Вы находитесь на странице: 1из 73

MANAGEMENT PUBLIC

- curs universitar -
CUPRINS

Adminsitraţie publică şi management public


Public şi privat
Modelul administraţiei clasice (tradiţionale)
Disfuncţii ale birocraţiei

Sectorul public
Rolul sectorului public
Neo-clasicismul
Funcţiile de bază ale guvernării

Creşterea sectorului public


Teorii ale cererii
Teorii ale ofertei
Factori instituţionali

Noul management public


Caracteristici ale noului management public
Critici
Tendinţe reversibile ale noului management public
Exerciţii

Noua Guvernare
Caracteristici
Exerciţii

Funcţiile managementului public

2
Managementul strategic
Modele de planificare strategică în sectorul public
Managementul strategic
Critici

Managementul componentelor interne


Managementul financiar
Managementul resurselor umane
Managementul performanţei
Exerciţii

Managementul constituenţilor externi


Reţele şi comunităţi de politici

Guvernarea electronică

Bibliografie obligatorie

Bibliografie orientativă

3
Administraţie publică şi management public

Probabil nu puţini vor fi cei care vor considera inoportună tema pe care ne-am propus-o în acest curs:
management public în România. Există oare management public în România sau mai degrabă vorbim de
administraţie publică? Nu ar fi oare cel din urmă termen mai potrivit pentru a descrie tipurile de actori şi
relaţii ce se stabilesc între agenţiile publice în România anilor 2000? Poate că da, termenul de administraţie
este mai reprezentativ pentru starea actuală a gestiunii publice; totuşi, ceea ce ne propunem în acest volum
este să identificăm şi să analizăm acele tendinţe de reformare a sectorului public prin care accentul se
deplasează de la procese - norme şi proceduri (input-uri, date de intrare în sistem) - la rezultatele serviciului
public (output-uri). O serie întreagă de reforme în sectorul public vizează finalitatea serviciului din
perspectiva cetăţeanului plătitor de taxe şi impozite: în educaţie se vorbeşte de rezultatele învăţării, în
sănătate se operează cu indicatori de performanţă ai sistemului (creşterea speranţei de viaţă, cazuri
soluţionate etc.), în infrastructură se operează cu indicatori de genul nr. km de autostradă construiţi, de
reţele de utilităţi publice reabilitate etc. Preocuparea faţă de rezultate, măsurarea acestora şi stabilirea de
indicatori şi standarde de calitate caracterizează managementul în sectorul public spre deosebire de simpla
administraţie care presupune urmărirea consecventă şi exclusivă a procedurilor, reglementărilor şi a
asigurării legalităţii. Trecerea de la administraţie publică la management public nu este însă doar o invenţie
a lumii academice; nu se referă în primul rând la schimbarea terminologiei, a conceptelor folosite în
ştiinţele sociale. Reformarea gestiunii publice din România este o realitate locală cu reverberaţii globale; ea
este o configurare specifică, dar în acelaşi timp se înscrie în tranziţia tendenţială (Vlăsceanu, 2007: 80)
caracteristică democraţiilor occidentale, aceea care caracterizează trecerea de la modernitate la post-
modernitate, de la industrialism la post-industralism; caracterizând întreaga societate, astfel de transformări
implică fireşte şi statul şi, mai ales, guvernarea, tipurile de gestiune a afacerilor publice.

Administraţie sau management

Managament (public) – îndeplinirea unei sarcini sau a unei succesiuni de activităţi în vederea realizării
unor obiective; managementul înseamnă îndeplinirea rezultatelor şi asumarea răspunderii managerului
pentru acestea

Administraţie (publică) – activitatea de aplicare a regulilor, procedurilor şi politicilor stabilite de către alţi
actori; administraţia înseamnă respectarea ordinelor şi procedurilor.

4
Administraţia publică este un serviciu în folosul public, funcţionarii îndeplinesc politici stabilite de alţi
actori, sunt doar agenţii acestora, având rolul de a implementa politicile, cu respectarea procedurilor.

Managementul public include componenta de administrare, dar implică şi organizarea pentru atingerea
eficientă a obiectivelor ca şi responsabilitatea pentru rezultatele obţinute.

Administraţia este axată pe proces, în timp ce managementul este orientat de rezultate. Managementul
presupune eficienţă, responsabilitate, realizarea obiectivelor. Administraţia presupune proceduri, norme,
considerente etice; administraţia este mai degrabă preocupată de sfera mijloacelor.

Administraţia caracterizează nivelul macro-social: ea aparţine statului; este administrarea bunurilor şi


treburilor statului şi, prin urmare trebuie să fie loială intereselor acestuia. Statul ne reprezintă pe toţi
deopotrivă şi pe nimeni în parte. El reprezintă naţiunea, întregul corpului social. Administraţia este în acest
sens un termen holist fiind concepută să consolideze statul, oferindu-i continuitate şi consecvenţă prin
permanentizarea unui corp stabil de funcţionari şi proceduri imune la volatilitatea politică. Administraţia
este legalistă atât în proceduri, cât şi în finalităţi - se păstrează în cadrele protectoare ale respectării
legalităţii, nu-şi poate asuma riscuri, fiind garantul stabilităţii; este auto-reflexivă, centrată pe sine şi pe
protejarea statului, prin aplicarea strictă a procedurilor; conceptul de performanţă nu îi este aplicabil (acesta
considerându-se rezervat sectorului privat), ci mai degrabă corectitudinea etică şi procedurală, neutralitatea
şi imparţialitatea.
La nivel academic, ca ştiinţă, domeniul administraţiei publice este unul legalist: cei care predau discipline
din această arie sunt preponderent specialişti în drept public; la noi studiul administraţiei publice se
centrează foarte mult pe configuraţia teritorial administrativă, pe funcţia publică, pe rolurile şi relaţiile
asociate exerciţiului unei funcţii publice. Reflecţia asupra sistemului administrativ se face din perspectiva
teoriilor sistemelor raţionale şi închise (Scott, 1998) centrându-se asupra relaţiilor (funcţionale ori
disfuncţionale) interne şi mai puţin sau deloc asupra relaţiilor cu mediul. Teoria birocraţiei este modelul cel
mai utilizat în descrierea funcţionării administraţiei.
Managementul public, pe de altă parte, este mai fluid: nu se limitează la respectarea procedurilor (deşi le
include), ci presupune centrarea pe rezultate, stabilirea de strategii (atât pe termen scurt, cât şi pe termen
lung) şi preocupare faţă de mediul, fiind dependent de evaluarea externă a serviciilor, în special de către
cetăţean. Managementul public reprezintă preocuparea faţă de calitatea serviciului public oferit, dar şi faţă
de satisfacţia cetăţeanului şi, în această calitate, transcende graniţele guvernamentale cuprinzând deopotrivă
organizaţii din sectorul privat ce urmăresc finalităţi publice. Acesta presupune alocarea productivă a
resurselor – resursele umane, banii publici şi dotările - acolo unde acestea produc cel mai bun randament, în
paralel însă cu respectarea procedurilor menite să asigure echitatea în furnizarea bunurilor publice.
Accentul se deplasează dinspre proceduri spre obţinerea de rezultate măsurabile. Desigur, la prima vedere,
preocuparea pentru rezultate pare o opţiune firească, iar pledoaria în acest sens pedantă. Lucrurile nu sunt

5
însă atât de simple dacă ţinem cont de faptul că obiectivele în sectorul public sunt de cele mai multe ori
ambigue, iar asumarea lor nu este nicidecum consensuală; mai mult decât atât, obiectivele pe termen lung
nu produc neapărat rezultate pe termen scurt, ceea poate crea confuzie cu privire la obiectul măsurării
(rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Măsurarea rezultatelor şi a îndeplinirii obiectivelor se poate
face după metodologii diferite accentuând anumite dimensiuni în defavoarea altora; ea include o clasificare
a priorităţilor şi este astfel un act de putere. Adesea, puterea de stabili metodologia aparţine angajaţilor
responsabili de obţinerea de rezultate, ei având astfel posibilitatea de a controla fluxul de informaţie
disponibilă şi modul de prezentare în propriul avantaj.
Există aşadar avantaje, dar şi limitări în fiecare dintre aceste abordări. Preocuparea de a gestiona
performanţa (perfomance management) este însă parte integrantă a tranziţiei tendenţiale a a societăţilor
contemporane prin care referinţa ontologică nu mai este sistemul – funcţionarea holistă a statului asigurată
printr-un sistem coerent de administraţie – ci interesele individuale – beneficiul marginal pe care fiecare
unitate monetară îl are pentru indivizi, grupuri sau comunităţi.

Contextul apariţiei preocupărilor manageriale: presiunile de scăre a costurilor (birocraţiei în special)


concomitent cu cele de menţinere sau chiar de creştere a nivelului de bunuri şi servicii oferite de guvernare
(programe asistenţiale, dar şi transferuri sub forma subsidiilor, salariilor mai mari, pensiilor preferenţiale
pentru anumite categorii etc.). Vina a fost identificată în ineficienţa birocraţiei, mare consumatoare de
resurse cu productivitate relativ scăzută în comparaţie cu sectorul privat.

Public şi privat

Societăţile moderne se confruntă tot mai mult cu problema gestionării afacerilor publice, a acelor probleme
care privesc întreaga colectivitate şi pentru care se caută soluţii comune, impuse la nivel social. Problemele
dezvoltării sociale şi economice, ale justiţiei sociale şi egalităţii, schimbării sociale reclamă în primul rând
acţiune colectivă, nefiind soluţionabile de la sine, prin acţiunile self-interesate ale indivizilor pe piaţă.
Societăţile actuale sunt tot mai complexe, relaţiile dintre actori individuali, grupuri, organizaţii sunt
volatile, economia cunoaşterii produce în acelaşi timp inegalităţi în distribuirea cunoaşterii ceea ce face ca
asimetria informaţională să crească. Toate acestea reclamă reglementare, soluţionarea colectivă a
interacţiunilor problematice (cele bazate pe şanse inegale sau care afectează soarta terţilor). Mâna invizibilă
nu configurează întotdeauna (mai bine zis niciodată) o societate dezirabilă (şi cu atât mai puţin ar putea să o
facă în societăţile actuale), fiind nevoie de coordonare la nivel social pentru promovarea unor valori
sociale, precum echitatea, şansele egale, dezvoltarea regională etc. În general, se consideră că ceea ce
aparţine libertăţii de decizie individuală în diverse spaţii sociale (economic, profesional, familial,
confesional etc.) constituie sectorul privat; dimpotrivă, limitările deciziei individuale, impuse prin acţiune
colectivă şi coerciţie de către o autoritate (fie la nivel local, statal sau supranaţional), constituie sectorul
public. În concepţia filosofului liberal J.S. Mill, limitările impuse coercitiv asupra libertăţii individuale au

6
rolul de a crea condiţii pentru manifestarea liberă a fiecăruia, prin interzicerea acelor decizii individuale
care ar vătăma interesele sau libertatea celorlalţi (Mill, 1993). Desigur, sfera publică nu are doar un rol de
gardian al libertăţilor indivizilor, dar şi unul pro-activ faţă de acestea: acela de a furniza facilităţi publice
(pe lângă asigurarea ordinii sau a apărării, sectorul public furnizează educaţie de bază, infrastructură etc.)
care să potenţeze, în condiţii echitabile, manifestarea libertăţilor şi talentelor individuale.
Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale comune, fie în privinţa apărării
libertăţilor individuale, fie pentru realizarea unor obiective comune, a unei concepţii comune privind
ordinea socială, morală pe care vor să o faciliteze sau să o impună. Astfel, ponderea îngrădirilor, a
limitărilor libertăţii individuale, a ceea ce constituie sector public în ultimă instanţă este variabilă de la o
societatea la alta (atât sincronic, cât şi diacronic), în funcţie de felul în care membrii societăţii definesc
consensual vulnerabilităţile la care sunt supuşi indivizii, dar şi obiectivele comune. Chiar dacă criteriul lui
Mill asupra a ceea ce ar trebui să constituie sectorul public pare unul simplu, în realitate societăţile au
concepţii diferite asupra a ceea ce constituie realizarea unor condiţii echitabile pentru manifestarea
libertăţilor individuale.
Sectorul public este astfel construit pe un paradox: el limitează libertăţile individuale, cu scopul de a crea
condiţii egale manifestării libertăţilor individuale! Desigur, le îngrădeşte pe unele, acolo unde acestea devin
excesive, pentru a permite exprimarea în mod egal a celorlalte. Graniţa sectorului public nu este astfel
lipsită de controverse: până unde ar trebui să acţioneze libertatea individuală şi de unde ar trebui să înceapă
decizia colectivă, impusă tuturor în numele binelui colectiv?

Sectorul public (Lane, 1995) vizează:

1. instituţiile şi organizaţiile prin care se iau deciziile statului şi consecinţele acestora;


2. consumul, investiţiile şi transferurile făcute de guvernare; consumul şi investiţiile privesc
mecanismele de alocare a resurselor legându-se de preferinţele consumatorilor (dar în alt fel decât
piaţa, alegerea este publică), transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor şi depind
de concepţiile de echitate dominante în societate
3. producţia de către stat a bunurilor: fie statul deţine în proprietate mijloace de producţie şi produce
direct bunuri, fie statul furnizează bunuri fără a le produce (mecanismul comenzilor de stat), fie
statul angajează forţă de muncă.

Graniţa dintre sectorul public şi cel privat se referă deci la mai multe dimensiuni: distincţia între autoritatea
guvernamentală şi libertatea individuală (sau numărul reglementărilor şi aria lor de acoperire a vieţii
sociale); alocările publice, în comparaţie cu cele private (consumul, dar şi investiţiile); distincţia dintre
proprietatea publică şi cea privată, între forţa de muncă angajată în sectorul public şi cea angajată în
sectorul privat.

7
În sens larg, birocraţia reprezintă autoritatea legitimată prin reguli şi norme (legală, spre deosebire de cea
tradiţională sau charismatică):

• obedienţa este datorată ordinii legale impersonale şi nu persoanei ce ocupă poziţia de autoritate
(spre deosebire de autoritatea tradiţională sau carismatică),
• este un sistem coerent de reguli abstracte, intenţionat stabilite, pentru realizarea unor obiective cu
respectarea unor precepte legale generale,
• persoana cu autoritate ocupă o poziţie şi emite ordine asociate acestui status în conformitate cu
ordinea impersonală din care face parte,
• persoana ce se supune autorităţii face acest lucru numai în calitatea de membru şi se supune doar
„legii”. Poate fi membru al unei organizaţii, comune, biserici sau cetăţean al unui stat.

În sens restrâns, birourile sunt organizaţii ce au anumite caracteristici specifice.

Organizaţie – Sistem coordonat de interacţiuni a două sau mai multe persoane explicit creat pentru
realizarea unor obiective comune. O organizaţie devine birou (este caracterizată de forma de conducere
birocratică) dacă îndeplineşte următoarele condiţii (Weber, 1947):

• are dimensiuni mari; oficialii de pe poziţii superioare cunosc personal cel mult jumătate din
membrii;
• majoritatea anagajaţilor lucrează în birouri cu normă întreagă cea mai mare parte a vieţii lor
(dezvoltă o carieră) şi obţin de acolo cea mai mare parte a veniturilor lor; sunt promovaţi pe
criterii de senioritate; sunt angajaţi pe viaţă şi pot fi demişi doar în anumite circumstanţe;
• anagajaţii sunt numiţi, menţinuţi şi promovaţi în primul rând în baza unui tip de evaluare a
performanţei lor şi nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, rasă, clasă socială) sau ca
urmare a unui proces de alegere publică;
• sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice, între superior şi subordonat drepturile şi
obligaţiile fiind stabilite prin norme stricte;
• solicită subordonare poziţiei de autoritate, nu persoanei şi doar în limita sferei de autoritate
(spaţială, temporală) a acesteia;
• menţin o separaţie strictă între poziţia de autoritate şi persoana care o deţine; superiorii nu deţin în
proprietate acea poziţie.

În plus, Downs (1965) consideră că birourile se diferenţiază de alte forme de organizare şi prin aceea că:

8
• majoritatea produsului (output-ului) unei astfel de organizaţii nu este evaluat şi tranzacţionat pe o
piaţă externă organizaţiei prin tranzacţii quid pro quo.

Ultima condiţie este una fundamentală. Consecinţa ei constă în faptul că birourile nu se pot baza pe
măsurarea monetară obiectivă a profitabilităţii în evaluarea activităţilor întreprinse, ci pe o evaluare
administrativă. Schimburile ce au loc în interiorul unei organizaţii reflectă decizii ale conducerii (la fel cum
alocările în sectorul public sunt decizii guvernamentale); ele nu sunt rezultatul interacţiunii între cerere şi
ofertă, aşa cum se întâmplă pe piaţă. Acest lucru se datorează faptului că informaţia este asimetrică fiind
concentrată la vârful ierarhiei birocraţiei, acolo unde se adoptă decizia administrativă.

Modelul administraţiei tradiţionale, dezvoltat în jurul conceptului şi ideii de birocraţie, a însemnat o


reformă uriaşă a sectorului public. Înaintea reformei birocraţiei, serviciul public era realizat de amatori
având loialităţi faţă de leaderi şi care erau astfel recompensaţi cu funcţii publice. Ocupantul funcţiei publice
era un antreprenor care cumpăra dreptul de a furniza anumite servicii (de a colecta taxe, de a fi vameş etc.)
şi îşi însuşea ulterior o parte din banii sau avantajele astfel obţinute pentru a îşi recupera investiţia iniţială şi
a face un profit.

Reforma a fost inspirată de:


• Woodraw Wilson în Statele Unite;
• Northcote – Trevelyan Report în Marea Britanie – 1854 – recomanda ca recrutarea în sistemul
public să se facă pe baza unei examinări competitive supervizată de o comisie de examinare,
promovarea să se facă pe merit, iar nu prin relaţii şi nepotism;
• Modelul birocratic în teoria lui M. Weber: autoritatea legii, ierarhie, sistem impersonal bazat pe
reguli, activitate full-time, de specialist, eliminarea arbitrariului şi integrarea regulilor într-un
sistem coerent guvernat de precepte legale generale.

Birocratul ocupă funcţia pe criterii de merit, este numit, angajarea este pe viaţă ceea ce îi conferă
securitate în schimbul loialităţii faţă de interesul public; salariul este fix şi este calculat nu în funcţie de
activitatea realizată, ci în funcţie de status sau rang; promovarea se face pe bază de vechime.

Modelul birocratic se aplică întreprinderilor largi deopotrivă din sectorul public ca şi din cel privat. El
provine în special din ideea de specializare funcţională şi integrare a funcţiilor într-un sistem unitar,
obiectiv, eliminând arbitrariul. Fără îndoială, însă, modelul caracterizează într-o mai mare măsură sectorul
public.

Managementul ştiinţific (Fr. Taylor) a însemnat standardizarea muncii şi identificarea unui „one best way”
de organizare în orice context social. Abordarea managementului ştiinţific accentuează necesitatea

9
analizării şi raţionalizării organizaţiilor complexe prin studiul sistematic al principiilor de organizare şi
conducere.

Îşi propune să depăşească limitarea deliberată a productivităţii muncii izvorâtă din teama de şomaj sau din
teama de mărire a normelor de muncă fără a sporire corespunzătoare a salariului. Taylor consideră
managementul ştiinţific drept o „revoluţie mentală”: o analiză sistematică a problemelor conducerii pentru
a depista cele mai eficiente metode de supraveghere şi control.

Principiile managementului ştiinţific:

1. Dezvoltarea ştiinţei, respectiv adunarea deliberată a tuturor cunoştinţelor care „în trecut erau ţinute
în capetele muncitorilor, înregistrarea lor, tabelarea lor, reducerea lor în cele mai multe cazuri la
reguli, legi şi în multe cazuri la formule matematice” (Taylor, 1980, p. 20, apud. M. Vlăsceanu,
1999, p. 77 – 78). Aceasta se concretizează în studiul timpului, studiul mişcării şi a celei mai bune
modalităţi de realizare a unei activităţi. Nici o sarcină, indiferent cât de trivială, nu trebuie
realizată intuitiv, ci „ştiinţific” ca urmare a studiului sistematic orientat către productivitate.
2. Selecţia ştiinţifică şi dezvoltarea progresivă a muncitorilor. Pentru ca muncitorii să ajungă la cele
mai bune performanţe este nevoie ca ei să fie selectaţi în funcţie de calităţile fizice şi intelectuale
pentru cerinţe diferite ale muncii, iar apoi să participe la un proces de instruire.
3. „Apropierea” dintre ştiinţă şi muncitorul selectat ştiinţific. El exlică termenul de apropiere prin
necesitatea de a induce dorinţa sau interesul muncitorilor pentru „ştiinţă”. Acest lucru se face prin
oferirea de stimulente materiale pentru cei a căror productivitate creşte ca urmare a „apropierii” de
ştiinţă.
4. Principiul diviziunii muncii. Taylor consideră că muncă trebuie divizată în două părţi: o parte de
care este responsabilă conducerea şi o parte ca revine muncitorilor. Conducătorilor le revin sarcini
de genul specificării metodelor de lucru, stabilirii standardelor muncii, supraveghere şi control, iar
muncitorilor le revine execuţia.

Eficienţa productivă este o condiţie a separării conducerii de execuţie. Muncitorii sunt văzuţi ca
animaţi doar de stimulente economice, organizaţia este o maşină, iar oamenii sunt simple piese în acest
angrenaj, fiind înstrăinaţi de obiectivele în sine ale organizaţiei.

Ideile de eficientizare ale lui Taylor s-ar putea aplica şi în sectorul public, deoarece, spune acesta,
funcţionarul public mediu face cam o treime din treaba pe care ar putea să o facă într-o zi. Ideile unei
căi unice cea mai bună de organizare şi control sistematic se potrivesc foarte bine cu preceptele
birocraţiei.

