo es adecuado cuando existen excesos de oferta en una banda específi-
ca y un número amplio de interesados que pueden revelar su demanda en el tiempo. Bajo
este mecanismo, el espectro se asigna en estricto orden de recepción de la solicitud hasta
agotar la disponibilidad del espectro. Es un mecanismo de asignación implementado frecuen-
temente a nivel internacional por ser transparente y de bajo costo administrativo. Es ade-
cuado cuando no hay escasez y debe asignarse a un número potencialmente amplio de usua-
rios [7]. No obstante, bajo este mecanismo no se garantiza la asignación del espectro a los
usuarios que le pueden dar el uso más eficiente. Tampoco permite revelar la valoración del
sector privado respecto a las bandas asignadas.
3.2 Concurso público (Beauty Contest)
Este es un mecanismo diseñado para asignar cantidades limitadas de espectro entre un

número reducido de potenciales interesados. Es común en la asignación de espectro para
radiodifusión y servicios móviles.
A diferencia del mecanismo anterior, la iniciativa la toma el administrador del espec-
tro, quien abre un proceso de invitación en el cual se establecen los criterios de selección de
los potenciales usuarios. Se asigna el espectro al participante que ofrezca el mejor uso del
recurso en términos económicos y sociales (por ejemplo, mayor cobertura geográfica, mayor
número de suscriptores, acceso a centros institucionales de interés social, menores tarifas,
mejor servicio, entre otros).
Este mecanismo alinea la utilización del espectro con los intereses del gobierno y
permite, con base en inversión y gestión privada, alcanzar metas de relevancia social y eco-
nómica. No obstante, exige un gasto importante de tiempo y de recursos humanos y admi-
nistrativos para preparar (en el lado de los oferentes) y evaluar (en el lado del administra-
dor) las distintas propuestas. Además, la selección puede involucrar criterios poco objetivos,
lo que aumenta la probabilidad de que se generen pleitos y se cuestione la transparencia.
Estas situaciones pueden causar retrasos en la asignación del espectro con sus consecuen-
cias en la prestación del servicio. Finalmente, las asimetrías de información44 entre el ad-

44
Al realizar una transacción, los agentes involucrados poseen información no observable para la otra parte que incide en
los resultados obtenidos de la interacción. Esta información se refiere a las características de los agentes y a las acciones que
pueden tomar. En el caso del espectro, por ejemplo, los agentes que solicitan derechos de uso conocen mejor que el admi-
nistrador del espectro su valoración del recurso y el uso que le otorgarán (por ejemplo, si adquieren los derechos para usar
el espectro en la prestación de un servicio o para especular con el valor del recurso).
47


ministrador, que diseña el concurso, y los oferentes, se pueden traducir en problemas de

selección adversa.45 En particular, el oferente ganador se puede haber fijado metas excesi-
vamente ambiciosas para ganar el concurso, con lo cual se compromete la estabilidad y cali-
dad del servicio y se generan situaciones en las que se sobrepasa la capacidad del sistema.
No sobra decir que en estos concursos no se asegura que el adjudicatario de los derechos de
uso sea quien más valora el recurso, porque los sistemas de puntaje reflejan la función obje-
tivo del administrador y no necesariamente la valoración del espectro por parte del sector
privado.
3.3 Licitación pública
El administrador del espectro invita a operadores elegibles a enviar en sobre cerrado

el precio que están dispuestos a pagar por el derecho de uso del recurso. Se adjudica el espec-
tro a la oferta de mayor valor. La licitación es un procedimiento de mercado y, como tal,
asegura que el espectro se asigne a quien tiene una mayor valoración, lo que redunda en efi-
ciencia económica. De hecho, el sistema de sobre cerrado permite extraer al máximo la dis-
ponibilidad a pagar porque cada operador revela su precio de reserva46 en el sobre. Este
procedimiento es transparente y reduce los costos administrativos asociados con la evalua-
ción de las propuestas. Por otra parte, si el gestor establece un precio mínimo basado en su
valoración propia del espectro se mitigan los riesgos de colusión.
Quizás la mayor debilidad del mecanismo es que no permite difundir información
privada entre los oferentes lo que aumenta el riesgo de la “maldición del ganador”.47 Se ha
acotado este nombre a una patología asociada a este tipo de concursos, en los cuales es pro-
bable que quien gana la licitación haya ofertado el mejor precio porque cometió errores en
sus proyecciones para formular el plan de negocios, tales como sobrestimar la demanda
futura o los precios de servicio, y no por ser más eficiente o enfrentar un menor costo de capi-
tal. En estos casos existe un riesgo alto de que el adjudicatario se quiebre y/o devuelva el
espectro, lo que conlleva sacrificios posteriores de eficiencia económica. En el contexto in-
ternacional, este procedimiento de adjudicación ha cedido espacio a las subastas. No obstante,
si hay pocos competidores por el espectro, puede ser más eficiente acudir a una licitación.

45
La selección adversa ocurre cuando las diferencias en las características de los agentes (tipos de agentes) están asocia-
das con probabilidades intrínsecas de que se observe un resultado particular. En el caso del espectro, los participantes de los
concursos tienen información exclusiva de sus características técnicas y de calidad. Es posible que, para satisfacer los requisi-
tos del concurso, exageren estos elementos técnicos y de calidad, y al resultar adjudicatarios recaigan en incumplimientos.
46
El precio de reserva es el precio más alto que un comprador está dispuesto a pagar por un bien o servicio.
47
Se habla de “maldición del ganador” cuando el ganador de un proceso de licitación sobrepaga el recurso, porque su oferta
excede el valor del recurso asignado o porque el valor de este recurso es menor de lo que el adjudicatario anticipó.
48


Es común combinar el factor precio con otras variables de adjudicación (por ejemplo,
cobertura geográfica y número de usuarios), como una forma de extender los beneficios so-
ciales del uso del espectro. Al hacerlo, no obstante, se presentan los problemas de subjetivi-
dad, reducción de la transparencia y distorsión del precio de mercado, problemas caracterís-
ticos del Beauty Contest.
3.4 Adjudicación aleatoria (lotería o sorteo)
Es un mecanismo mediante el cual se selecciona aleatoriamente un adjudicatario entre

una lista de proponentes elegibles, es decir, no involucra una evaluación de propuestas. Por
lo anterior, se trata de un proceso de asignación ágil que está sujeto a una probabilidad baja
de impugnaciones posteriores. Además, se caracteriza por ser sencillo, transparente y de
bajo costo.
Uno de los principales problemas con este mecanismo es que, puesto que el espectro
es costoso y todos los concursantes tienen la misma probabilidad de éxito, concurren demasia-
dos oferentes, incluidos especuladores. Este problema se puede mitigar estableciendo crite-
rios de participación, como el pago de cuotas, que, además de actuar como filtros, generan un
ingreso. Aún con estas medidas, el sorteo no garantiza que el adjudicatario sea quien más
valore el espectro.
De existir un mercado secundario, es posible que el espectro se reasigne al agente que
más lo valore. No obstante, este proceso puede tomar periodos prolongados asociados con
los procesos de negociación entre el adjudicatario y el verdadero interesado en desarrollar el
servicio a partir de ese recurso. Lo anterior constituye una ineficiencia con sus consecuen-
tes costos económicos y sociales.
3.5 Subastas
Las características y condiciones establecidas dentro de los mecanismos de atribución

y asignación de frecuencias son un elemento esencial que todos los administradores del espec-
tro radioeléctrico deben considerar al momento de ofrecer espectro radioeléctrico a los usua-
rios del mismo. Esto se debe al estrecho vínculo que hay entre tales mecanismos y las con-
diciones preestablecidas para los mercados en relación al funcionamiento del espectro, los
niveles de competencia y el fomento que esto genera para la inversión, en pro de la innova-
ción de los servicios subyacentes.
49


Uno de estos mecanismos de asignación son los procesos de subasta, los cuales son
intrínsecamente complejos y requieren especial atención, no solo por parte de aquellos encar-
gados de organizarlas, sino también de los participantes en las mismas. Las características
de la subasta se potencian cuando se trata de un insumo indispensable para los usuarios, co-
mo lo es el espectro radioeléctrico, que guarda relación con las operaciones diarias pero tam-
bién con los elementos que conforman la estrategia de mediano y largo plazo de estos actores.
A nivel mundial, existe un extendido consenso acerca de las bondades de las subastas,
calificando a este mecanismo de asignación de recursos escasos como el mejor medio para
llevar a cabo los procesos en cuestión. Especialmente en lo referido al espectro radioeléctri-
co, son aquellos usuarios que presenten una mayor valoración del bien los que tenderán a
ofrecer más por este, generando de esta manera una distribución eficiente, ágil, objetiva y
transparente del recurso. Además, especialmente en este mercado, las subastas logran ofre-
cer a los Estados la posibilidad de generar un considerable ingreso al tesoro público.
3.5.1 Ventajas del mecanismo de subasta
El mecanismo de asignación por subasta ha comenzado a posicionarse como la vía

principal de asignación de aquellas bandas donde la demanda del espectro radioeléctrico su-
pera a la oferta, que es el caso particular de las bandas utilizadas para la prestación de servi-
cios de telecomunicaciones móviles.
La utilización del mecanismo de las subastas presenta las siguientes ventajas para el
administrador del espectro:
• Representa un mecanismo de asignación objetiva, que a la vez es equitativo y rela-

tivamente fácil de implementar. Estas condiciones favorecen la transparencia del
proceso, generando un clima de inversión favorable en el sector por parte de inver-
sionistas nacionales y extranjeros, con el consecuente fomento al avance tecnoló-
gico.
• Permite asignar el espectro a aquellos usuarios que más lo valoran, lo que es particu-
larmente importante en los casos donde no existe un valor cierto y común a todos los
participantes del bien a subastar, como es el caso general del espectro radioeléctrico,
especialmente en las bandas más valoradas.
• Otorga flexibilidad para adecuar la oferta a la necesidad de los usuarios (por ejem-
plo, en cantidad de bloques, en tipos de bandas, en las condiciones de duplexación),
potenciando así el valor de asignación y aumentando la eficiencia en el uso de este
recurso, en aquellas bandas en las que exista mayor demanda que oferta.
50


• Representa una fuente de ingresos para los administradores encargados de la ges-

tión y control del espectro. El valor de esa entrada de dinero dependerá de una se-
rie de decisiones que tome dicho administrador, las cuales serán desarrolladas más
adelante. En todo caso, la subasta es un mecanismo que permite maximizar los re-
caudos por asignación del espectro radioeléctrico, dada la concurrencia en un mismo
ámbito de diversos interesados y la prevalencia del criterio económico, aunque no
exclusivamente, para la asignación.
• El mecanismo de subasta permite restringir la participación de los usuarios en fun-
ción del tipo de servicio al que la banda ha sido asignada, aun cuando separar o re-
ubicar a determinado tipo de operadores o usuarios signifique ingresos económicos
menores. Por ejemplo, puede suceder que los miembros de un sector particular del
mercado de telecomunicaciones —telefonía móvil— sean los que más valoren una
estructura de espectro en una zona geográfica determinada. Sin embargo, si esa
banda se encuentra asignada a otro tipo de servicio —radiomensajes—, ese espec-
tro será asignado a los operadores que ofrecen ese servicio, aunque los ingresos y
beneficios económicos por la subasta sean menores.
Estos beneficios de la subasta la han posicionado en años recientes como el mecanis-

mo preferido de asignación, especialmente para ciertas bandas en las que la demanda es
mayor que la oferta, como las bandas IMT,48 que comenzaron a asignarse mediante este
proceso en el marco del despliegue de los servicios denominados de tercera generación, a
comienzos de la primera década del siglo XXI.
3.5.2 Inconvenientes de la subasta
El otorgamiento de bloques de espectro utilizando el mecanismo de subasta también

puede presentar inconvenientes para el administrador del espectro radioeléctrico. Entre los
más significativos, se pueden señalar los siguientes:
• Dificultad de implementación por la imposibilidad de definir claramente los dere-

chos para los potenciales beneficiarios, ya que ello podría generar inconvenientes
jurídicos en el futuro, cuando se presenten reclamos de los concesionarios.

48
Los IMT-2000 son sistemas móviles de tercera generación (3G) que proveen acceso a una gran cantidad de servicios de
telecomunicaciones, soportados por redes de telecomunicaciones fijas, y a otros servicios móviles que son específicos. Las
bandas IMT son aquellas a través de las cuales pueden proveerse estos servicios, a saber: 806-960 MHz, 1710-1885 MHz,
1885-2025 MHz, 2110-2200 MHz, 2500-2690 MHz.
51


• Ineficiencia en casos de asignación de grandes volúmenes de licencias de poco va-

lor o competencia ilimitada. La presencia de un pequeño número de usuarios im-
pide el normal funcionamiento de la subasta, imposibilitando la asignación objeti-
va de las bandas ofrecidas. Además, los posibles ingresos generados por la subasta
podrían no ser significativos y, a su vez, los costos que generaría el proceso po-
drían ser más elevados que si se utilizaran mecanismos tradicionales.
• Potencial especulación y riesgo de colusión de los participantes en el proceso de
subasta, resultando en asignaciones que no siempre estén alineadas a un uso del
espectro radioeléctrico con mayor impacto socioeconómico.
• La fuerte incidencia del criterio económico para la asignación limita el uso de la
subasta para bandas de servicios subyacentes socialmente valorados, como la defen-
sa nacional y la investigación científica, en donde no es fácil atribuirle un valor fi-
nanciero al espectro.
• La UIT recomienda no utilizar el mecanismo de subasta para la asignación de es-
pectro para servicios internacionales, como es el caso de las licencias para sistemas
satelitales. Si se diera el caso que estos servicios fueran subastados en varios paí-
ses, los prestatarios del servicio tendrían que gastar grandes sumas de recursos so-
lo por participar en las diferentes subastas, y adicionalmente se demoraría la entra-
da de servicios nuevos y avanzados a esos países. Una convocatoria de subastas de
espectro satelital en masa podría generar incertidumbre entre los proveedores sate-
litales al no tener certeza de obtener el espectro requerido, lo que frenaría la pres-
tación de servicios satelitales internacionales, conforme a lo dispuesto en el actual
Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
Como se observa, el mecanismo de subasta presenta también inconvenientes, algunos

de ellos de relevancia. Es importante, entonces, evaluar para cada caso particular tanto la se-
lección de la subasta como método de asignación, estructura y diseño de la misma.
3.5.3 Aplicabilidad de las subastas
Aunque las subastas pueden resultar en muchos casos una buena alternativa para la
asignación de licencias para uso del espectro, tal como se señaló anteriormente, los diferentes
administradores del espectro radioeléctrico pueden querer buscar objetivos específicos, no
siempre obtenidos a través del mecanismo de las subastas. En estos casos, el administrador
del espectro radioeléctrico podrá buscar otros mecanismos como reglamentos y condiciones
de licencia, que le permitan alcanzar tales objetivos.
52


Si los administradores del espectro radioeléctrico deciden utilizar las subastas para
otorgar licencias sobre porciones de espectro, deben ser conscientes de que ante más requi-
sitos y restricciones para acceder, puede ser menor la eficiencia de este mecanismo de asig-
nación objetiva. En estos casos deberán decidir, de acuerdo con sus prioridades y teniendo
en cuenta las ventajas y desventajas, cuáles son los mecanismos de asignación de espectro
acordes con los objetivos que se han propuesto.
Si los administradores persiguen obtener la mayor cantidad de ingresos por el espec-
tro podrán, entre otras, restringir la oferta de espectro, lo que implicaría también una oferta
restringida del servicio a unos precios elevados para los consumidores, lo que produce una
disminución general de la eficiencia económica.
Un administrador puede no tener interés en realizar una subasta para cierta porción de
espectro. Esto puede deberse a ciertas condiciones internas particulares, tales como un bajo
nivel económico, el incipiente desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, un cli-
ma de inversión poco favorable o cualquier restricción a la propiedad privada extranjera o
comercial. Esta situación dificultará la atracción de inversionistas, resultando en una baja
demanda del recurso.
Caso contrario ocurriría en un país donde el nivel de desarrollo de la infraestructura eco-
nómica y uso del espectro sea mayor, en donde exista un clima favorable para la inversión y
menores barreras a la propiedad privada extranjera. En este caso, seguramente, habrá una ma-
yor demanda del recurso y, por tanto, la utilización de la subasta permitirá una asignación
objetiva y transparente de las bandas ofrecidas, así como mayores expectativas de ingresos
para el Estado.
Un requisito fundamental para que se presente un ambiente favorable para la subasta
es que haya fundamentos jurídicos sólidos, que brinden a los inversionistas tranquilidad en
relación con sus proyectos. Ello requiere la certeza de que el Estado hará respetar las condi-
ciones del contrato y los privilegios que concede a los usuarios del espectro, que no existan
dudas con relación al carácter del derecho que se subasta (cobertura geográfica, ancho de
banda disponible) y que el administrador del espectro radioeléctrico permita la autorización
de subastas para servicios específicos. Si estos factores no están claros, el número de ofe-
rentes, la eficiencia del proceso y los ingresos esperados serán inferiores a los esperados.
3.5.4 Tipos de subasta
En caso de optar por la subasta como mecanismo de asignación de espectro radioeléc-

trico, los gobiernos tienen una variedad de formatos para escoger, cada uno con sus caracte-
rísticas particulares. A continuación se presenta una guía para diseñar la estructura del pro-
ceso de subasta de espectro, en la cual se observarán los principales lineamientos teóricos
53


para considerar al momento de llevar a cabo un proceso de este tipo. A estos conceptos teóri-
cos, los subastadores podrán incorporar las modificaciones ad hoc deseadas en función de
la situación competitiva, objetivos de la política para la utilización del espectro radioeléctrico,
coyuntura económica, social o política y la calidad del recurso a subastar.
Los diferentes tipos de subasta podrán clasificarse según se subasten las porciones de
espectro en forma secuencial o simultánea, en una única ronda o multironda, y, finalmente,
combinando o no los segmentos de espectro radioeléctrico subastados.
A manera de introducción, en la Figura 1 se relacionan los diferentes tipos de subasta
y una breve descripción de cada uno de ellos.
FIGURA 1
Tipos de subastas
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3#01''%,,%$3#$,10$#-1/10$3#$,1$04710-15$

Fuente: BlueNote Management Consulting.
A continuación se analizan con mayor detalle los diferentes tipos de subastas con sus
características fundamentales, así como sus principales ventajas y desventajas:
54


Subasta ascendente simultánea49

Este es uno de los métodos más reconocidos a nivel mundial para la subasta de ele-
mentos múltiples relacionados. El primero en utilizarlo para subastar espectro radioeléctri-
co fue la Comisión Federal de Comunicaciones de Estados Unidos (FCC), en 1994. A partir
de ese momento, la mayoría de las subastas de espectro radioeléctrico alrededor del mundo
han utilizado este método. Las poco frecuentes reventas de licencias permiten deducir que
este tipo de asignación de espectro tiende a ser eficiente y, por lo tanto, exitoso.
Este método consiste en una subasta en la que se ofrecen múltiples elementos al mis-
mo tiempo, cada uno con su precio. A partir de allí, los participantes pueden ofertar por cual-
quiera de los elementos en cualquier momento. Esta dinámica continúa hasta que ninguno
de los oferentes emite una oferta sobre alguno de los elementos ofrecidos. Al finalizar este
proceso, se adjudican las porciones de espectro a aquellos participantes que hayan efectua-
do la oferta más elevada.
La simultaneidad de la subasta provee de información a los participantes acerca de los
precios y asignaciones tentativas de los elementos ofrecidos en cada ronda. De esta manera,
se reduce la incertidumbre sobre los rangos de precios relevantes e incentiva a los participan-
tes a ofrecer un mayor monto, más agresivamente. Además, cuando los valores de los elemen-
tos son interdependientes, la simultaneidad permite a los oferentes acomodar su estrategia
para lograr una complementariedad eficiente de los elementos.
Generalmente, en este tipo de subasta no se permite ofertar por paquete, sino solamente
por elementos individuales. Si bien esto favorece la simplicidad del proceso, podría gene-
rarse un problema de exposición para los oferentes. Esto se debe a que, dada la existencia de
complementariedad entre los elementos, los participantes corren el riesgo de obtener com-
binaciones poco eficientes o no deseadas. Esta situación podría traer asociadas ofertas por
debajo del valor que le asignarían al elemento en otras condiciones. Introducir la oferta por
paquetes reduciría el riesgo de exposición, pero complejiza los procesos, además de incor-
porar las debilidades típicas asociadas a este tipo de procedimientos.
Otra posible desventaja de este método es su vulnerabilidad frente a las estrategias de
reducción de la demanda en situaciones de baja competencia. En el caso de elementos susti-
tutos, los oferentes tendrán incentivos para reducir su verdadera demanda, para mantener
los precios bajos y así evitar que suban los precios de los restantes elementos. Así, llegado el
caso, el participante podría optar por demandar una cantidad reducida obteniendo un mayor
beneficio de la misma.
Se puede concluir que, en caso de no existir fuertes complementariedades entre los
elementos ofrecidos y ante un escenario de competencia sustancial, la subasta ascendente

49
Para mayor información véase BlueNote Management Consulting, “Apoyar a la Agencia Nacional de Espectro de Co-
lombia durante la preparación y la realización de la subasta de 1900 MHz” [13].
55


simultánea es una opción recomendable, ya que favorece la asignación objetiva del recurso
a aquel que mayor valoración le otorga, a la vez que permite al regulador lograr importantes
recaudos económicos.
Subasta combinatoria dinámica50

Esta metodología es recomendable en aquellos casos donde se ofertan elementos he-
terogéneos y con un alto grado de complementariedad. La dinámica del mecanismo consis-
te en que los participantes realizan ofertas por combinaciones de bloques, los cuales pueden
encontrarse en diferentes bandas u ofrecer diversas coberturas. De esta manera se logra redu-
cir el problema de exposición que se observa en las metodologías no combinatorias, como
la subasta ascendente simultánea.
En este tipo de subastas, la primera fase inicia con el subastador declarando los precios
iniciales para los diferentes bloques de espectro a asignar. A posteriori, los participantes de-
berán manifestar la cantidad de bloques de cada tipo que están dispuestos a adquirir por esos
precios, elaborando ofertas por paquetes de bloques. A partir de esta situación, el subastador
analiza el exceso de demanda para cada bloque, ajustando los precios para la siguiente ron-
da. Al principio de cada ronda, el subastador informará los nuevos precios de acuerdo con los
excesos de demanda registrados en la etapa previa. Cuando no existe exceso de demanda para
ninguno de los bloques, finaliza la primera fase. Este procedimiento incentiva el descubri-
miento de precios por parte de los participantes, otorgándoles información relevante para la
siguiente etapa.
En la segunda fase, los participantes pueden realizar ofertas suplementarias, que pue-
den consistir en un aumento del precio del paquete por el cual ofertaron en la primera fase,
así como también ofertar por otros paquetes en los cuales podrían llegar a interesarse. Finali-
zada esta etapa, el regulador debe considerar las ofertas de la primera y segunda fase, para
determinar la asignación genérica de espectro que maximice el valor de venta.
La última fase consiste en solicitar a los participantes ofertas incrementales que les
permitan ocupar una ubicación determinada del espectro de acuerdo con el paquete adjudi-
cado. Esas ofertas son analizadas nuevamente de acuerdo con la maximización de ingresos
del subastador, quien en función de las mismas determina las ubicaciones definitivas.
El uso de bloques genéricos y combinados permite la competencia simultánea entre
oferentes que pretendan utilizar el espectro radioeléctrico de diferentes maneras y mediante
tecnologías diversas, logrando una asignación eficiente del recurso.
Subasta simultánea de ronda única (sealed-bid)51

Este tipo de subasta puede presentar características similares a la subasta combinato-
ria dinámica o a la subasta ascendente simultánea. Pero a diferencia de estas, en el caso de