10
Disfuncţii ale birocraţiei

Birocraţia presupune ideea acţiunii raţionale a actorilor care deţin informaţia completă şi iau
întotdeauna cea mai bună decizie. Membrul organizaţiei este conceput ca “om economic” motivat doar
de propriile interese şi complet informat cu privire la alternativele posibile.

Birocraţia ca tip de personalitate. Crează atitudini şi valori specifice. “trained incapacity” (people
may be unfitted by being fit in an unfit fitness); “psihoza ocupaţională” – rezultatele insulării
birocratului de sentimente în exercitarea funcţiei; disciplinarea excesivă împinge sentimentele din sfera
scopurilor în cea a mijloacelor – birocratul virtuos este o disfuncţie deoarece acesta reifică
mijloacele, regulile şi ignoră scopurile (mijlocul devine scop în sine); el nu poate veni în ajutorul
clienţilor, ci devine sclavul propriilor rutini (în felul acesta se asigură că nu poate fi sancţionat pentru
nerespectarea procedurilor)

Disfuncţiile birocraţiei au surse structurale. Procesul se derulează după cum urmează:

1. respectarea strictă a regulilor;


2. respectarea regulilor devine absolută, iar nu relativă la un set de scopuri;
3. regulile nu pot fi astfel adaptate situaţiilor ce nu au fost specific prevăzute în
momentul adoptării regulilor;
4. astfel elementele concepute a induce eficienţă, produc ineficienţă în astfel de
cazuri;
5. într-un context social dinamic, în continuă schimbare, situaţiile neprevăzute se
multiplică ajungând ca situatţiile de ineficienţă a regulilor să prevaleze asupra
celor de eficienţă.
Birocratul nu realizează inadecvarea regulilor deoarece acestea au pentru ei “sensuri”, “înţelesuri”
specifice; ele nu sunt doar instrumente, devin repere. Semnificaţia simbolică a mijloacelor este reasertată
continuu în organizaţie ceea ce face ca oamenii să adopte mijloacele şi nu scopurile. Normele, deşi în
aparenţă laice, devin sacre.

Funcţionarii au simţul destinului comun; lipsa competiţiei şi spiritul de corp îi fac să-şi promoveze unitar
propriile interese în dauna celor ale oficialilor sau cetăţenilor pe care îi servesc; ei pot manipula politicienii
fie prin denaturarea informaţiei, fie prin trimiterea unei cantităţi mult prea mari de informaţie astfel că
tehnic acesta nu o poate analiza.

11
Personalitatea birocratului este modelată de structură ce reclamă impersonalitate în raport cu scopurile şi
clienţii îşi crează debuşee emoţionale în proceduri şi rutini.

Birocratul ca actor raţional.

Birocratul ocupă funcţia pe criterii de merit, el este numit, iar contractul de angajare este pe viaţă - astfel îi
este oferită securitatea carierei în schimbul loialităţii faţă de interesul public; salariul este fix şi este calculat
nu în funcţie de activitatea realizată, ci în funcţie de status sau rang; promovarea se face pe bază de
vechime şi loialitate.
Pe de altă parte, Downs (1965: 440 - 441) consideră că este birocrat orice persoană al cărei output nu poate
fi evaluat pe o piaţă, activitatea sa fiind evaluată pe baza unor indicatori de îndeplinire a rolului (sau ca
urmare a unei decizii administrative interne mai mult sau mai puţin arbitrare)

1. Birocratul, ca orice actor raţional, urmăreşte să-şi îndeplinească în mod raţional scopurile, cu
capacităţile sale limitate şi cu informaţia de care dispune; este un actor ce îşi maximizează
utilitatea individuală.
2. Birocraţii sunt animaţi de interese diverse de la egoism (putere, bani, prestigiu) pur la un mix de
egoism şi loialitate faşă de anumite valori (ale biroului, departamentului, sau chiar ale naţiunii în
mai puţine cazuri)

Birocratul derivă mai multă utilitate personală (bani, prestigiu) atunci când biroul său creşte, implicit va
tinde să crească bugetul propriei organizaţii, acest lucru însemnând însă o alocare ineficientă a resurselor
(Niskanen 1968, 1994). Pe de altă parte, Dunleavy argumentează că modelul maximizării bugetului are la
bază asumpţii false (toate birocraţiile sunt ierarhii stricte unde un singur şef deţine puterea de decizie şi,
prin urmare, maximizarea bugetului este echivalentă unui bun privat el fiind singurul care derivă utilitate
sub formă de bani, prestigiu, status etc.)

http://lib.novgorod.net/DPEOPLE/PARKINSON/parkinson.txt#001

12
Sectorul public

Sectorul public este o instituţie socială ubicuă în societăţile moderne care a crescut în mărime şi
complexitate în ultimii 50 ani. Atât în sectorul public, cât şi în cel privat, au loc interacţiuni sociale între
actori ce conduc la o anumită configuraţie de alocare a capialurilor. Sectorul privat este în general văzut ca
fiind guvernat de piaţă, de mecanismele cererii şi ofertei, în timp ce în sectorul public prevalează alegerile
colective şi implementarea prin decizii administrative. De asemenea, principiile de acţiune ale actorilor sunt
percepute diferit: pe piaţă, în sectorul privat, predomină concepţia acţiunii raţionale, utilitariste, ce
urmăreşte maximizarea propriului interes, în timp ce în sectorul privat actorii sunt ghidaţi de un etos al
interesului public, de valori colective.

Concepţiile clasice asupra distincţiei public – privat se estompează însă în abordările actuale: pe de o parte,
sectorul privat devine infuzat cu reglementări ce promovează deziderate şi valori colective, pe de altă parte
comportamentul actorilor în sectorul public este perceput ca fiind deasemenea ghidat de logica propriului
interes (modelele de tip public choice). Distincţia între sectoare nu mai este una fundamentală, ci se referă
mai degrabă la regulile jocului şi alocarea stimulentelor pentru acţiune. Mecanismele pieţei, ale cererii şi
ofertei se aplică deopotrivă sectorului privat, dar şi celui public, la fel cum constrângerea acţiunii
individuale prin decizii colective este prezentă şi în sectorul privat.

Raportul dintre cele două sectoare se modifică fundamental în secolul al XX-lea. Din datele FMI rezultă o
creştere constantă a sectorului public în ultimii 130 ani: astfel, dacă media pe glob in 1870 era de 10% din
PIB, 19,6% în 1920, 28% în 1960, 41.9% în 1980 şi 45% în 1996.

În zona Euro, în 1965 media era de 26.9% din PIB, 38.1% în 1985, apoi 38% în 1990 şi 36.5% în 2000.

Cu toate acestea, creşterea nu a fost una liniară. Principala componentă reflectată în creşterea accelerată a
sectorului public după anii ’50 se referă la transferurile făcute de către stat (Jackson, 2003) ceea ce susţine
afirmaţia că inegalităţile în distribuirea creşterii economice au fost percepute ca inechitabile determinând
un sprijin consistent pentru programele sociale. Astfel, anii ’60 – ’70 au însemnat o creştere fără precedent
a sectorului public datorită programelor sociale asistenţiale ale statului bunăstării, în timp ce anii ’80 – ’90
au constituit încercări de a reduce dimensiunile sectorului public în special din considerente de eficienţă şi
pentru a reduce deficitele publice în creştere. Reducerea a însemnat fie privatizare, fie cedarea
responsabilităţilor către nivele inferioare ale guvernării (descentralizare pe principiul subsidiarităţii), fie
introducerea mecanismelor de piaţă liberă în interiorul sectorului public. Clasic, sectorul public şi
guvernarea sunt un răspuns la ceea ce se numeşte „eşecul pieţei”; se consideră că piaţa este instituţia socială
dezirabilă şi, numai acolo unde aceasta eşuează (furnizarea bunurilor publice, situaţiile de monopol, de
asimetrie informaţională) trebuie să intervină statul. Totuşi, Musgrave (1998) afirmă că atât piaţa cât şi

13
statul sunt instituţii imperfecte (flawed institutions); asemenea eşecului pieţei, putem vorbi şi de eşecul
guvernării. Problema ar fi identificarea raportului optim dintre piaţă şi guvernare.

Rolul sectorului public. Discuţiile despre mărimea sectorului public trec în plan secund, pentru a face loc
dezbaterilor pe tema a ceea ce face sau ar trebui să facă guvernarea, mai precis a rolului sectorului public.
Discuţiile privind mărimea acestuia se lovesc pe de altă parte de inexistenţa unui indicator unanim acceptat
de măsurare a sectorului public: putem discuta de cheltuielile guvernării, de transferurile pe care le
realizează (incluzând aici şi redistribuirea), de forţa de muncă angajată, de patrimoniul public etc.

Lane (2000) menţionează trei sarcini generale ale sectorului public:

(1). alocarea sau furnizarea de bunuri şi servicii;


(2). asigurarea unui venit sau transferurile în interiorul societăţii;
(3). reglementarea sau crearea şi monitorizarea de reguli economice în special pentru sectorul privat,
dar cu aplicabilitate în sectorul public deopotrivă.
Dealtfel, putem considera că reglementările care operează în sectorul privat constituie practic incidenţe ale
sectorului public din moment ce ele restrâng (limitează) sfera alegerilor private, autonome: ele constituie o
intervenţie a alegerii colective în alegerea individuală ş,i din acest punct de vedere, sunt parte a sistemului
public.

Musgrave (1995) vorbea de trei mari roluri:

1. de alocare a resurselor prin corectarea imperfecţiunilor pieţei


2. distributiv – realizarea unei societăţi juste, echitabile
3. de stabilizare: controlarea creşterii economice, a inflaţiei, a şomajului prin managementul masei
monetare dar şi al cererii (paradigma keynesiană).

Conform Lane, (apud Miroiu, 1999), sectorul public vizează:

• instituţiile şi organizaţiile prin care se iau decizii publice, precum şi consecinţele acestora, prin
opoziţie cu deciziile autonome ale indivizilor;

• consumul, investiţiile şi transferurile făcute de guvernare. Consumul şi investiţiile privesc


mecanismele de alocare a resurselor şi se leagă deci mai mult de preferinţele cetăţenilor -
consumatori; transferurile privesc mecanismele de redistribuire a resurselor şi depind de
concepţiile dominante în societate despre echitate şi dreptate socială;

14
• producţia de către stat a bunurilor: a) statul deţine în proprietate mijloace de producţie şi produce
direct unele bunuri; b) statul furnizează anumite bunuri (nu neapărat producându-le; el poate să
realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat către organizaţii din sectorul privat); c)
statul angajează forţă de muncă: el este, în societăţile moderne, cel mai mare angajator.

- în ţările OECD consumul variază între 9 şi 26% din PIB;


- în ţările OECD, forţa de muncă angajată în sectorul public variază între 8 şi 32% din totalul forţei
de muncă angajate, cu o medie de 18%.

Concret, instrumentele guvernării sunt:

 Oferta de bunuri şi servicii (alocă resurse, redistribuie resurse)


 Producţia de bunuri şi servicii, de obicei vândute cetăţenilor (utilităţi publice);
 Subvenţia producţiei private de bunuri şi servicii;
 Reglementările economice şi sociale: impunerea drepturilor de proprietate, licenţierile, autorizarea,
reglementarea pieţei muncii, reglementare financiară, a calităţii etc.

Există mai multe opţiuni cu care se confruntă guvernarea în privinţa furnizării bunurilor şi serviciilor
(Lane, 2000):

1. finanţarea: să se facă de către guvernare sau de către utilizator;


2. producţia sau furnizarea de servicii poate fi făcută de către guvern (inhouse) sau de către furnizori
privaţi (outhouse);
3. metoda de a obţine serviciile unui agent, fie el public sau privat se poate face fie prin competiţie
sau prin decizie administrativă. În timp ce decizia administrativă presupune alocarea unui buget
pentru producţia inhouse, competiţia presupune licitaţie sau licenţierea unor operatori privaţi (pe
piaţa telecomunicaţiilor de exemplu, licenţierea operatorilor GSM sau 3G sau acreditarea
universităţilor);
4. proprietatea, cui îi revin drepturile de proprietate asupra mijloacelor fixe (a acţiunilor, stock-
ului): proprietatea poate fi a statului (birourile sau întreprinderile deţinute de stat) sau poate fi una
privată, sau mixtă.
5. reglementarea – decizia de a reglementa sau nu furnizarea bunurilor şi serviciilor – ex. asigurările
(finanţarea, producţia, metoda, proprietatea toate sunt private, dar furnizarea şi consumul sunt
reglementate).

15
Totuşi, guvernarea (governance) nu se exercită doar prin intermediul guvernului central (national
government). Există mai mulţi actori care acţionează deopotrivă în sectorul public:
1. guvernele la diferite niveluri de agregare: cel central, dar şi cele locale sau supranaţionale;
2. birourile publice;
3. organizaţii non-profit;
4. agenţi economici;
5. populaţia ca atare, sectorul informal.

Interacţiunea între aceşti actori are loc într-un mediu puternic instituţionalizat; acesta include reguli ale
jocului în domeniul public (acces egal, nediscriminare, reguli clare privind competiţia, calitatea, etica etc.),
reguli privind licitaţia şi contractarea lucrărilor şi serviciilor publice, monitorizarea acestora etc.

Statele Unite utilizează mai multe reglementările şi mai puţin oferta, în timp ce Franţa sau Germania
utilizează mai mult oferta (inclusiv producţia) şi mai puţin reglementările.

“Steering, not rowing” o sintagmă propusă de Osborne şi Gaebler (1993) prin care ei statuează faptul că
guvernarea ar trebui să se ocupe de stabilirea politicilor, obiectivelor, nivelelor de realizare, iar
implementarea propriu-zisă să fie lăsată în seama sectorului privat prin “contractarea” bunurilor şi
serviciilor oferite.

Reglementările cresc în număr (Uniunea Europeană e cel mai bun exemplu), dar ele îşi schimbă ţinta de la
restricţionarea competiţiei către încurajarea acesteia, forţând sectorul privat să fie mai eficient prin
competiţie, dar cu precizarea standardelor de respectat în diverse domenii (protecţia muncii, a mediului, a
calităţii, nediscriminarea etc.)

Economistul britanic din secolul al XVIII-lea, Adam Smith, spunea, într-o abordare minimalistă a statului
că datoriile acestuia ar fi:
protejarea societăţii de violenţa şi invazia altei societăţi;
protejarea fiecărui cetăţean de intruziunea şi injustiţia provocată de un altul (administrarea justiţiei);
constituirea unei infrastructuri.

Toată discuţia se rezumă la prevalenţa economicului asupra politicului sau viceversa; în alţi termeni, câtă
libertate trebuie lăsată alegerilor individuale care, prin agregare, vor constitui o societate prosperă (în orice
caz eficientă din punctul de vedere al optimului Pareto) şi cât trebuie decis prin alegeri colective şi impus
prin coerciţie de către stat.

16
Poziţia minimalistă exprimată de Smith a înlocuit mercantilismul anterior introducând principiile
economiei de piaţă şi a condus astfel la creştere economică. Totuşi odată cu aceasta au apărut şi efecte
negative: exploatarea copiilor, condiţii precare de locuit pentru mulţi cetăţeni, sistem de sănătate publică
precar etc.

Otto Von Bismarck - 1880 – începutul statului bunăstării – a văzut avantajele electorale în furnizarea de
bunuri publice cetăţenilor. Începând cu secolul XX, în mare parte din considerente electorale, în Germania,
urmată de alte state europene, se impune concepţia statului bunăstării, a programelor asistenţiale oferite de
stat pentru cei aflaţi în nevoie, concepţie ce treptat a devenit tot mai inclusivă ajungând să cuprindă toţi
cetăţenii, în faimoasa expresie a grijii statului faţă de cetăţean de la naştere şi până la moarte. Tot mai multe
resurse sunt alocate de către stat, prin decizii politico-administrative, astfel că politicul prevalează asupra
pieţei, acţiunea colectivă asupra celei individuale.
Perioada de după cel de-al doilea război mondial a cunoscut o creştere a soluţionării politice (reglementare,
redistribuire etc.) în cadrul societăţii (Maier, 1987, apud. Pierre şi Peters, 2000). Proiecte precum „The
Great Society” în Statele Unite sau „The Strong Society” în Suedia aveau în vedere creşterea cheltuielilor
publice pentru furnizarea amplă unor unor servicii publice precum educaţie, sănătate, infrastructură,
combaterea sărăciei, fapt ce determina astfel creşterea intervenţiei guvernării în economie. Ele îşi
propuneau să dezvolte societatea după un anumit model, o concepţie, promovând un model social dezirabil;
se urmărea o concepţie holistă, organică, de creare a unei societăţi puternice. Perioada ce a urmat, până în
anii ‘90, a cunoscut cea mai mare expansiune a sectorului public, oferirea de servicii publice
comprehensive (sănătate, educaţie, servicii sociale, infrastructură, utilităţi etc.) ce au fost rezumate în
sintagma statul bunăstării. Statul asistenţial era astfel conceput încât să poarte de grijă indivizilor „de la
naştere până la moarte” (from the cradle to the grave (Beveridge, 1942 apud McLaughlin et all, 2001)),
societatea asumându-şi responsabilitatea bunăstării fiecărui individ. Creşterea economică de la începutul
secolului din majoritatea statelor moderne şi, mai târziu, consecinţele celor două războaie necesitau
intervenţia guvernamentală atât pentru soluţionarea problemelor sociale cauzate de rapida dezvoltare
economică1, cât şi pentru re-construirea societăţilor afectate de război (în special în privinţa infrastructurii).
Pe de altă parte, impunerea keynesianismului ca paradigmă economică dominantă începând cu anii ’50 a
favorizat creşterea cheltuielilor publice pentru a asigura stabilitatea economică. Tanzi şi Schuknecht (2000)
arată că mărimea sectorului public a crescut constant în primele nouă decade ale secolului XX, creşterea
fiind însă mai accentuată în anii ’60 – ‘70. Astfel, din datele Fondului Monetar Internaţional, rezultă că la
nivel mondial, în medie, sectorul public, măsurat ca pondere a cheltuielilor guvernamentale în produsul
intern brut, a crescut de la 19,6% în 1920 la 28% în 1960, 41,9% în 1980 şi 45% în 1996. Principala
componentă reflectată în creşterea accelerată a sectorului public după anii ’50 se referă la transferurile

1
Creşterea economică nu este întotdeauna (în realitate niciodată) o mişcare de tip optim Pareto, ceea ce
înseamnă că, în ciuda faptului că economia creşte global (ceea ce se reflectă în creşterea PIB-ului), există şi
actori care pierd. Pierderile acestora, unele foarte accentuate, sunt, într-o măsură variuabilă, compensate
prin intermediul programelor sociale, prin redistribuirea unei părţi a creşterii economice.

17
făcute de către stat (Jackson, 2003) ceea ce susţine afirmaţia că inegalităţile în distribuirea creşterii
economice au fost percepute ca inechitabile determinând un sprijin consistent pentru programele sociale.
Statul bunăstării presupune însă creşterea foarte accentuată a cheltuielilor publice, iar brirocraţia sistemului
public determină o alocare ineficientă a resurselor. Crizele economice ale anilor ’80 problematizează în
mod dramatic fezabilitatea statului asistenţial.

Neo-clasicismul

Începând cu anii 1970, şcoala economică neo-clasică câştigă tot mai mult teren iar schimbarea de
paradigmă se reflectă şi în percepţia publică asupra rolului guvernării.
În practică, schimbări majore au loc în Marea Britanie în timpul guvernării Thatcher începând cu 1979 şi în
Statele Unite, începând cu 1980 în guvernarea Reagan. Paradigma neo-clasicistă consideră că nu există un
specific valoric sau comportamental al sectorului public, acesta trebuie să furnizeze bunuri şi servicii, iar
perfomanţa trebuie să fie similară cu cea din sectorul privat.

Neo-clasicismul asumă:

1. raţionalitatea indivizilor;
2. eficienţa pieţelor: acestea nu sunt doar eficiente, dar se şi auto-reglementează, fiind mecanismul
social preferat de alocare a resurselor – acolo unde pieţele eşuează (problema bunurilor colective
sau cea a costurilor tranzacţionale - concepţia lui Williamson) trebuie să intervină sectorul public,
dar strict limitat la rezolvarea problemelor nesoluţionate de către piaţă. Economistul instituţionalist
Williamson consideră că „la început au fost pieţele” asumând prevalenţa ontologică a acestora.

Anthony Downs – comportamentul birocratului ca actor raţional


1. oficialii îşi au propriile scopuri pe care le urmăresc în mod raţional
2. Interesele oficialilor se referă la: putere, prestigiu, bani, securitate, loialitate faţă de o idee

Funcţiile de bază ale guvernării:

1. furnizarea infrastructurii economice: drepturi de proprietate, impunerea contractelor, standarde de


măsură, monedă
2. furnizarea de bunuri colective
3. soluţionarea conflictelor, menţinerea ordinii sociale; protecţia socială
4. menţinerea competiţiei
5. protejarea resurselor naturale

18
6. asigurarea unui acces minim la bunuri şi servicii: sărăcie, şomaj; chiar şi cei mai libertarieni susţin
că o minimă diminuare a sărăciei este necesară
7. stabilizarea economiei prin bugetul public

19
Creşterea sectorului public

Creşterea sectorului public poate fi apreciată din mai multe perspective:

 creşterea cheltuielilor guvernamentale, inclusiv a guvernelor locale sau supranaţionale;


 creşterea transferurilor, a redistribuirilor de capital;
 creşterea numărului de reglementări aplicabile pieţei şi sectorului privat în general;
 creşterea în volum a administraţiei (a numărului de angajaţi ai birourilor) sau a proprietăţii
publice (întreprinderile de stat).

Creşterea cea mai mare în societăţile contemporane provine din cheltuielile sociale asociate statului
bunăstării (în state ale bunăstării, precum Belgia, Germania, ţările nordice, cheltuielile sociale reprezintă
aproximativ 27% – 28% din PIB): extinderea beneficiilor la categorii tot mai largi de cetăţeni. În
cheltuielile sociale se includ atât transferurile din salarii (aproximativ 11% în zona Euro în 1970 la
aproximativ 17% în 2000), dar şi sistemul public de pensii, cu o creştere susţinută determinată de creşterea
speranţei de viaţă şi de îmbătrânirea populaţiei. Cheltuielile publice cu pensiile erau de 1.2% din PIB în
1920, 4.5% în 1960, în 8.4% în 1980 şi 9.8% în 1995.

Creşterea cheltuielilor sociale poate fi explicată ca o consecinţă a creşterii cererii: nevoile de protecţie
socială rezultate din modificarea structurii demografice (îmbătrânirea populaţiei) reclamă creşterea
cheltuielilor de sănătate publică şi pensii.

Teorii ale cererii

• legea lui Wagner (1870): pe măsură ce creşte gradul de afluenţă al societăţilor (reflectat în PIB)
creşte şi ponderea sectorului public (elasticitate supranumerică: creştere nu doar în termeni
absoluţi, ci şi relativi); societăţile devin tot mai complexe şi acest lucru presupune intervenţia
statului în reglementarea relaţiilor sociale, dar şi pentru ofeirea de bunuri şi servicii ce ar servi
unor nevoi noi ale populaţiei (nevoi de cultură, infrastructură, siguranţă, justiţie socială). Se
presupune că odată satisfăcute nevoile de bază, cetăţenii vor solicita tot mai multe servicii publice
ceea ce face ca inevitabil sectorul public să crească odată cu dezvoltarea economică.
• Urbanizarea şi industrializarea sunt factori suplimentari ce pot fi invocaţi pentru creşterea
sectorului public, prin creşterea reglementărilor dar şi a soluţionării problemelor sociale presupuse
de generalizarea acestor fenomene. Urbanizare aduce cu sine o serie de probleme ce nu pot fi

20
soluţionate decât de colectivitate, nu de piaţă (anomie socială, creşterea criminalităţii, ghettoizare,
sărăcie, nevoia de sănătate publică acutizată de stilurile de viaţă urbane etc.)

Teorii ale ofertei

• Teoria lui William.J.Baumol arată lipsa creşterii productivităţii în sectorul public; din cauza lipsei
de productivitate costul serviciilor oferite, chiar dacă cantitatea şi calitatea rămân constante, creşte,
în special prin raportare la nivelul veniturilor din sectorul privat. Prin urmare va creşte şi ponderea
sectorului public ca urmare a creşterii preţurilor forţei de muncă, fără însă să crească cantitatea de
bunuri şi servicii oferite. Revendicările privind măririle salariale ale angajaţilor din sectorul public
sunt susţinute de capacitatea acestora de coagulare în grupuri de presiune căpătând astfel o putere
de negociere mai mare. Revendicările salariale vor fi întotdeauna fundamentate pe alte criterii
decât productivitatea: echitatea salarizării, reducerea stimulentelor pentru comportamente
incorecte (corupţie), asigurarea nivelul de trai prin acoperirea riscului inflaţiei etc. Creşterile
salariale nefiind însă fundamentate pe productivitate, nu vor fi asociate cu creşterea performanţei
angajaţilor, ci vor constitui doar costuri fără acoperire în creşterea cantităţii sau calităţii serviciilor
oferite. Astfel, costul serviciului public creşte, ceea ce duce şi la creşterea incidenţei acestuia în
societate.
• Peacock-Wiseman argumentează că ponderea cheltuielilor guvernamentale creşte în perioade de
criză, dar, ulterior, tinde să rămână stabilă în timp ceea ce menţine nivele ridicate ale intervenţiei
guvernamentale şi în perioadele stabile (elasticitate scăzută). Odată constituită o anumită structură
instituţională ajunge să supravieţuiască îndeplinirii obiectivelor, nevoilor pentru care a fost
constituită conducând astfel la creşterea guvernării. Un exemplu ar fi Ministerul Integrării
Europene, transformat în Departamentul pentru Afaceri Europene: odată îndeplinită misiunea
ministerului prin accederea Romaniei la UE, structura nu s-a dizolvat (ceea ce ar fi scăzut
incidenţa guvernării în societate în mod firesc datorită dispariţiei nevoilor de coordonare a
adoptării acquis-ului). Dimpotrivă, au fost găsite alte obiective, anume coordonarea poziţiei
României în Consiliul Uniunii Europene, pentru înfiinţarea unei noi structuri care să preia
logistica şi prsonalul fostului minister. Noile obiective nu rezultă însă din vreo nevoie emergentă,
firească, a societăţii (în Consiliu sunt susţinute politici sectoriale fiecare minister formulându-şi
propria poziţie fără să fie nevoie de vreo coordonare suplimentară de la „centru”; cele mai multe
state membre nici nu au un astfel de departament), ci sunt o justificare, o raţionalizare a menţinerii
unor structuri guvernamentale. Administraţia e dependentă de cale, urmează propria logică, a
ofertei şi mai puţin una a cererii. Scăderea este astfel foarte inelastică, în timp ce, creşterea, aşa
cum susţine legea lui Wagner este supra-elastică.
• Iluzia fiscală este un alt tip de fenomen ce duce la creşterea sectorului public ca urmare a extra-
ofertei. Acest fenomen se referă la faptul că există lipsă de transparenţă în privinţa surselor de

21
finanţare, discursul şi justificările funcţionarilor accentuând strategic anumite aspecte în
detrimentul altora ceea ce duce la o imagine distorsionată a realităţii. Contribuabilii îşi imaginează
că suportă costuri mai mici pentru un anumit serviciu şi astfel menţin o percepţie pozitivă în
privinţa furnizării serviciului respectiv. În realitate însă, asimetria de informaţii între angajaţii
sectorului public şi contribuabili face ca aceştia din urmă să opereze cu informaţii incomplete, iar
percepţia lor este intenţionat distorsionată de către factorii de decizie. Un exemplu în acest sens ar
fi finanţările pe care România le primeşte de la Uniunea Europeană; argumentul utilizării
fondurilor în anumite scopuri nu tocmai necesare este de genul: pentru proiectul X, chiar dacă nu e
de prea mare interes public, avem bani din surse externe, insinuându-se ideea că nu ar fi suportat
de contribuabilul român şi că deci costurile suportate de acesta vor fi minime; în realitate însă
banii europeni sunt tot bani publici, iar cetăţenii români contribuie la bugetul european, poate chiar
mai mult decât primesc în schimb. Prezentând însă problema în termenii de mai sus (sunt fonduri
externe ce trebuie cheltuite într-un fel sau alttul) este întreţinută ideea că anumite cheltuieli nu ar fi
suportate de cetăţeni, iar aceştia nu au de ce să fie preocupaţi în privinşa eficacităţii sociale a
proiectelor finanţate. Este astfel întreţinută o iluzie cu privire la sursa fondurilor şi la capacitatea
statului de a-şi finanţa proiectele fără a încărca contribuabilul.

Factori instituţionali

Tendinţa de multimplicare a guvernării colective, prin descentralizare dar şi integrare europeană duce,
contrar aşteptărilor simţului comun, la scăderea cheltuielilor publice. Principiul subsidiarităţii în contextul
comunităţii europene determină ca o parte tot mai mare a guvernării să fie exercitată la nivele locale şi
regionale dar în condiţiile unui control şi a unei discipline riguroase impuse de guvernele superioare
(statale sau supranaţionale). Astfel guvernarea se diversifică, se de-monopolizează, fiecare nivel devine
independent în raport cu celelalte: există astfel controale obiective între aceste nivele, controale arbitrate în
ultimă instanţă de cetăţean şi societatea civilă.
• Integrarea europeană, în special aderarea la Uniunea Economică şi Monetară presupun
îndeplinirea criteriilor de convergenţă (Maastricht 1992) şi respectarea Pactului de Creştere şi
Stabilitate (1997) ceea ce înseamnă impunerea supranaţională a unei rigori şi discipline fiscale ce
limitează autonomia şi tendinţa statelor membre de a cheltui bani dincolo de posibilităţile de
finanţare (prin deficite sau inflaţie). Criteriile de convergenţă presupun nivele scăzute ale
deficitelor bugetare şi disciplină fiscală constrângând creşterea sectorului public dincolo de
posibilităţi; creşterea sectorului public poate fi doar una absolută, în virtutea creşterii economiei şi
a PIB-ului, dar este limitată creşterea relativă, expansiunea sectorului public pe seama sectorului
privat.

22
• Gradul de federalizare fiscală şi, respectiv, descentralizare duc la scăderea cheltuielilor
guvernamentale: federalizarea şi descentralizarea implică o disciplină fiscală mai mare, există mai
multe controale independente ale unui nivel (naţional) asupra celor regionale, locale. Argumentul
este similar celui de mai sus, doar că se aplică relaţiei dintre guvernul central şi cele locale, în timp
ce criteriile de convergenţă privesc relaţiile dintre guvernarea europeană supranaţională şi
guvernele centrale ale statelor membre.

Nu în ultimul rând însă, alegerile publice, modelate de factori ideologici şi culturali, au o importanţă majoră
asupra deciziei de a acorda roluri sporite guvernării. Decizia ţine astfel de percepţia socială a rolului şi
legitimităţii guvernului, percepţie care se schimbă în timp şi este influenţată de formatorii de opinie ce deţin
cunoaşterea legitimă, certificările şi acreditările necesare pentru a formula puncte de vedere epistemic
autoritare într-un anumit domeniu, în cazul de faţă în economie.

Perioada post-belică a fost caracterizată de aşa numitul consens keynesian; era o concepţie romantică
asupra statului ca soluţie a tuturor problemelor sociale, furnizor de bunăstare şi stabilitate. Aşteptările
societăţii după război se legau foarte mult de implicarea statului (atât a celor naţionale europene, dar şi a
ajutoarelor externe susţinute de americani – Planul Marshall bunăoară) în reconstrucţia societăţii,
dezvoltarea şi stabilizarea economiei. Economiştii keynesieni dominau spaţiul academic şi expertiza,
consilierile oamenilor politici erau direct legate de concepţia keynesiană.

Odată cu anii 80 schimbarea de paradigmă impune concepţia neo-clasică. Spaţiul academic devine dominat
de această paradigmă, care accentuează virtuţile sectorului privat, ineficienţele statului şi comportamentul
utilitarist al funcţionarilor. Critica neo-liberală de tip public-choice accentuează ineficienţa ce rezultă din
comportamentul interesat al angajaţilor din sectorul public (aidoma celor din sectorul privat, numai că
stimulentele sunt alocate altfel: dacă în sectorul privat eşti stimulat să produci, în sectorul public politicile
salariale specifice induc efecte perverse), orientat către profit şi beneficii non-pecuniare al funcţionarilor. În
acest context sunt accentuate virtuţile pieţei, instituţia socială dezirabilă a alocării resurselor şi se susţine
retragerea statului din economie. O astfel de concepţie devine dominantă şi se instituţionalizează, fiind
preluată de organisme financiare internaţioanle (FMI, Banca Mondială) care fac recomandări de politici din
această perspectivă. Schimbarea de paradigmă infuzează treptat toată societatea, prin intermediul
formatorilor legitimi de opinie, a deţinătorilor cunoaşterii academice, şi ajunge să modifice percepţia
publică asupra rolului sectorului public şi legitimităţii acestuia.

Pe de altă parte există prferinţe implicate în cultura fiecărei societăţi: sunt societăţi cu o cultură mai
egalitară (de tip feminin), ce accentuează virtuţi precum cooperarea, concordia, ajutorul reciproc. Pe de altă
parte societăţile liberale, accentuează valori (masculine) de tipul competiţiei, succesului individual,
realizării de sine. Preferinţa pentru o societate mai egalitară sau dimpotrivă, pentru una mai liberală:

23
compromisul între eficienţă şi echitate, între sectorul privat şi cel public, între valori specifice sferei private
şi respectiv celei publice.

Nu în ultimul rând, există fireşte divergenţe sociale în privinţa concepţiilor despre public şi privat. Acolo
însă unde majoritatea a susţinut guverne creştin democrate sau social democrate (Germania pentru primul
caz, statele nordice pentru cel de-al doilea) sectorul public a cunoscut o creştere mai accentuată fiind în
prezent de aproximativ 50% din PIB. În state în care au predominat guvernări conservatoare (Marea
Britanie) ponderea sectorului public este uşor mai scăzută. Ideologia guvernării, bazată pe voinţa majorităţii
explică variaţiile interstatale ale ponderii sectorului public. Totuşi, tendinţele generale sunt comune
(perioadele de creştere accelerată, ca şi cele de stagnare ale sectorului public coincid) ceea ce demonstraeză
globalizarea percepţiilor privind un tip sau altul de legitimitate a intervenţiei publice, fiind la rândul ei
rezultatul difuziunii unei anumite paradigme şi localizării acesteia în centrele financiare şi de consiliere
internaţionale.

Trei modele de stat al bunăstării


Nordic sau social democrat – accentuează estomparea inegalităţilor sociale, echitatea;
Continental sau cristian-democrat – accentuează protecţia împotriva riscurilor: boală, îmbătrânire,
dizabilităţi;
anglo-saxon sau liberal – protecţia faţă de eşecul pieţei şi al familiei în furnizarea de servicii pentru cei
aflaţi în situaţii dificile.

24
Noul Management Public

Premise

Anii ‘80 şi ‘90 au însemnat stoparea creşterii sectorului public şi adoptarea unor măsuri de reformă a
acestuia ce au coincis cu o nouă orientare teoretică, implementată în practică, a noului management public.
Din nou, Marea Britanie şi Statele Unite au fost iniţiatorii acestui val de schimbare a administraţiei publice.
Administraţiile Thatcher în Marea Britanie şi Reagan în Statele Unite au impus o nouă viziune asupra
sectorulu public ce s-a răspândit ulterior în multe alte ţări europene. Noul manager public este asociat şi
datorează ascensiunea schimbării paradigmei economice, mai precis înlocuirii treptate a keynesianismului
cu neo-clasicismul economic. Noua orientare în sectorul public a primit denumiri diferite, noul
management public, managerialism, administraţie publică de piaţă, guvernare antreprenorială.
Noua orientare este inseparabilă de critica public-choice a instituţiilor tradiţionale ale sectorului public:
birourile, întreprinderile publice şi reglementările care restricţionează accesul prin licenţiere.
Osborne si Gaebler
Orientări
Liniile generale ale noii orientări managerialiste se axează, în mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe
obiective şi responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asumă decizii
politice, nu doar tehnice; măsurarea performanţei prin indicatori clari de performanţă; introducerea
competiţiei în sectorul public, guvernare şi mai puţin implementare (steering rather than rowing)2,
privatizarea întreprinderilor publice.
Administraţia tradiţională datorează din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocraţiei şi
concepţiei conform căreia politicul trebuie despărţit de tehnic; funcţia publică (civil service) trebuia,
conform acestei concepţii, să fie independentă, neutră în raport cu obiectivele politice, împrumutând
conceptul weberian de neutralitate axiologică, preluat şi de pozitivismul ştiinţelor sociale (sociologul este
un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele
teoretice ale noii orientări în managementul public sunt economia neo-clasică şi managementul privat;
teoria alegerii raţionale, modelele de tip public – choice urmează pe cale de consecinţă, ca asumpţii ale
economiei neo-clasice, respectiv dezvoltări ale modelelor acesteia în sfera sectorului public. Alegerile
sociale, la toate nivelele sunt considerate fireşti, date, prin urmare angajaţii sectorului public fac alegeri, îşi
asumă responsabilităţi, nu sunt doar agenţii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele.

2
În sensul că guvernarea ar trebui să se ocupe de deciziile politice, de direcţiile de politică, de misiune şi
strategie şi să lase sectorului privat producţia propriu-zisă, pe bază de contractare cu prevederi clare în
privinţa parametrilor produselor şi serviciilor oferite.

25
Factori ce au impus reforma administraţie publice
Începând cu anii ‘80 însă, statul începe să intre în criză financiară, deficitele bugetare începând să ia
amploare. Pe de o parte cererile de bunuri şi servicii publice cresc fiind considerate de către cetăţeni un
drept legitim, pe de altă parte bugetele se dovedesc insuficiente atât din cauza stagnării economice, cât şi a
tendinţei birocraţiei de a creşte în dimensiuni fiind mare consumatoare de resurse. Astfel de presiuni asupra
statului determină creşterea nivelelor de taxare care să suţină programele sociale. Totuşi, deja în anii ’70
taxele atinseseră, în majoritatea ţărilor europene, nivele maxime, iar creşteri marginale ar fi fost pesemne
contra-productive, crescând tentaţia evaziunii şi a ieşirilor de capital spre economii mai „prietenoase” din
punct de vedere fiscal. În prealabil, în anii ’50 şi ‘60 statele îşi diversificaseră sursele de venit taxând
consumul - taxa pe valoarea adăugată (Pierre and Peters, 2000: 53). Astfel, expansiunea statului, resimţită
în primul rând financiar de către cetăţeni, a început să piardă suportul electoral; opinia publică începe să
perceapă statul ca prost manager al resurselor, în primul rând a celor încrediţate de către cetăţeni prin taxe.
Treptat, schimbări ideologice de dreapta, bazate pe argumentele economiei neo-clasice au început să
prevaleze. Ele s-au materializat în accederea la putere a unor guverne neo-liberale într-o serie de ţări
europene şi în Statele Unite şi au condus la impunerea de reforme vizând, pe de o parte, diminuarea
ponderii sectorului public şi, pe de altă parte, reformarea gestiunii acestuia urmând modelul corporaţiilor
din sectorul privat. Se considera că piaţa este instituţia cea mai eficientă în alocarea resurselor, conducând
la dezvoltare socio-economică. Concepţia mâinii invizibile a lui A. Smith este reasertată în contextul
ineficienţei tot mai mari a birocraţiilor publice. Astfel, se consideră că binele comun este realizat prin
urmărirea raţională a intereselor individuale egoiste:

În mod obişnuit, ce e drept, el [individul] nu intenţionează promovarea interesului public şi nici nu


ştie cu cât contribuie el la această promovare... el urmăreşte numai să-şi asigure capitalul său; iar
îndrumând acea activitate aşa încât să producă cea mai mare valoare posibilă, el urmăreşte numai
câştigul său; astfel ... el e condus de o mână invizibilă, ca să promoveze un scop care nu face parte
din intenţia lui. Urmărindu-şi interesul său, el adeseori promovează interesul societăţii mai efectiv
decât atunci când intenţionează să-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)

Rolul guvernării devine tot mai chestionat şi se presupune că libertatea de iniţiativă economică privată a
fiecărui agent economic este de natură a produce creştere economică; cum intervenţia guvernamentală
limitează libertatea individuală, prima ar trebui redusă doar la acele aspecte ce ţin de realizarea ordinii,
impunerea drepturilor de proprietate, producerea bunurilor publice (infrastructură rutieră, feroviară, sistem
standardizat de măsurători etc.); aceste tipuri de intervenţie diminuează costurile tranzacţionale oferind
oportunităţi de tranzacţii economice mutual avantajoase şi fiind astfel singurul tip de intervenţie legitimă
agreată deopotrivă de neo-liberali. În acest context, statul dezirabil trebuia să se retragă cât mai mult din

26
economie, rolul lui fiind doar acela de a crea condiţiile de funcţionare optimă a pieţei, adică a schimburilor
economice mutual avantajoase între actori.

La schimbare de perspectivă ideologică din anii ’80 în privinţa rolului statului în economie au contribuit
însă mai mulţi factori alături de incapacitatea statului de a genera venituri în continuă creştere. Paradoxal,
un factor important al percepţiei negative asupra performanţei sectorului public l-a constituit succesul
sectorului privat, potenţat şi de eşecul economic şi social ce se contura tot mai clar în cazul ţărilor blocului
comunist. Sectorul privat începea să fie văzut adevăratul motor al creşterii economice şi sursă a bunăstării
sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de dezvoltare între Est şi Vest, ci
mai degrabă autonomia de care se bucurau actorii economici în economiile capitaliste. Corporaţiile private
erau în acea perioadă motorul dezvoltării economice, produceau profit, inovaţie tehnologică, creau de
locuri de muncă. Pe de altă parte, statul consuma resurse imense fără a produce beneficii marginale pe
măsură, ceea ce a făcut ca opinia publică să identifice în mediul privat, în piaţă, mecanismul firesc şi, în
acelaşi timp, cel mai eficient de gestiune a resurselor. Privatizarea devine în acest context cuvântul cel mai
vehiculat în legătură cu sectorul public, piaţa şi nu guvernarea fiind soluţia pentru alocarea eficientă a
resurselor.

Dacă în perioada de după cel de-al doilea război mondial, guvernarea era chemată să rezolve, prin acţiune
colectivă, la nivel politic, problemele societăţii, odată cu schimbarea de ideologie, se presupunea că însăşi
intervenţia statului este sursa problemelor societăţii. Intervenţia statului, prin decizii politice şi
administrative de alocare a resurselor, ar fi de natură să introducă distorsiuni pe piaţă rezultând inevitabil
într-o alocare ineficientă (ce stimulează activităţi politice ce vizează redistribuirea de resurse în dauna
activităţilor economice productive). Tendinţa de demonizare a intervenţiei guvernamentale este corelată cu
o concepţie negativă asupra sectorului public în general, care devine îndeobşte conceput ca rigid, birocratic,
ineficient şi costisitor.