50
Ibídem.
51
Véase Peter Cramton, Spectrum Auction [14]
56


la subasta sealed-bid, los oferentes poseen una única oportunidad para realizar la oferta por
el espectro subastado.
Como sostiene Cramton [14], este tipo de subasta evita los riesgos de colusión entre
los oferentes que surge de la puja y las ofertas realizadas por los mismos durante las diferen-
tes fases de las subastas ascendente simultánea y combinatoria dinámica. Mediante la subasta
de tipo sealed-bid se evitan estas confrontaciones, previniendo los comportamientos estra-
tégicos negativos y posibles castigos que atentan contra la eficiencia del procedimiento.
Siguiendo la línea del autor mencionado, este tipo de subasta presenta ventajas en aque-
llas situaciones donde los oferentes sean adversos al riesgo y, a su vez, presenten diversas
características entre sí. Porque al combinar la aversión al riesgo de los participantes con el
esquema de oferta única de la misma, el subastador garantiza la existencia de una elevada
oferta producto de la combinación de factores mencionada.
Dado que en este tipo de subastas, los elementos ofrecidos son presentados al mismo
tiempo y las licitaciones son constantemente ajustadas, el formato sealed-bid evita la exis-
tencia de ineficiencias al momento de la atribución de espectro. Además, en caso de presen-
tarse licitaciones múltiples, este formato de subasta permite reducir el riesgo de exposición
de los participantes.
El tipo de subasta sealed-bid es indudablemente uno de los formatos más simples que
puede emplear el administrador del espectro radioeléctrico. Esto se debe a su mecanismo de
oferta única, que facilita el procedimiento de asignación del elemento subastado. Sin em-
bargo, esta característica genera una de las principales desventajas del mecanismo: al basar-
se en una única fase de ofertas, no se revela información acerca de la valoración que los
participantes hacen del elemento subastado. Esta combinación de factores presenta una cierta
complejidad para los participantes, ya que la falta de información genera incertidumbre en
cuanto a la estrategia a adoptar al momento de ofertar por el elemento subastado. Esta ca-
rencia atenta contra la eficiencia del procedimiento, perjudicando el resultado final del pro-
ceso. Además, dado que los participantes no cuentan con información acerca de la valoración
de los restantes oferentes, una única tanda de ofertas podría afectar el monto total obtenido
por el subastador [14].
Subasta secuencial
El formato de subasta secuencial es aquel donde los distintos elementos a subastar se
presentan en forma encadenada y donde la dinámica de la puja es independiente para cada
uno de los diferentes elementos ofertados. En estos casos, la eficiencia de la asignación final
de los elementos dependerá del nivel de interrelación de los mismos y la relevancia de la in-
formación obtenida a través del desarrollo de las etapas de la subasta.
Al utilizar este formato de subastas para elementos de alta complementariedad, el va-
lor real de ambos se define una vez finalizada la subasta. En consecuencia, al terminarse el
proceso, los oferentes pueden sentirse insatisfechos con la combinación de segmentos de es-
57


pectro obtenidos. Esta posibilidad determina la posible ineficiencia que puede surgir de la
utilización de este método. Además, la posibilidad cierta de llevar a cabo un proceso inefi-
ciente puede resultar en problemas de exposición. Esto se debe a que un participante podría
adjudicarse un segmento pero, al tratarse de un formato secuencial, no logre adquirir el ele-
mento complementario al que ya posee o a pagar en exceso por segmentos parciales de me-
nor calidad.
Este tipo de subasta presenta como desventaja la información limitada con la que cuen-
tan los participantes y la consecuente reacción de los mismos ante la falta de datos. Esa incer-
tidumbre radica en el desconocimiento de los precios de los elementos a subastar en poste-
riores fases, aumentando la complejidad de la decisión con respecto al tipo de estrategia a
adoptar por los participantes. Desventaja que se profundiza cuando los elementos ofrecidos
presentan una interdependencia relevante. En estos casos, el uso del formato secuencial po-
dría resultar en una asignación ineficiente de los recursos, dado que un oferente no se en-
cuentra capacitado para retrotraer las decisiones con respecto a subastas anteriores, llegado
el caso de presentarse en etapas posteriores precios diferentes a los preestablecidos.
Como aspectos positivos, y de acuerdo con lo sostenido por Cramton [14], el tipo de
subasta secuencial permite reducir el riesgo de colisión entre los oferentes, disminuyendo la
posibilidad de comportamientos estratégicos negativos y posibles sanciones existentes con-
tra el oferente más agresivo. Esto se debe a que el participante que obtiene un elemento en
primera instancia, se ve incentivado a no participar en las siguientes rondas de puja.
En cuanto al procedimiento impuesto por este tipo de formato de subasta, el tipo se-
cuencial se presenta sencillo en cuanto a su desarrollo para el administrador. Sin embargo, y
como se mencionó anteriormente, la complejidad para los participantes aumenta a medida
que es mayor el nivel de complementariedad entre los segmentos ofrecidos.
3.5.5 Diseño de subastas
Los objetivos fundamentales que debe tener el administrador del espectro en el diseño
de subastas son dos, obtener máximos niveles de eficiencia, gracias a la asignación objetiva
del espectro radioeléctrico, y maximizar sus ingresos.
Una subasta es eficiente, en el sentido de Pareto, cuando el bien es asignado al partici-
pante que más valora el bien ofrecido. En caso contrario, existiría la posibilidad de una ne-
gociación que mejorara a uno de los participantes sin empeorar a ningún otro, es decir, sería
posible realizar algún intercambio mutuamente ventajoso porque no se habrían agotado todas
las ganancias.
La maximización de los ingresos del vendedor empezó a ser importante a propósito
de las subastas de bienes públicos, como en el caso del espectro radioeléctrico, no solamen-
58


te porque los Estados ven en ellos una fuente de ingresos extraordinarios, sino también para
no entregar las frecuencias en usufructo a operadores privados sin que estos abonen o pa-
guen por ellas.
Según sea el tipo de subasta, puede evidenciarse en mayor o menor grado el logro de
estos objetivos. Para ello, es necesario considerar todas las variables que pueden influir en el
logro de ambas metas. En la Figura 2 se ilustran los principales factores a tener en conside-
ración para el diseño de subastas.
FIGURA 2
Diseño de subastas
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Fuente: BlueNote Management Consulting.
A continuación se desarrollan varios de los factores a considerar al momento de diseñar

una subasta, de modo tal que los procesos logren cumplir los objetivos de eficiencia y asig-
nación objetiva, así como de maximización de ingresos, de acuerdo con los principios esta-
blecidos por cada regulador [13].
Subastas secuenciales o simultáneas

Como se describió en el numeral 3.5.4, correspondiente a los tipos de subastas, aque-
llas en las que se asignan diferentes bloques de espectro pueden realizarse en forma simul-
59


tánea o secuenciada a lo largo de un periodo de tiempo. Tal como se mencionó, si los blo-
ques están interrelacionados, el hecho de utilizar el formato simultáneo hace más eficiente
el procedimiento y también los resultados. Esto se debe a que la simultaneidad posibilitará
a los ofertantes evaluar el carácter sustitutivo o complementario de los elementos ofrecidos.
Cuando la elección del formato de subasta se ajuste a los elementos ofrecidos, se logrará no
solamente una asignación eficiente de espectro, sino también una valuación apropiada del
espectro radioeléctrico por parte de los oferentes, lográndose una maximización de los in-
gresos para el subastador.
Subastas estáticas o dinámicas

Es importante definir la manera en que los oferentes deberán presentar las ofertas por
los bloques subastados, ya sea en múltiples rondas (dinámica) o en una única vez (estática).
La metodología dinámica permite a los participantes realizar ofertas con mayor seguridad,
dado que los precios y asignaciones finales son producto de varias fases de ofertas, durante
las cuales los oferentes obtienen información valiosa sobre la valoración que hacen los demás
participantes de los segmentos ofrecidos. Las subastas dinámicas permiten a los oferentes
obtener información relativa a la valoración de sus competidores de los elementos subasta-
dos, lo cual permite obtener por los elementos ofrecidos un valor más cercano al precio de
mercado. En consecuencia, esto permite maximizar los ingresos del regulador, a la vez que
asigna eficientemente el espectro a aquel que mayor valor le otorgue.
Ofertas individuales o por paquetes

Nuevamente la complementariedad de los segmentos de espectro ofrecidos influye en
la estructura de la subasta. Si bien las ofertas por paquetes incrementan la complejidad del
proceso de subasta, allí donde la interrelación sea trascendente para la eficiencia de la asig-
nación será necesario utilizar formatos que permitan la oferta por paquetes. En caso de un
elevado grado de interrelación es necesaria la oferta en bloques no solo para minimizar el
riesgo de exposición de los participantes, sino también para permitir una correcta valoración
de los elementos subastados, asignando objetivamente el recurso, a la vez que se permite la
maximización de los ingresos del regulador.
Bloques genéricos o específicos

En cuanto al diseño de las subastas, si los elementos ofrecidos son bloques contiguos
de espectro será recomendable subastar bloques genéricos, con el objetivo de simplificar la
subasta e incentivar la competencia, lo cual generará mayores ingresos para el administra-
dor, sin perder eficiencia en los procedimientos de la subasta.
60


Valor base
Es el valor mínimo al que serán adjudicados el o los bloques ofrecidos en la subasta.
Si bien no es necesaria la definición de un valor base, su establecimiento permitirá acortar
la duración de la subasta y reducir la probabilidad de colusión entre los participantes, gene-
rando mayores niveles de eficiencia en el proceso de subasta. Es importante la función de
este monto mínimo en aquellos mercados donde existe poca competencia. Además, permite
garantizarle al administrador un determinado nivel de ingresos por la subasta y cubrir las
necesidades de fondos que este posea. Sin embargo, debido al nivel de incertidumbre sobre
la valoración que harán los participantes del espectro subastado, es recomendable establecer
valores base considerablemente por debajo del precio de mercado.
Garantías
La garantía en forma de depósito reembolsable es un elemento que permite avalar la
seriedad del oferente al regulador. Esta herramienta le posibilita al subastador asegurar la
presencia de participantes realmente interesados en los elementos subastados, para lograr
un proceso exitoso que permita asignar eficientemente el espectro ofrecido. El monto de la
misma depende de la cantidad de licencias que el oferente está dispuesto a adquirir y limita
el total de lotes por los cuales podrá ofertar durante la subasta. En caso de recibir multas
durante la subasta, la garantía será utilizada para saldar los montos adeudados por el parti-
cipante.
Reglas de precios
Permiten definir el monto que los participantes abonarán al finalizar la subasta por los
bloques de espectro adquiridos. La regla más utilizada es que el oferente abonará el total
del dinero ofrecido durante la subasta; pero también se utiliza la regla del segundo precio,
en virtud de la cual el operador que obtiene el espectro abona la segunda oferta más alta.
Esta última incentiva a los participantes a ofrecer montos más cercanos a la valoración que
se ha hecho del espectro, ya que la misma no incide en el valor final a abonar. La finalidad
de esta regla es fomentar el proceso de descubrimiento de precios durante la subasta, procu-
rando maximizar los ingresos del regulador.
Criterios de información
El subastador puede definir el tipo de información que será revelada a los participan-
tes antes y durante la subasta. Los datos que el subastador elegirá o no revelar son aquellos
relacionados con la identidad de los participantes y el monto de su depósito inicial, la oferta,
identidad y elegibilidad de cada participante a la finalización de cada ronda. En lo referente
a una subasta competitiva, la información sobre asignaciones y precios relativos puede fa-
61


vorecer la asignación eficiente; mientras que esa transparencia puede fomentar intentos de
colusión. En función de estos posibles comportamientos por parte de los oferentes, es im-
portante evaluar los criterios de información según el formato en cuestión y los elementos
ofrecidos, para maximizar la eficiencia del proceso de subasta.
Regla de actividad
Se utiliza para que los participantes realicen ofertas en forma seria a lo largo de la
subasta. La regla establece que en cada ronda de la subasta, los oferentes deben realizar ofer-
tas válidas hacia una mínima cantidad de espectro. Esto les permite mantener el nivel de
elegibilidad que faculta a los oferentes para realizar un determinado tipo de ofertas durante
las siguientes rondas de la subasta. Este requisito tiene como objetivo alentar la realización
de ofertas sinceras a lo largo de todo el proceso de subasta, y así maximizar la eficiencia del
proceso. De faltar este tipo de requisitos, los oferentes no carecen de incentivos para reducir
sus ofertas y ocultar información a los restantes participantes, lo cual también puede atentar
contra los ingresos del subastador.
Incrementos mínimos de precios de oferta

Para asegurar la finalización de una subasta en tiempo razonable, se determinan in-
crementos mínimos en los precios de oferta. Esta variación generalmente debe superar entre
el 5% y el 20% con respecto a aquella de la etapa anterior, pero tiende a reducirse a medida
que avanzan las rondas. El objetivo de estos límites es acortar la duración de la subasta y
evitar el envío de señales entre participantes mediante las ofertas, lo cual perjudica el nor-
mal desarrollo de la subasta, dañando la calidad del proceso.
Regla de retiro de ofertas

Esta regla permite a los participantes retirar ofertas que hayan realizado a lo largo de
la subasta, con o sin penalidad por dicha acción. Cuando se subastan licencias múltiples, per-
mitir este retiro puede evitar que se obligue al oferente a comprar un conjunto de licencias
que solo son parte del paquete al cual aspiraba. Esta regla puede impedir la asignación in-
eficiente de espectro pero, a pesar de esta ventaja, se deberán limitar los retiros de ofertas o
penalizarlos, para desincentivar la especulación a lo largo de la subasta.
Criterio de cierre
Este elemento permite definir el momento en el cual se dará por finalizada la subasta
y se asignarán las diferentes licencias subastadas. Este varía de acuerdo con el tipo de subasta.
El criterio definido permite no solo mejorar el proceso de descubrimiento de precios, sino
también maximizar la eficiencia de la asignación.
62


Reglas de pago
Generalmente, el pago por las licencias obtenidas durante la subasta se lleva a cabo
en dos instancias. La primera es el depósito requerido como garantía, la segunda es el pago
del monto residual una vez finalizada la subasta. Si el regulador desea la participación de
empresas de menor tamaño puede optar por la posibilidad de pago en una serie de cuotas
determinadas. Si bien es posible que el ingreso de empresas de menor tamaño pueda perju-
dicar el objetivo de maximizar ingresos, su participación puede ser fundamental desde el pun-
to de vista del nivel de competitividad y la eficiencia del mercado, así como para los linea-
mientos de políticas de telecomunicaciones definidas por el administrador.
Más allá de estas consideraciones, para evitar la especulación por parte de los partici-
pantes es recomendable requerir el pago completo de las licencias antes de su asignación.
Restricción cuantitativa
En algunas ocasiones, para promover la competencia en el sector de las telecomuni-
caciones, el administrador puede optar por limitar la cantidad de espectro que los partici-
pantes pueden ganar. Es posible que esta restricción atente contra la maximización de ingre-
sos, ya que generalmente se margina al participante con mayor capacidad de compra. Sin
embargo, esta decisión puede favorecer la eficiencia del funcionamiento del mercado en
cuestión, ya que fomenta el crecimiento de operadores pequeños, procurando emparejar el
poder de mercado entre todos los competidores de la industria.
Bloques reservados
El administrador está capacitado para reservar ciertos bloques de espectro radioeléctri-
co para determinado tipo de servicios, de acuerdo con la política de uso de espectro defini-
da. En general, se utiliza esta herramienta para asignar espectro a nuevos entrantes con el
objetivo de incentivar la participación de los mismos en la subasta. Nuevamente, este poder
del subastador atenta contra la maximización de ingresos ya que, en general, se aparta al par-
ticipante con mayor capacidad de compra. Sin embargo, el objetivo de este impedimento se
encuentra relacionado con las políticas de uso de espectro definidas por el administrador,
mediante las cuales pretende incrementar la eficiencia del funcionamiento del mercado asig-
nando espectro a nuevos participantes que desean ofrecer nuevos servicios a los usuarios
finales. Este mecanismo ha sido utilizado en Estados Unidos, Reino Unido y Canadá.
A modo de conclusión, los procesos de subasta pueden variar entre sí de acuerdo no
solamente a los formatos mencionados, sino también en función de los factores y herramien-
tas analizadas, que permiten a los administradores diseñar y ajustar la subasta para maximi-
zar la eficiencia del proceso, así como los ingresos generados. Sin embargo, estos objetivos
siempre se encontrarán asociados indefectiblemente con las necesidades financieras, así
63


como con los lineamientos políticos del regulador, que definen las condiciones y el contex-
to en los cuales se llevará a cabo la oferta del espectro radioeléctrico a subastar.
3.6 Mercado secundario del espectro radioeléctrico
La creación de un mercado secundario del espectro adquiere relevancia ante la falta

de agilidad y flexibilidad del tradicional Modelo de Comando y Control. El desarrollo de
este mercado permite a los titulares iniciales de los derechos de uso del espectro comercia-
lizar el recurso asignado y no explotado.
Este instrumento puede ser visto, desde la perspectiva del administrador del espectro,
como una forma de reasignación del espectro previamente licenciado, puesto que permite el
acceso al recurso radioeléctrico a más agentes interesados. En ese sentido, el mercado se-
cundario no es solo un método de valoración del recurso, sino también un mecanismo para
permitir un mayor acceso y uso de las frecuencias radioeléctricas.
El uso del mercado secundario como instrumento para la reasignación del espectro de-
pende del interés que tenga el administrador de introducir modelos de gestión orientados al
mercado y del campo de aplicación sobre el espectro que le dé a dichos modelos. Entre más
bandas de frecuencia sean gestionadas a través de modelos orientados al mercado, mayor
impacto económico y social podrá tener el mercado secundario como mecanismo de reasig-
nación del espectro.
De otra parte, la eficacia del mercado secundario como instrumento de acceso al es-
pectro dependerá del tipo de intervención que ejerza el administrador sobre este tipo de me-
canismos. Entre mayor sea la intervención del administrador en el mercado secundario, ya
sea para aprobarlo, vigilarlo o condicionarlo, menor será el impacto real que pueda tener
como instrumento de reasignación.
El desarrollo del mercado secundario como mecanismo para acceder al uso del espec-
tro (reasignación) es beneficioso en cuanto:52
• Promueve una utilización más eficiente del espectro radioeléctrico porque la titula-
ridad de los derechos de uso se transfiere de agentes que le otorgan una menor va-
loración hacia aquellos que más lo valoran.
• Aumenta la flexibilización en la gestión del espectro porque permite la migración
del uso del recurso hacia servicios y tecnologías de nueva generación intensivas en
el uso del recurso.
• Genera información de precios del mercado del espectro.

52
Véase Gretel [15].
64


• Promueve una mayor trazabilidad y transparencia en la gestión del espectro, brindan-

do al público información relacionada con el uso de este recurso (áreas de cobertu-
ra, tecnologías, servicios y aplicaciones, y eficiencia).
• Fomenta la innovación porque facilita a los agentes implementar tecnologías y ser-
vicios nuevos o muy mejorados sobre bloques de espectro actualmente subutiliza-
dos.
• Permite el uso más eficiente del espectro en la medida que potencia a más agentes
para el acceso a este recurso, que de otra forma no podrían hacer uso de él.
La principal crítica al desarrollo del mercado secundario es que puede conducir a la

generación de interferencias entre usuarios de las mismas bandas o frecuencias en zonas ad-
yacentes, lo cual deteriora la calidad del servicio. Así mismo, preocupa el abuso de la posi-
ción dominante que se puede derivar de la acumulación de frecuencias por parte de los pro-
veedores de redes y servicios incumbentes, con su efecto sobre la competencia en los
mercados de servicios de la información y las comunicaciones. Una tercera crítica a esta
herramienta es la posibilidad de que se generen precios especulativos.
Actualmente, en la mayoría de los países del mundo los derechos de uso de frecuen-
cias radioeléctricas no son enajenables ni admiten su aprovechamiento por personas distin-
tas al titular de la asignación, sin previa autorización del administrador. Lo anterior, como
garantía de seguridad técnica y estabilidad administrativa sobre las licencias. Un prerrequi-
sito para el desarrollo del mercado secundario es que el administrador del espectro radio-
eléctrico pueda permitir, inicialmente, la comercialización de los derechos de uso que le han
sido reconocidos a favor de otros, bajo la condición de que el titular del permiso, así como
los que adquieren su uso en el mercado, cumplan las condiciones y obligaciones estableci-
das en el título habilitante original.53
Existen diferentes opciones con respecto a los derechos transmisibles. Por una parte,
es posible ceder o alquilar la totalidad de las frecuencias asignadas, o una parte de los dere-
chos y obligaciones establecidas en el respectivo título habilitante, sin que se requiera el
permiso previo otorgado por el administrador del espectro. De otro lado, la reconfiguración
de la red de radiocomunicaciones, asociada con los cambios de uso de frecuencia, debe con-
tar con el permiso previo de la autoridad concedente.
Las consultas realizadas por los expertos en España, donde la introducción del mer-
cado secundario es reciente, recomiendan el desarrollo de este mercado en dos fases [15]. En
una primera fase no es aconsejable flexibilizar el uso del espectro, es decir, permitir el cam-
bio de uso de las frecuencias. Lo anterior, porque ni la tecnología ni la estructura de la in-
dustria en el mercado tradicional lo permiten a priori. Por lo tanto, en esta primera etapa, se
mantendría el uso en aquellas bandas para las que se otorgó una autorización inicial. En

53
Esta circunstancia puede incidir adversamente en la introducción de usos convergentes de las frecuencias asignadas.
65


este caso, el desarrollo del mercado secundario se refiere al comercio de derechos de uso del
espectro (por ejemplo, derecho a transmitir o recibir señales) definido en términos de área
geográfica, duración y tiempo de acceso, dotación de espectro y obligaciones (protección
frente a interferencias y uso efectivo). En esta primera fase se recomienda que el adminis-
trador del espectro imponga las siguientes obligaciones:
• Cumplir con los parámetros técnicos establecidos en la concesión original.