Conform analizei lui Pollit şi Bouckaert (2000), pe lângă schimbarea de paradigmă economică amintită mai
sus care a afectat percepţia publică a rolului guvernării, mai mulţi factori au contribuit deasemenea la
expansiunea managerialismului, printre care cei mai importanţi ar fi globalizarea şi schimbările socio-
demografice (îmbătrânirea populaţiei în mod special). Globalizarea pieţelor de capital şi apariţia
multinaţionalelor puternice limitează capacitatea guvernelor de a urma politici macro-sociale keynesiene;
pieţele devin tot mai volatile şi mai susceptibile influenţelor externe. Apariţia concomitentă la sfârşitul
anilor ‘80 şi începutul anilor ‘90 a şomajului ridicat şi inflaţiei a contrazis teoria keynesiană care le
considera pe cele două alternative, fiecare putând fi folosită de guvern pentru a o contracara pe cealaltă.

27
În plus, diminuarea capacităţii de intervenţia a guvernării şi slăbirea autonomiei cauzate de globalizarea
pieţelor financiare, a coincis cu o serie de schimbări socio-demografice care au făcut ca nevoia şi implicit
cererea de programe sociale să mărească presiunea publică asupra guvernării:
• transformările ce apar în instituţia familiei (familii monoparentale, copii în afara căsătoriei etc.) şi
care limitează capacitatea acesteia de a genera solidaritate intergeneraţională;
• creşterea speranţei de viaţă concomitent cu scăderea natalităţii ceea ce determină creşterea
ponderii populaţiei asistate în raport cu populaţia activă, generatoare de resurse;
• creşterea generală a şomajului determinată de restructurările industriale majore (de-localizarea
sau închiderea unităţilor manufacturiere şi transformarea economiilor occidentale în economii
bazate pe cunoaştere);
• destructurarea comunităţilor din cauza fluxurilor de migraţie şi incapacitatea acestora de a asigura
coeziune şi solidaritate intergeneraţională (exemplul comunelor româneşti depopulate de forţa de
muncă activă care pleacă la muncă în străinătate lăsând în comunitate doar copiii şi bătrânii, adică
populaţia asistată);
• transformarea economiei manufacturiere în economie a cunoaşterii presupune investiţii
substanţiale în educaţie ce se substanţiază atât la nivel individual prin dinamica calificărilor
cognitive şi profesionale certificate în sistemul de educaţie formală şi informală, dar şi la nivelul
politicilor publice prin oferirea de programe de formare şi conversie profesională, dar şi prin
reglementarea pieţei de formare prin introducerea şi monitorizarea aplicării standardelor de
calitate şi certificarea furnizorilor.

Caracteristici ale noului management public (NMP)


Dunleavy şi colab. (2006) sintetizează direcţiile de reformă ale NMP astfel: dezagregare, competiţie,
stimularea performanţei. Pe de altă parte, Lane (2000) identifică contractarea ca fiind caracteristica de
bază a NMP, spre deosebire de autoritate folosită preponderent în cazul administraţiei tradiţionale. În plus
NMP tinde să înlocuiască contractele pe termen lung specifice administraţiei (în cazul resurselor umane de
exemplu, contractele funcţionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totuşi
nu atât de “scurte”, contractelor care guvernează schimburile de bunuri şi servicii – “on the spot” sau “spot
market contracting”), având obiective specifice, măsurabile, contracte specifice pieţei şi guvernării
corporatiste. Acest fapt are implicaţii foarte importante în privinţa competiţiei, permiţând introducerea
mecanismelor specifice pieţei în sectorul public. Contractarea se referă atât la contractarea externă a
serviciilor publice (contracting-out), de pildă contractarea realizării unei autostrăzi cu bani publici în urma
unei licitaţii publice, dar şi la contractarea în interiorul sectorului public. În cazul celei din urmă vorbim de
contractarea unor agenţii specializate cu autoritatea ierahic superioară stabilind obiective şi indicatori de
performanţă, dar şi de contractarea perosnalului, îndeobşte la nivelele manageriale.

http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref
Hood (1991) identifică şapte direcţii importante de reformă propuse de NMP:

28
 Management profesional – managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar şi autoritatea de a lua
decizii, adesea politice, nu doar tehnice; îşi asumă deciziile, au puncte de vedere pe care le susţin în
faţa publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplică politicile altora. Ei sunt învestiţi în funcţie în baza
unui plan managerial cu obiective şi indicatori de performanţă (plan de guvernare), îşi asumă public
acest plan şi dau seama de modul în care îl implementează. Ei acţiunează asemenea unui CEO (chief
executive officer) în cazul companiilor private care răspunde în faţa consiliului de administraţie care l-
a învestit în funcţie şi, în cele din urmă, în faţa adunării generale a acţionarilor. Managerii profesionişti
răspund în faţa autorităţii care i-a ănvestit în funcţie, dar ei sunt însă agenţii cetăţenilor şi în această
calitate, deşi nu sunt aleşi în mod direct de către aceştia, au libertatea de a da seama cetăţenilor, prin
intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promovează. Prin opoziţie, ne amintim că
funcţionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot susţine puncte de vedere politice în exerciţiul
funcţiei şi nu pot avea luări de poziţii publice în privinţa politicilor pe care le implementează tehnic (un
exemplu recent din administraţia românească este acela al lui Sebastian Bodu, fost preşedinte al ANAF
care a fost demis de primul-ministru în urma unei luări de poziţie publice vis-à-vis de reforma fiscală a
guvernului; el a fost demis pe motivul că un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia,
ci are rolul de a o aplica; întemeierea este una ce ţine strict de logica administraţiei birocratice clasice
care separă strict rolul politicianului de cel al funcţionarului; în plus, acesta era chiar secretar de stat,
adică ocupa o funcţie politică ce i-ar fi permis, chiar în cazul administraţiei clasice să exprime puncte
de vedere publice faţă de o politică sau alta).
 Indicatori de performanţă şi standarde explicite. Indicatorii se referă la măsurarea progreselor,
operaţionalizează implementarea acestora, în timp ce standardele fixează, prin comparaţie, nivelele
dezirabile (minimale sau de execelenţă) ce trebuie atinse. Reforma managerială a accentuat nivelele de
performanţă ale agenţilor publici, fie aceştia birouri, agenţii guvernamentale sau angajaţi. În toate
domeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performanţă care să evalueze sistematic,
nu informal şi colegial progresul organizaţiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate.
 Controlul outputurilor mai degrabă decât al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor,
agenţiile având o libertate mai mare în a-şi planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel încât să
urmărească în mod eficient rezultatele. De exemplu, în cazul şcolilor din România, angajarea
resurselor umane se face de către inspectorat, lăsând şcolilor o libertate foarte redusă în promovarea
propriilor politici şi urmărirea activă a rezultatelor prin politicile de angajare şi salarizare. Reforma
sistemului de educaţie preuniversitară prevede capacitatea managementului şcolii de a contracta în
mod direct profesorii de care are nevoie în funcţie de obiectivele şi necesităţile fiecărei şcoli.
 Dezagregarea serviciului public şi fragmentarea în agenţii specializate. Dezagregarea înseamnă
divizarea departamentelor ministeriale largi în agenţii de mai mici dimensiuni ce funcţionează în
condiţii de autonomie managerială, fiecare fiind responsabilă de furnizarea unor servicii bine precizate
pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al agenţiilor Next Steps introduse în 1988 în
Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de bază este sintetizată în raportul guvernamental care

29
recomanda înfiinţarea agenţiilor astfel: “ar trebui înfiinţate cu scopul de a îndeplini funcţiile executive
ale guvernării în cadrul unei politici şi al unui buget stabilit de un departament ministerial”. Se
presupune că agenţiile astfel fragmentate vor intra într-o relaţie contractuală sau cvasi-contractuală
(stabilirea unor “ţinte”, nivele de realizare) cu autoritatea ierahică (departamentul/ministerul) pentru
furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate şi calitate bine precizate introducând
flexibilitate şi competiţie în sectorul public. În plus, angajaţii acestora pot fi în mare parte personal
contractual, la rândul lor având ataşate obiective şi nivele de performanţă explicite. Dezagregarea este
coerentă tendinţelor de contractualizare şi introducere a indicatorilor de performanţă în sectorul public.

Date din raportul OECD (2002) arată că aceste agenţii aparţin “sectorului public lărgit”; ele se află într-o
relaţie contractuală sau semi-contractuală cu o autoritate tutelară, nu sunt însă integrate ierarhic cu
acestea. Agenţiile sunt create fie prin a) delegarea puterii de către un department ministerial în condiţii
cvasi-contractuale (stabilirea de obiective măsurabile), fie prin b) devoluţia puterii în condiţii strict
contractuale. În ambele cazuri, entităţile astfle create funcţionează după o logică diferită, iar
responsabilitatea lor este una contractuală şi mai puţin administrativă. Pentru a arăta importanţa
agenţiilor în “sistemul public lărgit” al ţărilor OECD, raportul menţionează că ponderea cheltuielilor lor
în totalul cheltuielilor sectorului public, precum şi ponderea forţei de muncă angajate din totalul forţei de
muncă din sectorul public sunt foarte ridicate variază între 50% şi 75%. Raportul relevă că, la vremea
respectivă, în :

o Marea Britanie funcţionau 131 de agenţii executive angajând peste trei sferturi din funcţionarii
publici
o Franţa existau 1300 “instituţii publice” (public establishments) înfiinţate de către guvernul
naţional şi aproximativ 50.000 înfiinţate de autorităţile locale
o Noua Zeelandă funcţionau 79 de entităţi ale Coroanei (excluzând şcolile, instituţiile de educaţie
terţiară, consilii) angajând aproximativ 80% din forţa de muncă a sectorului public şi
reprezentând aproximativ 58% din cheltuielile Coroanei
o Olanda, agenţiile (neincluzând şi autorităţile administrative independente) reprezentau
aproximativ 30% din funcţia publică, estimându-se ca în 2006 procentul să crească până la 80%.

 Introducerea competiţiei în sectorul public prin francizare, contractare, servicii plătite de utilizatori
(sistemul voucherelor). Măsurile mai sus amintite au ca obiectiv în primul rând stimularea competiţiei,
atât între agenţiile furnizoare de servicii, cât şi pe piaţa muncii, la recrutarea şi promovarea angajaţilor.
Contractarea presupune relaţii de piaţă (arm’s length) între agenţii, limitate strict la prevederile
contractuale, fără posibilitatea de a exercita autoritatea dincolo de conţinutul contractului; în aceste
condiţii, există posibilitatea terminării contractelor neperformante şi teoretic, dacă există mai mulţi
agenţi capabili, piaţa reglează prin competiţie nivelul de calitate şi cantitate al serviciilor oferite la un
anumit preţ. Problema este aceea a existenţei unui număr important de forţă de muncă calificată şi

30
agenţi specializaţi care să constituie o piaţă şi să facă posibilă competiţia şi alegerea de către guvern a
agenţilor cei mai rentabili. În cazul în care guvernul nu îi poate alege pe cei mai buni (intractivitatea
salariilor în sectorul public de pildă) apare fenomenul de selecţie adversă prin care se selectează cei
mai puţin performanţi.
 Stiluri de conducere specifice managementului privat: angajarea pe bază de contract, negocierea
contractelor, stimularea performanţei prin salarizare contingentă la nivelul de performanţă al
anagajatului, evaluarea periodică a îndeplinirii obiectivelor, flexibilitate în angajare (şi terminarea
contractului), inclusiv angajarea directă pe poziţii manageriale (ceea ce în administraţia clasică nu se
practică, selecţia pentru posturile de conducere fiind una internă, iar recrutarea se face la nivelele de
bază ale ierarhiei).
 Disciplină şi parcimonie în utilizarea resurselor. Utilizarea resurselor trebuie să vizeze îndeplinirea
obiectivelor; orice cheltuială trebuie justificată prin beneficiul marginal pe care îl aduce în realizarea
obiectivelor, nefiind admise cheltuieli care au alte raţiuni (de exemplu sporurile acordate nediferenţiat
în administraţia românească – “spor de condiţii grele” sau “spor de confidenţialitate” ar trebui,
conform NMP, utilizate minimal sau chiar deloc dacă impactul lor asupra atingerii obiectivelor nu
poate fi clar demonstrat).

În plus, raportul OECD (1993) accentuează:


 Descentralizarea autorităţii şi responsabilităţii la nivele locale şi regionale; este o formă de
dezagregare şi fragmentare, fiind consecventă principiului subsidiarităţii; din capitolele precedente
am văzut că descentralizarea antrenează scăderea cheltuielilor publice datorită controalelor mai
serioase aplicate de nivelel superioare asupra celor inferioare; în plus, specificare obiectivelor,
influenţa agendei de către cetăţeni sunt mai directe în cazul agenţiilor locale şi regionale.
 Privatizarea întreprinderilor publice. Una dintre măsurile larg aplicate, chiar dacă nu teoretic
susţinute este aceea de privatizare a organizaţiilor productive (regii autonome, societăţi naţionale
etc.). Ideea schimbării formei de proprietate ca modalitate de eficientizare, chiar dacă larg aplicată,
nu este însoţită de argumente puternice, practica arătând că în locuirea unui monopol public cu
unul privat nu soluţionează, ci doar acutizează problemele.

În logica managerialistă a reformelor prezentate mai sus, administraţia publică în România numără
puţine cazuri de agenţii cvasi-autonome în raport cu ţările OECD menţionate mai sus.
Caracteristicile amintite (autonomie managerială şi responsabilitate contractuală) pot fi
operaţionalizate în contextul românesc astfel: ponderea veniturilor extrabugetare şi gradul de
autonomie am managerului (în ceea ce priveşte angajarea şi stimularea resurselor umane, alocarea
bugetară, stabilirea priorităţilor etc.). Exemple de agenţii care funcţionează după o logică cvasi-
contractuală sunt autorităţile de reglementare şi stabirea standardelor în diverse domenii (exemplu:
Agenţia pentru Asigurarea Calităţii în Învăţământul Superior), dar şi agenţii de gestionare a

31
fondurilor europene, precum Agenţia Naţională pentru Programe Comunitare în Domeniul Educaţiei
şi Formării Profesionale (ANPCDEFP) care gestionează implementarea Programului Life Long
Learning în România.
Dintre exemplele menţionate vom explica ceva mai detaliat situaţia ANPCDEFP. Agenţia se află în
subordinea ierarhică a Ministerului Educaţiei şi Cercetării, conducerea fiind numită de către
Ministrul Educaţiei şi Cercetării. De asemenea, agenţia primeşte un buget anual din partea
ministerului, aceste caracteristici încadrând-o mai degrabă în rândul ierahiei departamentale clasice.
Totuşi, agenţia funcţionează în relaţie directă cu Comisia Europeană care finanţează o parte a
costurilor operaţionale, însă numai în baza unui contract căruia îi este asociat un “plan operaţional”
(operating agreement). Finanţarea primită din partea Comisiei are caracteristicile unui grant şi nu
ale unui buget; agenţia îşi stabileşte în planul operaţional o serie de obiective cuantificabile şi
indicatori de performanţă, dar şi un buget aferent care, în urma negocierii cu Comisia Europeană,
devin obligaţii contractuale, finanţarea fiind acordată în funcţie de îndeplinirea acestor obiective.
Astfel alocaţia financiară nu vizează acoperirea costurilor de operare ale agenţiei, ci îndeplinirea
unor obiective concrete, anterior negociate. Managerul dispune de autonomie în gestiunea grantului,
dar este responabil în cazul neîndeplinirii obligaţiilor contractuale. Spre deosebire de finanţarea
comunitară, bugetul alocat de minister este defalcat strict pe activităţi, finanţează costurile de
operare nefiind contigent la obiective şi indicatori de performanţă; în plus flexibilitatea managerială
în execuţia bugetară este extrem de limitată, iar alocaţia bugetară depinde într-o măsură determinantă
de nivelul alocaţiei anterioare, dar şi de datele de “intrare” (numărul posturilor, suprafaţa desfăşurată
a spaţiilor etc.) şi nu de datele de “ieşire”, respectiv obiective, rezultate.

Critici
Pollitt (1990) îşi axează criticile pe faptul că NMP este un model puternic ideologizant (asumpţiile pe care

se bazează, anume faptul că sectorul public este similar celui privat, sunt false);

 sectorul public funcţionează după o etică diferită care este aceea a servirii interesului public, al
cetăţeanului şi nu a furnizării de servicii adresate unor clienţi; interesele clienţilor şi cetăţenilor pot
să nu coincidă la un moment dat, ori sectorul public are datoria de a servi interesului cetăţenilor
care este în acelaşi timp mai general, dar şi mai difuz neputând fii întotdeauna definit cu acurateţe
prin indicatori şi obiective specifice;
 specificul sectorului public (imposibilitatea stabilirii de obiective clare şi indicatori de performanţă
– profitabilitatea nu poate fi un criteriu, cetăţeanul nu este un simplu client, introducerea
mecanismelor de piaţă nu funcţionează în toate cazurile). “Managementul public nu poate fi doar o
simplă modalitate economică de maximizare a satisfacţiei clientului” (McKinney şi Howard,
1998). Sectorul public nu este dator doar cu atât: el trebuie să reconcilieze o multitudine de valori

32
şi interese, să redistribuie resursele conform unor principii echitabile şi să asigure respectarea
valorilor constituţionale.
 Etosul sectorului public (angajare pe viaţă, respectarea procedurilor, salarizare în funcţie de poziţia
ocupată, fidelizare faţă de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe
performanţă ce au condus adesea la stimulente perverse – individualizare, pierderea spiritului
lucrului în echipă, a responsabilităţii colectives.

Diferenţe între conceptul de cetăţean şi cel de client/utilizator al serviciilor publice

Un cetăţean poate fi conceput ca o concentrare de drepturi şi obligaţii în peroana unui individ, în cadrul

unui stat constituţional, de drept şi în cadrul unei ierarhii de legi şi reglementări.

Un client este definit prin nevoile ce rezidă într-un individ şi satisfacerea acestor nevoi într-o situaţie de

piaţă de furnizare şi cerere de bunuri şi servicii şi într-o ierarhie a nevoilor, atunci când există

disponibilitatea individului de a plăti.

Cetăţeanul este parte a unui contract social, în timp ce clientul este parte a unui contract pe piaţă.

Pollitt şi Bouckaert, 1995, p. 6

Responsabilitatea în sectorul public este mediată de politicieni, funcţionarii şi agenţiile sunt responsabili în
faţa oamenilor politici, iar aceştia în faţa electoratului; managerialismul alterează acest lanţ al
responsabilităţii problematizând integrarea obiectivelor fiecărei agenţii în programul de guvernare şi
făcându-i pe managerii agenţiilor dezagregate responsabili în principal în faţa clienţilor şi a autorităţii
contractante imediat superioare, dar strict în litera contractului încheiată cu aceasta. Pe de altă parte,
autoritatea superioară (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a
monitoriza activitatea agenţiilor, ceea ce face ca responsabilitatea politică a acestora să fie slabă, ele fiind
evaluate mai degrabă de către clienţi, în ca litate de furnizoare de servicii. Totuşi, integrarea serviciilor într-
un program coerent de guvernare se estompează, agenţiile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea în
faţa politicienilor şi a cetăţenilor este diluată. (Un exemplu din administraţia publică locală în Capitală este
acela al concesionării întreţinerii străzilor către firme private; acestea sunt în special responsabile în faţa
Primăriei cu care au încheiat contract, iar aceasta din urmă ar trebui să monitorizeze respectarea obligaţiilor
contractuale de către firmele concesionare; totuşi, multe firme intră în contact direct cu clienţii, stabilind
linii telefonice pentru sugestii şi reclamaţii şi încercând să obţină feed-back-ul acestora; în timp ce practica
poate fi apreciată, totuşi, datoria monitorizării respectării prevederilor contractuale revine Primăriei care, la
rândul ei, dă seama în faţa comunităţii. Clienţii nu au stimulente pentru a se implica în acţiuni în beneficiul
comunităţii, iar existenţa liniilor pentru reclamaţii şi sugestii nu poate substitui obligaţia Primărie de a

33
verfica, cu expertiză tehnică, îndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamaţii nu este un indicator
valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru acţiuni
civice.) În aceste condiţii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindcă canalizează serviciile
agenţiilor înspre realizarea programului politic de guvernare.

NMP face parte din prima generaţie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia,
în special prin reducerea costurilor; totuşi sectorul public nu poate fi ghidat doar de creşterea cantităţii
produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui să fie orientat pe creşterea calităţii vieţii decât de
creşterea cantităţii şi calităţii serviciului oferit. Creşterea calităţii vieţii comportă însă două probleme: în
primul rând este vorba de abordarea integrată a unor probleme sociale care transgresează liniile simplu
delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesivă pentru outputs – produse - în detrimentul
rezultatelor - outcomes – schimbări ale condiţiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecinţe ale
implementării unor programe), iar în al doilea rând se pune problema distribuirii, a alocării echitabile a
serviciilor. Ambele probleme au tins să fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare în sens
strict economic. Un exemplu poate fi cel al învăţământului superior românesc unde finanţarea se acordă, în
cea mai mare parte, pe student echivalent şcolarizat. Totuşi, acesta este doar un output, nefiind legat în mod
direct de creşterea calităţii serviciului public pentru cetăţean. Un astfel de rezultat ar fi creşterea gradului de
angajare a absolvenţilor, eficienţa acestora (salariul obţinut) şi chiar beneficiile sociale pe care le aduc
societăţii (invenţii, descoperiri ştiinţifice, creşterea productivităţii asociată cunoaşterii etc.)

Dunleavy şi colab. (2006) argumentează că, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea
instituţională şi au scăzut capacităţile autonome (competenţele) cetăţenilor în rezolvarea problemelor
publice (multiplicarea agenţiilor derutează cetăţenii care nu mai ştiu unde să se adreseze), ceea ce a condus
la eşecul NMP în soluţionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirmă că acolo unde serviciu
public este diferenţiat şi fragmentat, există un cost ridicat al capacităţii de acţiune colectivă.
Dezagregarea a fots urmată reinteagrarea unor servicii sub controld epartamental pentru a putea fi urmărite
politici guvernamentale. Competiţia s-a menţinut, dar indirect prin măsurarea performanţei şi stabilirea de
clasamente, în timp ce stimularea se menţine, dar crează la rândul ei probleme ce ţine de creşterea
inegalităţilor în sectorul public şi performanţă inegală.

Rezultate ale evaluării reformelor de management public în Noua Zeelandă

Noua Zeelandă a fost unul dintreprimele state care au aplicat noile reforme procedând şi la evaluări ale
consecinţelor acestora supra sectorului public. Mai jos vom prezenta câtvea dintre concluziile cercetării:

Puncte tari

Producţie mai eficientă a bunurilor şi serviciilor;

34
Un sector public mai sensibil cerinţelor consumatorilor, livrând servicii de calitate superioară;

Disciplină financiară sporită;

Control fiscal îmbunătăţit;

Puncte slabe

Alinierea produselor (outputs) cu rezultatele (outcomes);

Slaba aliniere a strategiilor bugetare şi cheltuielilor agenţiilor;

Potenţialul conflict între interesul cumpărătorului şi el al deţinătorilor drepturilor de proprietate (între


client şi cetăţean);

Probleme de specificare detaliată a contractelor şi a elementelor neprevăzute în contractarea produselor


(output-urilor);

Consecinţe neprevăzute ale noului regim (pierderea spiritului de echipă);

Performanţă inegală a agenţiilor şi departamentelor guvernamentale.

Măsuri de ameliorare

1. integrarea furnizării de servicii de-alungul unor agenţii diferite;

2. soluţionarea fragmentării şi integrarea diverselor programe funcţionale la nivelul agenţiilor;

3. îmbunătăţirea sistemului de formare şi dezvoltare profesională a funcţionarilor publici.

Ministers of State Services and Finance, 2002, apud. Matheson şi Kwon, Public management in flux.
Trends and differences across OECD countries, în Bovaird şi Loffler (eds.), 2003, Public Management and
Governace, Routledge, London, p. 41 - 52.

Tendinţe reversibile ale NMP


Dunleavy observă că o parte din tendinţele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese
au devenit reversibile după ce s-a constat că mult aşteptata eficienţă de fapt a dus la slăbirea poziţiei
publice şi imposibilitatea implementării unor politici coerente în folosul cetăţenilor. Un moment de o
importanţă crucială l-au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tedinţele
reversibile se manifestă prin:
 Re-absorbţia în sectorul public a unor activităţi ce fuseseră contractate în sectorul privat
(outsourced) – re-naţionalizarea companiei ce se ocupă de infrastructura feroviară în Marea
Britanie şi a securităţii aeroportuare în Statele Unite după atacurile de la 11 Septembrie.

35
 O altă tendinţă a fost aceea, contrară fragmentării (sau dezagregării), de re-unificare a diverselor
agenţii pentru promovarea unor politici coerente; şi de data aceasta exemplul Departamentului de
Securitate Internă în Statele Unite, apărut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea
a aproximativ 22 de agenţii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale siguranţei interne.
Fragmentarea propusă de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficienţă şi
imposibilitatea adoptării unor politici coerente; exemplul agenţiilor de reglementare feroviară în
Marea Britanie, în număr de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocraţii de tip
boutique): siguranţa feroviară, licenţierea companiilor de transport feroviar şi investiţia în
infrastructura feroviară.
Toate aceste schimbări înseamnă mutarea accentului de pe eficienţa de tip business a unităţii administrative
(care a condus la dezagregare şi fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetăţenilor, clienţilor
programelor publice. Eficienţa rezulta în special din economia realizată prin scădera costurilor şi
competitivitate; totuşi, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la
“balcanizarea” serviciilor şi apariţia de birocraţii de tip “boutique” care instituţionalizau propriile domenii
de activitate, propriile funcţiuni, fără a exista neapărat o necesitate reală, venită dinspre societate, în
privinţa domeniului respectiv.

Unificarea agenţiilor şi abordarea holistică a multor servicii publice devine posibilăprin utilizarea în
contextul guvernării a noilor mijloace informaţionale. Influenţa mediilor comunicaţionale moderne asupra
managementului public se realizează printr-o arie largă de schimbări cognitive, comportamentale,
organizaţionale, politice şi culturale legate de sistemele informaţionale – guvernarea erei digitale
(Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, în schimb, o centrare pe nevoile clientului şi
eliminarea birocraţiei, nu atât prin introducerea competiţiei, cât prin folosirea mijloacelor informaţionale în
furnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul şi facilitează accesul clienţilor, de
tipul “one stop”. Furnizarea serviciilor de tipul “one-stop” îmbracă forme diferite, incluzând “ghişee unice”
(“one-stop agencies” - multiple servicii administrative sunt furnizate de personal co-localizat), “ferestre
web unice” (o interfaţă integrată centrată pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De
asemenea, astfel de servicii presupun o transparenţă sporită a proceselor manageriale publice.

NMP nu a putut determina agilitatea guvernării de a se adapta noilor provocări globale, de a îşi reactualiza
structurile pentru a răspunde unor nevoi în schimbare şi volatilităţii mediului exterior. El a rămas pre
preocupat pentru eficienţă şi reducerea costurilor, pierzând din vedere tocmai specificul sectorului public şi
mecanismele de guvernare în favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot însă substitui proceselor
complexe de decizii colective şi implementare responsabilă.

EXERCIŢII

36
1. Identificaţi tendinţe managerialiste în administraţia publică. În ce măsură sunt acestea consecvente
logicii noului management public?
2. Daţi exemple de agenţii cvasi-autonome în cadrul administraţiei publice româneşti. În ce măsură pot fi
acestea considerate ca entităţi contractuale diferite de cele departamentale, ierarhice. Argumentaţi.

37
Noua Guvernare

NG reasertează nevoia pentru acţiune colectivă, pentru coordonarea contribuţiilor actorilor din
sectorul public, privat şi voluntar în rezolvarea problemelor macro-sociale; statul nu mai ocupă rolul
central, instituindu-se parteneriate cu actori ai sectorului privat (non-profit, dar şi pentru profit) şi informal
în exercitarea guvernării. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public, privat şi voluntar este
partenerială mai mult decât competitivă, iar ea trebuie centrată pe producerea valorii pentru cetăţean. În
Marea Briatanie, Carta Albă Setting New Standards din 1995 mută accentul, în cazul achiziţiilor publice, de
pe competiţie (obligativitatea licitaţiei ca mecanism de asigurare a eficienţei) pe cooperarea (pro-active
contract management) între furnizor şi beneficiar, între public şi privat pentru realizarea celor mai bune
servicii posibile (best value) pentru cetăţeni. Se încerca astfel consolidarea capitalului social, generarea
încrederii şi diminuarea oportunismului.
Se consideră astfel că piaţa nu rezolvă toate problemele comunităţii, se reasertează necesitatea
guvernării, a soluţionării colective a problemelor societăţii, doar că ea începe să se producă în afara statului
sau în reţele în care statul nu mai deţine rolul central. Reţelele vor fi eficace în măsura în care generează
norme de reciprocitate, de cooperare, capitalul social al normelor şi valorilor împărtăşite menit să asigure
partenerii faţă de potenţialul acţiunii oportuniste de maximizare a propriului interes în defavoarea
partenerului. Din cauza complexităţii problemelor societăţii contemporane contractele nu mai pot fi garanta
calitatea şi atingerea obiectivelor (producerii valorii maxime pentru cetăţean); ele sunt fatalmente
incomplete ca urmare a creşterii incertitudinii cu privire la rezultatele acţiunilor practice în contexte
dinamice. Astfel, parteneriatele pe termen lung care împărtăşesc normele cooperării şi reciprocităţii sunt
cadre generale, adaptabile, în interiorul cărora partenerii îşi ajustează reciproc acţiunile în funcţie nu doar
de interesele proprii, ci considerând deasemena intersele partenerilor. Pe de altă parte, statul se
deligitimează în parte din cauză că agenţiile statului devin prea stângace şi birocratice, dar şi din cauza
controlului structurilor de informare şi implementare de către actori privaţi. (Peters and Pierre, 2000)
Profesiile, organizaţiile neguvernamentale, grupurile private, corporaţiile, reţelele, comunităţile sunt toate
instanţe ce capătă treptat legitimitate în actul guvernării, dar acţionează în afara structurilor birocratice ale
guvernului. Guvernarea în afara guvernului (Peters and Pierre, 2000) este o expresie consacrată care arată
rolul tot mai important al reţelelor şi actorilor din sectoarele privat şi voluntar în alegerile colective ale
societăţii.
Peters şi Pierre (2000:7) definesc „noua guvernare” ca o colecţie de perspective ce asertează
„schimbarea rolului guvernului în societate şi dinamica capacităţilor sale de a promova interesele colective
în condiţiile unor severe constrângeri interne şi externe.” Constrângerile se referă la presiunile fiscale, la
solicitarea unor servicii eficace şi eficiente de către cetăţeni, precum şi la şubrezirea poziţiei de putere a

38
statului: statul este tot mai dependent de alţi actori societali, fie din cauza lipsei de resurse, fie din cauza
lipsei de legitimitate.

Peters şi Pierre (2000) identifică mai multe perspective de gândire asupra guvernării în termeni structurali,
respectiv instituţiile prin care se realizează guvernarea la un moment dat:

 guvernarea ca ierarhie: perspectiva clasică, weberiană, a structurilor statale integrate pe verticală,


modelul ideal al birocraţiei publice; statul - conceput ca reprezentantul interesului colectiv – este
separat în mod clar de restul societăţii, dar o guvernează prin impunerea de legi şi reglementări;
critica de bază este aceea care priveşte descentralizarea: oraşele şi regiunile dobândesc autonomie
pe seama statului ceea ce face ca puterea să difuzeze, iar integrarea ierarhică să fie alterată
 guvernarea ca piaţă – piaţa este un mecanims de alocare a resurselor, dar şi un spaţiu al acţiunii
economice autonome a indivizilor; guvernarea trebuie să trateze cetăţenii în calitate de clienţi ai
serviciilor publice şi să se bazeze pe mecanismul pieţelor în determinarea nivelelor de furnizare a
anumitor bunuri şi servicii;
 guvernarea prin reţele este una dintre cele mai răspândite forme ale guvernării contemporane –
reţelele cuprind o largă varietate de actori – printre care instituţii ale statului şi interese organizate
– într-un anumit sector de politici. Gradul de coeziune al reţelelor variază amplu, la un capăt al
intervalului având comunităţi coerente de politici, la celălalt coaliţii care se conturează doar pentru
o politică singulară. Reţelele deţin, într-o măsură importantă controlul, ele reglementează şi
coordonează sectoarele de politici în funcţie de preferinţele actorilor implicaţi şi mai puţin în
funcţie de interese generale. Statul este însă cel responsabil pentru implementarea politicilor, astfel
că reţelele scurt-circuitează procesul democratic, separând controlul de responsabilitate. Relaţia
dintre stat şi reţele este totuşi una de dependenţă mutuală: statul concepe reţelele ca depozitare de
expertiză şi ca având suficientă reprezentativitate a intereselor, în timp ce reţelele încearcă să
infleunteze statul şi interesele pe care acesta le reprezintă. Pe de altă parte însă reţele reprezintă o
modalitate de implicare inegală a actorilor societali în elaborarea şi implementarea de politici
 guvernarea comunităţilor porneşte de la premisa omogenităţii socio-economice şi a intereselor
comune ce caracterizează micile comunităţi şi problematizează ideea că statul ar fi chemat să
rezolve problemele generale ale societăţii. Ideea generală este aceea conform căreia comunităţile
îşi pot rezolva propriile probleme cu o implicare redusă din partea statului. Guvernarea comunitară
se bazezaă pe o viziune asupra comunităţii consensuale, iar membrii acesteia interesaţi în a se
implica în soluţionarea problemelor comune. Guvernul care emerge ca instrument de gestionare a
conflictului politic în momentul de faţă devine sursă a conflictului şi îl încurajează în chestiuni sau
aspecte de politici ce, în sine, nu ar fi controversate, argumentează comunitarienii. Soluţia, spun
aceştia, este guvernarea în afara guvernului. Această soluţie în plus ar responsabiliza colectiv
comunităţile pentru rezolvarea probelemelor comune.

39
Bovaird şi Loffler (2003:6) definesc guvernarea publică ca fiind „felul în care actorii interesaţi într-o
anumită cauză (stakeholders – termenul original) interacţionează unii cu alţii pentru a influenţa rezultatele
unor politici publice”. Mai departe ei identifică câteva dintre aspectele pe care termenul de guvernare
publică le presupune:
1. cine are dreptul de a lua şi a influenţa deciziile în sfera publică?
2. ce principii trebuie urmărite în luarea deciziilor în sfera publică (principiul reciprocităţii de exemplu)?
3. cum ne asigurăm că acţiunea colectivă în sfera publică rezultă în creşterea bunăstării pentru actorii cărora
le acordăm cea mai mare prioritate (sau cei mai defavorizaţi dacă ar fi să respectăm al doilea principiu al
teoriei filosofului liberal J. Rawls3)?
„În timp ce în noul management public atenţia este orientată sprea măsurarea rezultatelor, guvernarea
publică este preocupată de felul în care diferite organizaţii interacţionează pentru a obţine un nivel cât mai
ridicat al rezultatelor dorite” (Bovaird & Loffler, 2003: 10) şi care satisfac într-o măsură echitabilă
interesele multiple şi adesea divergente. Peters şi Pierre (2000) afirmă că managementul public este o
abordare eminamente ideologică, ce asumă superioritatea pieţei şi a practicilor corporatiste pledând pentru
emularea lor în sectorul public. Pe de altă parte, noua guvernare reasertează specificitatea politică, dar şi
culturală a sectorului public, bazat pe cooperare mai degrabă decât pe competiţie, pe un etos specific
funcţiei publice, bazat în special pe responsabilitatea publică şi mai puţin pe controlul stimulentelor
acordate angajaţilor. Piaţa nu produce de la sine soluţiile dezirabile, acestea sunt rezultatul negocierii
principiilor şi implementării politicilor publice, iar rolul fundamental revine guvernării, soluţiilor colective
în care însă statul nu este decât unul dintre actori.

Noua guvernare vizează pe de o parte procesul de elaborare a politicilor publice, dar şi guvernarea
organizaţiilor sectorului public prin care sunt implementate politicile. NG în general accentuează (Bovaird
şi Loffler, op. cit., p. 18) :

• abordarea holistică a problemelor cetăţenilor – multe dintre problemele cetăţenilor transgresează


liniile de separare administrativ-organizatorică a serviciilor oferite, astfel că preocupare nu trebuie
să vizeze serviciul, ci soluţionarea problemelor specifice ale cetăţenilor; „calitatea vieţii” devine
conceptul central în locul celui de „calitate a serviciilor oferite”;
• nevoia ca problemele specifice să fie abordate în cooperare, fiindcă ele nu pot fi soluţionate de
către o singură agenţie – nevoia de a dezvolta reţele în care cât mai mulţi actori interesaţi
(stakeholders) să fie reprezentaţi;
• nevoia de a stabili „regulile jocului” astfel ca actorii interesaţi să poată interacţiona în condiţii
mutual avantajoase, să genereze încrederea necesară soluţionării colective a problemelor, respectiv

3
Inegalităţile (şi implicit limitarea libertăţii individuale prin acţiune colectivă) se justifică doar atunci când
conduc la creşterea bunăstării actorilor celor mai defavorizaţi.

40
capital social: norme şi valori împărtăşite la care se apelează în ultimă instanţă pentru soluţionarea
şi medierea eventualelor conflicte (mecanisme de ajustare reciprocă);
• importanţa crucială a anumitor caracteristici ce ar trebui implicate în toate interacţiunile pe care
aceşti actori le au: transparenţă, integritate, onestitate, corectitudine, respectul pentru diversitate.

Unul dintre cele mai elocvente exemple de guvernare partenerială în cazul administraţiei publice
româneşti este acela al dezvoltării regionale. Aceasta presupune o nouă configurare teritorial
administrativă, în opt regiuni de dezvoltare; totuşi prevederi constituţionale împiedică o reorganizare a
administraţiei publice clasice astfel că legea prevede înfiinţarea de agenţii de dezvoltare regională care
funcţionează ca organizaţii neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publică în fiecare din cele opt
regiuni. Acestea sunt înfiinţate însă de structuri ale administraţiei locale şi beneficiază de finanţare
publică din fondul naţional de dezvoltare regională, din asistenţa financiară din partea UE, dar şi prin
atragerea de surse private fiind astfel structuri hibrid public – privat. Ele se înfiinţează ca organizaţii de
drept privat (în parte şi pentru a ocoloi hăţisul procedural al administraţiei publice) dar sunt în fapt
controlate atât de către structuri locale (consiliile judeţene), cât şi guvernamentale (ministerul integrării
europene, actualmente al dezvoltării regionale). Ele sunt controlate de consiliile locale şi judeţene
componente ale regiunii, dar funcţionarea lor este semi-autonomă şi exprimă capacitatea de auto-
organizare a regiunilor dincolo de prevederile procedurale legale.
Chiar dacă predomină în mod indicutabil birocraţiile departamentale ierarhic ordonate, structurile prin
care se exercită guvernarea devin astfel tot mai complexe: organizaţii publice care au însă autonomie
managerială şi funcţionează antreprenorial (Agenţia pentru Asigurarea Calităţii în Învăţământul Superior
care este în cea mai mare parte finanţată din taxele colectate pentru prestarea de servicii de evaluare şi
consultanţă privind asigurarea calităţii), organizaţii hibrid, de drept privat dar de utilitate publică şi cu
reprezentare a autorităţilor publice în forurilor de conducere (agenţiile de dezvoltare regională), dar şi
organizaţii private cu scop comercial înfiinţate însă ca parteneriate public – privat şi în care de asemenea
există o reprezentare importantă a autorităţilor publice (locale sau centrale).

NMP a însemnat o reformă de la abordarea legalistă a sectorului public spre o abordare centrată pe servicii,
pe rezultate (service-driven). NG reprezintă o nouă schimbare de paradigmă, de data aceasta centrarea pe
servicii şi rezultate fiind înlocuită de centrarea pe cetăţean (citizen-driven) şi nevoile globale ale acestuia
(calitatea vieţii). Abordarea holistică a problemelor cetăţeanului este posibilă în primul rând datorită noilor
mijloace informaţionale, serviciile digitale, bazele de date şi reţeaua de calculatoare conectate la Internet
facilitând schimbul de informaţii între agenţii pentru rezolvarea integrată a problemelor, dar şi accesul
cetăţenilor la servicii şi interacţiunea acestora cu administraţia. Cooperarea şi parteneriatele de tip public –
privat transcend graniţele odinioară rigide între sectorul public şi cel privat, vizând soluţionarea
problemelor cetăţenilor. Pe de altă parte încredera în instituţii, dar şi centralitatea unor valori precum

41
transparenţa şi corectitudinea devin fundamentale în exercitarea guvernării. Lipsa acestora se măsoară în
implicarea scăzută a cetăţenilor, deturnarea obiectivelor de la agenda reală a societăţii şi în cele din urmă
scăderea eficienţei şi eficacităţii serviciului public care la rândul lor antrenează şi percepţia negativă a
cetăţenilor. NG presupune spargerea cercului vicios al neîncrederii cronice a cetătenilor faţă de guvernare şi
implicarea comunităţilor şi a societăţii civile în luarea deciziilor în baza unor principii transparent asumate
şi consecvent aplicate. Astfel, agenda publică va fi în directă corespondenţă cu nevoile cetăţenilor,
guvernarea fiind fundamentată pe problemele reale ale societăţii ce nu pot fi rezolvate de către acţiunea
individuală, prin intermediul pieţei.

Bovaird şi Loffler (2003: 164 – 66) sintetizează elementele comune pe care termenul de guvernare le are în
diverse definiţii:

 asumă o perspectivă cooperatoare prin care mai mulţi actori interesaţi într-o problemă (cetăţeni,
grupuri de afaceri, sectorul voluntar, media) sunt implicaţi în soluţionarea ei, nu doar o agenţie
publică – perspectivă în care, în anumite cazuri, practici precum negocierea, medierea, auto-
reglementarea pot fi mai eficiente decât acţiunea publică;
 are de-a face atât cu reguli formale (constituţii, legi, reglementări), cât şi cu reguli informale
(coduri de conduită, coduri etice, obiceiuri, tradiţii), dar asumă că acestea pot fi modificate prin
negocieri între actori care îşi folosesc propria putere de negociere în urmărirea intereselor;
 nu este reducţionistă, nu se bazează doar pe piaţă ca mecanism de eficientizare aşa cum asuma
“noul management public”, ci ia în considerare deopotrivă ierarhiile (precum birocraţia) şi reţelele
ca structuri facilitatoare în anumite circumstanţe;
 nu gândeşte exclusiv în termeni de mijloace şi scopuri, “intrări” (inputs) şi “ieşiri” (outputs), ci
recunoaşte importanţa în sine a caracteristicilor proceselor de interacţiune socială (de exemplu,
transparenţă, integritate, onestitate);
 este o abordare inerent politică (spre deosebire de NMP care era preponderent economică),
preocupată de interacţiunea între actorii interesaţi (stakeholders) care îşi exercită puterea în efortul
de a-şi promova propriile interese şi, prin urmare, decizia nu poate fi lăsată la latitudinea unei elite
manageriale sau profesionale.