• Realizar un análisis adecuado de interferencias.
• Utilizar, en forma efectiva, las frecuencias objeto de la transacción a fin de evitar
negocios especulativos.
Una segunda etapa tiene lugar una vez el mercado ha adquirido un mayor nivel de
madurez y la industria se ha adaptado al nuevo paradigma. En esta etapa es posible introdu-
cir, de manera progresiva, la alternativa de cambiar o reconfigurar el uso de las frecuencias.
Lo anterior se traduce en un escenario en el que las partes del acuerdo de cesión de los de-
rechos de uso pueden elegir el tipo de cesión que más les conviene. En esta fase, el merca-
do secundario constituye un mecanismo para explotar los beneficios económicos de la con-
vergencia tecnológica. El rol del administrador del espectro en esta segunda etapa es:
• Aprobar y controlar las cesiones de derechos, evitando la creación de posiciones

dominantes.
• Vigilar que se mantenga el uso del espectro radioeléctrico —en particular, cuando
se trate de servicios públicos— y las obligaciones establecidas en la licencia origi-
nal.
• Asegurar un uso eficiente del espectro y velar porque las bandas asignadas estén
efectivamente utilizadas.
• Resolver los litigios relativos a interferencias.
• Llevar el registro que asegure la transparencia del mercado secundario y que per-
mita hacer seguimiento a las transacciones del espectro radioeléctrico.
3.7 Resumen de pros y contras de los mecanismos de asignación
de licencias
En la Tabla 2 se resumen los pros y contras de los diferentes mecanismos de asigna-

ción de licencias de uso del espectro radioeléctrico.
66


TABLA 2
Pros y contras de los mecanismos de asignación de licencias
de uso del espectro
Mecanismo de
Pros Contras
asignación
• Es un mecanismo transparente y de • No garantiza la asignación del espec-

bajo costo administrativo en la asig- tro a los agentes que le pueden dar el
Prioridad por orden
nación del espectro, cuando no hay uso más eficiente
de solicitud
escasez y hay un número potencial-
• No permite revelar la valoración del
mente amplio de usuarios
sector privado de las bandas asignadas
• Permite que el administrador del • Es difícil lograr la consistencia entre

espectro combine los objetivos sec- diferentes concursos públicos
toriales específicos y los operadores
• Los concursantes tienden a sobrees-
encargados de lograrlos
timar su capacidad para cumplir con
• Se adjudica la licencia al concursan- los criterios de selección
te que ofrece mejores condiciones • Puede generar una valoración inade-
técnicas y de cobertura cuada del espectro, reduciendo el va-
lor esperado por el Estado o penali-
• Permite costos menores de entrada
zando al concursante en su desarrollo
en el mercado para los proveedores
si el valor es muy alto
de redes y servicios debido a la inexis-
tencia de un pago inicial para dispo- • El proceso demanda más tiempo que
ner de las frecuencias los mecanismos de prioridad por or-
Concurso público o den de solicitud o asignación aleato-
• Se pueden establecer condiciones de
Beauty Contest ria, por ejemplo
entrada y obligaciones de hacer
• Costos elevados de implementación
• El espectro se asigna a concursantes
que demuestran tener potencial de • Riesgos de falta de transparencia y
utilizarlo de manera eficiente credibilidad. Siempre existe un ele-
mento subjetivo en la evaluación de
las propuestas
• Puede requerir la aplicación de varios
criterios de calificación y selección
• Intervienen distintas variables (com-
promisos de inversión, de cobertura,
otros), por lo que el proceso de selec-
ción puede resultar complejo y con-
sumir gran cantidad de recursos
• Como mecanismo de mercado ase- • No permite difundir información

Licitación pública gura que el espectro se asigne al privada entre los oferentes y
agente con mayor valoración. Lo an- aumenta el riesgo de la “maldición
terior genera eficiencia económica del ganador”
67


Mecanismo de
Pros Contras
asignación
• Mecanismo transparente • Al vincularse con otros factores
de elección (por ejemplo, cobertura
• Reduce costos administrativos
geográfica y número de usuarios)
asociados con la evaluación de
se presentan problemas de
propuestas
subjetividad, reducción de la
transparencia y distorsión del precio
de mercado
• Constituye un método rápido, • Puede generar una situación de

económico y transparente exceso de concursantes
• Es el menos costoso de todos los • Selección aleatoria de los concursan-
mecanismos (con excepción de si- tes a los que se les asigna el espectro
tuaciones con varios concursantes)
• Riesgo de ineficiencia y especulación
• Se pueden establecer condiciones de
• Alta probabilidad de asignación a
Lotería (sorteo) concursantes sin intención o
capacidad de darle un uso eficiente al
espectro
• Podría ganar un concursante sin
capacidad técnica y económica para
desarrollar el proyecto
• No garantiza que las condiciones
técnicas y de cubrimiento requeridas
se cumplan
• Es un mecanismo de asignación • Dificultad de implementación ante la

objetiva, que a la vez es equitativo y imposibilidad de definir claramente
relativamente fácil de implementar. los derechos para los potenciales be-
Estas condiciones favorecen la neficiarios, ya que ello podría gene-
transparencia del proceso, generando rar inconvenientes jurídicos en el fu-
un clima de inversión favorable y turo, cuando se presenten reclamos
fomento al avance tecnológico de los concesionarios
• Permite asignar el espectro a • Ineficiencia ante casos de asignación
aquellos usuarios que más lo de grandes volúmenes de licencias
Subasta
valoran de poco valor o competencia
ilimitada
• Otorga flexibilidad para adecuar
la oferta a la necesidad de los usua- • Potencial especulación y riesgo de
rios colusión de los participantes en el
proceso de subasta, resultando en
• Representa una fuente de ingresos
asignaciones que no siempre están
para el administrador del espectro
alineadas con el uso del espectro
• Revela información privada de los radioeléctrico con mayor impacto
oferentes mientras se desarrolla la socioeconómico
subasta
68


Mecanismo de
Pros Contras
asignación
• Abre la posibilidad de destinar los • La fuerte incidencia del criterio eco-

recursos conseguidos con las pujas a nómico para la asignación limita el
cualquier plan de beneficio social uso de la subasta para bandas de ser-
vicios subyacentes socialmente valo-
• Instrumento de desarrollo activo
rados, como la defensa nacional y la
de la política sectorial de la
investigación científica, en donde no
competencia
es fácil atribuirle al espectro un valor
• Se pueden establecer condiciones de financiero
• Costos elevados de implementa-
ción
• El precio pagado por el espectro
podría trasladarse al usuario final
(consumidor)
• No adecuado para espectro de baja
demanda o cuya explotación aplica
a servicios específicos y no comer-
ciales
• Un mal diseño de la subasta puede
tener efectos notoriamente negati-
vos, como obstaculizar la implan-
tación de empresas de menor
tamaño, intensificar la concentra-
ción en el mercado o reforzar posi-
ciones de monopolio u oligopolio
• Promueve el uso eficiente del espec- • Puede conducir a la generación de

tro radioeléctrico interferencia en bandas de frecuencia
adyacentes. Lo anterior deteriora la
• Aumenta la flexibilidad en la gestión
calidad del servicio
del espectro y promueve la conver-
gencia tecnológica • Puede derivarse en abuso de posición
Mercado secundario
dominante
• Genera información de precios del
espectro • Posibilita la formación de precios
especulativos
• Mejora la trasparencia en la gestión
del espectro
• Fomenta la innovación
69


CAPÍTULO 4
ESQUEMAS DE VALORACIÓN
En este capítulo se presenta una descripción detallada de los esquemas de valoración

económica del espectro radioeléctrico más utilizados en el ámbito internacional y cuyos
principios metodológicos fueron introducidos en el Capítulo 1.
4.1 Marco teórico de la valoración económica del espectro radioeléctrico
El avance tecnológico ha abierto un conjunto de oportunidades de crecimiento no so-

lamente para los servicios subyacentes al uso del espectro sino también para el desarrollo
de la economía de todos los países. En consecuencia, esta evolución ha generado una serie de
usos alternativos del espectro radioeléctrico de modo tal que estos avances se traducen en
beneficios sociales para todos los usuarios de estos servicios [12].
Este progreso trae aparejado no solamente una mejora en la utilización del espectro,
sino que además ha incrementado el interés y la demanda existente de este recurso. De hecho,
en la actualidad se registra un desequilibrio en las grandes zonas urbanas entre la demanda
de radio frecuencias y la disponibilidad de espectro radioeléctrico para hacer frente a las ne-
cesidades de los usuarios finales.
Esta situación se debe a las características que como recurso presenta el espectro radio-
eléctrico. En este caso se trata de un bien no agotable ni almacenable para un posible uso
futuro, que a la vez puede tornarse susceptible de una creciente congestión. En función de
las particularidades del espectro radioeléctrico como recurso y la coyuntura actual de los
servicios subyacentes, donde la demanda de espectro supera a la oferta, es necesario emplear
70


aspectos económicos en la gestión y control de este bien donde pueda implementarse un sis-
tema de precio que permita equilibrar la oferta con la demanda.
Este sistema de precios permitirá valorar económicamente el espectro y, posterior-
mente, tasarlo con el objetivo de equilibrar el mercado de este particular recurso. Pero ade-
más acarreará beneficios alternativos, ya que este sistema funciona como fuente de los re-
cursos financieros necesarios para desarrollar una gestión y control eficiente y eficaz del
espectro radioeléctrico, de modo tal que los administradores de este recurso logren colabo-
rar con la estabilización de ese incremento, cubriendo las necesidades de una sociedad cuya
demanda de información es cada vez más compleja e intensiva.
La valoración económica del espectro radioeléctrico se puede realizar a partir de dife-
rentes esquemas y aproximaciones de valoración como los que se indican en la
Figura 3, los cuales se consideran en la actualidad las mejores prácticas a nivel inter-
nacional con respecto a la valoración económica del espectro radioeléctrico.
FIGURA 3
Esquemas y aproximaciones de valoración económica
del espectro radioeléctrico
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Fuente: BlueNote Management Consulting a partir de [12].
71


Cada uno de estos esquemas y aproximaciones se describen en detalle en los siguien-

tes numerales.
4.2 Ahorro en costos entre alternativas tecnológicas

(“Administered Incentive Prices -‐ AIP”)
Este es un mecanismo de valoración utilizado por el regulador inglés de telecomuni-

caciones (Ofcom, Office of Communications) cuyo objetivo es incentivar el uso eficiente
del espectro radioeléctrico. El inicio de la utilización de este sistema data del año 1998, y su
función era estimar el valor del espectro radioeléctrico por encima de los costos incurridos
por las tareas relacionadas a la gestión del recurso, tal cual se hacía previo a la creación de
este sistema.54 Este método no solamente es aplicado a usuarios privados sino también a los
públicos, para fomentar el uso eficiente del espectro entregado en forma administrativa (sin
subastar).
En caso de aplicarse este sistema para la valoración del espectro radioeléctrico debe-
rán llevarse a cabo cuatro etapas:
1) Reflexión sobre la asignación de espectro a un uso específico.

2) Análisis de congestión y usos alternativos.
3) Establecimiento de la tasa de referencia.
4) Fijación del precio AIP basado en la tasa de referencia.
A continuación se explica brevemente cada una de estas etapas:
Reflexión sobre la asignación de espectro a un uso específico

Para llevar a cabo dicha reflexión, el regulador propone las siguientes dos cuestiones:
por un lado, analizar la posible existencia de usos alternativos para el espectro radioeléctri-
co diferentes al actualmente asignado por el regulador, estudiando su compatibilidad tecno-
lógica con los servicios vigentes, así como su requerimiento de uso exclusivo de la banda
en cuestión.
En segundo lugar, este sistema propone analizar la existencia de congestión no sola-
mente en las bandas observadas, sino también la dimensión geográfica de tal congestión.
De existir dicha problemática tanto en el presente (congestión) como en el futuro inmediato,
por surgimiento de usos alternativos, se deberá realizar el análisis que impone la segunda
etapa, ya señalada.

54
Para mayor información véase Ofcom, “SRSP: The Revised Framework for Spectrum Pricing” [16]
72


Análisis de congestión y usos alternativos

Este análisis se realiza en dos dimensiones. La primera respecto a la intensidad de uso
de las frecuencias. Cada una de ellas es clasificada de acuerdo con el número de licencias de
uso que se han expedido para las mismas. En consecuencia, se establecen bandas de con-
gestión alta, media o baja de acuerdo con la cantidad de licencias que cada frecuencia posea.
La segunda dimensión es la congestión poblacional. Este análisis se realiza sobre aque-
llas licencias otorgadas por áreas territoriales específicas. De esta manera se clasificará a las
licencias según su área de cobertura: en zonas densamente pobladas, medianamente pobla-
das y zonas rurales. A estas dos dimensiones es posible sumarle un parámetro técnico que con-
sidera la posibilidad de hacer uso exclusivo o compartido de la banda para la cual se realice
el estudio.
Finalmente, se lleva a cabo una evaluación de usos alternativos. Este estudio se basa
en la posibilidad de utilización de una banda de frecuencias por servicios que actualmente
operan en zonas congestionadas del espectro radioeléctrico. El análisis de congestión y usos
alternativos tiene por objeto determinar si la aplicación del método AIP contribuirá a dismi-
nuir la congestión del espectro en otras bandas.
Establecimiento de tasas de referencia

Para determinar la tasa de referencia se establecen dos valores. Por un lado, el “valor
de uso propio”, definido como el costo de oportunidad asociado a acceder o ceder un bloque
de espectro. El segundo es el “valor de uso alternativo”, que es el valor que podría tener
cierta banda de espectro si se utilizara para fines distintos al asignado.
El valor de uso propio puede obtenerse a través de dos metodologías. La primera se
denomina “alternativa de menor costo”. Esta supone que los operadores buscarán un equili-
brio entre insumos utilizados para la prestación del servicio manteniendo constante la can-
tidad producida. En consecuencia, al reducirse el espectro deberá aumentar la inversión para
mantener constante la producción del servicio. La segunda se denomina “modelo de utilida-
des descontadas”, en la cual una reducción o incremento de espectro se refleja en menor o
mayor flujo de caja, respectivamente.
Para definir el valor de uso alternativo, Ofcom prefiere utilizar los valores estableci-
dos previamente en las bandas donde el uso alternativo se ofrece durante el estudio, ajus-
tando los valores para realizar la respectiva valoración.
De existir sustitutos viables que asignen mayor valor al espectro, la tasa de referencia
será establecida entre el valor de uso propio y el del uso alternativo, tendiendo hacia el piso
de ese rango. En caso de no existir usos alternativos, la tasa de referencia será el valor de uso
propio.
73


Fijación del precio AIP basado en la tasa de referencia

Para determinar finalmente el precio de las bandas de espectro entregadas, el regula-‐
dor utiliza el siguiente algoritmo:
AIP = TR x AB x AE x UC x FF x FG
Donde:
TR: representa la tasa de referencia definida en la etapa anterior
AB: es el ancho de banda necesario (asignado)
AE: se refiere al área de cobertura de la licencia expresada en km cuadrados.
UC: hace referencia a la existencia de uso compartido o exclusivo de la frecuen-
cia o banda de frecuencia
FF: corresponde a un factor de ajuste que refleja el valor de la frecuencia o
banda determinada frente a la frecuencia o banda base que usaría un opera-
dor promedio para el uso permitido
FG: refleja el valor del espectro en un área determinada respecto de un área tipo
en la cual se hace uso del espectro para un mismo tipo de servicio autorizado
Una vez asignados los valores de la tasa de referencia, así como de los elementos del
algoritmo, se obtiene el precio AIP del espectro radioeléctrico para las bandas de frecuencia
sobre las cuales se realizan los procedimientos indicados en este apartado.
4.3 Ahorro en costos en servicios y tecnologías alternativas
Este mecanismo de valoración de espectro, también llamado “valor optimizado por

privación” (ODV, por sus siglas en inglés), presenta una cierta similitud con la metodología
AIP descrita anteriormente. Este sistema asume la existencia de una red de telecomunicacio-
nes óptima en lugar de las redes existentes en el mercado que se analiza a la hora de asignar
esa porción de espectro.55
Este mecanismo sostiene que si un operador es privado de un incremento en el espec-
tro asignado, tendrá que incurrir en una serie de costos que le permitan replicar la cantidad

55
Para mayor información véase el caso de New Zealand, Ministry of Economic Development, “Renewal of Spectrum
Rights for Cellular Services, Pricing Methodology, Discussion Paper” [17].
74


y calidad de servicio que podría prestar de sumar ese recurso adicional que se le está ne-
gando bajo la estructura actual de frecuencias que posee. Dado que esos costos adicionales
pueden evitarse obteniendo el espectro a asignar, esas erogaciones adicionales podrían de-
finirse como la valoración del espectro radioeléctrico adicional.
En consecuencia, el operador que esté dispuesto a hacerse a la porción de espectro
ofrecida deberá abonar por el mismo hasta un valor equivalente a los costos adicionales en
los que debería incurrir en caso de que el bloque no le fuera asignado, siempre que ese va-
lor sea inferior al flujo de caja incremental generado por la explotación de la nueva asigna-
ción.
4.4 Flujo descontado
Toda empresa posee un flujo de ingresos producto de las ganancias que le reporta el
servicio brindado al usuario final. En el caso de las empresas de telecomunicaciones que
utilizan el espectro radioeléctrico, sus utilidades están directamente relacionadas con la
explotación de dicho recurso. Al adjudicársele una nueva licencia por uso de espectro, la ex-
plotación de este le genera a la compañía una serie de flujos de caja incrementales en rela-
ción a los que obtenía previamente, gracias a la expansión del servicio que la licencia le
permite realizar.
En consecuencia, podría establecerse a ese diferencial que la empresa obtiene como el
valor del espectro asignado, ya que gracias a este recurso es que puede obtener esa nueva
fuente de ganancia [18]. Sin embargo, el flujo de dinero de la compañía no se sucede en for-
ma instantánea sino que se acumula a lo largo de la duración de la licencia de uso de espec-
tro. Con lo cual será necesario ponderar esa diferencia temporal con el objetivo de obtener
la valoración actual del espectro adjudicado.
Para actualizar los valores de los flujos futuros en ambos escenarios, se utiliza la tasa
de descuento. Esta es una herramienta que permite actualizar ingresos futuros y traducirlos
en valores presentes de dinero. No existe un consenso a nivel mundial respecto a la tasa de
descuento intertemporal a considerar respecto de la asignación de bienes públicos, como el
espectro radioeléctrico. Esta problemática se debe a que los concesionarios no suelen incor-
porar dentro de las consideraciones los beneficios sociales derivados de la expansión de los
servicios.
A fin de cuentas, la valoración del espectro asignado se obtendrá de la diferencia en-
tre el valor presente de todos los flujos de caja que obtendrá la empresa por contar con licen-
cia y el valor presente de los flujos de la empresa en caso de no asignársele el espectro en
cuestión. En general, este método es aplicable a porciones de espectro radioeléctrico asig-
75


nado a operadores privados, dado que son estos los que evidencian una relación directa
entre la explotación del recurso y los ingresos obtenidos.
4.5 Benchmarking
Este mecanismo consiste en tomar resultados de valoraciones internacionales de es-

pectro similares a las que el regulador pretende asignar en su país, de forma tal que sea po-
sible ajustar o normalizar esos valores a la coyuntura local [19].
Esa adecuación de los resultados foráneos suele realizarse mediante procesos de apro-
ximación, con el objetivo de identificar un rango de precios que se ajuste a las condiciones
sociales, económicas y políticas del país que lleva adelante el proceso de adjudicación.
Las variables utilizadas para dicho procedimiento pueden ser diversas en función de
las características del espectro ofrecido, así como de los lineamientos políticos y económicos
que el administrador del espectro radioeléctrico establezca. Generalmente, se utilizan varia-
bles económico-demográficas como, por ejemplo, la población, el PBI per cápita, la super-
ficie cubierta por la licencia, la densidad de población de dicha superficie, etc. Además,
pueden considerarse también variables relacionadas al servicio para el cual están asignadas
las frecuencias; como, por ejemplo, la penetración del mismo en la ciudadanía, el ingreso
promedio por usuario y la cantidad de usuarios.
Una vez definidas las variables a considerar, se inicia el proceso de ajuste a la coyun-
tura local de los precios internacionales de la banda de frecuencias a asignar. El objetivo de
este procedimiento es obtener un rango de valores para el espectro que se va a asignar pro-
ducto de la referencia establecida por los distintos resultados obtenidos en las experiencias
internacionales.
Considerando los rangos obtenidos, se procederá a comparar los topes del mismo en
relación a la valoración de bandas de espectro similares realizadas con anterioridad en el
mercado local. El objetivo de esta comparación es determinar si el valor obtenido para los
topes del rango es lógico en relación a las valoraciones del espectro radioeléctrico realizadas
previamente en el país.
La metodología de benchmarking se utiliza comúnmente por su relativa facilidad de
implementación y sencillez de cálculo. No obstante, los procesos de ajuste de resultados de
otros países tienen limitaciones, algunas imposibles de subsanar, muy especialmente aque-
llas referidas al impacto de las características del proceso de asignación sobre los precios
finales de asignación. Efectivamente, diferencias en los procesos entre países, resultarán en
precios diferentes, más allá de las consideraciones económicas, demográficas o de mercado
que existen entre ellos.
76


4.6 Actualización de valores de subastas anteriores
La actualización de los resultados de las subastas anteriores realizadas en el ámbito

local es un mecanismo alternativo de valoración del espectro [19]. Una de las ventajas de
esta metodología es que permite incorporar las dinámicas del mercado, así como las parti-
cularidades propias del país en el que se llevará a cabo la asignación del ERE.
Una de las principales desventajas tiene que ver con las características de los diferen-
tes procesos de asignación. Tal como se mencionó en el numeral 3.5.5, cada subasta puede
presentar un diseño distinto en función de las necesidades del administrador del espectro y
los lineamientos políticos impuestos en función del objetivo económico y social de la banda
de espectro ofrecida. En consecuencia, esta metodología de actualización del valor de las
subastas anteriores no logra incorporar las diferencias que pueden surgir de los diferentes
procesos de subasta, tales como la asignación y características de propagación de la banda,
la existencia de bloques reservados para nuevos entrantes, despliegue de servicios futuros,
entre otras variantes.
Es tarea del administrador del espectro analizar profundamente las características prin-
cipales de los procesos de subastas anteriores, para determinar si el espectro a asignar en
esta nueva etapa presenta elementos que lo asimilan a aquellos sobre los cuales empleará
este mecanismo de actualización. Una vez adoptada la decisión, se tomará el valor de la
subasta anterior y se lo ajustará de acuerdo con el incremento general de precios (inflación)
y la variación que haya experimentado el tipo de cambio desde la realización de la subasta
antigua hasta el presente.
Realizado este procedimiento se obtendrá el valor actualizado de la subasta anterior,
que impactará en el valor actual del espectro radioeléctrico a asignar. Este último puede pre-
sentar características de ajuste positivo, generándose así un incremento en la valoración del
recurso; pero también es posible que el ajuste sea a la baja, por la presencia de procesos de-
flacionarios o de depreciación de la moneda local con respecto al tipo de cambio sobre el
cual se realice la actualización.
4.7 Valoración de los operadores en el mercado secundario de espectro
Si bien es el administrador del espectro el encargado de otorgar las licencias de uso

de espectro a los operadores, es una tendencia en crecimiento la de habilitar un mercado se-
cundario de espectro para motivar el uso eficiente del mismo. Este consiste en posibilitar el
comercio y transferencia a título oneroso de las licencias entre los proveedores de redes y
servicios, generalmente con el aval técnico y económico del administrador en cuestión. En
la actualidad, algunos países en América Latina (El Salvador, Chile, México y Uruguay)
77


permiten el comercio de espectro entre operadores; en tanto los principales referentes de

Europa (Reino Unido, España, Finlandia, Dinamarca) y Norteamérica (Estados Unidos y
Canadá) también poseen mercado secundario de espectro [20], [22].
Estas transferencias pueden presentar diferentes modalidades. Por un lado, se encuen-
tra la transferencia total, donde el titular original se desprende de la totalidad de los dere-
chos y obligaciones de la licencia. Por otro lado, se observa la transferencia concurrente
donde el licenciatario original continúa responsabilizado solidariamente sobre los derechos
y obligaciones impuestos desde la licencia. Finalmente, se pueden observar transferencias
parciales con las mismas características que las anteriores en lo relacionado a las responsa-
bilidades que impone la licencia, pero referidas a una sección del espectro o a un área limi-
tada geográficamente [21].
Dado que estas transferencias de licencias de uso de espectro en el mercado secunda-
rio implican la existencia de una transacción monetaria entre operadores, podría considerar-
se a este tipo de transmisiones de derechos como mecanismos alternativos de valoración de
espectro. Incorporar esta metodología permite incorporar la verdadera valoración que los
usuarios hacen del recurso, así como las variables económicas locales que afectan la nego-
ciación y los elementos políticos que surgen de la intervención del administrador en dicho
proceso.
A la hora de adoptar el mercado secundario de espectro como mecanismo de valora-
ción del recurso, es necesario evaluar las cuestiones relacionadas a los rangos de espectro co-
merciados, así como las bandas de frecuencia a valorar mediante esta metodología. Es im-
portante reparar en las condiciones de las mismas, haciendo hincapié en las características
físicas, geográficas y comerciales similares que deben existir entre los dos bloques de espec-
tro radioeléctricos comparados.
Es necesario precisar que el valor final del espectro observado en las transacciones
del mercado secundario no solamente incorpora el valor intrínseco del espectro. Puede incluir
los costos de capital y de las negociaciones bilaterales. Además, se consideran cuestiones rela-
cionadas a los intereses y estrategias de ambas partes de la negociación: aquel que cede el
espectro deberá evaluar las potenciales desventajas de enfrentar al nuevo entrante que le
compra el recurso; lo cual podría conllevar a elevar las pretensiones monetarias por parte
del licenciatario original. Todas estas cuestiones generan ciertas complicaciones en la valo-
ración precisa del espectro, ya que no permiten obtener un precio mutuamente óptimo como
resultado de un mercado secundario.
Finalmente, con respecto a la mirada de la UIT, este es un fenómeno relativamente
nuevo. De hecho, la elaboración de la lista de los países que poseen mercado secundario se
inició en el año 2005 [22]. Con lo cual, si bien este mecanismo puede resultar útil para lle-
var a cabo una valoración del espectro, habría que esperar una cantidad prudente de años de
modo tal que se garantice un desarrollo fluido y maduro de este incipiente mercado.
78


4.8 Resumen de pros y contras de los esquemas de valoración
del espectro
En la Figura 4 se presenta un resumen de los principales pros y contras de los esque-

mas de valoración económica del espectro radioeléctrico para, posteriormente, desarrollar
en profundidad sus implicaciones.
FIGURA 4
Pros y contras de los métodos de valoración económica del espectro
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2(7#0)-&'0A&+%.#)3%7)%+1%.'0#)0(3-#%7:.'0-.#)
El método AIP es un sistema empleado para fomentar el uso eficiente del espectro ra-
dioeléctrico, que analiza los usos alternativos posibles a la hora de adjudicar las licencias e
incorpora análisis de congestión al estudio. Como una de las ventajas principales del méto-
do es que puede aplicarse tanto a usuarios privados como públicos, estando en línea con el
objetivo principal del mecanismo de uso eficiente. Esta metodología, además, considera el
costo de oportunidad al que se enfrentan los usuarios en caso de hacerse a los bloques de
79


espectro. El uso de este sistema implica cierta complejidad producto de la variedad de fac-
tores que analiza, considerando el cálculo de una tasa de referencia en la que se estudian
tanto la alternativa de menor costo como el de uso alternativo. Además, solamente se puede
emplear para aquellos casos en que existe exceso de demanda, ya que eso posibilita consi-
derar el valor de los diferentes usos de la banda. Por último, al utilizar un algoritmo de
cálculo no se permite incorporar el input referido a la valoración de mercado que le asigna-
rían los usuarios a las bandas ofrecidas.
La metodología de ahorro de costos en servicios y tecnologías se encuentra fuerte-
mente orientada a los costos incrementales producidos en tanto el operador no obtenga la
licencia, sin otorgarle importancia a las características mismas del espectro como recurso
que en ciertas bandas presenta la condición de limitado, en cuanto que puede existir más de-
manda que oferta. Por otra parte, asume la existencia de una red óptima de telecomunicacio-
nes, lo que no refleja fielmente las condiciones de la misma en el país, y tergiversa la valo-
ración final. Como aspecto positivo de este mecanismo, se observa en su construcción un
análisis tanto desde el punto de vista de la demanda (cantidad de usuarios y niveles de tráfi-
co) como de la oferta (costos de la infraestructura y equipos).
El método de flujo descontado considera las ganancias incrementales producidas por
la explotación del espectro radioeléctrico realizado por los operadores que obtienen la ban-
da ofrecida. Además, evalúa los efectos de la duración de la licencia, ya que actualiza los
flujos de dinero generados durante los años en que el operador utiliza el recurso. Como con-
trapartida, el cálculo de los flujos generados es una simulación, con lo cual es imposible de-
terminar con certeza el verdadero valor del espectro radioeléctrico. Por otro lado, la tasa de
descuento mediante la cual se actualizan los montos no posee consenso mundial en cuanto a
su determinación. Además, no logra incorporar los beneficios sociales de la explotación del
espectro. Por último, dado que el método trabaja sobre los flujos incrementales solamente
permite trabajar sobre operadores privados que obtengan relevantes réditos producto del
uso del espectro.
El sistema de benchmarking internacional permite al administrador del espectro cierto
ahorro en costos, ya que adopta como parámetros las valoraciones realizadas en otros países.
Por otra parte, esos montos permiten orientar a los mismos con respecto al valor que se le
asigna a una determinada banda de espectro en otros países de acuerdo con el tipo de servi-
cio. Sin embargo, esas valoraciones deberán sufrir un proceso de ajuste a la coyuntura na-
cional, de modo tal que pueden sucederse tergiversaciones que afecten esos valores, de acuer-
do con las condiciones políticas, económicas y sociales. Es necesario que el administrador
considere la necesidad de tomar como parámetro valoraciones realizadas sobre bandas de
espectro con servicios similares a las frecuencias ofrecidas sobre las cuales se realiza el
estudio; así como también prestar especial atención a las características de los mecanismos
de asignación y el diseño de estos.
80


Adoptar el sistema de actualización de subastas anteriores permite al administrador

del espectro incorporar en el proceso de valoración tanto las condiciones económicas del país
como las del mercado local, de los distintos servicios que hacen uso del espectro radioeléc-
trico. Además, adopta la valoración real del mercado de las bandas de espectro considera-
das. Estos montos deberán sufrir ajustes de acuerdo con la variación de los índices de precios,
así como del tipo de cambio (llegado el caso que se tomen valores en moneda extranjera).
Es importante tener en cuenta las características físicas, así como las diferentes alternativas
de uso de las bandas de espectro a equiparar, para no generar tergiversaciones en el resulta-
do final. Por último, dado que las subastas pueden presentar diferentes condiciones con res-
pecto a su diseño es necesario analizar los mecanismos de asignación, la existencia de blo-
ques reservados, las condiciones de participación impuestas a los operadores (por ejemplo,
prohibir la participación del operador dominante), etc., que pueden presentar estos procesos.
Incorporar los valores observados en el mercado secundario permite al regulador con-
siderar la valoración que hacen de una porción del espectro los usuarios del mismo, evaluan-
do las condiciones económicas y lineamientos políticos existentes en el mercado local del
sector. Para que esta comparación sea razonable es necesario adoptar montos referidos a
bandas de espectro con características físicas, geográficas y comerciales similares a las de
aquellas que se encuentran bajo estudio. Como elemento fundamental, los reguladores deben
conocer que la valoración observada en el mercado secundario incluye no solamente el va-
lor intrínseco del espectro sino también elementos relacionados con cuestiones estratégicas
de los participantes, así como los costos de capital y las erogaciones generadas por las nego-
ciaciones bilaterales, entre otros. Por último, dado que la introducción del mercado secun-
dario en algunos países es reciente, sería aconsejable esperar un proceso de maduración del
mismo para poder contar con valores que respondan a un mercado fluido y sólido de nego-
ciación del espectro en un mercado secundario.
81


CAPÍTULO 5
MÉTODOS DE TASACIÓN POR EL USO
La liberalización de las telecomunicaciones y los avances tecnológicos que se han pro-

ducido en forma dramática en las dos últimas décadas han generado una significativa deman-
da por el espectro radioeléctrico y han hecho evidente la necesidad de racionalizar su uso,
para que además de evitar las interferencias perjudiciales, se puedan maximizar los efectos
benéficos para la sociedad como un todo y garantizar el acceso equitativo al espectro radio-
eléctrico para todos los titulares del permiso, tanto actuales como futuros.
A esta realidad se han visto enfrentados muchos administradores del espectro radio-
eléctrico, en especial en los países desarrollados, en donde la congestión del espectro repre-
senta más que nunca una barrera para el desarrollo y la innovación de redes y servicios.
Estas congestiones del espectro radioeléctrico están siendo cada vez más comunes en las
ciudades donde se concentra la población de los países en desarrollo, por lo cual las autori-
dades de gestión y control del espectro radioeléctrico correspondientes no pueden ser indi-
ferentes.
Ello ha generado un creciente interés por la utilización de enfoques económicos para
mejorar la gestión del espectro radioeléctrico. Aunque por regla general se considera que la
utilización de enfoques económicos es una herramienta para aumentar los ingresos de estas
entidades, el objetivo principal es estar alineado con las metas y objetivos de la gestión del
espectro por parte del administrador de este recurso. Una gestión del espectro eficaz debería
ser una prioridad a la hora de aplicar un enfoque económico para su gestión.
Desde el punto de vista económico, y para todos los recursos escasos, entre los que
por supuesto está incluido el espectro radioeléctrico, el objetivo primario debe ser el de ma-
ximizar los beneficios netos que la sociedad como un todo pueda derivar de dicho recurso;
esto es lo que los economistas denominan una distribución económicamente eficiente del
82


recurso. Atendiendo a estos principios económicos, se señala que los recursos se distribu-
yen eficientemente y que sus beneficios totales para la sociedad se hacen máximos cuando
es imposible redistribuirlos de forma que mejore al menos un individuo sin que otro em-
peore. Se dice que dicha distribución de los recursos obedece al “Criterio del óptimo de
Pareto”.
Sin embargo, el cumplimiento estricto de este criterio en la adopción de decisiones
limita considerablemente las alternativas disponibles para los gestores del espectro, porque
siempre habrá al menos una persona que empeora por cualquier decisión, de ahí que resulte
más factible el “Criterio del óptimo potencial de Pareto”, que es menos restrictivo. Según
este criterio, una redistribución de los recursos conduce a un aumento del bienestar social
general y por tanto debe tener lugar si los que han mejorado como consecuencia de dicha
redistribución, podrían, en principio, compensar plenamente los que han empeorado y con-
tinuar obteniendo beneficios superiores a los que había antes de la redistribución.56
Como se ha señalado anteriormente, el espectro radioeléctrico es un recurso escaso;
como tal, es parte del conjunto de bienes sujeto a mecanismos de asignación. Esta caracte-
rística tiene especial relación con la “renta” que la utilización de ese recurso fijo genera. Es-
pecíficamente en telecomunicaciones, la utilización del espectro radioeléctrico genera bene-
ficios concretos a los usuarios del mismo, reflejados en la “renta” obtenida. Este flujo de
ingresos da fundamento a la exigencia de un precio para adquirir el recurso que lo genera.
En consecuencia, ese valor presenta una relación directa con la “renta” obtenida.
Desde la óptica de la eficiencia económica, la fijación de precios del espectro que re-
flejen el valor de mercado constituye una mejora económica con respecto a las concesiones
de licencias sin cargo, u otras formas de fijación de precios que no reflejen su escasez,
cuando la hubiere. Si los precios que se fijen por el espectro son superiores a los precios de
mercado, el espectro no se utilizará plenamente y no dará los beneficios adecuados a la so-
ciedad. Si, por el contrario, los precios se establecen por debajo del valor de mercado, los
ingresos para la autoridad de gestión del espectro serán inferiores a los que determina el
mercado y, además, se propiciaría una utilización inadecuada de este recurso.
Es por ello que los organismos internacionales como la UIT y CITEL, entre otros, re-
comiendan replantear las políticas de los administradores del espectro tendientes a lograr la
disponibilidad de espectro radioeléctrico que requieran los desarrollos futuros de las tele-
comunicaciones, aplicando metodologías basadas en herramientas económicas para raciona-
lizar la utilización del espectro radioeléctrico. En concordancia, estas organizaciones reco-
miendan las siguientes políticas:57
a) Aumentar al máximo la eficiencia del uso de las radiofrecuencias, tratando de cuan-

tificar, cuando corresponda, el valor económico del uso que se haga de las mismas

56
Véase Informe de la UIT — Aspectos económicos de la gestión del espectro radioeléctrico, p. 16 [12].
57
Véase CITEL & UIT. “Libro Azul Políticas de telecomunicaciones en las Américas”, edición 2005 [37].
83


(es decir, el beneficio que puede reportar para la economía general la atribución de
una banda determinada a un usuario o servicio).
b) Encontrar el mayor equilibrio posible entre las exigencias del mercado competitivo
y la necesidad de la reglamentación rigurosa de un recurso público limitado, tenien-
do en cuenta, además, los compromisos internacionales suscritos en las conferen-
cias de la UIT.
c) Desalentar el acaparamiento de frecuencias mediante políticas de precios basados,
no solamente en los criterios administrativos tradicionales, sino también en el valor
marginal, evitando al mismo tiempo que ello redunde en precios excesivos para el
consumidor/usuario final o que represente una discriminación para las pequeñas
empresas.
d) Hacer énfasis en los beneficios sociales y económicos del uso del espectro para el
beneficio de la población en general, la inclusión digital, la competencia entre los
operadores, la universalización de los servicios y la reducción de costos de los ser-
vicios.
Adicionalmente a las consideraciones económicas generadas por la escasez del espec-

tro radioeléctrico, especialmente en ciertas bandas de frecuencia, la autoridad de gestión y
control del espectro debe buscar la forma de recaudar los ingresos suficientes para llevar a
cabo dicha actividad.
Una labor de gestión del espectro adecuadamente financiada ofrece oportunidades a
los operadores de servicio y a los fabricantes de equipo, cuya labor redunda en oportunidades
económicas para la sociedad. Por el contrario, una financiación inadecuada para la gestión
del espectro radioeléctrico restringe y retarda la implantación de servicios de telecomunica-
ciones.
El establecimiento de fórmulas que consulten las condiciones de mercado, debe ajus-
tarse a las condiciones de cada país y apuntar a un objetivo concreto en el marco explícito de
condiciones de explotación. Estas deberán responder, entonces, a consideraciones geográfi-
cas, de infraestructura de telecomunicaciones, demanda potencial de servicios y grado de
coordinación requerida con los países vecinos.
Por ello la UIT recomienda que la aplicación de cualquier fórmula, salvo las básicas,
deba circunscribirse a una determinada banda de frecuencia, o a un servicio específico o in-
cluso a un número limitado de frecuencias.
En este capítulo se abordarán diferentes metodologías recomendadas por la UIT y di-
versas entidades académicas para establecer metodologías que permitan establecer los pre-
cios por el espectro radioeléctrico, que atiendan a las condiciones de mercado, al tiempo que
se señalarán sus ventajas y desventajas.
84


5.1 Directrices sobre los métodos de tasación del espectro
El diseño de un esquema de tasación del espectro no es solamente uno de los meca-

nismos de financiación para la administración de dicho recurso;58 representa también una
de las maneras de promover una administración eficiente del espectro radioeléctrico visto
desde un enfoque económico. Es sabido que este recurso genera importantes ingresos por
su explotación, y es a través de estos esquemas que los Estados pueden tener participación
de las ganancias que genera un bien que deben administrar. Además, la fijación de tasas por
uso de espectro radioeléctrico permite conducir a los operadores hacia decisiones económi-
camente racionales con respecto al recurso, permitiendo a los administradores el cumpli-
miento de los objetivos y metas de eficiencia establecidas.
Para que los esquemas de tasación sean implementados de manera eficiente, es nece-
sario respetar una serie de fundamentos que fomentarán su equidad y justicia en tanto afecte
racionalmente a todos los usuarios del espectro. El numeral 2.3.4 del informe de la UIT
sobre aspectos económicos de la gestión del espectro radioeléctrico [12] presenta una serie
de principios teóricos que cualquier estructura de tasación debe seguir para garantizar una
implementación eficiente del sistema:
a) Todas las políticas relacionadas con las estructuras de tasación que recaerán sobre
los operadores deben ser consultadas en forma abierta con los usuarios y miembros
de las industrias afectadas.
b) Las tasas establecidas deben incorporar el valor del espectro radioeléctrico utilizado.
c) Los mecanismos de cobro deberán ser transparentes y de simple implementación.
d) El esquema de tasación debe motivar la innovación y el uso de nuevas tecnologías,
promoviendo la competencia leal en el sector.
e) El sistema definido debe coincidir con las metas y objetivos establecidos por el
administrador del espectro radioeléctrico.
Si los administradores del espectro están en consonancia con estos fundamentos

enumerados anteriormente, no solamente estarán fomentado el uso eficiente del espectro
radioeléctrico, sino que también colaborarán con la fundación de un esquema de tasaciones
justo y equitativo, que garantice el compromiso de los actores del sector de telecomunica-
ciones en pro del crecimiento y la innovación en una industria que se encuentra estrecha-
mente relacionada con el desarrollo económico y social de cualquier nación.

58
Además de los ingresos obtenidos por los pagos de las tasas periódicas por uso del espectro radioeléctrico, los ingresos
derivados de los procesos de subastas se han convertido también en una importante fuente de financiamiento de los admi-
nistradores del espectro radioeléctrico.
85


Más allá de los principios generales, es necesario diseñar el esquema de tasaciones

que se imputará a los operadores. En consecuencia, a continuación se presentan las reco-
mendaciones de la UIT [12] con respecto a las directrices que deben guiar a los administra-
dores del espectro radioeléctrico hacia la creación de una estructura que permita alcanzar
los objetivos mencionados:
a) Definición de objetivos de los cánones de espectro: el esquema debe respetar los

principios determinados en el informe de la UIT, donde establece los parámetros
que se deben utilizar como base para los cálculos. En primer lugar, están los eco-
nómicos, donde se describe al espectro radioeléctrico como un recurso escaso. En
segundo lugar, se debe respetar el principio de realidad, estableciendo tasas trans-
parentes a sujetos de inmediata identificación.
o El esquema de tasas también debe considerar los objetivos presupuestarios del
administrador, permitiéndole a este cubrir sus necesidades financieras con los
ingresos generados por las mismas.
o Por último, la UIT hace especial hincapié en que la estructura del esquema debe
alinearse con los objetivos de gestión y utilización eficiente del espectro radio-
eléctrico.
b) Evaluación de la demanda: se deberá estimar la demanda de espectro de cada ser-
vicio para determinar la existencia de exceso de la misma.
c) Evaluación del costo del espectro: es menester considerar los costos de la gestión
del espectro, la asignación de frecuencias, limpieza de sitios, coordinación y otras
actividades relacionadas al mantenimiento, gestión y control del recurso.
d) Selección del enfoque para el diseño del esquema de tasación de espectro de mo-
do tal que esto permita la determinación de los parámetros que influirán en su va-
loración.
Tal como lo expone el último punto, es necesario definir una aproximación sobre la cual
se fundamentará el diseño del esquema de tasación.
En los siguientes apartes se desarrollan los diferentes enfoques reconocidos por la
UIT para el diseño de estas estructuras, iniciando por aquellos donde se plantea una tasa ba-
sada en los ingresos de los operadores, continuando con las tasas incentivadas o asociadas
al desempeño, para finalizar con aquellas orientadas a la redistribución de los costos de
administración y el análisis a partir de los costos de oportunidad, que se presentan al asig-
nar una porción de espectro a determinado servicio.
86


5.2 Tasas o contraprestaciones basadas en los ingresos derivados

de la explotación del espectro
Una forma de establecer las tasas o contraprestaciones por la utilización del espectro
radioeléctrico es aplicar una tasa basada en el porcentaje de los ingresos brutos o netos de
las empresas que lo usan. Cuando se aplica esta metodología, se debe asegurar que los in-
gresos del operador base para el cálculo guarden relación directa con la utilización del es-
pectro radioeléctrico, para evitar problemas en la contabilización y en auditoría. Esta meto-
dología puede significar ingresos considerables por el cobro en ciertos servicios para la
autoridad de gestión del espectro, ingresos que se pueden incrementar en la medida que
aumenten los ingresos de los beneficiarios del permiso, lo que puede ser considerado como
eficaz y equitativo. Sin embargo, este tipo de metodología presenta dos problemas principa-
les:
• El primero es que solo es recomendable aplicar a operadores cuyos ingresos estén

asociados directamente con el uso del espectro y no a aquellos cuyos ingresos solo
proceden en forma indirecta de la explotación del espectro, en cuyo caso, debido a
la complejidad de los sistemas contables de las empresas, resultaría difícil calcular
estos cánones. Un ejemplo podría ser las empresas de telefonía fija con la utiliza-
ción de enlaces de microondas.
• El segundo es que puede limitar el uso de este recurso, reducir el crecimiento de
los servicios, desincentivar la innovación tecnológica y la eficiencia en el aprove-
chamiento del espectro y afectar la capacidad de competir internacionalmente.
5.3 Tasas o contraprestaciones asociadas al desempeño o

contraprestación incentivada
Las tasas o contraprestaciones asociadas al desempeño o tasas incentivadas son un

mecanismo que pretende recurrir a los precios para alcanzar objetivos determinados de ges-
tión del espectro para utilizarlo en forma eficaz. Se toman en cuenta, entonces, varios ele-
mentos de la utilización del espectro para diseñar un método o fórmula basada, por ejemplo,
en la densidad demográfica, la zona de cobertura, el ancho de banda, la exclusividad o la po-
tencia. Esta metodología tiene la ventaja de reflejar la escasez del espectro y su renta dife-
rencial.59

59
Este tipo de fórmulas se podrían aplicar en aquellas bandas de frecuencia que no se consideran bandas “premium”, caso
en el cual el mecanismo de subasta es el enfoque más indicado para definir el valor económico de dichas bandas.
87


Con esta metodología, los niveles de las tasas o contraprestaciones no dependen de

las limitaciones que impone el mecanismo de recuperación de costos, y las tasas resultantes
se aproximan más al valor de mercado. Las contraprestaciones con incentivos suelen estar
basadas en la cantidad y tipo de espectro, tal como se establece también en el sistema de re-
cuperación de costos. Sin embargo, a diferencia de las tasas o contraprestaciones obtenidas
con el mecanismo de recuperación de costos, esta tasa permite regularmente generar ingre-
sos por encima de los costos, cuando estos pueden ser justificados con base en la utilización
óptima de este recurso escaso.
Según se señala en el Manual de Gestión Nacional Espectro Radioeléctrico de la UIT
[7], el objetivo principal de esta metodología es buscar una mayor eficacia en la utilización
del espectro y equilibrar la oferta y la demanda, para estimular en los titulares del permiso
lo siguiente:
• Migrar a equipos de mayor eficiencia espectral.

• Devolver el espectro que no necesiten.
• Migrar a una parte menos congestionada del espectro.
• Ayudar mediante este mecanismo a una redistribución más eficiente del recurso
espectral.
No es tarea fácil definir una fórmula para establecer las tasas o contraprestaciones con
incentivo que refleje los niveles de utilización del espectro, con exactitud el valor de mer-
cado y que pueda ser aplicable para todo un país. De igual forma no es posible que las tasas
o contraprestaciones obtenidas puedan ser aplicadas a todo tipo de servicios. En todo caso, las
contraprestaciones resultantes deben reflejar lo más aproximadamente posible el valor inhe-
rente a la demanda - escasez del espectro.
Se han desarrollado varias opciones de fórmulas de determinación de precios incenti-
vados, que se construyen usando varios elementos separados, basados en alguno o varios
criterios, entre los que se destacan los siguientes:
• La banda de frecuencia: con esta variable se pretende estimular a los beneficiarios

a desplegar servicios en los tramos de espectro que tienen menor demanda, o mi-
grar los existentes a bandas más desocupadas.
• Ancho de banda utilizado: el valor del espectro debe variar según la cantidad de
espectro utilizada por el usuario. Con ello la autoridad del espectro debe promover
que los licenciatarios utilicen equipos de mayor eficacia espectral, desocupen las
bandas de frecuencia que no necesiten y que solamente soliciten la cantidad de
frecuencias que realmente requieran para desarrollar los servicios que vayan a
prestar.
88


• Exclusividad: si se requiere exclusividad en un canal determinado, las tasas deben

ser superiores a otra de utilización compartida. Así mismo, si en un canal compar-
tido el beneficiario usa más equipos radioeléctricos, las tasas aplicables deben ser
mayores que para otro que usa menos equipos, puesto que los primeros usarán más
espectro que los segundos.
• Localización geográfica: cuando se requiera espectro en una zona geográfica den-
samente poblada, las tasas serán más elevadas que si se solicitara en zonas descon-
gestionadas.
• Cobertura: la tasa o contraprestación varía dependiendo de la zona de cobertura de
transmisión, entendiéndose por zona de cobertura aquella que es de utilización ex-
clusiva por derechos concedidos a un titular de una licencia (incluye la franja de
seguridad).
• La concentración de enlaces de radiocomunicaciones: los precios serán diferentes
dependiendo de si son de sistemas eficaces de concentración de enlaces o para sis-
temas de radiocomunicaciones individuales.
Este ejemplo es una formula de uso universal que tiene en cuenta las variables seña-
ladas arriba:
! !! !!
! = × × !! × !!
! !!
Donde
P: valor del espectro
V: área geométrica utilizada
M: resultados de uso obtenido del equipo de radio considerado, como, por ejem-
plo, el número de canales provistos o de los titulares del permiso servidos
Kf: coeficiente que refleja las características específicas del rango utilizado
Ks: coeficiente que indica la región en donde se encuentra instalada la estación
de radio
Km: coeficiente que refleja el beneficio social del sistema de radio
Cs: costo anual por administración del espectro
Kp: coeficiente que refleja la demanda de la banda en cuestión
89