EXEMPLU
Într-o anumită situaţie, pentru a reduce nivelul criminalităţii într-o anumită zonă sau regiune este mai
întâi important ca poliţia din zona respectivă să aibă suficiente resurse financiare, logistice, personal
calificat pentru a preveni, interveni şi instrumenta cazurile de încălcare a legii. Totuşi managementul
eficient al poliţiei este condiţie necesară, nu însă şi suficientă. Într-adevăr dacă poliţia este gestionată
ineficient, într-o manieră birocratică, greoaie sau coruptă percepţia acesteia va fi negativă, le fel şi
legitimitatea, dar şi eficienţa ei socială. Totuşi, anomia socială este o problemă pe termen lungă a cărei

42
soluţionare presupune implicarea mai multor, nefiind suficientă simpla gestionare corectă a poliţiei.
Astfel, la originea problemelor privind criminalitatea se poate afla insuficienta integrare socială (inclusiv
socio-profesională) a imigranţilor sau a grupurilor dezavantajate sau nivele ridicate de şomaj în rândul
tinerilor. În acest caz, o bună guvernare înseamnă mai mult decât urmărirea unor indicatori de eficacitate
a poliţiei (ouput-ul unei agenţii publice); o bună guvernare înseamnă implicarea mai multor actori care au
resurse şi interese pentru rezolvarea problemei. Acest lucru include cu siguranţă mai multe agenţii
publice, precum poliţia, şcolile, autorităţile locale; în plus însă poate implica sectorul informal, cetăţenii
din comunitate implicându-se activ în prevenirea criminalităţii (fiind mai atenţi, luîndu-şi măsuri de
siguranţă, supreveghindu-şi propriile proprietăţi şi pe cele ale vecinilor), sectorul privat - grupurile de
afaceri care să ofere programe de acţiune pozitivă pentru grupurile dezavantajate, dar şi organizaţii
neguvernamentale (sectorul voluntar) care să ofere sprijin în formarea profesională şi intergrarea socială
a celor provenind din grupuri vulnerabile. Astfel de măsuri s-ar înscrie într-o abordare multi-actorială a
problemei criminalităţii, în care statul joacă un rol important, dar nu mai este singurul responsabil pentru
soluţionarea colectivă. Comunitatea îşi asumă acest rol prin intermediul diverselor instituţii atât din
sectorul public cât şi din cel privat, voluntar sau informal.

EXERCIŢII

1. Identificaţi structuri parteneriale de rezolvare a unor probleme colective în România. În ce măsură


respectă acestea principiile noii guvernări: analizaţi felul în care sunt reprezentate interesele multiple
(stakeholders) în structurile de conducere ale parteneriatelor, precum şi mecanismele de ajustare mutuală,
capacitatea reţelei de a genera capital social.

43
Funcţiile managementului public

Allison (1982) stabileşte trei funcţiile generale ale managementului:

1. Strategia.
2. Managementul componentelor interne:
 Managementul financiar şi planificarea
 Managementul resurselor umane
 Managementul performanţei
3. Managementul constituenţilor externi
 relaţiile cu alte departamente – coordonarea nu este doar o chestiune de funcţionarea ierarhiei, ci
un proces politic prin care se obţine sprijinul, susţinerea anumitor politici, departamente etc.
 relaţiile cu organizaţii independente – alte organizaţii guvernamentale, grupuri de interese,
organizaţii private,
 relaţiile cu presa

În capitolele ce urmează vom trata în parte fiecare dintre cele trei funcţii generice ale managementului
public arătând transformările produse în abordarea fiecăreia dintre ele în trecerea de la administraţia
weberiană clasică la prima generaţie de reforme, noul management public şi apoi la cea de-a doua generaţie
de reformare a sectorului public, generic intitulată noua guvernare.

44
Managementul strategic

Modelul tradiţional de administraţie publică a fost criticat pentru o concentrare prea mare pe
elementele interne ale organizaţiei şi pentru perspectiva pe termen scurt. Odată cu apariţia NMP, aceste
disfuncţionalităţi au fost atenuate, iar sectorul public a devenit mai preocupat ca niciodată de strategiile pe
termen lung. Perspectiva strategică ia în considerare organizaţia în raport cu mediul în care aceasta
funcţionează; stabileşte scopuri clare pentru organizaţie şi îndepărtează atenţia de la gestionarea operaţiilor
de rutină spre strategii de modelare a viitorului organizaţiei. Preocuparea principală este aceea de a
poziţiona organizaţia astfel încât să facă faţă incertitudinii care caracterizează mediul.

Deciziile strategice se referă la (adaptat după Johnson şi Scholes, 2002):

 raza de acţiune a activităţilor organizaţiei;


 adecvarea activităţilor organizaţionale la mediu;
 alocarea şi redistribuirea resurselor majore în cadrul organizaţiei;
 valorile, aşteptările şi obiectivelor împărtăşite de cei care influenţează strategia;
 direcţia pe termen lung a organizaţiei;
 implicaţiile schimbărilor operaţionale în interiorul organizaţiei.

Mintzberg (1987) identifică aspecte general ce descriu termenul de „strategie”:

 plan: o secvenţă de acţiuni intenţionale ce ghidează abordarea unei situaţii;


 scenariu: o manevră specifică pentru a dejuca sau preveni intenţiile unui oponent sau competitor;
 pattern: o sevenţă repetabilă într-o serie de acţiuni;
 poziţie: o modalitate de localizare a organizaţiei în cadrul „mediului”: „potrivirea” dintre
organizaţie şi mediu;
 perspectivă/paradigmă: o modalitate de a percepe lumea.

Modelul tradiţional de administraţie publică era reticent la strategii pe termen lung şi, atunci când
acestea erau elaborate, erau considerate politice. În cadrul acestui model, strategiile chiar erau politice, din
moment ce se considera că administraţia este un aparat care doar execută deciziile politice, orice viziune
strategică era aşteptată de la politic. Preocupată foarte mult de proces în sine, administraţia tradiţională nu
conştientiza scopul procesului, motiv pentru care nici nu era capabilă să optimizeze folosirea resurselor

45
pentru atingerea eficientă a scopurilor. Strategiile pe termen lung trebuie însă să fie o preocupare a
administraţiei pentru că politicienii nu sunt neapărat în poziţia să dezvolte strategii pe termen lung – ei se
schimbă la 4-5 ani şi au nevoie de rezultate imediate pentru a câştiga capital electoral.
Esenţa Noului Management Public este să ai rezultate. Locul strategiei în acest model este să
încerci să specifici ce rezultate ar trebui să aibă organizaţia şi să prevezi cum s-ar putea agrega anumite
realizări în atingerea misiunii organizaţiei. Politicienii cer acum agenţiilor să ia în considerare implicaţiile
pe termen lung ale programelor şi politicilor, chiar dacă asta înseamnă să se implice în chestiuni politice.
Acest fapt este o recunoaştere a imposibilităţii separării politicului de administrativ, ideal al birocraţiei
tradiţionale.
Fără strategie, activităţile de zi-cu-zi ale organizaţiei nu duc nicăieri, nu se cumulează într-un
rezultat coerent. La modul ideal, fiecare activitate ar trebui să fie un pas spre atingerea unui obiectiv, iar
fiecare obiectiv un pas spre atingerea scopului general al organizaţiei.

Strategia în Sectorul Privat

„Strategie” este un termen preluat din armată (de exemplu, câştigarea unui război) şi este diferită
de „tactică”, un obiectiv de nivel mai mic (de exemplu, câştigarea unei bătălii) care serveşte la îndeplinirea
scopului general, strategic.
Analogia dintre afaceri şi armată este folosită pentru prima dată de Socrate care a spus că un
general şi un om de afaceri au în comun faptul că folosesc planuri de utilizare a resurselor pentru a-şi
îndeplini scopurile.
Conform autorilor Hax şi Majluf (1984), au existat 5 etape în evoluţia planificării:
1. Controlul financiar şi crearea bugetului. Acestea sunt forme limitate de planificare.
2. Planificarea pe termen lung. A început în anii ’50 şi reprezintă o evoluţie pentru că include proiectarea pe
mai mulţi ani a vânzărilor. Acest tip de planificare nu funcţionează în condiţii de mediu în schimbare rapidă
şi competiţie mare.
3. Planificarea strategică are trei forme (prezentate la punctele 3. a., 3. b., 3. c.) şi toate au în comun faptul
că identifică o misiune a organizaţiei; fac cercetări asupra mediului în care acţionează; precizează un set de
obiective şi produc un plan strategic de îndeplinire a acestora.
3. a. Planificarea strategică a afacerii. A apărut în anii ’60, când apar şi conceptele de misiune, evaluarea
mediului şi analiză.
Evaluarea mediului se referă atât la componentele interne ale organizaţiei (structuri financiare,
abilităţile angajaţilor, calitatea managementului) cât şi la elementele externe (structurile pieţei şi tendinţele
acesteia; evoluţia tehnologică; ameninţări din partea unor produse similare sau care ar putea substitui
produsele organizaţiei; abilităţile competitorilor; orice alte elemente care ar putea afecta existenţa
organizaţiei).
Obiectivele sunt ţinte mai specifice care rezultă din evaluarea mediului şi din misiune.

46
Planificarea strategică a afacerii (atât pe termen lung cât şi pe termen scurt, combinată cu
alocarea resurselor şi măsurarea performanţei) rezultă din misiune, evaluarea mediului şi obiective
specifice.
3. b. Planificarea strategică a organizaţiei ca întreg4 şi managementul strategic.
Planificarea strategică a organizaţiei ca întreg a apărut în anii ’70 datorită competiţiei
internaţionale crescânde, schimbării valorilor în societate, incertitudinii militare şi politice, a discriminării
înregistrate în rândul cumpărătorilor şi a stagnării economice. Acest tip de planificare este preocupat de
nivelurile de vârf ale organizaţiei, spre deosebire de planificarea strategică a afacerii, şi de alocarea de
responsabilităţi între diferitele părţi ale firmei. Prioritar misiunii, ar trebui să existe o viziune permanentă
asupra viitorului organizaţiei articulată de vârful executiv al acesteia. Acest tip de planificare este mult mai
detaliat decât cel anterior.
Atât planificarea strategică a afacerii cât şi planificarea strategică a organizaţiei ca întreg au
anumite limite: „paralizie prin analiză” (planurile nu produceau rezultate; ele erau doar un efort de gândire
al managerilor de la vârf care rămânea pus pe o hârtie, dar nu era aplicat); „rezistenţă organizaţională” (la
introducerea respectivului plan, cea mai mare rezistenţă era întâmpinată din partea angajaţilor reticenţi la
schimbare; respingerea planului respectiv dacă managerii de la vârf renunţau la planul respectiv sau slăbeau
monitorizarea). Aceste elemente au dus la
Managementul strategic. Acest tip de planificare strategică a apărut în anii ’80. Diferenţa constă în
faptul că planificarea strategică se concentrează asupra deciziilor optime de strategie, în timp ce
managementul strategic este preocupat de producerea de rezultate strategice: pieţe, produse sau tehnologii
noi. Managementul strategic are ca obiectiv final dezvoltarea unor valori, a unor abilităţi manageriale, a
unor responsabilităţi organizaţionale şi a unor sisteme administrative care să lege deciziile operaţionale de
cele strategice la toate nivelurile ierarhiei, eliminând astfel vechiul conflict dintre strategiile pe termen scurt
şi cele pe termen lung. Viziunea strategică nu mai trebuie să fie treaba celor de la nivelurile superioare, ci a
fiecărui nivel, departament şi individ. Planificarea nu trebuie privită ca o activitate separată, operată de un
departament de planificare, ci ca o responsabilitate a managementului, ne-izolată de organizaţie. În plus,
managementul trebuie să ţină cont de cultura organizaţiei pentru că planurile există şi în planificarea
strategică, dar este necesară mai multă atenţie acordată implementării datorită factorului uman care
afectează managementul.
3. c. Planificarea în sectorul public. Sectorul public, ca şi sectorul privat, a trecut prin aceleaşi etape de
planificare strategică. Crearea bugetului şi controlul financiar au început foarte devreme în sectorul public,
au fost esenţa modelului tradiţional unde principalul scop al planificării era cheltuirea bugetului.
Planificarea strategică în sectorul public a apărut mai târziu decât în sectorul privat – anii ’80.
Bozeman şi Straussman (1990) consideră că abordarea strategică are 3 caracteristici: definirea
scopurilor şi obiectivelor; dezvoltarea unui plan de acţiune care să medieze între organizaţie şi mediu şi
formularea unor metode eficiente de implementare.

4
În engleză, corporate strategic planning

47
Alison consideră că strategia implică: stabilirea de obiective şi priorităţi pentru organizaţie (pe
baza previziunilor asupra mediului şi asupra capacităţilor organizaţiei) şi planuri operaţionale pentru a
atinge aceste obiective.

Modele de Planificare Strategică în Sectorul Public

Ca şi în sectorul privat, primele etape ale abordării strategice au însemnat mai mult planificare
decât management.
Deciziile strategice sunt fundamentale; afectează natura şi direcţia activităţilor şi viitorul
organizaţiei; au limite da natură politică şi constituţională.
În 1980, Olsen şi Eadie elaborează un model de planificare strategică în sectorul public care
seamănă cu planificarea strategică a afacerii:
 Formularea de către managementul executiv al organizaţiei de misiuni şi scopuri şi asigurarea
cadrului în care sunt dezvoltate strategiile – „ţintele” către care se îndreaptă strategiile.
 Evaluarea mediului cu scopul de a identifica factorii în funcţie de care trebuie formulate strategiile
organizaţiei.
 Auditul intern care inventariază şi evaluează atuurile şi slăbiciunile organizaţiei.
 Formularea, evalurea şi selectarea strategiilor.
 Implementarea şi controlul planului strategic.
Osborne şi Gaebler elaborează şi ei un model de planificare strategică în sectorul public, modelul
lor semănând cu planificarea strategică a organizaţiei ca întreg şi fiind o prelucrare a modelului lui Bryson:
 Analizarea situaţiei interne şi externe organizaţiei.
 Diagnoza, identificarea chestiunilor esenţiale cu care se confruntă organizaţia.
 Definirea misiunii fundamentale a organizaţiei.
 Articularea scopurilor de bază ale organizaţiei.
 Crearea unei viziuni; cum arată succesul.
 Dezvoltarea unei strategii pentru a realiza viziunea şi scopurile.
 Stabilirea unor repere temporale; a unui orar.
 Măsurarea şi evaluarea rezultatelor.
Bryson a elaborat propriul model în 1988 după cum urmează:
 Iniţierea şi acordul asupra unui proces de planificare strategică.
 Identificarea mandatelor organizaţiei în raport cu legea. Identificarea exactă a misiunii unei
organizaţii publice este dificilă şi, uneori, intenţionat vagă, deşi în ultimul timp există o presiune
academică şi politică pentru clarificarea misiunilor organizaţiilor publice. De exemplu, care este
misiunea exactă a unui departament de securitate socială?

48
 Clarificarea misiunii şi valorilor organizaţiei. Clarificarea misiunii face ca oamenii din organizaţie
să ştie sigur ce ar trebui să facă şi ce ar trebui să înceteze să mai facă.
 Evaluarea mediului extern. Referitor la evaluarea mediului extern, organizaţiile publice sunt
diferite de cele private. Firmele au slabe legături politice şi pieţe foarte clar definite. Firmele se
orientează după oportunităţi, iar organizaţiile publice sunt conduse de ameninţări. Primele sunt
pro-active, iar cele din urmă sunt re-active.
 Evaluarea mediului intern. Această evaluare este dificilă pentru că poate fi interpretată ca o critică
directă la adresa conducerii.
 Identificarea chestiunilor strategice cu care se confruntă organizaţia. Chestiunile strategice sunt
cele care privesc slăbiciunile interne şi externe şi oportunităţile viitoare.
 Formularea strategiilor de abordare a chestiunilor strategice.
 Stabilirea unor viziuni eficiente asupra organizaţiei pentru viitor. Viziunea permanentă este mai
vagă decât misiunea, dar Bryson nu ne spune exact cum putem diferenţia viziunea de misiune.

Managementul Strategic

Bozeman şi Straussman afirmă că managementul strategic se ghidează după 4 principii:


1. preocupare pentru ceea ce se întâmplă pe termen lung;
2. integrarea scopurilor şi obiectivelor într-o ierarhie coerentă;
3. recunoaşterea faptului că planificarea şi managementul strategic nu se auto-implementează, nu vin
de la sine;
4. o perspectivă externă care are rolul nu de a se adapta la mediu, ci de a anticipa şi modela
schimbările mediului. Managementul strategic public are un element în plus faţă de cel privat:
gândirea strategică trebuie să fie conştientă de exercitarea autorităţii politice.
Conform lui Eadie, managementul strategic include:
1. orientarea către acţiune – să te asiguri că fiecare document are incluse procese de implementare,
planuri de acţiune detaliate, orare, responsabilităţi şi costuri;
2. importanţa design-ului – corelarea rezultatelor dorite cu procesele care ar trebui să îndeplinească
respectivele rezultate astfel încât ceea ce realizează o organizaţie prin intermediul procesului de
management strategic şi timpul în care obţine respectivele rezultate să fie în mod evident şi real
legate de abilităţile acesteia, inclusiv de resursele umane şi financiare;
3. importanţa factorului uman.
Hughes consideră că, în urma analizării diverselor perspective asupra managementului
strategic, putem concluziona că trecerea de la planificare la management constă în două elemente: A. o
mai mare atenţie acordată planului şi semnificaţiei lui; B. o mai mare importanţă acordată
implementării.

49
A. Planul în managementul strategic, afirmă Nutt şi Backoff, se elaborează după următoarele 6 puncte:
 identificarea contextului istoric al organizaţiei în termeni de tendinţe, mediu, direcţii generale
şi idealuri normative;
 evaluarea situaţiei imediate în termeni de atuuri şi slăbiciuni prezente şi viitoare;
 dezvoltarea unei agende a chestiunilor strategice de actualitate care trebuie manageriate;
 design-ul unor opţiuni strategice pentru a manageria chestiunile prioritare;
 evaluarea opţiunilor strategice în termeni de grupuri/indivizi/organizaţii afectate şi resurse
necesare;
 implementarea strategiilor prioritare prin mobilizarea resurselor şi managerierea celor afectaţi.
B. Implementarea se referă atât la implementarea managementului strategic cât şi a diferitelor planuri
strategice. Ambele implică schimbări în organizaţie. Implementarea este mai dificilă în sectorul public
pentru că „public” implică constrângeri, influenţă politică, limite de autoritate, aprobare publică.....
Cea mai mare problemă de implementare o constituie convingerea personalului. Planificarea
strategică avea tendinţa să ignore factorul uman, dar acesta este unul dintre cei mai importanţi factori
pentru managementul strategic. Toate nivelurile ierarhiei trebuie implicate în managementul strategic
pentru că altfel nu simt că face parte din munca lor, îl percep ca pe ceva extern scopurilor lor. Scopul
managementului este acela de a inocula gândirea strategică şi nu de a elabora un plan pe o hârtie care
riscă să nu fie folosită.

CRITICI5
1. Planificarea strategică şi managementul strategic sunt prezentate ca fiind mai logice şi mai
analitice decât sunt în realitate sau decât pot fi.
2. Design-ul este prea abstract şi nu ţine cont de dinamica socio-politică specifică oricărei
organizaţii.
3. Procesul de planificare strategică este prea rigid şi prea lent pentru a răspunde adecvat la un mediu
în schimbare rapidă.
4. Ambele reduc creativitatea şi inovarea pentru că închistează acţiunile în planurile deja elaborate.
5. Dacă organizaţia este responasbilă cu strategia, atunci apare o problemă de responsabilitate pentru
clasa politică din cauza faptului că pierde controlul asupra organizaţiei.
6. Dificultatea de a stabili obiective în organizaţiile publice. Se poate argumenta că obiectivele
organizaţiilor din sectorul public sunt atât de imprecise încât fac orice strategie fără sens.

5
la adresa planificării strategice şi a managementului strategic

50
Managementul componentelor interne

Managementul componentelor interne se referă la trei aspecte:

1. managementul financiar;
2. managementul resurselor umane;
3. managementul performanţei.

Managementul financiar este componenta internă a managementului care diferenţiază în cea mai mare
măsură sectorul public de cel privat, respectiv voluntar. Capacitatea guvernării de a genera venituri prin
impunerea de taxe este deosebirea fundamentală între sectorul public şi cel privat. Aceasta este şi sursa
principală de ineficienţă în sectorul public, sursele financiare fiind asigurate prin coerciţie şi distribuite prin
decizii politice, în timp ce sectorul privat trebuie să treacă testul pieţei pentru obţinerea finanţării.

Bugetul nu este doar o simplă însumare a costurilor itemilor, el este un instrument politic prin care se fac
alegeri privind finanţarea unor programe alternative; bugetul este mecanismul de alocarea fondurilor în
funcţie de concepţia strategică privind direcţia societăţii, considerente de echitate, valori, principii.

Bugetul guvernamental are două funcţii clasice:


 economică – se referă la felul în care guvernul, prin buget, influenţează economia; există astfel trei
aspecte importante ale “influenţării”: alocarea resurselor, redistribuirea, stabilizarea economiei;
 financiară – se referă la contabilitate – la evaluarea cheltuielilor guvernamentale, a încasarilor şi
cheltuielilor, pe de o parte şi, pe de altă parte, bugetul este instrumentul prin care legislativul
controlează finanţele publice.

Întocmirea bugetului este un proces legislativ: veniturile, dar şi cheltuielile publice au la bază legi aprobate
de parlament. Etapele principale ale bugetării includ: formularea bugetului, aprobarea prin legiferare,
execuţia bugetară şi evaluarea. Prin definiţie, bugetul trebuie să fie echilibrat, adică cheltuielilor prevăzute
trebuie să le corespundă şi sursele de finanţare. Există însă posibilitatea prevederii intenţionate de “deficite
bugetare” în diverse scopuri: încurajarea creşterii economice, diminuarea şomajului, investiţiile în

51
infrastructură. Deficitele sunt însă o decizie politică, nu una managerială. Din punct de vedere managerial,
unităţile guvernamentale au obligaţia să respecte bugetul alocat şi reglementările financiare.