Este mecanismo, como toda modelización, es una aproximación y simplificación del

valor real del espectro radioeléctrico. Como tal, admite rangos de variabilidad en la selec-
ción de coeficientes según el nivel de demanda del recurso, la cobertura del mismo, el ser-
vicio a asignar, entre otras variables.
5.4 Tasas o contraprestaciones basadas en costos de la

redistribución
El surgimiento de nuevas tecnologías inalámbricas que operan en ciertas bandas de

frecuencia que se encuentran ocupadas por otros prestadores de servicios de telecomunica-
ciones o por entidades estatales o privadas, ha hecho evidente la necesidad de utilizar mo-
delos de valoración de espectro que incluyan el costo que implica el desplazamiento de los
titulares del permiso que están utilizando tales bandas de frecuencia, para darles paso a los
operadores de servicios de estas nuevas tecnologías.
Este modelo cobra particular importancia en el contexto de los desarrollos de la tec-
nología IMT, que para su implementación requerirá en muchos países desalojar a otros ope-
radores incumbentes de las bandas de frecuencia establecidas por la UIT para dicha tecno-
logía. Los estudios realizados sobre la materia recomiendan que cuando los titulares del
permiso de una determinada porción de espectro deban ser relocalizados en una banda de
frecuencias alternativa en el corto plazo (diez años), los costos generados por la relocaliza-
ción podrían ser absorbidos por las partes interesadas, en particular por los futuros usuarios
de la banda en cuestión. En consecuencia la autoridad del espectro debe establecer el valor
del espectro tomando en consideración estos costos en el valor que imputará por el uso del
espectro a los nuevos beneficiarios.
Este enfoque parte del supuesto que cuando se realice una redistribución de una ban-
da de frecuencia para darle paso a nuevos titulares del permiso, la sociedad en su conjunto
resultará ganadora, puesto que las nuevas tecnologías usarán de forma más eficiente el es-
pectro, lo que se traduce en términos económicos en la maximización del excedente de la
comunidad. Dicho de otra forma, debe alcanzarse un punto de equilibrio de modo que nin-
guna utilización del espectro pueda mejorar el excedente comunitario, de acuerdo con el
criterio de optimización de Pareto.
El Manual de Gestión del Espectro de la UIT [7] trae un ejemplo ilustrativo sobre la
forma que el administrador del espectro puede determinar si es procedente redistribuir el es-
pectro y la forma de calcular el costo de redistribución del espectro en cualquier banda de
frecuencias.
En dicho modelo se calculan funciones de utilidades de los diversos participantes,
expresadas ellas en función al valor privado y valor social. Por valor privado se entiende el
90


beneficio que le reportará a un beneficiario la utilización de determinada banda de frecuen-

cia, lo que es un proceso sencillo, y el valor social es el que dicha utilización le reportará a
la sociedad en su conjunto. La mayor dificultad de este modelo es determinar el valor social,
para lo cual se requieren cálculos complejos, entre otras, para establecer el costo que ten-
dría para la sociedad no disponer de este nuevo servicio.
Esta metodología resulta útil para que la autoridad del espectro defina inicialmente si
es conveniente o no tomar la decisión de redistribuir el espectro, para lo cual deberá compa-
rar las utilidades en cuanto al valor privado y social del agente que le pide que libere ban-
das de frecuencia.
Este proceso se puede esquematizar de la siguiente forma: si Usaliente y Uentrante son
las funciones de utilidad que incluyen los valores privado y social del operador que libera el
espectro y del que solicita que se libere las bandas, y Cliberación, entonces:
• Si Uentrante>Usaliente + Cliberación, entonces la liberación será conveniente desde el

punto de vista social y económico.
• Si Uentrante<Usaliente la liberación no es óptima desde un punto de visa social y
económico.
• Si Usaliente<Uentrante<Usaliente + Cliberación se debe tomar una decisión.
5.4.1 Costo de redistribución
Cuando un agente debe abandonar una banda de frecuencias se ve obligado a prose-

guir su actividad en otra banda o realizar otra actividad viable ajena a su actividad tradicio-
nal. El costo de redistribución es el costo adicional que el usuario de una banda de frecuen-
cias contraería por tener que abandonar una banda de frecuencias en la que venía operando;
este costo involucra el costo de liberación del espectro. Existen dos métodos de cálculo del
costo de redistribución, estos son:
• Cálculo del costo de redistribución basado en el valor residual contable, el cual se

basa en un análisis financiero para determinar, según las circunstancias particula-
res que tenga que enfrentar, si le resulta conveniente o no desalojar una determina-
da banda de frecuencias.
• Cálculo del costo de redistribución basado en el valor residual económico.
El cálculo del costo de redistribución basado en el valor residual contable es fácil de

determinar cuando los titulares del permiso salientes del espectro llevan contabilidad. Para
entrar a determinar estos costos contables es preciso saber si el usuario saliente necesita
91


continuar prestando los servicios que estaba ofreciendo en una nueva banda de frecuencia.
Cuando es ese el caso, se debe obtener el costo que implica el desplazamiento a la nueva
banda de frecuencia. Cuando el usuario saliente abandona su actividad anterior o debe mi-
grar a un sistema alternativo alámbrico se debe evaluar el costo del abandono del espectro
radioeléctrico. El costo para el usuario que debe liberar una determinada banda de frecuen-
cia ha de ser igual al costo de su desplazamiento, cuando este tenga que continuar sus acti-
vidades en otra banda de frecuencia. Cuando el usuario que deba liberar una banda de fre-
cuencia tiene la opción de desplazarse a una nueva banda de frecuencia o abandonar el
servicio, el costo que se le imputará a esta solución será el menor entre el que implicaría su
desplazamiento o el del abandono.
5.5 Tasas o contraprestaciones basadas en el uso de “precios sombra”
o costos de oportunidad
Otra metodología utilizada para determinar precios de espectro está basada en precios
sombra, que es el precio que valora un bien con base en su costo de oportunidad social. Se
puede definir precio sombra como aquel establecido artificialmente sobre la base de ade-
cuaciones que se efectúan al valorar socialmente un proyecto, convirtiendo los precios del
mercado en precios sociales. La distribución que sufren los precios del mercado se explica
por las imposiciones y actos de poder que ejercen los oferentes, el Estado y, algunas veces,
los demandantes, en el funcionamiento de los mercados específicos.
El precio sombra representa la máxima cantidad que una compañía pagaría por una
unidad adicional de un recurso o la sensibilidad de las utilidades de una compañía a los cam-
bios en la cantidad de un producto. El proceso para determinar el precio sombra de un bien
está basado en el uso de herramientas de análisis económico, financiero y de mercados, lo
que requiere el aporte de conocimiento especializado. Existen varias metodologías usadas
para el cálculo de precios sombra.
Para el caso particular de la determinación del precio del espectro, la utilización del
precio sombra permitiría conocer la disposición de un operador individual de pagar por el
derecho al uso del espectro tomando en consideración las ganancias potenciales futuras.
El uso de la metodología de precios sombra para simular el valor de mercado del es-
pectro, hace posible establecer los incentivos económicos reales a los operadores para utili-
zarlo de la forma más eficiente posible, al fomentar tanto la consideración de medios de
comunicación alternativos en el análisis, como la devolución del espectro sobrante por par-
te de los titulares del permiso. Esta metodología de valoración ha sido muy útil para el caso
de los operadores móviles.
La metodología de determinación de precios de espectro usando precios sombra tiene
similitudes con la usada para calcular el precio del espectro con tasas asociadas al desempe-
92


ño o tasas incentivadas; ello significa similares niveles de dificultad, pues las simulaciones
de mercado serán siempre un ejercicio imperfecto. Sin embargo, el precio sombra es uno de
los métodos más atractivos para valorar el espectro radioeléctrico, dentro de las metodolo-
gías que se utilizan para encontrar precios que reflejen de la mejor forma posible los pre-
cios de mercado, intentando equilibrar la oferta con la demanda; ayudan a la autoridad de
gestión del espectro a darle un mejor uso a este recurso escaso en ciertas bandas del espec-
tro y a maximizar el bienestar económico de la sociedad.
En la Tabla 3 se presenta un resumen de las ventajas y desventajas de los diferentes
métodos de tasación para el uso del espectro radioeléctrico.
TABLA 3
Métodos de tasación para uso del espectro
Metodologías de tasación Pros Contras
• El costo del espectro está asocia- • Solo es aplicable para titulares

do al valor de las actividades del permiso cuyos ingresos estén
comerciales que lo utilizan directamente relacionados con la
Tasas basadas en ingresos deri- utilización del espectro
vados de la explotación del • Facilidad de calcular
espectro • No fomenta la eficacia en el uso
del espectro si los ingresos no son
proporcionales a la cantidad de
espectro utilizado
• Propician utilización eficaz del • Dificultad en el cálculo de los
espectro precios de mercado
Tasas asociadas al desempeño o
tasas incentivadas • Permiten la recuperación de la • Pueden no ser idénticos para
mayor parte de los costos asocia- diferentes servicios
dos a la administración del espec-
tro
• Se aproximan al valor de merca- • Dificultad en el análisis, ya que
Tasas basadas en precios som- do del espectro requieren gran cantidad de datos
bra o costos de oportunidad
• Fomenta utilización eficaz del • Solo es aplicable a un aparte
espectro limitada del espectro
• Útiles para valorar porciones de • Solo son aplicables cuando existe
espectro que se encuentran ocu- utilización previa del espectro
padas
Tasas basadas en costos de • Dificultad en el análisis, ya que
redistribución requieren gran cantidad de datos
• Permite aproximarse a valores de
mercado del espectro
• Solo es aplicable a una aparte
limitada del espectro
93


5.6 Resumen de pros y contras de los métodos de tasación
En las siguientes figuras se presenta a manera de resumen los pros y los contras de los
esquemas de tasación descritos a lo largo de este capítulo.
FIGURA 5
Pros y contras de las tasas basadas en los ingresos
de los usuarios del espectro
•  !"#$%&"'()'(*$%+%,&#(*-#'*")'",."/&#-'#(*%-")0/&#%/-'-1&"+"#'2+('#"/(2*(/%3+',%4+%5%/(&%6('"+'
(72"))-,',"#6%/%-,'72"'$(8-#'4(+(+/%('4"+"#('*"')('"9.)-&(/%3+'*")'",."/&#-:''
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2,-'*")'",."/&#-:''
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•  C-'A-$"+&(')('2&%)%?(/%3+'#",.-+,(1)"'*")'",."/&#-'.-#'.(#&"'*")'2,2(#%->'$"+-,/(1(+*-')('
%++-6(/%3+'8'"5%/%"+/%('*")'(.#-6"/D($%"+&-'*")'#"/2#,-:'

Pros UIT-R
Fuente: y Contras de los[12].
SM.2012-3 Esquemas de Tasación
Tasas asociadas al Desempeño o Tasas Incentivadas
FIGURA 6
Pros y contras de las tasas asociadas al desempeño o tasas incentivadas
•  Representa la escasez del recurso y las diversas rentas que pueden obtener los usuarios producto de su
explotación.
Pros
•  Logra que el resultado del esquema se aproxime a los valores intrínsecos del espectro, considerando
factores como población, zona, ancho de banda y banda de frecuencia.
•  Es complejo que la fórmula contenga todas las variaciones del mercado.
•  Requiere de demasiada información para evitar distorsiones entre valores de mercado y el monto de la
tasación; por lo cual la fórmula debería estar vinculada a alguna variable de mercado para ser utilizada
Contras
eficientemente.
•  El uso de este enfoque implica la inclusión de factores técnicos que pueden requerir análisis y condiciones
especiales.

Fuente: UIT-R SM.2012-3 [12].
94


Pros y Contras de los Esquemas de Tasación
Tasas basadas en los Costos de Redistribución
FIGURA 7
Pros y contras de las tasas basadas en los costos de redistribución
•  Permite generar ingresos considerables para la administración.
•  Asegura que los beneficiarios pagarán al menos una cantidad nominal por el uso que hacen del recurso.
Pros •  No consideran aquellos beneficiarios que dan un valor insuficiente.
•  Puede ser utilizado en el largo plazo si la escasez del espectro se reduce gradualmente, ya que permiten
cubrir los costos de la gestión del espectro y asegurar la protección contra interferencias.
•  Hay una desconexión entre el nivel del canon y el valor del espectro utilizado, por lo que no contribuyen a
mejorar la eficiencia en la utilización del espectro.
•  Suele suceder que la tasación sea inferior al valor propio del espectro, por lo que su contribución a la
Contras utilización eficiente del espectro es mínima.
•  Si la inflación es alta y la tasación reducida, los ingresos pueden quedar rezagados con respecto a la
inflación ya que se suelen actualizar en periodos de varios años

Fuente:
Pros UIT-R SM.2012-3
y Contras [12].
de los Esquemas de Tasación
Tasas basadas en el Uso de “Precios Sombras”
FIGURA 8 o Costos de Oportunidad
Pros y contras de las tasas basadas en el uso de
precios sombras o costos de oportunidad
•  Permite simular el valor del mercado de ciertas bandas de espectro, estimulando el estudio de usos
alternativos al mismo y una posible devolución de espectro excedente.
Pros
•  Facilita procesos de mercado que tiendan a equilibrar la oferta y maximizar el bienestar económico en caso
de dificultarse un proceso de subasta entre los operadores interesados.
•  Presenta cierta dificultad e importantes costos para definir una fórmula que simule en forma precisa una
subasta.
Contras
•  Requiere de una evaluación de las decisiones del consumidor individual e integrarlas en un modelo
utilizable; y aun así la simulación siempre guarda ciertas imperfecciones producto de su carácter no fáctico.

Fuente: UIT-R SM.2012-3
Fuente: UIT-R SM.2012-3 [12].
95


CAPÍTULO 6
ESTRUCTURA DEL RÉGIMEN DE
CONTRAPRESTACIONES POR EL USO DEL
ESPECTRO RADIOELÉCTRICO EN COLOMBIA
6.1 Antecedentes
En Colombia, las contraprestaciones económicas en materia de telecomunicaciones

han sido concebidas como ingresos corrientes de la Nación, de naturaleza distinta a los tri-
butos, lo que explica que su determinación sea una cuestión de carácter administrativo y
que no sean fijadas por el legislador, sin perjuicio que las normas legales determinen los
lineamientos para el ejercicio de tales facultades.
Desde 1954 hasta 1989, el régimen económico en materia de telecomunicaciones se
relacionaba estrechamente con el tipo de servicio de telecomunicaciones que se concedía y
explotaba, motivo por el cual el pago de derechos económicos por el uso del espectro era
una cuestión accesoria o tangencial, que se tasaba usualmente en función de variables como
el servicio al cual se asignaba el espectro, la potencia de transmisión utilizada, el tipo de
frecuencia y el número de terminales, al tiempo que tales cargas económicas no se estable-
cían para los operadores o entidades públicas.
Con motivo de la expedición de la Ley 72 de 1989 y del Decreto Ley 1900 de 1990,
normas anteriores a la promulgación de la nueva Constitución Política, se distinguieron dos
conceptos distintos: los servicios y las redes de telecomunicaciones, estableciéndose un régi-
men propio e independiente para cada uno de ellos, lo que implicaba también un tratamiento
económico diverso. En ese sentido, las frecuencias radioeléctricas, como elemento integrante
de las redes de telecomunicaciones, requerían permiso previo otorgado por el Estado y da-
96


ban lugar al pago de los derechos que correspondían, sin que hubiera lugar a establecer ex-
cepción alguna respecto al pago de dichos derechos.60
Posteriormente, la Constitución Política de 1991 le confirió al espectro una mayor re-
levancia, al incluirlo como un asunto de orden constitucional y al determinar que se trata de
un bien público, inajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado.
Desde 1990 hasta 1998, ya bajo la vigencia de la nueva Constitución y de la Ley 72
de 1989, el régimen económico del sector se caracterizó por estar disperso y contenido en
una multiplicidad normas que regulaban las distintas contraprestaciones con criterios gene-
ralmente disímiles, tanto en materia de concesión de servicios como en relación con la asig-
nación de radiofrecuencias para los distintos titulares de permisos, sin que existieran fórmulas
objetivas para la liquidación del espectro, y regidos por procesos de liquidación y cobros
inciertos que fomentaban la evasión y dificultaban el recaudo por el entonces Fondo de Co-
municaciones.
En desarrollo de las normas constitucionales y legales, el Gobierno Nacional, en 1998,
expidió el primer Régimen Unificado de Contraprestaciones (RUC),61 que compendiaba en
una sola norma los términos y procedimientos para la liquidación, cobro, recaudo y pago de
casi todas las contraprestaciones inherentes a telecomunicaciones,62 que antes se encontraban
diseminados en veinticinco normas diferentes.
El Decreto 2041 de 1998 estableció por primera vez en forma clara los objetivos a los
que se apuntaría con el régimen de contraprestaciones, incorporando en forma expresa reco-
mendaciones de la UIT en cuanto a buscar mayor eficiencia en el uso del espectro y la pro-
moción de la competencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones. Igualmen-
te, se estableció como objetivo prioritario la promoción del desarrollo de los servicios públicos
de telecomunicaciones, con énfasis en planes y programas de telecomunicaciones sociales.
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1705 de 1999, en el cual se modi-
ficaron las fórmulas únicas para el cálculo de los cánones de utilización de frecuencias,
pero sin alterar la unicidad del régimen.
El Decreto 2041 fue subrogado por el Decreto 1972 de 2003, que comprendía siete tí-
tulos, que contenían 81 artículos, en donde se adicionaron las normas de contraprestaciones
aplicables al servicio público de radiodifusión sonora, se adoptaron nuevas fórmulas para el
uso del espectro y se modificó la fórmula para enlace punto a punto, entre otros, mantenién-
dose el esquema normativo del Decreto 2041 de 1998.
La Tabla 4 resume lo señalado en el RUC de 2003 con relación a las contraprestacio-
nes por concesiones y por permisos por el uso del espectro radioeléctrico.

60
Cfr. Artículos 18, 20 y 59 Decreto Ley 1900 de 1990.
61
Primero en el Decreto Reglamentario 1942, derogado por el Decreto Reglamentario 2041, ambos de 1998.
62
Esto es los pagos originados con motivo de las concesiones de los servicios otorgados, las autorizaciones relativas a las
redes y actos relativos a las concesiones y servicios, tales como prórrogas y cesiones, los permisos para el uso del espectro
radioeléctrico y registros que en esta materia establecían las normas anteriores, como, por ejemplo, cadenas radiales y
provisión de capacidad satelital.
97


TABLA 4
Contraprestaciones por concesiones y uso del espectro radioeléctrico
Tipo de usuario Concesiones Permisos uso del espectro

radioeléctrico
Otorgamiento: 3 SMLMV Fórmulas del régimen de
contraprestaciones
Canon inicial
Operadores de redes públicas
Telefonía móvil: 5% sobre ingresos
3% de los ingresos netos trimestrales brutos trimestrales
Telefonía móvil: subasta

Actividades de telecomunicaciones Otorgamiento: 3 SMLMV Fórmulas del régimen de
contraprestaciones
Redes privadas Otorgamiento: 2 SMLMV
Fuente: RUC, Ministerio de Comunicaciones, contratos operadores de telefonía móvil.
En Colombia, el objetivo principal del RUC, tal como lo señalaba el Decreto 1972 de
2003, era la promoción del desarrollo de los servicios públicos de telecomunicaciones, que
implicaba básicamente la financiación adecuada de programas de telecomunicaciones socia-
les destinados, entre otros, a garantizar la igualdad y el acceso de la mayor parte de la pobla-
ción a la sociedad de la información y las comunicaciones.
Con anterioridad a la Ley 1341 [23], el régimen de contraprestaciones establecía los
siguientes elementos de origen legal y jurisprudencial:
a) Diferenciaba las contraprestaciones por la concesión de servicios, de las contra-

prestaciones por la asignación y el uso del espectro radioeléctrico.
b) La naturaleza de la contraprestación por la asignación y el uso del espectro corres-
pondía a un precio público.
c) Ordenaba que todo uso de espectro radioeléctrico generaba un pago.
d) La forma de tasar el valor de la contraprestación no era de origen legal.
6.2 Régimen económico de contraprestaciones colombiano por el uso

del espectro radioeléctrico
Sea lo primero advertir que la organización, formulación y establecimiento del régi-

men económico sobre espectro radioeléctrico es un asunto estrictamente nacional, de mane-
ra que su formulación corresponde a las políticas, necesidades e intereses de cada país en
cada momento histórico y según su nivel de desarrollo económico y social. Por consiguien-
98


te, como se ha examinado, existen varios instrumentos o mecanismos para la organización

del régimen económico de las telecomunicaciones.
También, los modelos de gestión del espectro que se apliquen para la administración
del espectro usualmente impactan en el tratamiento económico sobre el espectro.63 La apli-
cación del modelo tradicional de comando y control generalmente requiere también una
intervención y regulación económica más compleja para determinar las cargas económicas
por el uso del recurso. Por el contrario, el modelo de gestión de uso común del espectro, en
la medida que tiende hacia un uso liberalizado de este recurso implica una regulación más
laxa y sencilla sobre los aspectos económicos relativos al espectro. De ahí que la aplicación
de distintos modelos de gestión del espectro también puede implicar diferentes instrumen-
tos o métodos de tasación económica del recurso.
En el caso colombiano, el régimen económico del espectro radioeléctrico está conte-
nido fundamentalmente en la Ley 1341 de 2009, aunque pueden encontrarse algunas dispo-
siciones legales especiales que pueden tener incidencia tangencial en esta materia.
Los pagos por contraprestaciones que hacen al Fondo de Tecnologías de la Informa-
ción y Telecomunicaciones (FonTIC) los titulares de los permisos para el uso del espectro
radioeléctrico, que otorga actualmente el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (MinTIC), continúa fundamentándose en los artículos 75, 101 y 103 de la
Constitución Política de 1991, en donde se señala que el espectro electromagnético es un
bien público, inajenable e imprescriptible y sujeto a gestión y control del Estado. En todo
caso, los recursos generados por las contraprestaciones tanto del uso del espectro radioeléc-
trico como de las concesiones por la prestación de los servicios de telecomunicaciones son
recaudadas por el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
En Colombia ha cobrado especial importancia la promoción de programas y proyec-
tos para facilitar prioritariamente el acceso y el servicio universal para todos los habitantes
del territorio nacional a las tecnologías de la información y las comunicaciones. En la me-
dida que esta labor conlleva inversiones considerables, el Gobierno Nacional decidió que la
financiación de tales servicios se realice con recursos provenientes del FonTIC. Esta circuns-
tancia incide en el cobro tanto del espectro como de las concesiones por la prestación de los
servicios de telecomunicaciones. Adicionalmente, el FonTIC debe apoyar el financiamiento
de las actividades del MinTIC y, a partir de la Ley 1341 de 2009 [24], también las activi-
dades de la Agencia Nacional del Espectro (ANE), y el mejoramiento de la capacidad ad-
ministrativa, técnica y operativa para el cumplimiento de las funciones de ambas entidades.
En los primeros cinco capítulos de este Título VI se describieron, desde una perspec-
tiva conceptual, los diferentes aspectos relacionados con la gestión económica del espectro
radioeléctrico, incluyendo los diversos mecanismos y métodos utilizados en el ámbito in-

63
En el Título I —Fundamentos de gestión del espectro radioeléctrico— del presente Manual de Gestión Nacional del Es-
pectro se detallan las características de los modelos de gestión del espectro radioeléctrico utilizados en el ámbito internacio-
nal.
99


ternacional para financiar la gestión del espectro radioeléctrico, así como para tasar este
recurso. Estos mecanismos van desde la financiación de la gestión y control del espectro
con cargo al presupuesto, pasando por tasas que cubren los costos de administración, hasta
métodos que atienden precios de mercado que reflejan su escasez, como las tasas sobre los
ingresos brutos, las tasas asociadas al desempeño o tasas incentivadas, las tasas que reflejen
los costos de redistribución del espectro y las tasas basadas en el uso de precios sombra.
En Colombia se han usado indistintamente varios de estos métodos, siendo los más
comunes las tasas sobre los ingresos brutos y las tasas basadas en desempeño o incentivadas.
Igualmente, se ha usado el mecanismo de la subasta, especialmente en la asignación de con-
cesiones asociadas al uso del espectro en algunos servicios móviles.
Las tasas sobre ingresos brutos se han utilizado especialmente para el cobro de las
contraprestaciones periódicas para el uso del espectro radioeléctrico de los operadores de
telefonía móvil, que han representado, desde 1994, año en que empezó a operar este servicio
en el país, la parte más importante de los ingresos totales del FonTIC, así como de los ingre-
sos derivados por el uso del espectro radioeléctrico.
Otro método para el cobro del espectro radioeléctrico que se ha usado en Colombia
son las tasas incentivadas con base en fórmulas o los porcentajes sobre los ingresos o depen-
diendo de los niveles de demanda de las diferentes bandas de frecuencia. El cobro del uso
del espectro radioeléctrico a través de tasas incentivadas atiende el principio de igualdad
entre operadores y el de utilización eficiente del espectro radioeléctrico, método que facilita
las actividades de inspección y vigilancia de las obligaciones económicas.
En consecuencia puede afirmarse que el régimen colombiano utiliza diversos méto-
dos para tasar el uso del espectro radioeléctrico, que en su conjunto integran el régimen
económico del espectro en el país.
La Ley 1341 de 200964 contiene varios artículos sobre el ordenamiento legal que en
materia de contraprestaciones resultan directamente aplicables sobre el espectro radioeléctri-
co.65 En cuanto al régimen de contraprestaciones por el uso del espectro radioeléctrico, la
Ley 1341 dispone la estructura, principios y lineamientos que se describen en los siguientes
numerales.

64
En el Título I del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro se presenta el marco general de la Ley 1341 de 2009,
relacionada con el régimen aplicable al espectro radioeléctrico.
65
Ese ordenamiento está previsto en los artículos 10 (contraprestación periódica por habilitación de los servicios); 11 (bandas
exentas de pago de contraprestación y uso gratuito del espectro); 13 (regla general de contraprestación económica a favor del
FonTIC por uso de espectro radioeléctrico y criterios para su definición); 18 (funciones del MinTIC en relación con las con-
traprestaciones por el uso del espectro); 26.7 (funciones de la ANE respecto a la presentación de propuestas de estructura de
contraprestaciones); 37 (recursos del FonTIC), 62 (contraprestación para radiodifusión sonora); 64 (infracciones); 68 (régi-
men para las habilitaciones existentes); 69 (régimen de transición); 72 (subastas para la asignación del espectro) y 73 (deroga-
torias).
100


6.2.1 Estructura del régimen económico de contraprestaciones
El régimen económico relacionado con la habilitación para la provisión de redes y

servicios de telecomunicaciones y con los permisos para el uso del espectro radioeléctrico
se encuentra organizado en la Ley 1341 a partir de dos contraprestaciones de naturaleza
distinta: la contraprestación periódica por el ejercicio de la habilitación general para la pro-
visión de redes y servicios de telecomunicaciones y, de otra parte, la contraprestación eco-
nómica por la utilización del espectro radioeléctrico.
El Consejo de Estado, en fallo de la Sección Primera,66 precisó que la concesión del
servicio es independiente y distinta del permiso para usar el espectro radioeléctrico asigna-
do. En consecuencia, la asignación de frecuencias, el ámbito de operación de las mismas y
el pago derivado de estos conceptos se regían por las normas especiales previstas para el
efecto, y daban lugar al pago de las contraprestaciones previstas en el RUC.
6.2.1.1 CONTRAPRESTACIONES PERIÓDICAS

El cobro de la contraprestación periódica por la habilitación general para la prestación
de servicios de telecomunicaciones se define en el artículo 10 de la Ley 1341 como una im-
porte tarifario obligatorio para todos los proveedores de redes y servicios de telecomunica-
ciones a favor del FonTIC,67 al tiempo que el artículo 36 de la misma Ley 1341 ordena que
ese pago debe ser fijado en igualdad de condiciones para todos los proveedores y debe ser
fijado en función de un mismo porcentaje sobre los ingresos brutos causados por la provi-
sión de tales redes y servicios, sin incluir los ingresos por terminales.
Cabe señalar que con esta medida el legislador unifica a futuro la tasa que se cobra a
los diferentes proveedores por la prestación de los diferentes servicios y redes de telecomu-
nicaciones, elimina el tratamiento diferencial a los distintos agentes del sector que existía
en la regulación anterior y obliga al cobro de esta contraprestación a las empresas de tele-
fonía básica local y local extendida, que antes se encontraban exentas. Ello impone una
carga unificada a los diferentes operadores de telecomunicaciones para cubrir los gastos
administrativos y para financiar las telecomunicaciones sociales con los recaudos anuales
del Fondo.

66
CE Expediente 25000-23-24-000-2001-00307-01, Autoridades Nacionales, del 9 de julio de 2009, Actora: Interloop S.A.
67
En la Resolución 290 de 2010 del MinTIC [25] se reglamentan estos cobros, en donde se establece una tasa única del 2.2%
de los ingresos brutos causados por la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones a favor del FonTIC, de la que se
excluyen las terminales del respectivo proveedor; dicha contraprestación se liquida trimestralmente. Algunos artículos de
dicha resolución fueron posteriormente modificados y derogados por la Resolución 2877 de 2011 [26].
101


De otra parte, se autoriza al MinTIC que determine el porcentaje sobre los ingresos
brutos que habrá de aplicarse para el pago de la contraprestación periódica por la explota-
ción de los servicios.
6.2.1.2 CONTRAPRESTACIONES POR EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO

El artículo 13 de la Ley 1341 establece una contraprestación económica distinta por
concepto de la utilización del espectro radioeléctrico; la determinación de las fórmulas de
cobro se sujetan a las normas reglamentarias que se expidan para tal fin. Para la determina-
ción del monto de la contraprestación económica por la utilización del espectro radioeléc-
trico, la Ley 1341 formula criterios tales como: el ancho de banda asignado, número de usua-
rios potenciales, disponibilidad del servicio, planes de expansión y cobertura, demanda por
el espectro y su disponibilidad y cualquier otro parámetro técnico que sirva como indicador
del precio que debe recibir el Estado por la utilización del espectro radioeléctrico. La mis-
ma norma establece que la contraprestación económica tendrá como finalidad lograr una re-
tribución objetiva y permanente a favor del Estado por la utilización del espectro, así como
propiciar el aprovechamiento racional y eficiente del mismo.
Las diferencias en la naturaleza de estos dos tipos de contraprestaciones establecidas
en la ley pueden resumirse y explicarse así:
a) En primer lugar se explica por la causa del pago. Mientras la primera se causa por
la habilitación del servicio, la segunda se causa por la asignación para el uso del
espectro.
b) También se diferencian por la manera de calcular la contraprestación. Mientras el
pago por la explotación del servicio se calcula en función de un porcentaje sobre
los ingresos que percibe el operador por su explotación, el espectro radioeléctrico se
liquida y cobra en razón de varios criterios técnicos, que recogidos en diversas fór-
mulas permite determinar el monto a pagar por este concepto.
c) Por otra parte hay una diferencia en cuanto a la forma de pago. El pago por la ex-
plotación del servicio siempre se hace de manera periódica, mientras la asignación
y uso del espectro se puede pagar en un solo contado por todo el tiempo de asignación
o por instalamentos anuales anticipados durante el término de vigencia del permiso.
d) Así mismo, el pago por el uso del espectro tiene importantes excepciones que exi-
men de dicha obligación o que determinan su gratuidad, según sea el caso. En cam-
bio, el pago periódico por la habilitación y explotación del servicio no está sujeto a
ninguna excepción y comporta la obligación de pagar siempre el porcentaje sobre
los ingresos brutos determinado en los reglamentos.
e) La contraprestación del uso del espectro es por naturaleza variable puesto que su
valor se determina en función de fórmulas cuyos factores o componentes llevan im-
102


plícitas factores, como ajustes por inflación, y se fijan en función de las condicio-
nes técnicas de las asignaciones que se tengan autorizadas en cada caso. En cam-
bio, la contraprestación por la habilitación por la prestación del servicio público de
provisión de redes y servicios de telecomunicaciones es uniforme e igual para to-
dos los proveedores, en la medida que se calcula con base en un mismo porcentaje
sobre los ingresos en todos los casos.
6.2.2 Principios del régimen económico de contraprestaciones
De una lectura en conjunto de la Ley 1341 pueden identificarse elementos o criterios

para deducir que un principio orientador de la ley es que el régimen de contraprestaciones
sea objetivo, público y competitivo, pues la ley en materia de espectro reitera que deben
aplicarse los principios de prioridad al acceso y uso (art 2.1), libre competencia (art. 2.2),
uso eficiente de los recursos escasos (art. 2.3), promoción de la inversión (art. 2.5) y la neu-
tralidad tecnológica (art. 2.6) en desarrollo de los principios de orden constitucional. Anali-
zados dichos principios frente al régimen de contraprestaciones, parecería que la intención
del legislador fue asegurar la vigencia de un marco de libre y leal competencia.
La norma también dispone que los permisos para el uso del espectro deben respetar la
neutralidad en la tecnología, siempre y cuando esté coordinada con las políticas del MinTIC,
no genere interferencias sobre otros servicios, sea compatible con las tendencias internaciona-
les del mercado, no afecte la seguridad nacional y contribuya al desarrollo sostenible.
Como se ha dicho con anterioridad, el espectro radioeléctrico es un recurso de pro-
piedad de la Nación, que favorece el crecimiento económico y social de un país. Sus efec-
tos influencian una variedad de servicios subyacentes que incluyen desde la telefonía móvil
hasta transmisiones de televisión y radio, pasando por desarrollos científicos, comunicacio-
nes marítimas y aeronáuticas, la defensa y seguridad del Estado, la protección de la vida hu-
mana, la exploración del planeta, los temas de meteorología y geodésicos, entre otros.
La evolución tecnológica está produciendo un crecimiento en la demanda de espectro
y, por ende, esto genera un mayor interés en los usuarios. Esta preocupación de los actores
desafía a los administradores del espectro radioeléctrico, quienes se encuentran frente al reto
de lograr una eficacia en las decisiones sobre la gestión y control del espectro en condicio-
nes de eficiencia en el uso de este recurso.
En el Título I se examinan los fundamentos económicos relacionados con la gestión y
administración del espectro radioeléctrico, así como con el acceso y uso a dicho bien.
Este desafío implica la ejecución de las funciones planteadas en la sección 2.1 de este
Título IV, así como de las demás funciones de gestión y apoyo descritas en el Título I de
este Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico, entre las cuales se observan
103


el diseño e implementación de planes relacionados con el uso de espectro, la atribución,

adjudicación y asignación de bandas de frecuencia, la consulta constante con los actores del
sector, la creación de un equipo de trabajo multidisciplinario capacitado para llevar a cabo
las actividades que competen al administrador del espectro radioeléctrico, así como la
coordinación y cooperación internacional.
Estas funciones implican un costo para las administraciones, por lo cual es necesario
que estas recauden los recursos financieros suficientes para llevar a cabo sus tareas. Para
recaudar este dinero, el Estado puede recurrir a las contraprestaciones por uso del espectro
que garanticen el flujo de fondos que permitan llevar adelante una gestión eficiente del es-
pectro radioeléctrico, así como un efectivo control del funcionamiento de las frecuencias
asignadas.
Para la construcción y el establecimiento de un esquema de contraprestaciones por el
uso de espectro radioeléctrico que permita financiar la gestión y control de este recurso, la
UIT [12] recomienda a los Estados seguir una serie de principios que son esenciales al
momento de diseñar los algoritmos que definan el cálculo de contraprestaciones por el uso
de espectro. En la Figura 9 se muestran, de manera resumida, algunos de los principios bá-
sicos definidos por dicho organismo.
FIGURA 9
Principios para el diseño del esquema de contraprestaciones
por uso de espectro radioeléctrico
•  El espectro radioeléctrico pertenece al Estado o a la Nación, por lo que la gestión del espectro debe responder a los intereses
de la colectividad nacional en su conjunto.
•  En su calidad de propietario del espectro, el Estado o la Nación tiene legitimidad para exigir a los usuarios a título primario
del recurso el pago de una tasa o contraprestación por la utilización de frecuencias.
Legales •  Es legitimo que el administrador del espectro exija, además, a los usuarios a título primario de este recurso, el pago de tasas
administrativas para cubrir todos los costos derivados de las actividades de planificación, gestión y control del espectro.
•  Las contraprestaciones por el uso del espectro y las tasas administrativas deben ser transparentes objetivas, proporcionales y
no discriminatorias.
•  El espectro radioeléctrico es un recurso limitado y, en un cierto número de casos, escaso. El objetivo principal del
administrador del espectro es obtener a la vez una ocupación óptima del espectro y una buena utilización de sus frecuencias.
Económicas •  Las tasas o contraprestaciones por el uso del espectro deberían permitir el cumplimiento del objetivo presupuestal; fomentar
el desarrollo del país y de nuevos servicios; constituir una herramienta de gestión del espectro.
•  Los parámetros y variables que intervienen en el cálculo de las tasas o contribuciones y que deben ser declarados por el
conjunto de usuarios sujetos a dichas tasas, deberían ser verificables. De esta forma, se evitarán declaraciones inexactas que
Técnicos disminuirán el importe de las contribuciones que deben pagarse.
•  El establecimiento de un sistema de tasas debe lograr el consenso de todos los actores interesados, lo que permitirá obtener
un buen nivel de percepción de las tasa fijadas.

Fuente: Adoptado a partir de ITU-R SM.2012-3 [12].
7
104


Los principios legales, económicos y técnicos establecidos en la Constitución y la

normatividad colombiana y los definidos por la UIT, son los que el administrador colombiano
del espectro sigue y considera al momento de diseñar los algoritmos que definan el cálculo
de las contraprestaciones por el uso del espectro radioeléctrico. Respetando estos principios
y procurando el consenso entre todos los usuarios del espectro con respecto a los mecanis-
mos de contraprestación, se favorece la colaboración hacia el control y la gestión integral y
eficiente del espectro radioeléctrico, tanto desde la perspectiva técnica como económica.
En la tabla siguiente se resume la relación que existe entre los principios, lineamien-
tos, objetivos y atributos constitucionales y legales nacionales e internacionales de la ges-
tión y control del espectro, que impactan la formulación del régimen económico sobre el
espectro en Colombia:
TABLA 5
Principios orientadores nacionales e internacionales
de la gestión y control del espectro radioeléctrico
Constitución Política y normatividad Constitución y Reglamento de

colombiana Radiocomunicaciones de la UIT68
Constitución Política: • Cada Estado es soberano de regular el

espectro radioeléctrico, en sus respecti-
• “El espectro electromagnético es un
vos territorios.
bien público inenajenable e impres-
• Los Estados Miembros de la UIT adquie-
criptible sujeto a la gestión y control del
ren la responsabilidad ante la comunidad
Estado”.69
internacional de regular el espectro radio-
• El espectro electromagnético y el espacio
eléctrico en su territorio con las mismas
donde actúa pertenecen a la Nación.
directrices y objetivos trazados por la
• El Estado podrá intervenir para garanti-
UIT.
zar el pluralismo informativo, la compe-
• Los Estados Miembros de la UIT deben
tencia y evitar prácticas monopólicas en
contribuir al cumplimiento de los objeti-
el uso del espectro electromagnético.
vos de la UIT, entre otros los siguientes:
• Se garantiza la igualdad de oportunida-
promover el uso eficiente del espectro;
des en el acceso al uso del espectro en
armonizar y coordinar internacionalmente
los términos que fije la ley.
las frecuencias y la notificación de las
Ley 1341 de 2009: distintas estaciones de radiocomunicacio-
• Prioridad en el acceso y uso (art 2.1). nes; eliminar las interferencias radioeléc-
• Libre competencia (art. 2.2). tricas perjudiciales entre estaciones de
• Uso eficiente de los recursos escasos radio.
(art. 2.3). • En todos los países Miembros de la UIT
• Promoción de la inversión (art. 2.5). existe un entendimiento común respecto
• Neutralidad tecnológica (art. 2.6). del alcance del espectro radioeléctrico, de

68
En el Título I del presente Manual de Gestión del Espectro Radioeléctrico se presenta en detalle los fundamentos inter-
nacionales de la gestión del espectro radioeléctrico, desde la perspectiva de la constitución de la UIT.
69
Artículo 75 de la Constitución Política.
105


Constitución Política y normatividad Constitución y Reglamento de

colombiana Radiocomunicaciones de la UIT68
modo que el ámbito de aplicación del or-
denamiento es idéntico en todas las lati-
tudes.
• Los Estados Miembros de la UIT tienen
los mismos derechos en pie de igualdad y
se sujetan a las mismas normas y disposi-
ciones internacionales, que crean un
cuerpo jurídico común y de obligatoria
observancia.
Fuente: Tovar Fajardo & Asociados Abogados Ltda.
La Agencia Nacional del Espectro ha identificado los siguientes ejes y estrategias que
orientan la gestión del espectro radioeléctrico para Colombia, incluidas sus incidencias en
las cuestiones económico financieras relacionadas con dicho espectro:
FIGURA 10
Componentes de la política del espectro radioeléctrico para Colombia

Fuente: Agencia Nacional del Espectro [38]
106


6.2.3 Lineamientos del régimen económico de contraprestaciones
La Ley 1341 de 2009 también fija los lineamientos generales que orientan el régimen
económico tanto sobre la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones como res-
pecto del uso del espectro radioeléctrico, como se detalla en los siguientes numerales.
6.2.3.1 AUTONOMÍA: DIFERENCIACIÓN DE LA CONTRAPRESTACIÓN POR EL USO DEL ESPECTRO
RADIOELÉCTRICO
Como se observó antes, la habilitación para la provisión de servicios y redes de tele-

comunicaciones mediante registro es distinta del permiso para la asignación y el uso del
espectro, lo cual genera también una diferenciación en cuanto a la naturaleza de la contra-
prestación.
Efectivamente, en el artículo 10 de la Ley 1341 se establece con suma claridad que la
habilitación para prestar los servicios públicos de provisión de redes y servicios de telecomu-
nicaciones no incluye el derecho al uso del espectro radioeléctrico.
Por su parte, el artículo 11 de la mencionada ley dispone que el uso del espectro ra-
dioeléctrico requiere permiso previo, expreso y otorgado por el MinTIC.
En consecuencia, la ley mantiene la diferenciación entre la habilitación para la presta-
ción del servicio público de provisión de redes y servicios de telecomunicaciones y el per-
miso para la asignación y el uso del espectro radioeléctrico.
Esta diferenciación también genera una diferenciación en el régimen de contrapresta-
ciones, es decir, mientras la causa de la contraprestación por la habilitación para prestar el
servicio es el otorgamiento de la concesión del servicio de titularidad del Estado, la causa
de la contraprestación de la contraprestación por el otorgamiento del permiso para la asig-
nación y uso del espectro es el reconocimiento del derecho a hacer uso de un bien de la
Nación (el espectro radioeléctrico).
6.2.3.2 ORIGEN REGLADO: OPORTUNIDAD Y FORMA DE PAGO DE LA CONTRAPRESTACIÓN POR
EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
El permiso para la asignación y el uso del espectro radioeléctrico da lugar al pago de

una contraprestación al FonTIC, tanto en la expedición inicial como al momento de su re-
novación, lo anterior no obsta que dichos pagos se difieran en el tiempo durante el curso del
término de la asignación.
107


El régimen de contraprestaciones de la Ley 1341 en cuanto a la forma de pago con-

tiene los siguientes lineamientos:
a) Los titulares de asignaciones como parte de sus obligaciones y, por ende, como
forma de pago indirecta de sus contraprestaciones, de conformidad con los prescri-
to en el artículo 8 de la Ley 1341, en casos de emergencia están obligados a poner
a disposición de las autoridades de manera gratuita y oportuna las redes y servicios
para lo que requieran y en especial para efectos de prevención de desastres, así
como para asegurar la protección de la vida.
b) En la oportunidad de pago de la contraprestación por el uso del espectro se puede
optar por sufragarlo en un solo pago, para cubrir todo el término de la asignación,
o hacerlo mediante pagos anuales anticipados durante la vigencia del permiso res-
pectivo. También pueden establecerse esquemas que impliquen un pago inicial y el
reconocimiento de contraprestaciones en dinero o en especie durante el periodo de
la asignación. En ocasiones se establecen pagos en función de los ingresos obteni-
dos por la explotación del espectro.
c) El pago de la contraprestación económica se debe hacer tanto al otorgamiento del
permiso inicial como con ocasión de la renovación.
d) El pago de la contraprestación por el uso del espectro se podrá hacer en dinero o
en especie, según sea la obligación impuesta para cada caso por el Estado, como lo
permite el artículo 13 al autorizar que se utilicen criterios de pago como disponibi-
lidad de los servicios o planes de expansión y cobertura.
6.2.3.3 ALCANCE TEMPORAL: LA CONTRAPRESTACIÓN POR EL USO DEL ESPECTRO
RADIOELÉCTRICO EN EL TIEMPO
Los permisos por el uso del espectro están sujetos a un término de duración determi-
nado, sin perjuicio de que puedan renovarse de conformidad con el artículo 12, pero dicha
renovación no podrá ser ni gratuita ni automática y podrá ser condicionada.
El artículo 13 de la Ley 1341 establece que la contraprestación económica deberá
pagarse por el respectivo proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones, con ocasión
del otorgamiento o renovación del permiso para la utilización del espectro.
Es importante señalar que la Ley 1341 establece que los términos de los permisos
del espectro son susceptibles de renovación, que es una figura jurídica distinta a la de la
prórroga, así ambas sean meras expectativas y no derechos u originen una situación jurídica
consolidada. Mientras la prórroga hace alusión a una mera extensión en el tiempo de los
derechos y obligaciones existentes y en las mismas condiciones en que fueron originalmente
convenidos, reconocidos u otorgados, la renovación es una forma de extinción de las obli-
108


gaciones que implica la terminación de las obligaciones iniciales y su sustitución por otras
obligaciones nuevas, diferentes y autónomas respecto de las anteriores, por tanto la posibi-
lidad, no obligatoria, de renovar o cambiar las condiciones inicialmente establecidas. El
concepto de renovación genera una mayor capacidad de intervención y modulación regula-
toria del Estado.
Por otra parte, como ya había sido definido por la Corte Constitucional en el fallo C-
949 de 2001 al analizar la constitucionalidad de una norma de la Ley 80 de 1993, la Ley
1341 prohíbe expresamente renovación automática o gratuita de los permisos para el uso
del espectro radioeléctrico, por atentar contra los principios establecidos en el artículo 75 de
la Carta Política. Es decir, para cumplir con la garantía de igualdad de oportunidades en el
acceso al uso del espectro, la ley acogió el criterio de la Corte Constitucional, que consideró
necesario que la renovación del permiso no fuera ni automática ni gratuita.
Por consiguiente el pago de la contraprestación por el uso del espectro está vinculado
al término o plazo de la asignación del recurso, independientemente de que las frecuencias
sean o no utilizadas.
6.2.3.4 CERTIDUMBRE: PARÁMETROS PARA LA DETERMINACIÓN DE LA CONTRAPRESTACIÓN

POR EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
El artículo 13 de la Ley 1341, además, contiene los criterios con los cuales se podría
fijar el importe o valor de las contraprestaciones económicas por el uso del espectro radio-
eléctrico. Para tal fin, la Ley 1341 establece que el importe de la contraprestación económi-
ca por el uso del espectro radioeléctrico será fijado con fundamento, entre otros, en los si-
guientes criterios: ancho de banda asignado, número de usuarios potenciales, disponibilidad
del servicio, planes de expansión y cobertura, demanda por el espectro y su disponibilidad, y
cualquier otro parámetro técnico que sirva como indicador del precio que debe recibir el
Estado por la utilización del espectro radioeléctrico. Es importante destacar que el citado
artículo recoge los factores que inciden en la determinación del valor de la contraprestación
por el uso del espectro que son generalmente tenidos en consideración por la UIT en los
diferentes mecanismos de financiación de la gestión del espectro [12].
6.2.3.5 PRECIO PÚBLICO: NATURALEZA DE LA CONTRAPRESTACIÓN POR EL USO DEL ESPECTRO
RADIOELÉCTRICO
La Ley 1341 recoge igualmente la definición de la naturaleza jurídica de la contra-

prestación que con anterioridad a dicha ley había sido establecida por la jurisprudencia.
109


Efectivamente, en reiterados fallos, las cortes habían definido que las contraprestaciones en
general, incluidas las que corresponden al pago por el uso del espectro, no eran impuestos o
tributos sino un precio por el uso de un bien de propiedad de la Nación. En ese mismo sen-
tido se expresa la Ley 1341, cuando manifiesta que la contraprestación es un precio que
debe recibir el Estado de quienes usen el espectro.
La Corte Constitucional determinó en el fallo C-927 de 2006 que las contraprestacio-
nes no tienen carácter de tributo sino de precio público. La Corte al respecto manifestó:
“En conclusión, las contraprestaciones que surgen por el permiso para el

uso del espectro electromagnético, por la autorización para la instalación de
redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman la prestación
de los servicios de transmisión de datos, tienen la naturaleza de ingresos no
tributarios del Estado, cuyo origen es la expedición de un título habilitante de
raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa aprobación
del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su fuente
en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que
pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explota-
ción de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en este caso, son los
canales radioeléctricos y demás medios de transmisión. (…)
Por otra parte, las contraprestaciones previstas en las disposiciones acu-
sadas no reúnen los caracteres que identifican a una tasa tributaria, sino que,
por el contrario, corresponden como se señaló previamente a un precio público.
Al respecto, esta Corporación realizará una breve distinción entre dichos con-
ceptos, para demostrar como a los derechos que surgen en materia de teleco-
municaciones no le son exigibles los imperativos constitucionales que emanan
del principio de legalidad tributaria. Así, la Corte encuentra que:
(i) Aun cuando la tasa y el precio público comparten el mismo supuesto
de hecho, cual es que el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofreci-
do; en el caso de la tasa la obligación que se impone surge como “recupera-
ción de los costos” que le representan al Estado, directa o indirectamente, ga-
rantizar el acceso permanente a una actividad, bien o servicio de interés
público, tal y como lo reconoce expresamente el artículo 338 Superior; mien-
tras que, en el caso del precio público la contraprestación que se causa no se
origina a título de costo, sino como remuneración obvia por la utilización ex-
clusiva de un bien de dominio público, como lo es, en este caso, el espectro
electromagnético.
(ii) La tasa como recuperación de los costos del servicio, excluye el reco-
nocimiento de una utilidad económica a favor del Estado, por lo que se entien-
de que el precio pagado por el contribuyente guarda relación directa con los
110


costos en que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servi-
cio ofrecido.70 Por el contrario, el precio público constituye un derecho de con-
tenido económico cuyo titular es la Administración Pública, como contrapres-
tación de la habilitación que esta realiza para permitirle a un particular el uso
y la explotación de un bien de propiedad del Estado. Así las cosas, mientras
que la tasa es equivalente al costo, el precio público es sinónimo de rentabili-
dad.
(iii) Si bien la tasa tan solo resulta obligatoria a partir de la solicitud del
servicio o del bien público por parte del contribuyente, es claro que su finali-
dad es garantizar el acceso a actividades de interés público o general, las cua-
les se demandan generalmente por toda la comunidad, dando lugar a que se
presente lo que la doctrina denomina la coacción interna del tributo, tal y como
ocurre, por ejemplo, con el pago de peajes o la cancelación de las tasas aero-
portuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio, el precio público
siempre se origina por el interés de un particular de acceder al uso o explotación
económica de un bien del Estado, sin que la Administración Pública se encuen-
tre obligada a su otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un particular
pretende obtener una concesión o licencia para la prestación de servicios pos-
tales o el logro de una autorización o permiso para acceder a los canales ra-
dioeléctricos y demás medios de transmisión. (…)
(v) La cuantía de la tasa como modalidad tributaria no debe sobrepasar la
capacidad contributiva del contribuyente (C.P. arts. 95 y 363); a diferencia del
precio público en el que se somete su señalamiento al principio de libertad. Así
se reconoce, en el caso de las telecomunicaciones, entre otros, en los artículos
32 y 33 de la Ley 80 de 1993, previamente citados”.
Así mismo, el Consejo de Estado afirmó que la contraprestación por el permiso para
usar el espectro radioeléctrico asignado por el MinTIC tiene como fin lograr para el Estado
una retribución justa, objetiva y permanente, así como propender por el aprovechamiento
racional y eficiente del espectro.