Noul management financiar asociat NMP accentuează însă şi necesitatea responsabilităţii publice, a
transparenţei execuţiei bugetare. Astfel, instituţiile sunt obligate să facă publice cheltuielile, arătând în
acelaşi timp şi indicatorii de performanţă, nivelurile de realizare a obiectivelor în interiorul bugetului
respectiv. Auditul nu este doar financiar, nu vizează doar legalitatea cheltuielilor, ci urmăreşte şi valoarea
socială derivată din cheltuirea banilor public (value-for-money audits). Valoarea socială trebuie însă
interpretată din perspectiva intereselor diferite ale actorilor (different stakeholders).
Încurajarea guvernului să devină antreprenorial se înscrie în aceeaşi perspectivă. Centrele bugetare
(ordonatorii de credit) trebuie să se transforme din unităţi generatoare de costuri în centre generatoare de
venit. Renegocierea anumitor contracte de lucrări sau achiziţii publice în urma cărora se obţin condiţii
financiare mai bune ar fi un astfel de exemplu, dar şi obţinerea de venituri din prestarea unor servicii
suplimentare faţă de cele obligatorii (în cazul şcolilor care oferă cursuri suplimetare pentru învăţarea
limbilor străine adresate adulţilor de pildă). Noul management financiar a tins, consecvent celorlalte măsuri
ale NMP, să transforme activitatea guvernamentală într-una antreprenorială, generatoare de resurse
asemenea corporaţiilor private. Problema constă însă în primul rând în aceea că sectorul public are altă
menire şi altă logică decât sectorul privat. El este chemat să repare imperfecţiunile pieţei şi să promoveze
anumite valori, precum echitatea, iar acestea nu pot fi evaluate folosind indicatori precum profitabilitatea şi
rentabilitatea. În al doilea rând, sectorul public este în primul rând garantul legalităţii cheltuirii banilor
publici şi abia pe urmă se pune problema eficacităţii. Nu în cele din urmă execuţia bugetară trebuie să fie
responsabilă în faţa decidenţilor politici şi implicit a cetăţenilor (prin electorat) astfel că autonomia trebuie
cel puţin minimal limitată încât să asigure responsabilitatea decidenţilor politici şi nu doar a managerilor,
aceştia din urmă nefiind confruntaţi cu electoratul.

Modelul guvernării Barnard – Simon în managementul financiar (expresia aparţine lui Chan, 2003)
porneşte de la asumpţiile teoriilor lui Chester Barnard (1968, originalul, 1938) şi, respectiv, Herbert Simon
(1945). Barnard argumenta că funcţia executivului, a managerilor nu este de a maximiza profitul
acţionarilor, ci de a motiva contribuţia fiecărui actor ale cărui resurse sunt importante pentru organizaţie.
Simon concepe organizaţia – fie aceasta publică sau privată – ca fiind în echilibru atunci când managerii
reuşesc să balanseze contribuţiile şi beneficiile diverşilor actori interesaţi (stakeholders). Managerii sunt
conştienţi de complementaritatea şi caracterul substituibil al resurselor, astfel că sarcina lor este să menţină
o masă critică de “intrări” (resurse) necesare pentru a abilita organizaţia să furnizeze servicii.
“Managementul financiar este în această privinţă important pentru că el controlează banii, moneda pentru
obţinerea unei largi varietăţi de resurse.” (Chan, 2003:106). Parteneriatele şi reţelele prin care se cheltuiesc
banii publici (în Statele Unite, în 1999 doar 5,2% din totalul cheltuielilor guvernamentale era cheltuit direct
de către guvernul federal, în timp ce aproximativ 70% era cheltuit prin “guvernare indirectă” sau “terţi”). În

52
aceste condiţii, guvernul trebuie să împuternicească alţi actori pentru a furniza servicii publice şi mai puţin
să exercite control direct. El trebuie astfel să se asigure de viabilitatea reţelei instituţionale, a actorilor
implicaţi în producerea serviciilor, asigurându-se că există echilibru între contribuţiile şi beneficiile
acestora. Astfel, pe lângă furnizarea directă, statul foloseşte o serie întreagă de mecanisme prin care
finanţează obţinerea unor rezultate şi obiective: contracte, granturi, împrumuturi, garanţii bancare sau, în
mod indirect, reglementări. Acestea au implicaţii finaciare chiar mai complexe decât taxarea şi cheltuirea
directă. Granturile, împrumuturile şi garanţiile sunt tranzacţii financiare, în timp ce reglementările impun
celor vizaţi anumite costuri ceea ce duce la modificarea comportamentului economic al acestora. În toate
aceste relaţii există un set de drepturi şi obligaţii atât de partea guvernului, cât şi a partenerilor săi; ele
trebuie însă să conducă la îndeplinirea obiectivelor şi atingerea rezultatelor care generează valoare socială
pentre cetăţeni. Managerii financiari ai guvernării trebuie să monitorizeze realizarea obiectivelor ce au
determinat angajarea statului în astfel de tranzacţii finaciare, să se asigure că tranzacţiile care în cele din
urmă înseamnă cheltuirea banilor publici produc rezultatele aşteptate pentru actorii sociali interesaţi
(stakeholders).

Contextul managementului financiar


Modelul clasic Noul management public Noua guvernare
Entitate Birocraţie clasică într-o Agenţie cu obiective şi Organizaţie ce
guvernare în care există misiune clare, având un interacţionează cu altele
controale şi asigurări plan strategic în care într-o reţea de organizaţii
echilibrate. predomină preocupările de publice, private şi
reducere a cheltuielilor. voluntare.
Imaginea Un funcţionar ce tinde spre Antreprenor public Un director executiv abil
managerului maximizarea bugetului, preocupat de satisfacţia care menţine relaţii de
general preocupat în special de clientului, obţinerea de cooperare în cadrul reţelei
legalitate şi control venituri şi reducerea pentru furnizarea
financiar. costurilor. serviciilor.
Rolul de bază al Implementarea strictă a Căutarea de surse Obţinerea finanţării pentru
managementului regulilor fiscale în ceea ce potenţiale de venit şi de menţinerea viabilităţii
financiar priveşte veniturile, metode economice pentru coaliţiilor organizaţionale
cheltuielile, împrumuturile furnizarea servicului. şi de reţea şi implicit a
şi investiţiile. serviciilor prestate.
Chan, 2003:109

53
Bugetul bază zero (ZBB – zero-based budgeting) este un tip de bugetare comprehensivă apărut în anii
‘60 şi introdus de către Departamentul de Stat pentru Agricultură (în SUA, 1962) în care fiecare
componentă trebuie analizată şi justificată. Spre deosebire, bugetul bazat pe itemi (incremental) porneşte de
la modelul bugetului anterior la care se aduc modificări incrementale: acestea din rumă doar trebuie
justificate, mai precis diferenţa faţă de status-quo-ul considerat fundamentat şi legitim.
În filosofia sa de justificare a costurilor în ideea reducerii lor şi a eficieniăzării operaţiunilor, bugetul bază
zero este asociat noului management pubic. El presupune ignorarea “mandatelor”, a împuternicirilor şi
însărcinărilor ierarhice primite de departamentele şi agenţiile publice şi cere în schimb explicarea
necesităţii fiecărui cent solicitat din perspectiva serviciului prestat; bugetul bază zero presupune justificarea
cheltuielilor, a programelor propuse şi a costurilor de fiecare dată când se propune un buget. Bugetul
anterior nu mai poate fi o întemeiere pentru bugetul viitor, acesta din urmă trebuie justificat prin prisma
necesităţilor pentru anumite programe şi a estimării costurilor aferente acestor programe; în principiu, nicio
finanţare nu este considerată îndreptăţită fiindcă a fost deja începută, ci trebuie de fiecare dată re-examinată
prin prisma dezvoltărilor şi necesităţilor actuale.
În realitate nu a fost niciodată aplicat în mod satisfăcător; principalele probleme se referă la volumul mare
de muncă în alcătuirea documentaţiei pentru justificarea bugetului, precum şi problemele practice pe care le
presupune discontinuitatea în finanţarea programelor. Pe de altă parte, în multe cazuri a condus la creşterea
costurilor ca urmare a creşterii numărului de angajaţi însărcinaţi cu elaborarea documentaţiei de justificare
fără ca necesitatea justificării să conducă în mod real şi la eliminarea cheltuielilor redundante; acestea pot fi
explicabile (de către contabili pricepuţi), iar costul „explicării” lor ridică în fapt totalul notei de plată a
contribuabilului.

Spre deosebire de bugetul bazî zero, bugetul incremental lua în calcul în primul rând programele în
derulare, deja angajate şi care necesită continuarea finanţării şi ajustează doar marginal restul bugetului
(bugetarea incrementală). În cazul din urmă avem de-a face cu un buget bazat pe itemi (salarii,
echipament, cheltuieli poştale etc.) în care accentul cade asupra execuţiei bugetare “corecte”, conform
planificării, fără însă a evalua şi rezultatele, impactul cheltuielilor în termenii scopurilor propuse.
Bugetul bazat pe itemi:
 urmăreşte inputurile (cheltuirea “corectă” a banilor) şi nu outputurile sau rezultatele; nu există o relaţie
necesară, documentată ca atare între intrări (cheltuieli) şi realizarea scopurilor; informaţia conţinută în
buget se referă doar la cheltuieli, nu şi la realizări, astfel că politicienii nu au la îndemână informaţia
necesară pentru a lua decizii eficiente (încurajează asimetria de informaţii);

54
 este întocmit pe termen scurt (de obicei un an) astfel că programele pe termenlung vor fi finanţate de la
sine odată ce au fost angajate, fără o re-considerare în urma evaluărilor de etapă;
 este rigid; alocarea cheltuielilor între itemii bugetari este strictă fără a permite managerului să revină,
decât eventual într-o margine mică, asupra alocării iniţiale. Acest lucru duce şi la ineficienţă fiindcă
necheltuirea sumelor pentru un anumit item duce la scăderea bugetului itemului respectiv pentru anul
următor; nu există niciun stimulent de conomisire, ci dimpotrivă este încurajată risipa resurselor, chiar
dacă “corectă” din punct de vedere legal.

Bugetarea tradiţională acordă în realitate un rol minor politicienilor, lăsând pârghiile „tehnice” ale deciziei
în mâna birocraţilor. Asimetria de informaţii conduce la finanţări social ineficiente, ce scapă controlului
public.

Reforme recente vizează reintroducerea bugetări pe programe (programme budgeting) care să încurajeze
responsabilizarea managerilor faţă de output-uri şi nu doar faţă de input-uri, adică structura cheltuielilor pe
itemi. Succesul depinde de stabilirea unor indicatori de performanţă şi analiza acestora în decizia privind
continuarea finanţării programelor. Evaluarea de etapă a derulării programelor devine un crieriu important
în decizia privind continuarea finanţării sau realocarea fondurilor către alte priorităţi. Avantajele bugetării
pe programe se referă la faptul că permite o planificare bugetară pe termen lung, întemeierea deciziilor pe
obiective şi nu doar pe “corectitudinea” execuţiei bugetare anterioare, responsabilitatea în faţa
contribuabililor (“aici sunt banii dvs.”).
Bugetarea pe programe este asociată atât noului management public, cât şi noii guvernări şi implică
trecerea de la reglementarea detaliată a cum se cheltuiesc banii publicii la iniţiativa şi răspunderea
managerului în privinţa realizării ţintelor propuse.

Probleme

1. Raţionalitatea în alcătuirea bugetului ar însemna listarea modalităţilor alternative de cheltuire a


banilor publici, enumerarea avantajelor şi dezavantajelor, selecţia modalităţilor ce întrunesc cele
mai multe preferinţe şi finanţarea.Bugetarea este însă un proces politic, nu tehnic.
2. Bugetarea presupune respectarea unor angajamente sumate anterior ce nu pot fi re-analizate sau
schimbate, de exemplu drepturile la programe sociale sau contracte angajate de stat. De obicei
angajamentele anterioare se ridică la 90 - 95% din totalul cheltuielilor.

Managementul resurselor umane

55
Managementul personalului în modelul tradiţional al administraţiei urmărea în literă prescripţiile teoriei
weberiene a birocraţiei. Funcţionarul public avea astfel un set de condiţii de lucru standard:
- numire pe viaţă în funcţia publică;
- numire de către o autoritate superioară, nu în urma vreunei alegeri;
- răspunde în faţa autorităţii poziţiei superioare;
- asigurarea pensiei după încetarea carierei;
- promovarea pe bază de senioritate.

Funcţionarul public intră în sistem în urma unui concurs organizat de o entitate independentă decât cea în
care se angajează (EPSO - European Personnel selection Office - în UE, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici în România – implicată doar monitorizarea şi controlul aplicării reglementarilor în domeniu, nu în
selecţia propriu-zisă), este numit într-o poziţie la baza ierarhiei, obţine promovări succesive, de obicei pe
bază de senioritate aspirând în principiu către funcţiile de conducere intermediară sau centrală (în limita
funcţiei publice).

Avantaje:

- neutralitate politică;
- asigură stabilitate şi reduce incertitudinea pentru funcţionari;
- induce loialitate (prin promovarea pe criterii de senioritate);
- conduce la crearea unei culturi organizaţionale puternice, bazată pe etosul funcţiei publice şi
reduce intrigile politice.

Dezavantaje:

- sistemul este incapabil să asigure managementul resurselor umane în condiţii dinamice de mediu
în care schimbări de mediu rapide reclamă adaptări rapide ale administraţiei;
- intervine selecţia adversă: sistemul de promovare selectează persoanele conforme, lipsite de
ambiţie şi creativitate; poate conduce la atitudini şovine în care o clică promovează oameni
similari ei: de obicei bărbaţi, aparţinând aceleiaşi clase sociale, rase, etnii, religii etc.;
- selecţia iniţială se face pe baza testării aptitudinilor generale pentru ca funcţionarii debutanţi să fie
încadraţi în poziţiile de bază, urmând a fi formaţi profesional preponderent în cadrul birocraţiei;
aceaasta conduce la crearea unei culturi puternice, socializarea la locul de muncă devine mai
importantă decât cea din sistemul de educaţie formală, dar, în acelaşi timp crează resurse cu slabă
diferenţiere aptitudinală, generalişti, provenind de obicei din facultăţi cu profil umanist.

56
Reformarea managementului public şi transformarea administrării în management a însemnat mutarea
accentului de pe proceduri pe rezultate. Resursele umane sunt, într-o organizaţie centrată pe rezultate,
resursa cea mai importantă, iar managementul acesteia trebuie să urmeze liniile generale ale unui
management axat pe performanţă.

Practicile manageriale private sunt aduse în atenţia sectorului public şi aceasta înseamnă mai multă
flexibilitate în selecţia, angajarea, promovarea şi terminarea contractelor funcţionarilor.

1. Raportul Fulton în Marea Britanie, 1968, recomanda „deschiderea” sistemului şi angajarea de


forţă de muncă, de pe piaţa liberă a muncii, pe orice poziţie, inclusiv cele de conducere (anterior
rezervate pe criterii seniorale) acolo unde este necesar, nu doar de la baza ierarhiei; cariera publică
n-ar mai fi astfel independentă de cea în sfera privată şi oricând un manager din sfera privată ar
putea fi anagajat în sfera publică pe o poziţie corespunzătoare pregătirii şi experienţei. În modelul
tradiţional, managerii se selectau doar din resursele interne, seniorale, ale birocraţiei, noii veniţi
putând ocupa doar funcţii de la bază pentru a fi formaţi în spiritul serviciului public.
2. Civile Service Reform Act, 1978, în Statele Unite, prevedea ca managerii să asume mai multe
responsabilităţi în privinţa propriului staf (în modelul tradiţional, să ne reamintim, personalul era
selectat de o instituţie separată, specializată). Reforma prevedea introducerea salarizării pe bază de
merit şi posibilitatea selectării resurselor umane direct pe poziţiile manageriale. Reforma
introducea, de asemenea, evaluarea performanţei şi salarizare contigentă la performanţă.
3. Anagajarile contractuale în sectorul public au crescut ca pondere, în detrimentul angajărilor pe
viaţă. Contractarea în afara sectorului public a serviciilor publice a însemnat de asemenea scăderea
ponderii funcţionarilor publici în rândul populaţiei ocupate.

Toate aceste modificări au dus la creşterea competiţiei în cadrul sectorului public, în special prin
deschiderea acestuia către anagajaţii din sectorul privat care astfel puteau ţinti poziţii maangeriale anterior
rezervate doar funcţionarilor de carieră. Caracteristica de castă a corpului funcţionarilor a început treptat să-
şi piardă din importanţă. Desigur schimbările au întâmpinat rezistenţă din partea funcţionarilor publici şi nu
au fost lipsite de controverse. Principala controversă a fost legată de faptul că noile principii împrumutate
din sectorul privat nu sunt la fel de corecte, echitabile, precum cele clasice, lăsând loc deciziilor de
angajare, promovare sau concediere arbitrare ale managerilor.

Pe de altă parte, noua guvernare accentuează importanţa participării unui număr cât mai mare de actori
interesaţi (stakeholders) în soluţionarea unei probleme sociale. Asigurarea condiţiilor de participare şi
stimularea acesteia prin facilitarea exprimării intereselor, fie în formă organizată sau individuală constituie
rolul cel mai important al managementului resurselor umane. Noua guvernare consideră participarea ca
premisă esenţială a realizării unui serviciu public de calitate, spre deosebire de administraţia clasică care

57
considera că funcţionarii publici bine instruiţi reprezintă componenta esenţială a promovării intersului
public şi de noul management public care considera competiţia factorul cheie pentru obţinerea performanţei
în sectorul public. Facilitarea participării prin diverse mecanisme: asigurarea transparenţei, încurajarea
dialogului, folosirea noilor mijloace comunicaţionale şi informaţionale, asigurarea şanselor egale,
nediscriminarea şi onestitatea, constituie în noua guvernare cel mai bun garant al obţinerii unor rezultate
satisfăcătoare. Premisa este aceea că diversitatea intereselor şi complexitatea societăţilor actuale necesită
considerarea cât mai multor puncte de vedre, a unui număr cât mai vast de expertize şi experienţe în
adoptarea unei soluţii social dezirabile.

Managementul performanţei

Managementul performanţei se referă atât la măsurare, cât şi la management, include atât informaţia cât şi
acţiunea (Hatry, 1999, Morely et all, 2001). Preocupările privind scăderea costurilor în condiţiile creşterii
deficitelor bugetare au început, odată cu anii ’90, să fie înlocuite de preocupările privind eficacitatea şi
calitatea serviciilor publice; nu economiile bugetare sunt cele mai importante, ci măsura în care bugetele
publice produc valoare pentru cetăţean, cheltuirea eficace, cu spor a finanţelor publice. Astfel, tendinţa de
limitare a costurilor şi de economisire a fost înlocuită cu o tendinţă de măsurare a impactului şi satisfacţiei
asupra cetăşeanului, de standardizare şi apreciarea calităţii serviciilor.

Astfel, preocupările managementului performanţei au evoluat de-alungul timpului. Dacă în administraţia


clasică accentul se punea pe măsurarea inputurilor şi a eficienţei economice, acesta se deplasează în noul
management public spre outputuri, rezultate imediate şi ulterior spre rezultate pe termen lung, impact şi
calitatea vieţii cetăţenilor (outcomes). De asemenea, accentul se deplasează de la urmărirea economiei de
cost la preocuparea privind eficacitatea şi impactul pe termen lung. Modelul clasic, tradiţional, accentua
rigoarea în îndeplinirea procedurilor considerând că acestea vor conduce automat către realizarea
obiectivelor căci aşa fuseseră proiectate. Măsurarea performanţei ar fi fost inutilă devreme ce procedurile
fuseseră instaurate pentru a asigura performanţa. Implicit asigurarea venea din respectarea strictă a
procedurilor. Prin urmare nu era necesară nici evaluarea performanţei indivizilor; lipsa performanţei putea
fi cauzată doar de inconsecvenţa procedurilor sau/şi a ordinelor (instrucţiunilor) primite şi nicidecum de
incapacitatea indivizilor.

Imposibilitatea măsurării performanţei rezulta şi din ambiguitatea scopurilor organizaţiilor publice; acestea
erau mandate să îndeplinească roluri generale. Ele nu aveau scopuri tangibile, bine delimitate, preferând să
invoce obiective dintre cele mai generale şi abstracte, tocmai pentru a evita posibilitatea unei evaluări
sistematice a impactului – o modalitate de a menţine asimetria de informaţii între birocraţi şi politicieni sau
societatea în ansamblu, contribuabili cu precădere. Noul management public introduce necesitatea

58
măsurării performanţei ca o condiţie esenţială pentru introducerea reformelor de stimulare a productivităţii,
de plată corelată cu performanţa şi de contracte alocate pe criteriul performanţei.

Financial Management Initiative (FMI) în Marea Britanie (1982) a propus politici consistente de reformare
a managementului financiar, al personalului şi managementului performanţei. Astfel se cerea agenţiilor
publice:
- precizarea clară, explicită a obiectivelor, precum şi definirea unor indicatori de performanţă care
să operaţionalizeze aceste obiective;
- definirea clară a responsabilităţii angajării de resurse, inclusiv umane, pentru îndeplinirea
obiectivelor şi eficienţă, value-for-money (flexibilitate dublată de responsabilitate);
- obţinerea de informaţii şi cunoaştere (expertiză) pentru exercitarea eficientă a responsabilităţii.

FMI a însemnat încercarea de a instituţionaliza eficienţa în sectorul public, după ce, modelul tradiţional
instituţionalizase independenţa politică şi echitatea ca note distinctive ale sectorului public.