70
Precisamente, en Sentencia C-040 de 1993, la Corte manifestó: “(…) se consideran tasas aquellos gravámenes que
cumplan las siguientes características: El Estado cobra por un bien o servicio ofrecido. Este guarda relación directa con
los beneficios derivados. (…) El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los
gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión”. En el mismo sentido: Conse-
jo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de octubre de 2002. Consejera
ponente: Ligia López Díaz, Expediente No. 13408.
111


6.2.3.6 DESTINACIÓN SOCIAL: FINALIDAD DE LA CONTRAPRESTACIÓN POR EL USO DEL
ESPECTRO RADIOELÉCTRICO Y COMPETENCIAS DEL MINISTERIO Y LA ANE
El legislador impone la obligación de hacer los pagos de las contraprestaciones por el

uso del espectro a favor del FonTIC, entidad estatal que actúa como ente recaudador de
tales contraprestaciones.
No obstante, el MinTIC tiene la función en el artículo 18 de la Ley 1341 de adminis-
trar el régimen de contraprestaciones mediante la fijación de sus valores, así como de llevar
a cabo las operaciones de liquidación, cobro y recaudo.
Para ello, la ANE cumple una función de apoyo al mencionado Ministerio y ejerce la
función de estudiar y proponer los parámetros de valoración por el derecho al uso del es-
pectro y la estructura de contraprestaciones, según el numeral 7 del artículo 25 de la Ley
1341. Sin lugar a dudas, este es un paso importante y positivo para la organización del ré-
gimen de contraprestaciones, por cuanto obliga a la realización de estudios técnicos previos
y la intervención de un ente especializado.
6.2.3.7 REGLA GENERAL DE PAGO: RECONOCIMIENTO DE CONTRAPRESTACIONES

POR EL USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
A la luz de la Ley 1341 de 2009, el uso del espectro radioeléctrico da lugar, por regla
general, al pago de una contraprestación económica a favor del FonTIC. Esta exigencia
tiene fundamento en la misma naturaleza constitucional del espectro, es decir, en razón de
ser un bien de propiedad de la Nación cuyo aprovechamiento implica para el beneficiario
del mismo la obligación de reconocer un pago por la facultad que le es conferida.
Pero la norma reconoce explícitamente que no todos los usos del espectro dan lugar al
pago de contraprestación. La Ley 1341 estableció dos excepciones a la regla de pago de
contraprestaciones por el uso del espectro. El artículo 11 expresamente faculta al Gobierno
Nacional para establecer bandas de frecuencia de uso libre de acuerdo con las recomenda-
ciones de la UIT y bandas exentas del pago de contraprestaciones.
La ley diferenció entre bandas de frecuencia de uso libre y bandas exentas de pago, lo
cual constituye una novedad en el régimen económico del espectro en Colombia.
Esta distinción pone al régimen nacional a tono con las tendencias internacionales,
que tradicionalmente reconocen la posibilidad de hacer uso del espectro sin tener que su-
fragar necesariamente contraprestaciones a favor del Estado.
112


a) Frecuencias de uso libre
El Gobierno Nacional podrá establecer frecuencias y bandas de frecuencia para su li-

bre utilización de acuerdo con el Reglamento de Radiocomunicaciones y las recomendacio-
nes de la UIT como, por ejemplo, para aplicaciones industriales, científicas y médicas (ICM);
para la operación de dispositivos de radiocomunicaciones de corto alcance (en aplicaciones
tales como telemetría, telecomando, telealarmas, telecontrol vehicular, dispositivos de ope-
ración momentánea, microfonía inalámbrica y transreceptores de voz y datos); para sistemas
de acceso inalámbrico y redes inalámbricas; entre otros usos y aplicaciones.
En estos casos, el MinTIC permite que, mediante un acto administrativo de carácter
general, ciertas bandas con determinadas características técnicas puedan ser usadas libre-
mente por el público en general o por una parte de él, sin requerir un permiso particular o
asignación previa de la autoridad competente.
En la medida que el uso del espectro está permitido al público en general y no media
una asignación particular para el uso del espectro, su aprovechamiento puede hacerse sin
pago de contraprestación.
Este esquema económico es concordante con los modelos de gestión técnica del es-
pectro que posibilitan el uso compartido de frecuencias por múltiples interesados, sin nece-
sidad de reconocer usos excluyentes o el otorgamiento de asignaciones a favor de personas
determinadas.
b) Bandas exentas de pago
Por otra parte, pueden existir bandas que para su uso se requiera una atribución o
asignación previa de carácter particular pero, por su destinación especial, el Estado puede
optar por exonerar a los usuarios de las mismas del pago total, parcial o temporal de las
contraprestaciones a su cargo.
El Gobierno Nacional podrá establecer un descuento en la contraprestación por la uti-
lización del espectro radioeléctrico en aquellos casos en que tenga como finalidad exclusiva
el desarrollo de un proyecto de telecomunicaciones sociales del Estado. La contraprestación
económica, mecanismos de pago y demás condiciones y requisitos para la utilización de
frecuencias y bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico en estos proyectos serán de-
terminados por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, me-
diante acto administrativo motivado de carácter general.
También pueden quedar sujetas a este tratamiento el uso de frecuencias para fines espe-
cíficos, como ocurre con las frecuencias destinadas a redes pertenecientes al subsistema
nacional de voluntarios (Cruz Roja y Defensa Civil),71 frecuencias destinadas a institucio-

71
Ley 1505 de 2012, artículo 16 [27]
113


nes de bomberos72 y frecuencias para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgos de Desas-
tres.73
La exención en el pago de frecuencias es un instrumento de administración y gestión
del espectro valioso y puede ser empleado como incentivo económico para propender por el
uso racional y eficiente del espectro. Las exenciones otorgadas por el Gobierno Nacional
pueden ser retiradas en cualquier momento y más cuando se constate que el recurso radio-
eléctrico no se emplea en debida forma.
6.2.3.8 ACCESO DEMOCRÁTICO: SELECCIÓN OBJETIVA Y SUBASTA PARA EL USO

El artículo 11 de la Ley 1341, modulado por el fallo de la Corte Constitucional C-403

de 2010 [30],74 determinó que el MinTIC, por regla general, adelantará mecanismos de se-
lección objetiva, previa convocatoria pública, para el otorgamiento del permiso para la
asignación y el uso del espectro radioeléctrico.
Por su parte, el artículo 72 de la Ley 1341, también modulado por el fallo C-403 de
2010, establece que, en los eventos en que para el uso de la banda de frecuencias exista un
número plural de interesados, se aplicará procesos de selección objetiva, entre ellos la

72
Ley 1575 de 2012, artículo 33 [28].
73
Ley 1523 de 2012, artículo 82 [29].
74
En relación con los cargos contra los artículos 11 (parte final inciso 2º) y 72 (inciso final) de la Ley 1341 de 2009,
referentes a los casos en los que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones podría otorgar los
permisos de uso del espectro radioeléctrico de manera directa, la Corte recordó que si bien el legislador cuenta con un
amplio margen para determinar los mecanismos a través de los cuales asignará el uso de frecuencias en el espectro electro-
magnético, dada la condición de bien escaso, dicha potestad excluye la utilización de aquellos procedimientos que favo-
rezcan la concentración de los medios o la ocurrencia de prácticas monopolísticas.
En consecuencia, encontró que varias de las circunstancias que según el legislador permitían acudir al mecanismo
excepcional de asignación directa de bandas en el espectro radioeléctrico en realidad autorizaban la utilización generalizada
de dicho mecanismo y, por lo mismo, favorecían la concentración de los medios y las prácticas monopolísticas. En esa medi-
da, consideró que la autorización para realizar la asignación de bandas cuando primara la continuidad del servicio solo era
constitucional en la medida que tuviera un carácter temporal, esto es, por el tiempo estrictamente necesario para adelantar,
con pleno cumplimiento de los principios que orientan la función pública y sin dilaciones irrazonables, los procesos nece-
sarios para realizar la asignación de la banda mediante el mecanismo de selección objetiva.
Igualmente, encontró que la asignación directa de esta cuando primara “la ampliación de la cobertura”, era una expre-
sión ambigua que desconocía el derecho a la igualdad de oportunidades y la libre competencia, sin que tal circunstancia
tuviera realmente el carácter de excepcional. También consideró que la vaguedad de la expresión “cuando prime el interés
general” ponía en peligro de manera desproporcionada los principios constitucionales de la igualdad de oportunidades y la
libre competencia, y favorecía la concentración de medios y las prácticas monopolísticas.
Finalmente, concluyó que la asignación directa de bandas en el espectro radioeléctrico cuando “el nivel de la ocupación
de la banda y la suficiencia del recurso lo permitan”, no tenía el carácter de circunstancias excepcionales y eran, por el contra-
rio, las precondiciones fácticas que permitían la asignación de una banda, por lo cual siempre estaría habilitada la posibili-
dad de obviar el proceso de selección objetiva con lo cual se afectaba de manera desproporcionada los principios constitu-
cionales de la igualdad de oportunidades y la libre competencia.
114


subasta y, además, indicó que la finalidad de este procedimientos es maximizar los recursos
del Fondo.
Estas dos previsiones especiales del artículo 72, subasta y maximización de recursos,
sí tienen una incidencia directa en el régimen de contraprestaciones, en especial en cuanto
adicionan los criterios técnicos establecidos en el artículo 13, incluido el alcance del con-
cepto de precio.
6.2.3.9 COERCIBILIDAD: CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO DEL RÉGIMEN DE

CONTRAPRESTACIÓN
La norma legal prescribe que incumplir el pago de las contraprestaciones legales

constituye una infracción al régimen de telecomunicaciones,75 motivo por el cual la falta de
pago así como los incumplimientos sobre las demás obligaciones establecidas en el régimen
de contraprestaciones originan, según la gravedad de la falta, el daño producido, la reinci-
dencia en la comisión y la proporcionalidad entre la infracción y la sanción, la posibilidad
de imponer sanciones que también pueden ser multas de carácter económico hasta por el
monto máximo determinado en la ley.
De esta forma se asegura que el régimen de contraprestaciones por el uso del espectro
sea efectivamente coercible a los administrados, quienes no pueden resistirse a su cumpli-
miento so pena de afrontar las consecuencias derivadas de su incumplimiento.
6.2.3.10 TENDENCIA A LA UNIFORMIDAD: RÉGIMEN DE TRANSICIÓN EN MATERIA DE
CONTRAPRESTACIONES
De conformidad con el artículo 68 de la Ley 1341, podrán coexistir temporalmente

por lo menos dos regímenes distintos de contraprestaciones, el que se les aplica a los opera-
dores a partir de la promulgación de la Ley 1341 y a quienes se acojan voluntariamente a
dicho régimen, y aquellas formas de pago que se aplican a quienes tengan permisos para el
uso del espectro anteriores a la Ley 1341 y que mantengan tales permisos hasta su termina-
ción regulados por la normatividad legal vigente al momento de su expedición.
Lo anterior muestra que la normativa está dirigida a buscar en un futuro próximo la
uniformidad del régimen económico, sin que ello impida aplicar diversos parámetros para
la determinación de las contraprestaciones de las distintas bandas que integran el espectro,
según los grados de demanda, congestión, tipos de aprovechamiento, y demás condiciones
que determine la autoridad al momento de definir el precio de las frecuencias.

75
Ley 1341, artículo 64, numeral 6.
115


6.2.4 Objetivos generales del régimen económico de contraprestaciones
Desde el punto de vista económico, el objetivo principal de la asignación de un recur-

so limitado, como lo son algunas bandas del espectro radioeléctrico, debe ser maximizar los
beneficios netos que la sociedad como un todo pueda derivar. El administrador del espectro
es libre de fijar con arreglo al marco jurídico los objetivos del régimen económico, aten-
diendo el principio general de maximización del bienestar. En el caso colombiano, este
objetivo económico debe ser coincidente con los cometidos que se establezcan en el régi-
men de contraprestaciones, con la política que el Gobierno Nacional defina sobre la materia,
con los requerimientos de planes y programas sociales del FonTIC y con las mejores prácti-
cas internacionales.
También es fundamental garantizar que la contraprestaciones permitan el cumpli-
miento efectivo de la igualdad de acceso a los titulares de permisos para el uso del espectro
radioeléctrico, así como fomentar la competencia y el desarrollo del sector. Para ello es
importante que todos los proveedores contribuyan a la financiación de las telecomunicacio-
nes sociales.
La tasación de las contraprestaciones por uso del espectro no tiene propósitos exclu-
siva o principalmente fiscalistas, orientados a acumular excedentes de tesorería que reduzcan
las presiones deficitarias en otras áreas del sector público. Así las cosas, el concepto de ma-
ximizar los recursos del FonTIC tiene como límite las necesidades reales de dicho Fondo.
Al elegir la metodología para realizar la tasación del espectro, no es necesario cir-
cunscribirse a una sola, puesto que cada una de ellas responde a circunstancias particulares
asociadas con las características de la banda y a los servicios que se puedan prestar en ella.
De otra parte, el régimen de contraprestaciones atiende los diferentes requerimientos
de uso de este recurso entre los servicios comerciales y servicios no comerciales, o de uso
oficial. Para la tasación del uso del espectro resulta indispensable considerar las distinciones
en el uso para fines públicos, sociales y generales, como la seguridad nacional y salvaguarda
de la vida humana; atender principios económicos que reflejen las condiciones de escasez de
ciertas bandas de frecuencia; asegurar los principios de eficiencia técnica y de asignación en
la utilización de ese recurso escaso; y, en general, que su tasación promueva la innovación, la
competitividad y el desarrollo económico y social del país.
Dentro de las actividades de administración y gestión del espectro radioeléctrico que
adelanta el administrador del espectro, se encuentra el examinar permanentemente si se han
establecido con claridad cuáles son los objetivos del régimen de contraprestaciones, si el
régimen vigente está cumpliendo efectivamente con los objetivos para los que fue diseñado
y si, además, estos están acorde con los principios y lineamientos generales orientadores de
la actividad del Estado, las directrices del Reglamento de Radiocomunicaciones y de las
Recomendaciones de la UIT, así como las mejores prácticas internacionales en la materia.
116


La principal justificación de las contraprestaciones por el uso del espectro radioeléc-

trico asignado es lograr para el Estado una retribución justa, objetiva y permanente, y el
objetivo primigenio es propender por el aprovechamiento racional y eficiente del espectro en
un marco de libre y leal competencia.
Entre otros objetivos del régimen de contraprestaciones planteados en Colombia suelen
consagrarse los siguientes:76
a) Promover el desarrollo de los servicios públicos de telecomunicaciones, así como

financiar los planes y programas de telecomunicación social.
b) Propiciar el desarrollo y expansión de las redes de telecomunicaciones.
c) Promover la competencia y garantizar la igualdad y el acceso de los distintos usua-
rios al espectro radioeléctrico.
d) Facilitar las liquidaciones, cobros, pagos y procesos expeditos de recaudo.
e) Asegurar el oportuno y correcto pago de las contraprestaciones a favor del Estado,
evitar la evasión y asegurar ingresos suficientes, para que el Fondo pueda adelantar,
atender y financiar los programas sociales de tecnologías de la información y las
comunicaciones.
No cabe duda que las contraprestaciones que se recauden de los titulares de los per-
misos para el uso del espectro radioeléctrico, así como los demás emolumentos que perciba
el FonTIC, se destinan a financiar primordialmente los planes, programas y proyectos sociales
para facilitar prioritariamente el acceso universal y el servicio universal de todos los habili-
tantes del territorio a las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como
apoyar las actividades del MinTIC y la Agencia Nacional Espectro, y el mejoramiento de
su capacidad administrativa, técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones.77
De ahí que los ingresos obtenidos por concepto de contraprestaciones están estrecha-
mente vinculados con los programas sociales del Estado y con el financiamiento de las tec-
nologías de la información y las comunicaciones, lo que también incluye cubrir los costos y
gastos administrativos que comporta la adecuada administración y gestión del espectro ra-
dioeléctrico.
En todo caso, es esencial definir explícitamente los objetivos que se persiguen con el
régimen de contraprestaciones, tanto para poder establecer el grado de cumplimiento de los
mismos, la necesidad de introducir ajustes al régimen, así como para identificar la forma
que mejor pueden lograrse tales cometidos desde la perspectiva de las contraprestaciones
por el uso del espectro.

76
Véase, por ejemplo, el artículo 7 del Decreto 1972 de 2003.
77
Ley 1341, artículo 34.
117


Es claro que el régimen de contraprestaciones para el uso del espectro es un instru-

mento que sirve para el direccionamiento económico sectorial, pues a través de él se puede
propender por generar indistintamente distintos efectos, introducir mayor competencia o
generar concentraciones en el mercado, fomentar o no el uso eficiente del espectro, promo-
ver la expansión de las infraestructuras, permitir un mayor acceso al uso del recurso, incre-
mentar el costo final de los bienes y servicios que pagan los usuarios o consumidores fina-
les, solo para mencionar algunos efectos. Lo importante está en alinear los objetivos del
régimen económico del espectro con los objetivos, fines y propósitos generales establecidos
por el Estado, ya sea en la Constitución o en la ley.
6.2.5 Atributos del régimen económico de contraprestaciones
El régimen de contraprestaciones se estructura sobre la base de los atributos que

permitan hacer efectivos los principios, lineamientos y objetivos, a saber:
6.2.5.1 PREVISIBILIDAD
Los principios de promoción y protección de la inversión están dirigidos a mantener
un entorno de confianza legítima en los actores del sector, de manera que conozcan con algún
grado de certeza los derechos y las obligaciones que adquieren por el hecho de participar y
concurrir al uso del espectro radioeléctrico en Colombia.
Teniendo en cuenta que el régimen económico del espectro constituye factor impor-
tante dentro del análisis y toma de decisiones, es de esperar que los administrados en gene-
ral y los inversionistas en particular puedan disponer de herramientas suficientes que les
permitan realizar los análisis económicos previos que requieren para decidir invertir y ac-
ceder al uso del espectro.
La previsibilidad como característica de las contraprestaciones está asociada con la
debida consistencia y correlación que debe tener el régimen con el entorno económico, tanto
nacional como internacional, que permita conocer de antemano los factores que inciden en
los precios del espectro.
La previsibilidad no implica estabilidad absoluta en el precio, intangibilidad de los
criterios empleados para tal fin, ni renuencia del Estado a la potestad para modificar y defi-
nir los precios sobre las frecuencias radioeléctricas en cualquier momento, pero sí tiene
relación con el mínimo grado de certeza que debe existir sobre los factores, criterios y obje-
tivos que se deben considerar al momento de hacerlo.
118


6.2.5.2 SIMPLICIDAD
El costo de la carga económica que implica el pago oportuno de las contraprestacio-
nes no puede incrementarse con mayores costos por concepto de los procedimientos, trámi-
tes y las formalidades administrativas que deban cumplirse para satisfacer la obligación.
De ahí que la simplicidad sea una característica orientadora del régimen de contra-
prestaciones en las diferentes etapas que lo integran y es en buena medida un instrumento
para asegurar la libre y leal competencia, así como la neutralidad. La facilidad y sencillez al
momento de formular el régimen de contraprestaciones contribuye al mejor conocimiento y
aplicación que hagan los administrados del mismo.
Por su parte, la simplicidad en los procedimientos de liquidación, pago, recaudo y co-
bro de las contraprestaciones hace más eficiente la función de vigilancia y control de los
mismos a cargo de las autoridades, al tiempo que reduce a los administrados los costos y les
facilita el cumplimiento efectivo de las obligaciones económicas a su cargo.
La simplicidad no implica emplear un criterio único para la determinación del precio
público sobre el espectro, pero sí procedimientos uniformes e iguales para que todos los
administrados cumplan con su deber y un régimen común aplicable por igual para el ejerci-
cio de las funciones de vigilancia, control y de policía administrativa por el Estado.
La simplicidad propende por la eficiencia administrativa, por el uso de criterios obje-
tivos y simples para establecimiento de los parámetros que permiten determinar el uso del
espectro, fórmulas que faciliten o hagan posible un tratamiento relativamente uniforme se-
gún las características de los permisos que se otorguen y la naturaleza del espectro asignado.
6.2.5.3 TRANSPARENCIA
En desarrollo de los compromisos internacionales, Colombia propende porque su ré-
gimen de contraprestaciones para el uso del espectro sea público y transparente. Para ello
los actos encaminados al establecimiento y reforma del régimen son puestos a considera-
ción previa del público, sometido a comentarios de los interesados, sujetos a análisis y es-
tudios de los actores públicos y privados que concurren en el sector, de modo que puedan
ser conocidos, discutidos y apropiados por todos los involucrados.
La transparencia no solamente le brinda estabilidad sino también legitimidad al régi-
men, en la medida que no son medidas que se expiden discrecional y unilateralmente por el
Estado quien —a pesar de tener la potestad para hacerlo de ese modo— opta, en aras de la
publicidad, transparencia y mayor legitimidad, brindar y abrir al público la oportunidad de
discutir y analizar las propuestas de regulación que formule.
Esta característica también se manifiesta en la naturaleza de los actos administrativos
que contienen el régimen, que usualmente son reglamentos generales y abstractos, de cono-
119


cimiento público, cuya promulgación y divulgación constituye requisito previo para su

aplicación. Del mismo modo, la vigencia de tales actos ordinariamente está condicionada a
una fecha futura y cierta, de manera que pueda existir un periodo de ajuste y adaptación de
los administrados al nuevo régimen, sin perjuicio que puedan disponerse además periodos
de transición especiales para hacer más transparente y cómodo el tránsito al nuevo régimen.
6.2.5.4 CONSISTENCIA
Por último, pero no por ello menos importante, esta la consistencia o coherencia del
régimen. Este atributo permite que se haga realidad el principio de leal y libre competencia,
el acceso amplio, democrático e igualitario al espectro y que las contraprestaciones sean
coherentes entre sí al interior del propio régimen como respecto de otras realidades, normas
o hechos pre existentes o que lleguen a presentarse en el futuro.
La consistencia impone tener una línea de política uniforme, generalmente trazable en
su génesis, contenido, cometidos y efectos, que permita tener un hilo conductor y de admi-
nistración común, sin que ello implique desconocer las especificidades y diferencias que
pueden existir en los diversos precios que se formulen para el uso del espectro, de los dife-
rentes parámetros que se utilicen para su determinación y de los distintos fines que se den a
los recursos que se perciben por dicho concepto.
Consistencia no es equiparable a igualdad absoluta ni implica uniformidad integral,
pero sí comporta coherencia en el sistema que se establezca para que exista la lógica y
normal correspondencia entre las distintas partes que integran el régimen del espectro ra-
dioeléctrico, los procedimientos involucrados y los propósitos perseguidos.
6.3 Parámetros para el cálculo de la liquidación de la contraprestación
económica
Como se mencionó en el numeral 6.2.3.4, el artículo 13 de la Ley 1341 establece que

el importe de la contraprestación económica por el uso del espectro radioeléctrico será fija-
do con fundamento, entre otros, en los siguientes criterios: ancho de banda asignado, núme-
ro de usuarios potenciales, disponibilidad del servicios, planes de expansión y cobertura, de-
manda por el espectro y su disponibilidad y cualquier otro parámetro técnico que sirva como
indicador del precio que debe recibir el Estado por la utilización del espectro radioeléctrico.
Efectivamente, las mejores prácticas observadas en el ámbito internacional [12] indi-
can que el cálculo de la contraprestación económica demanda examinar una serie de pará-
metros que constituyen la fórmula para liquidar el monto que deben reconocer y pagar
quienes hacen uso del espectro radioeléctrico. El algoritmo debe presentar una serie de ca-
120


racterísticas que se transformen en el sustento de su aplicación, a saber: deberá ser justo, ob-
jetivo, transparente y simple.
Consultar a todos los actores del sector es una práctica común del administrador del
espectro para la identificación y determinación de otros parámetros técnicos que sirvan co-
mo indicador de precio por el uso del espectro y que podrían utilizarse en cada momento
histórico y según el desarrollo que tenga el sector en el país. Fomentar el consenso entre los
actores gubernamentales y aquellos que no lo son genera como resultado un proceso trans-
parente de construcción de la fórmula, que favorece la aplicación y aceptación de la misma
por parte de todos los proveedores de redes y servicios.
La determinación de los parámetros que componen el algoritmo de cálculo debería sa-
tisfacer no solo los principios, lineamientos y objetivos del régimen económico de contra-
prestaciones del país, sino también permitir la eficiencia técnica, económica y social del
En función de este hilo conductor, en Colombia se analizan permanentemente las me-
jores prácticas internacionales, así como también los aspectos económicos de la gestión del
espectro recomendados por la UIT, con el fin de identificar y determinar los principales
parámetros que se podrían emplear para definir el algoritmo de cálculo para la determina-
ción del valor de la contraprestación económica por el uso del espectro. Entre los paráme-
tros que recomienda la UIT [12] y los que se observan en las mejores prácticas internacio-
nales, en Colombia habitualmente se emplean los parámetros relacionados en la Figura 11.
FIGURA 11
Parámetros para determinar el valor de la contraprestación
económica por uso del espectro radioeléctrico
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Fuente: Tovar Fajardo & Asociados Abogados Ltda.
121


Estos parámetros se describen genéricamente así:
a) Ancho de banda: este factor indica la porción del espectro radioeléctrico que ocupa
el usuario al asignársele la licencia que permite el uso del espectro radioeléctrico.
b) Ponderador de la frecuencia: representa el valor de la frecuencia asignada en fun-
ción de su posición dentro de las bandas que hacen parte del espectro radioeléctri-
co. A menor frecuencia mayor es la propagación de la onda, pero menor la capaci-
dad de información que es posible enviar a través de la misma. Se puede utilizar
una tabla que determina un valor fijo a cada frecuencia, de acuerdo con su ubica-
ción dentro de las bandas del espectro radioeléctrico.
c) Usos alternativos: para incluir este factor es necesario realizar un estudio que per-
mita determinar los usos alternativos que es posible asignar a las frecuencias que
conforman el espectro radioeléctrico. En general, este elemento se aplica solamen-
te a aquellas bandas de frecuencia que se encuentran altamente congestionadas. El
objetivo de utilizar este tipo de parámetros es, justamente, re direccionar la canti-
dad de operadores que utilizan frecuencias de alta valoración hacia otras de menor
cotización sin deteriorar el servicio ofrecido.
d) Factor de congestión: el factor de congestión puede medirse desde dos puntos de
vista. El primero, implica contabilizar la cantidad de licencias que se han asignado o
habilitado para la explotación de una determinada frecuencia o banda de frecuencia;
y el segundo, medir la congestión de una determinada frecuencia o banda de fre-
cuencia con respecto a las zonas territoriales para las cuales se han expedido licen-
cias para dichas frecuencias. En función de los resultados obtenidos es posible fijar
valores constantes que permitan clasificar las frecuencias de acuerdo con su grado
de congestión. El objetivo que se persigue al incluir este factor en los algoritmos
de cálculo para determinar el valor de la contraprestación es reorientar el consumo
desde bandas de frecuencia con alta congestión, a bandas de frecuencias menos
congestionadas, sin menoscabar la calidad del servicio brindado, y en todo caso en
concordancia con la atribución de las bandas de frecuencia del Reglamento de Ra-
diocomunicaciones.
e) Área de cobertura: representa la superficie cubierta por la señal emitida a través de
la frecuencia asignada al usuario del espectro. Puede utilizarse una tabla para asig-
nar un valor constante asignado en función del área total cubierta.
f) Otros parámetros de actualización: el algoritmo de cálculo podría incluir otros pa-
rámetros entre ellos aquellos parámetros técnicos y macroeconómicos que permi-
tan ajustar y actualizar, en el tiempo, los resultados del algoritmo de cálculo.
Para facilitar la liquidación y el cálculo para la determinación del valor de la contra-

prestación económica por el uso del espectro, la UIT aconseja utilizar la menor cantidad de
122


elementos, de modo tal que estos permitan alcanzar los objetivos de uso eficiente del espec-
tro. Este organismo internacional también sostiene que es la multiplicación de esos factores
el mecanismo más simple para garantizar un proceso de liquidación de la contraprestación,
simple y transparente [12].
6.4 La demanda del espectro en Colombia
El espectro radioeléctrico comprende solo un rango de frecuencias del espectro elec-

tromagnético que va entre 3 kHz a 3000 GHz, para efectos de tasación se considera que el
espectro utilizable comprende las bandas de frecuencia que van entre 3 kHz y 300 GHz,
aunque algunas de ellas están atribuidas a servicios estratégicos, de ayuda y especiales, que
se encuentran sujetas a tasas reducidas. El Cuadro Nacional de Atribución de Bandas de
Frecuencia (CNABF) establece la distribución de estas bandas según el Reglamento de Ra-
diocomunicaciones y las recomendaciones de la UIT.
A partir de la información suministrada por el MinTIC, el espectro “premium” se en-
cuentra normalmente concentrado en las bandas dedicadas a la radiodifusión sonora en AM
y FM; en las bandas de VHF y UHF del servicio de televisión; en las bandas de 800 MHz,
900 MHz, 1900 MHz y 2100 MHz para los sistemas trunking, los sistemas de acceso fijo
inalámbrico, la telefonía móvil celular, los PCS y los IMT; en las bandas de 2.5 GHz, 3.5
GHz y 28 GHz, para la banda ancha inalámbrica, y en la banda de 450 MHz. Este espectro
“premium” es al que debe dirigir el administrador del espectro la mayor atención, para lo
cual es recomendable aplicar las herramientas de análisis económico, a fin de definir los
precios que reflejen su valor de mercado.
En la actualidad, existe una demanda creciente de espectro para la consolidación de
nuevos servicios inalámbricos como ponen de manifiesto, entre otros, los sistemas de comu-
nicaciones móviles, las redes de difusión de televisión digital terrestre o los diversos siste-
mas de acceso inalámbrico de banda ancha.
A esta creciente demanda de espectro hay que añadir que no todas las partes del mis-
mo reúnen las mismas características, lo que se traduce en distintas capacidades de cobertu-
ra o en distintas propiedades frente al ruido y las interferencias, además de las implicacio-
nes tecnológicas o de costos.
Así mismo, los diferentes tipos de información (voz, audio, datos, vídeo) requieren
márgenes de espectro (bandas de frecuencia) específicos. Todas estas características condu-
cen a que, hasta ahora, se haya considerado que unas determinadas zonas del espectro están
especialmente indicadas para proporcionar unos servicios concretos, incluyendo, en ocasio-
nes, inevitables conflictos entre servicios distintos que pugnan por la misma banda de fre-
cuencias.
123


Los usuarios que utilizan el espectro son igualmente variados. Las administraciones
públicas hacen, por ejemplo, un uso intensivo del espectro para servicios de interés general,
como la defensa y protección civil, entre otros. Los proveedores de redes y servicios compi-
ten por zonas específicas del espectro para prestar sus servicios comerciales. Otro tipo de
usuarios requieren espectro como infraestructura para la producción y suministro de bienes
y servicios específicos. Así mismo, existen importantes usos no lucrativos del espectro co-
mo radioaficionados, experimentación o radioastronomía, que incumben a la propia socie-
dad y, específicamente, a los usuarios del espectro relacionados con la investigación y el
desarrollo.
Todo lo anterior sitúa al espectro radioeléctrico como un recurso con capacidad de in-
fluir en la competitividad del país, en la mejora de la calidad de vida, en los servicios y
oportunidades que se ofrecen a sus ciudadanos y en la creación de puestos de trabajo.
Entonces no es de extrañar que, con el objetivo de contribuir significativamente al
desarrollo económico y social, actualmente esté en análisis por parte de la ANE la adecua-
ción del tradicional Modelo de Comando y Control para la gestión del espectro radioeléctri-
co.78 A este hecho no son ajenas la evolución tecnológica y las nuevas oportunidades que
representa, ya que aumentan las necesidades de uso del dominio público radioeléctrico co-
mo medio para contribuir a una progresiva consolidación en el mercado de las innovacio-
nes, en el ámbito de las comunicaciones inalámbricas.
Por todo esto se hace necesaria una revisión y mejora continua de la gestión de este
recurso, lo que incluye la planificación de las diferentes bandas de frecuencia atribuibles a
servicios, la regulación técnica y económica aplicable, así como los diferentes instrumentos
encaminados a su implementación práctica. Esto considerando no solo la demanda actual
del espectro radioeléctrico, sino anticipando las necesidades de la sociedad en cuanto a fu-
turos servicios.
La capacidad de Colombia para aprovechar todas las ventajas que ofrece el uso del
espectro depende en gran medida de sus políticas con respecto al mismo y de los mecanis-
mos prácticos para su regulación y gestión.
La sociedad colombiana, al igual que las del resto del mundo, depende cada vez más de
las comunicaciones electrónicas avanzadas, por lo que se observa un aumento imparable de
la demanda de radiofrecuencias. De la telefonía móvil al acceso inalámbrico a internet, pa-
sando por la teledifusión, el espectro radioeléctrico es una parte esencial de la vida diaria de
los ciudadanos. El enfoque tradicional para solucionar el exceso de solicitudes de frecuen-
cia consiste esencialmente en designar a los usuarios con derecho a explotar los recursos
del espectro y en definir las condiciones de utilización, procurando satisfacer un amplio
abanico de objetivos estratégicos.

78
En el Título I del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico se incluye una descripción detallada
del Modelo de Comando y Control para la gestión del espectro radioeléctrico.
124


En la actualidad, la rápida evolución tecnológica y la convergencia de redes y servi-

cios de telecomunicaciones, de los contenidos multimedia, de los dispositivos electrónicos
y de las distintas aplicaciones están creando un entorno dinámico en el que el espectro tien-
de a convertirse en un recurso cada vez más importante. En estos momentos, los servicios
de radiocomunicaciones se han convertido en uno de los retos más importantes que tienen
la administración del espectro en Colombia. De ahí la necesidad que la gestión del espectro
se adapte a esa evolución para evitar correr el riesgo de que el enfoque tradicional del mo-
delo de gestión de Comando y Control impida a la sociedad sacar provecho de este nuevo
entorno dinámico.
Una de las soluciones consideradas por los diferentes Estados consiste en utilizar un
Modelo Orientado al Mercado, que brinda mayor libertad a los usuarios del espectro radio-
eléctrico para determinar las condiciones de utilización eficiente de este recurso y eliminar
las barreras de acceso a los derechos de explotación del espectro, mediante un régimen de
comercialización de esos derechos, entre otros mecanismos de flexibilización que dicho
modelo incorpora.79 Este modelo, así como el Modelo de Uso Común, están siendo anali-
zados y estudiados por parte de la ANE, con el fin de recomendar las diferentes acciones de
corto, mediano y largo plazo que se deberían adelantar en Colombia con el fin de contar
con un modelo híbrido de gestión que incluya las mejores prácticas observadas de los mo-
delos de gestión del espectro utilizados ampliamente en la actualidad.
El internet móvil tuvo sus inicios en el 2007, con la creciente acometida de los teléfo-
nos inteligentes o smartphones, y se ha convertido en la fuerza clave en este significativo
desarrollo del mercado de las telecomunicaciones. En uno de sus reportes sobre medición
de la sociedad global de la información, la UIT caracterizó como “milagro móvil” el hecho
ocurrido en 2008, cuando las suscripciones de banda ancha móvil sobrepasaron las corres-
pondientes a banda ancha fija [31]. En ese informe la UIT señala:
“Los desarrollos previstos ya están ocurriendo en el campo de la banda

ancha móvil. La introducción de accesos móviles de alta velocidad a internet
en un número cada vez mayor de países, impulsará aún más el número de usua-
rios de internet, particularmente en los países en desarrollo. Es un hecho que el
número de suscriptores de banda ancha móvil ha crecido a un paso agigantado
de tal forma que en 2008 sobrepasó a aquellos para la banda ancha fija. A fi-
nales de 2009 contamos con un estimado global de 640 millones de suscripto-
res de banda ancha móvil y 490 millones de banda ancha fija”.

79
Una descripción más detallada del Modelo Orientado al Mercado y del Modelo de Uso Común se encuentra en el Título
I del presente Manual de Gestión Nacional del Espectro Radioeléctrico.
125


Otro informe de la UIT de 2011 [32] señala que para ese entonces más del 90% de la
población mundial se encontraba bajo la cobertura de por lo menos una red móvil, lo cual,
al compararlo con la penetración de internet del 30%, representa un enorme potencial para
que la banda ancha móvil se convierta en el mayor proveedor de acceso a internet.
En este mismo sentido, el mismo reporte destaca que para la mayoría de las personas
en países en desarrollo el primer acceso a internet se lleva a cabo a través de redes móviles
de banda ancha, utilizando en la mayoría de los casos dispositivos con tecnologías IMT.
Los servicios de acceso a internet a través de las redes móviles, como son las redes so-
ciales, las video-llamadas y un flujo constante de nuevas aplicaciones, tienden a aumentar
de manera sustancial el tráfico de datos en las redes y, por tanto, a incrementar la demanda
constante de mayores cantidades de espectro.
Otro informe de la UIT [33] muestra el estimativo de las futuras necesidades de es-
pectro total para las IMT, las cuales no podrán ser cubiertas conforme al modelo tradicional
de gestión del espectro radioeléctrico y estima que para el 2020 se necesitará un total de 1.3
GHz, dado el despliegue de servicios y aplicaciones de banda ancha móvil en los próximos
años [33].
Ante ese panorama, resulta claro que la provisión futura de servicios de telecomuni-
caciones dependerá del desarrollo de las tecnologías que sirvan como plataforma de las
inversiones de los operadores privados y de la labor de las autoridades estatales del sector
para proveer y ejecutar un marco regulatorio idóneo para el despliegue de dichos servicios.
En lo relativo a los servicios de radiocomunicaciones, por tanto, resultan de vital im-
portancia las acciones que tome el Estado, quien ejerce la administración del espectro ra-
dioeléctrico, y como tal es el responsable de facilitar el acceso al buen uso de este recurso.
Dada la demanda y el desarrollo tecnológico en materia de radiocomunicaciones es claro que
el espectro es considerado hoy como un recurso limitado y un recurso clave para el desplie-
gue de las redes inalámbricas, por lo cual se hace indispensable su uso racional y eficiente.
Ello se traducirá en la creación de la infraestructura necesaria por parte de los proveedores
de redes y de servicios de telecomunicaciones, que conllevaría a un mayor cobertura y ac-
ceso de la población a dichos servicios.
Ello exige una planeación acertada y oportuna del espectro que apuntale la creciente
demanda, tanto de las aplicaciones ya existentes, como de las nuevas que surjan en el futu-
ro, ya sea para usos comerciales, usos oficiales y para quienes utilizan el espectro no licen-
ciado.
Colombia no es ajena a esta demanda del espectro radioeléctrico y así lo confirma el
ambicioso Plan Vive Digital Colombia impulsado por el MinTIC para el periodo presiden-
cial 2010-2014 [34], el cual ha sido concebido como un plan de tecnología que pretende
que el país dé un gran salto tecnológico mediante la masificación de internet y el desarrollo
de un ecosistema digital nacional.
126


6.5 Herramientas para la gestión económica del espectro
Colombia cuenta con un Sistema de Gestión del Espectro (SGE) diseñado bajo los li-
neamientos de la UIT, el cual tiene por objeto la correcta administración del espectro para
una eficiente gestión y control del espectro radioeléctrico.
El SGE es una solución informática que permite automatizar las gestión del espectro
radioeléctrico para lo cual cuenta con módulos de gestión e ingeniería para agilizar los pro-
cesos asociados a la planificación, atribución, adjudicación, asignación, tasación y demás
procesos de gestión del espectro; así como de herramientas web que serán utilizadas para
que los proveedores de redes y servicios y la población en general realicen en línea diferen-
tes tipos de solicitudes, trámites y consultas relacionadas con el espectro radioeléctrico en
el país.
Para la automatización de la gestión del espectro es aconsejable que la administración
del espectro incorpore al SGE las bases de datos necesarias (tales como las de atribución de
bandas de frecuencias y de asignación de frecuencias; las relacionadas con la información
sobre los titulares de las licencias y sus respectivas características de red y de equipos; así
como las relacionadas con las tasas, cobros y fiscalización por el uso del espectro, entre
otras), tal como lo recomienda la UIT [35] .80
En este orden de ideas, el MinTIC y la ANE están adelantando diferentes acciones y
estudios de carácter legal, técnico y económico no solo para enriquecer los procesos de
decisión asociados a la gestión y el control del espectro, sino también para el mejoramiento,
actualización, fortalecimiento y modificación continua de la información esencial que es
aconsejable que esté almacenada en las bases de datos del SGE.
La ANE, durante las vigencias de 2011 y 2012, contrató el desarrollo de un modelo y
su correspondiente herramienta para estimar internamente la demanda de espectro radio-
eléctrico, el cual le permite calcular las necesidades actuales y futuras de espectro radio-
eléctrico.81 De acuerdo con lo previsto por la ANE, dicho modelo permite, entre otros as-
pectos, los siguientes:82

80
Véase también el Título VII del presente Manual de Gestión del Espectro Radioeléctrico, donde se incluye una descrip-
ción genérica de las características de un sistema automatizado de gestión del espectro y los insumos técnicos y económi-
cos para alimentarlo.
81
Para mayor información véase Concurso de Méritos No. 009 de 2012 de la Agencia Nacional del Espectro y Primer
Entregable - Documento de Consulta Pública de julio 4 de 2012.
82
Véase Anexo Técnico Versión 2 del Concurso de Méritos No. 009 de 2012 de la Agencia Nacional del Espectro.
127


• Calcular la demanda para rangos específicos de espectro, por tipo de usuario, ser-
vicio radioeléctrico y ámbito geográfico (escenarios de alta y baja demanda del es-
pectro radioeléctrico).
• Modelar los siguientes usuarios:
o Servicios fijos punto a punto mediante microondas.
o Servicios de radiodifusión de televisión.
o Servicios de radiodifusión sonora.
o Servicios móviles (terrestres y satelitales).
o Servicios fijos de banda ancha y telefonía inalámbrica (AFI).
o Televisión por satélite (DTH).
• Proyectar los resultados en el corto, mediano y largo plazo, años 2012, 2014, 2019,
respectivamente.
• Permitir simular varios escenarios mediante la modificación de los parámetros de
entrada.
Este modelo de demanda de espectro, otras herramientas que se desarrollen a futuro,

así como los resultados de los diferentes estudios que adelante la ANE, sin lugar a dudas,
serán muy útiles para el desarrollo de las funciones a su cargo y, en consecuencia, serán un
insumo no solo para la preparación, actualización y mejoramiento de la información de las
bases de datos del SGE, sino también para el desarrollo de las distintas actividades de ges-
tión y control del espectro radioeléctrico en Colombia.
128


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Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta y se otorgan estímulos a los voluntarios
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MANUAL
© República d DE GESTIÓN
e Colombia NACIONAL
– Ministerio DEL ESPECTRO
de Tecnologías de lR
a ADIOELÉCTRICO
Información y las Comunicaciones y Agencia Nacional del
Espectro, 2012
Este documento, así como los derechos patrimoniales derivados

del mismo, son de propiedad del Ministerio de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones (MinTIC) y de la Agencia
Nacional del Espectro (ANE), q uienes podrán utilizarlo,
divulgarlo o reproducirlo en la forma y para los fines que
estimen convenientes, en la República de Colombia.
Primera edición: 31 de diciembre de 2012
El Título VI fue desarrollado por el Ministerio de Tecnologías de la Información

y las Comunicaciones de Colombia, con la asistencia y participación de
Tovar Fajardo & Asociados Abogados Ltda.

Participaron en la elaboración del Título VI los siguientes consultores:
ASUNTOS JURÍDICOS
ALFREDO FAJARDO MURIEL
FELIPE TOVAR DE ANDREIS
ASUNTOS TÉCNICOS
JOSÉ GENALDO CÉSPEDES CLAVIJO
FÉLIX ROBERTO GÓMEZ DEVIA
GERMÁN MAURICIO FAJARDO MURIEL
ASUNTOS ECONÓMICOS
JUAN IGNACIO CROSTA

ARNALDO MENESES RUMIÉ
PABLO RODA FORNAGUERA
132

7 Economia

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MANUAL DE GESTIÓN NACIONAL

DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO

Economía del espectro

Capítulo 1. Marco conceptual de los aspectos económicos de la gestión

Capítulo 2. Mecanismos para la financiación de la gestión del espectro ............ 28

2.5.2 Tasas de inspección .................................................................................................. 39

Capítulo 3. Mecanismos de asignación de licencias para el uso del espectro

Capítulo 4. Esquemas de valoración del espectro radioeléctrico .......................... 70

Capítulo 5. Métodos de tasación por el uso del espectro radioeléctrico ............. 82

5.3 Tasas o contraprestaciones asociadas al desempeño o contraprestación

Capítulo 6. Estructura del régimen de contraprestaciones por el uso del

6.2.5 Atributos del régimen económico de contraprestaciones ................................... 118

Bibliografía ................................................................................................................................. 129

ÍNDICE DE TABLAS

TABLA 1 Pros y contras de los mecanismos tradicionales de financiación de la

ÍNDICE DE FIGURAS

FIGURA 1 Tipos de subastas.................................................................................................... 54

El espectro radioeléctrico (ERE) es un bien de dominio público que pertenece a la

co en el ámbito internacional. Dicho régimen se examinó a partir de los principales cambios

1.1 El valor social del espectro radioeléctrico

• Amplían y agilizan las transacciones comerciales entre productores y consumidores.

La tecnología inalámbrica ofrece una alternativa importante para expandir la oferta de

costo razonable de los servicios de información y comunicaciones, en particular en los paí-

1.2 Características económicas del espectro radioeléctrico

La caracterización económica del espectro radioeléctrico es compleja. El espectro ra-

exclusión5 y, por lo tanto, se pueden implementar mecanismos de mercado para definir el

1.3 Objetivos del régimen de contraprestaciones

• La distribución de las bandas de frecuencia del espectro en usos específicos.

La gestión del espectro debe promover, además, el aprovechamiento de la convergen-

• Evitar la aparición de barreras de entrada a los agentes interesados.

Los problemas de competencia y eventuales abusos de posición de dominio se presen-

• Maximizar el beneficio social que se deriva de su uso.

• Permitir la capacidad de adaptación a desarrollos tecnológicos14 y comerciales.

Los mecanismos de asignación, la definición de derechos de propiedad y el diseño de

1.4 El precio como un mecanismo para asignar el espectro

El cambio acelerado en las tecnologías de transmisión inalámbrica de voz y datos y la

• Transparente, porque evita subjetividad en la distribución del espectro entre distin-

En la práctica, la función de los precios para asignar el espectro varía en términos de

Un mecanismo alternativo para derivar el precio del espectro radioeléctrico es a tra-

1.5 Valoración del espectro radioeléctrico

administrativos de la reasignación son inferiores a los mayores beneficios que se derivan de

Ahorro en costos entre alternativas tecnológicas25

El ejercicio demanda información exhaustiva de costos y se soporta en supuestos acer-

Ahorro en costos en servicios y tecnologías alternativas29

• Identificar qué usos son compatibles en cada banda de frecuencias radioeléctricas.

El modelo general es más complejo en su implementación porque exige información

Es posible adelantar el benchmarking con información de subastas o con información

Actualizar valores de subastas anteriores

Valoración de los operadores en el mercado

1.6 Consideraciones fiscales en la tasación del espectro

Una práctica fiscal generalizada, en el contexto internacional, es cubrir los costos de

El espectro radioeléctrico es un recurso que posibilita el desarrollo de diversos propó-

• Desarrollar e implementar diferentes políticas y planes relacionados con el uso del

• Asignar frecuencias a los distintos proveedores de redes y servicios interesados en

El objetivo de este apartado es introducir los principales mecanismos de financiamiento

1) El primero, y el más tradicional, es el respaldo al administrador del espectro radio-

Hasta mediados de la década de los ochenta, cuando no existía demanda significativa

2.3 Segundo enfoque de financiación: tasas por licencia y

En la medida que la demanda de frecuencias aumentaba también lo hacían los costos

2.3.1 Tasa simple

Con la tasa simple el administrador del espectro determina el valor de la licencia. Se

2.3.2 Recuperación de costos

• Administrativos asociados a la expedición de licencias.