Totuşi, introducerea indicatorilor de performanţă a echivalat cu o adevărată cutie a Pandorrei. Problemele


inerente măsurării sociale au fost aduse în organizaţiile publice:

- măsurarea este imperfectă şi întotdeauna relativă;


- măsurarea se face de obicei la nivelul output-urilor, a rezultatelor imediate şi mai puţin la nivelul
rezultatelor pe termen lung (outcomes), acela al modificărilor durabile produse în societate
(schimbarea comportamentelor, atitudinilor, a calităţii vieţii, generarea încrederii, a capitalului
social etc.);
- nu există indicatori pentru toate dimensiunile ce se doresc a fi măsurate; nu orice poate fi
cuantificat în maniere comparabile între diferite organizaţii (amabilitatea angajaţilor ce intră în
contact cu clienţii sau calitatea serviciilor);
- de obicei se folosesc mai mulţi indicatori şi apare o problemă de ordin metodologic, dar şi politic a
selectării şi ponderării indicatorilor, dar şi a compensării acestora în indicele final. De exempu pot
fi indicatori economici ai output-ului (eficienţă, economie etc.) dar şi indicatori privind procesul
(ce măsoară transparenţa, corectitudinea): felul în care serviciile sunt livrate, accesul, asigurarea
şanselor egale etc. Astfel, un indicator economic ar fi numărul de săli de sport construite şi
raportul preţ/calitate, dar, pe de altă parte, alţi indicatori pot viza distribuţia acestora la nivel
naţional: câţi beneficiază de aceste servicii, cum este asigurat accesul persoanelor dezavntajate sau
al celor din zone rurale etc. Cum se realizează agregarea indicatorilor pentru a ajunge la un indice
care să reflecte performanţa globală a organizaţiei? Este dezirabilă compensarea în indicele final a
valorii scăzute (poate chiar inacceptabile a unui indicator) de către o valoare foarte mare a altui

59
indicator sau trebuie să existe nivele minimale pentru fiecare indicator relevant? Toate acestea sunt
probleme inerente măsurării sociale importate în sectorul public prin reformele propuse.

În sectorul privat există un indicator de bază (bottom line): profitul; în sectorul public nu putem face
referire la un indicator de bază. Indicatori prost aleşi pot să canalizeze stimulentele într-o direcţie nedorită:
să stimuleze anumite situaţii sociale ce nu sunt neapărat dezirabile sau cel puţin nu fusesră vizate iniţial. Un
exemplu din învăţământul superior româmesc îl constituie schimbarea modului de finanţare. Indicatorul
principal, cadrul didactic, a fost înlocuit cu studentul astfel că finanţarea universităţilor s-a centrat pe
numărul de studenţi, iar nu de cadre didactice. Se ajunsese, în vechiul sistem ca universităţi foarte mari
(Politehnica de pildă) ca număr de cadre didactice să beneficieze de fonduri disproporţionate în raport cu
numărul de studenţi atraşi, faţă de alte universităţi ce îşi măriseră consistent cifra de şcolarizare
(Universitatea Bucureşti), dar nu neapărat şi corpul didactic. Măsura însă nu a dus la schimbarea raportului
de fonduri primite între universităţi, ci la relaxarea condiţiilor de admitere astfel că cifrele de şcolarizare au
crescut peste tot în dorinţa de a atrage cât mai mulţi bani. Totuşi, măsura a fost benefică fiindcă mai mulţi
clienţi (studenţi) beneficiază de servicii educaţionale chiar dacă intenţia iniţială era totuşi alta, anume
modificarea raportului între fondurile primite de universităţi şi creşterea calităţii serviciilor. În fapt s-a
realizat doar creşterea în cantitate a serviciilor oferite.

Tipologie a indicatorilor de perfomanţă

Indicatori de input: numărul de angajaţi, calificările angajaţilor, bugetul cheltuit pentru divesre aspecte
considerate importante pentru calitate şi dezvoltarea durabilă (bugetul pentru investiţii, de exemplu),
numărul de paturi în spitale, numărul de cărţi în biblioteca universitară, numărul de autobuze destinate
transportului public etc.

Indicatori de output (rezultate imediate): numărul de elevi/studeţi înscrişi sau a celor absolvenţi, numărul
de pacienţi externaţi, numărul de pasageri ai transportului în comun sau numărul de kilometri parcurşi.

Indicatori ai rezultatelor intermediare (intermediate outcomes): noi cunoştinţe formate, noi abilităţi
deprinse, pacienţi însănătoşiţi etc.

Indicatori ai rezultatelor pe termen lung (end outcomes): reducerea şomajului, creşterea competitivităţii pe
piaţa muncii, îmbunătăţirea stării de sănătate publică, creşterea speranţei de viaţă, creşterea calităţii vieţii
etc.

Indicatori de mediu: creşterea produsului intern brut, modificare structurii de vărstă a populaţiei, emergenţa
economiei cunoaşterii.
Adaptat după Bouckaert şi Van Dooren, 2003, p. 131

60
În acelaşi context al măsurării performanţei, pe lângă problema metodologică şi politică a indicatorilor, se
pune şi problema stabilirii standardelor; adică a nivelelor de performanţă aşteptate şi considerate
acceptabile. Indicatorul măsoară o variaţie a performanţei, standardele reprezintă nivele pe continuumul
variaţional, fie cel considerat minimal acceptabil (standardul minim) sau el care reprezintă nivelul de
excelenţă (standardul de excelenţă).
Standardele se stabilesc în mai multe modalităţi:
• ca standarde populare: politicienii, dar şi managerii sunt adesea tentaţi să stabilească standarde
populare, uşor de atins, ce nu constituie nivele de reală performanţă dar care au rolul de a le
legitima politicile; standardul Kyoto pentru emisiile de dioxid de carbon este un exemplu de
standard popular;
• ca norme ştiinţifice, agreate de o comunitate ştiinţifică în baza cercetărilor acceptate ca valide şi
relevante într-un anumit domeniu: de exemplu standardul ştiinţific privind nivelul maximal de
dioxină ce poate fi prezent în produsele alimentare;
• prin comparaţii între diferite organizaţii sau între performanţele aceleiaşi sau mai multor
organizaţii în momente diferite.

Procesul de comparare şi stabilire de referenţiali poartă numele de benchmarking. Ierarhizarea


universităţilor în clasamente constituie un astfel de proces; clasamentul este apoi divizat analitic în
partea superioră (primele 5 universităţi ce produc performanţă academică), partea de mijloc a
universităţilor acceptabile şi partea inferioară a celor care nu îndeplinesc standardele minimale de
calitate. În acest ultim caz se ridică problema gradului de comparabilitate între organizaţii aflate în
situaţii asemănătoare, dar care nu sunt totuşi similare. Apoi utilizarea clasamentelor poate conduce
chiar la creşterea declajaelor între perfomanţa diverselor organizaţii producând alte tipuri de probleme
sociale: de pildă probleme privind distribuirea serviciilor de calitate (o comunitate deservită de o
şcoală performantă este avntajată faţă de una în care funcţionează o şcoală este slab perfomantă, fiind
astfel alterate şansele egale ale elevilor provenind din cele două comunităţi; problema nu este în sine
rezolvată de ierarhizare, ci dimpotrivă poate fi acutizată dacă de pildă, fondurile publice sunt alocate
după acest principiu)

Noua guvernare se constituie şi ca răspuns la problemele de măsurare şi standardizare a performanţei


sectorului public induse de noul management public. Calitatea este un concept complex şi versatil,
comportă multe faţete şi dimensiuni. Cu atât mai mult calitatea guvernării sau a politicilor publice este
dificil de apreciat. Societatea pluralistă presupune diversitatea indicatorilor care răspund intereselor
multiple şi adesea divergente ale contribuabililor societăţii contemporane. Diversificarea şi creşterea
complexităţii se traduc în probleme de măsurare ceea ce face ca orice indicator să fie echivoc şi, mai mult,
să fie un instrument de putere prin care sunt evidenţiate anumite interese şi trecute cu vederea altele.

61
În funcţie de complexitatea specificării calităţii, precum şi de experimentarea privată sau colectivă a
acesteia, pot fi identificate patru situaţii (vezi tabelul de mai jos). Cea de-a patra este prevalentă în
preocupările noii guvernări, motiv pentru care sunt încurajate transparenţa şi participarea ca premize ale
obţinerii calităţii.

Cine este arbitrul calităţii?


Calitatea este consumată privat Calitatea este consumată colectiv
Specificarea calităţii este Utilizatorii, clienţii. Politicienii.
simplă
Specificarea calităţii este Profesioniştii, experţii cei care Politicienii acţionează ca mediatori
complexă stabilesc standardele ştiinţifice. între abordări diferite; niciun singur
grup nu poate stabili ce constituie sau
nu calitatea.
Adaptat după Kieron Walsh, 1991

Noua guvernare mută din nou accentul pe proces şi consideră o guvernare performantă aceea în care
procesul de luare a deciziei este unul corect, echitabil, transparent, în care sunt reprezentate interese
multiple şi care asigură reprezentarea celor mai puţin avantajaţi. Astfel, nu ante-stabilirea unor indicatori
inevitabil distorsionaţi în raport cu diversitatea obiectivelor constituie un management performant, ci
stabilirea condiţiilor de reprezentare şi cooperare în coaliţii mai largi a tuturor interselor învestite într-o
anumită cauză, coerent cu asigurarea condiţiilor pentru o cooperare justă, echitabilă, transparentă.
Participarea cetăţenilor, a societăţii civile la rezolvarea problemelor comunităţii, transparenţa administraţiei,
asigurarea nediscriminării sunt indicatori ai perfomanţei utilizaţi în modelul noii guvernări. Aceştia nu
măsoară în sine output-ul, ci constituie premizele pentru realizarea unor rezultate corecte în sfera publică.
Noua guvernare este preocupată de calitatea percepută a guvernării, de generarea încrederii în instituţii prin
transparenţă, responsabilitate socilaă şi dialog, într-o măsură mai mare decât de calitatea serviciului prestat;
aceasta din urmă poate să fie ocazională, nesistematică şi se poate datora unor factori externi, în timp ce
calitatea percepută a actului de guvernare şi încrederea în instituţii sunt constante ce arată coeziunea
socială, satisfacţia faţă de modalităţile de soluţionare a problemelor colective şi încurajează participarea şi
exprimarea tuturor punctelor de vedere.
Calitatea procesului de guvernare poate fi apreciată prin indicatori precum: gradul de participare politică,
gradul de participare civică, capacitatea coalizare pentru soluţionarea unor probleme colective (protecţia
mediului, prevenţia criminalităţii – neighbourhood watch –), realizarea echităţii şi egalităţii, respectul
pentru diversitate, toleranţă, gradul de transparenţă în organizaţiile publice, private şi voluntare, nivelul de
onestitate şi integritate în domeniul public.

62
Participanţii la Prima Conferinţă Mondială asupra Guvernării definesc buna guvernare ca fiind „un
sistem transparent, responsabil, drept, echitabil, democratic, participativ şi sensibil la nevoile oamenilor”
Declaraţia de la Manilla privind caracteristicile bunei guvernări:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan000209.pdf

În Carta Albă a Guvernării Europene găsim cinci principii care stau la baza bunei guvenări: transparenţă,
participare, responsabilitate, eficacitate şi coerenţă.
http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm

Administraţia clasică Noul management public Noua guvernare


Indicatori de Legalitatea, repectarea Rezultate obşinute Caracteristici ale
performanţă procedurilor (termeni preponderent procesului: transparenţă,
cantitativi) reprezentativitate,
participare
Tipul de sistem Închis: administraţia este Deschis: managementul Natural: guvernarea este
centrată pe respectarea este centrată pe producerea axată pe servirea
propriilor reguli de rezultate destinate cetăţenilor şi trebuie să
clienţilor asigure accesul şi
participarea acestora

EXERCIŢII

1. Identificaţi şi discutaţi mecanisme de flexibilizare a managementului resurselor umane (angajare,


salarizare, stimulare) în sectorul public.
2. Identificaţi într-un anumit domeniu de politici indicatori de input, output, dar şi de impact şi faceţi o
analiză a performanţei unei organizaţii din domeniul respectiv în baza acestor indicatori. Încercaţi să
identificaţi şi evaluaţi şi indicatori de proces, ai unei bune guvernări.

63
Managementul constituenţilor externi

Agenţiile publice nu trebuie doar să-şi organizeze bine procesele interne, să-şi gestioneze bugetul, resursele
umane şi performanţa, dar trebuie în acelaşi timp să gestioneze şi relaţiile externe, relaţiile cu organizaţii
din sectorul privat sau voluntar ca şi relaţiile cu publicul în general. Gestionarea relaţiilor cu actorii
interesaţi într-un anumit domeniu de politici (stakeholders) este crucială pentru îndeplinirea obiectivelor
unei organizaţii publice; ea nu funcţionează independent de cerinţele, aspiraţiile, pecepţiile şi nevoile
actorilor pentru care a fost înfiinţată, prin urmare managementul constituenţilor externi (stakeholder-ilor)
devine crucial în noile abordări ale managementului public.

În modelul tradiţional funcţionarii publici se rezumă la relaţiile formale interne birocraţiei, cele care
urmăresc canalele formale de comunicare descrise de organigramă, lăsând relaţiile cu alte organizaţii şi
mass media în seama politicienilor. Condiţia de neutralitate a funcţionarului public presupune şi o condiţie
de anonimitate şi discreţie; funcţionarul este un tehnocrat, un executant care implementează şi nu îşi asumă
răspundere publică pentru scopuri, ci doar pentru mijloace, pentru felul în care aplică procedurile.

Participarea cetăţenilor la guvernare se făcea doar ciclic, atunci când erau chemaţi la vot pentru a confirma
sau sancţiona anumiţi politicieni. Serviciul public era controlat de profesionişti (funcţionarii publici) care ar
fi reprezentat interesele utilizatorilor de servicii. Încercările actuale de reformare a guvernării implică şi
anagajarea publicului, în diverse forme, în luarea deciziei; astfel se reconstruieşte încrederea în guvernare
asigurându-se că pe agenda administraţiei se regăsesc nevoile şi aspiraţiile cetăţenilor. Apelul la mecanisme
de investigare a opiniei publice, sondaje, focus grupuri, studii panel este tot mai generalizat în substanţierea
unor măsuri de politici publice în democraţiile occidentale.

OECD (2001) argumentează că angajarea cetăţenilor este „un element central al bunei guvernări”; astfel,
beneficiile ar include:

- creşterea calităţii procesului de elaborare a politicilor publice prin obţinerea şi includerea mai multor
informaţii relevante, perspective, puncte de vedere, soluţii în procesul decizional;
- facilitarea unei interacţiuni mai rapide şi mai consistente între guvern şi cetăţeni;
- creşterea responsabilităţii şi transparenţei care determină creşterea reprezentativităţii şi a încrederii.

64
Formele participării sunt comunicarea (fluxul unidirecţional de comunicaţii de la furnizorii de servicii
către cetăţeni), consultarea (dialogul între părţi, flux bidirecţional de informaţii) şi co-producţia
(implicarea activă a publicului în deciziile de politici şi furnizarea de servicii) (Martin, 2003, 192 - 193)

În contextul anagajării publicului în deciziile de politici, pe lângă formele de participare singulară sau
comunitară, se pune şi problema intereselor organizate, a grupurilor ce urmăresc consecvent influenţarea
politicilor publice. Grupurile de interese au potenţial de influenţă sporită faţă de cetăţenii singulari în
virtutea capacităţii lor de organizare, a faptului că acţionează colectiv în numele intereselor multor actori.
Ele erau însă percepute în modelul tradiţional ca fiind modalităţi ilicite de influenţare a politicilor publice.
Mişcările sociale nu erau văzute ca modalităţi legitime de influenţare a agendei publice, acestea din urmă
fiind doar mecanismele instituţionale consacrate: partidele politice şi instituţiile statului (guvernul şi
parlamentul).

În plus, abordarea tradiţională vede în lumea exterioară manifestarea unor ameninţări, singurul
„management” eficient fiind centrat pe restricţionarea accesul publicului la informaţii. J. Stiglitz 6 (1999)
analizează normele colective ale discreţiei, dar şi funcţiile sociale ale acesteia într-o birocraţie7. În
administraţia birocratică clasică discreţia este o normă care insulează şi protejează grupul funcţionarilor de
intruziunea politicienilor, dar şi a publicului şi se asigură că informaţiile care ajung la presă şi la public sunt
doar cele care îi pun într-o lumină favorabilă. Se găsesc cu uşurinţă şi „justificări sociale” ale discreţiei,
precum confidenţialitatea, protejarea interesului naţional, evitarea conflictelor sociale, numai că astfel se
ajunge la privatizarea afacerilor publice, statul şi funcţionarii săi fiind concepuţi ca reprezentanţii
interesului colectiv şi singurii capabili să decidă în numele acestuia. Discreţia facilitează accesul inegal şi
netransparent la resurse al anumitor grupuri de interese care menţin relaţii apropiate şi mituiesc funcţionari
publici (generându-se astfel capital social între politicieni, funcţionari şi grupuri private ce susţine norme
disfuncţionale, precum discreţia şi loialitatea faţă de grupul al celor care împărtăşesc secrete) întreţinând
inevitabil corupţia administraţiei.

Nu însă doar relaţia cu presa şi cu societatea civilă este opacă, dar şi celelalte componente ale
managementului constituenţilor externi – respectiv relaţiile cu departamente ale aceleiaşi organizaţii, dar şi
cu alte organizaţii publice sau private (Allison, 1982). Administraţia clasică este integrată într-o structură
funcţională, ierarhică, anterior proiectată pentru a-şi îndeplini obiectivele şi a centraliza informaţia la centru
astfel că nu se pune problema „gestionării” relaţiilor inter-departamentale; orice implicare managerială în
această direcţie ar fi disfuncţională şi incontrolabilă atât timp cât ea nu este parte din relaţiile formalizate
descrise de Constituţie şi celelalte reglementări. Coordonarea se realizează prin reguli şi organigrame în
6
Joseph Stiglitz (născut în 1943), laureat al Premiului Nobel în 2001, a fost Economist Şef al Băncii
Mondiale şi Vice Preşedinte al aceleiaşi instituţii între 1997 şi 2000, distingându-se ca unii dintre criticii
politicilor economice neo-clasice ale Băncii.
7
http://www.worldbank.org/wbi/news/docs/Stiglitzonroleoftransparency.htm

65
interiorul birocraţiei, iar relaţionarea instituţională este doar atributul politicienilor. Deasemenea, relaţiile
cu organizaţii independente sunt lăsate în seama politicului, ca dealtfel orice „interferenţă” a mediului ce nu
poate fi abordată în cadrul formal, reglementat căruia organizaţia publică i se supune: altfel spus,
flexibilitatea şi autonomia managerială sunt puternic limitate în relaţiile cu mediul, funcţionarii fiind doar
aplicanţii destoinici ai regulilor – ce nu este prevăzut de reguli nu poate fi abordat de către administraţie.

În noile abordări, relaţiile cu constituenţii externi (diversele grupuri de actori interesaţi în soluţionarea unei
probleme colective) trebuie eficient gestionate de către birocraţie. „Lumea exterioară nu mai este privită ca
o ameninţare căreia i se răspunde cu refuzul de a divulga informaţii sau cu restricţionarea accesului, ci
devine o preocupare a organizaţiei şi a managerilor publici” (Hughes, 1998:192). Gestionarea participării
cetăţenilor la decizie, fie în forme individuale sau agregate (sub forma grupurilor de interese) presupune
însă acţiune politică din partea managerului, presupune argumentarea unor puncte de vedere, asumarea
unui program, a unor principii, valori, deziderate. Din nou se observă că delimitarea wilsoniană între
funcţionarii politici şi cei publici devine foarte relativă şi chiar se estompează devenind chiar disfuncţională
din perspectiva noilor abordări (atât noul management public, cât şi, mai ales, noua guvernare).

În plus, la nivelul percepţiei publice acţiunea grupurilor de interese8 devine acceptabilă şi legitimă atunci
când aceasta are loc în condiţiile transparenţei şi liberei circulaţii a informaţiei. Grupurile de interese se
organizează şi îşi asumă obiective comune în mod transparent, în condiţii de responsabilitate socială, şi
percepţia asupra lor se transformă treptat din ameninţări în entităţi „funcţionale”: ele facilitează
comunicarea publicului cu statul, susţin prin expertiză formularea de politici, legitimează politicile, dar şi
cererile membrilor lor. Ele rămân în afara guvernului, însă acţiunea lor este „instituţionalizată”
reprezentând vectori ai nintereselor organizate între societate şi guvern. Ele au evoluat treptat în comunităţi
de politici, spaţii insituţionalizate ce oferă celor afectaţi de o anumită politică şansa de a interveni în
formaularea acesteia. Dezvoltarea comunităţilor de politici „nu este doar un răspuns la modificarea relaţiei
de putere dintre agenţii şi ministerele sau departamentele de linie, ci şi la tendinţa de reprezentare
comprehensivă a intereselor, ceea ce duce la creşterea legitimităţii agenţiilor în sine.” (Pross, 1986, apud.
Hughes, 1998:197)

Reţele şi comunităţi de politici

Comunitatea de politici este acea parte a sistemului politic care, în virtutea responsabilităţilor funcţionale, a
intereselor sale şi a expertizei, are un cuvânt de spus în determinarea deciziilor politice într-un anumit
domeniu. Este formată din agenţii guvernamentale, grupuri de interese, organizaţii private, experţi, oameni
din media.
Se conturează două perpective:
8
Grupuri de interese sau de presiune (cel de-al doilea termen este însă mai puţin acceptabil) sunt grupuri ce
reprezintă interese şi încearcă să influenţeze politicile publice.

66
Reţelele ca relaţii interpersonale, percepută mai degrabă informal;
Reţelele ca legături structurale între actori colectivi publici şi privaţi.

Începând cu anii ‘70 – ’80 formuarea de politici a devenit mai complexă, mai specializată şi fragmentată pe
măsură ce statele şi-au extins sfera de acţiune în societate şi economie. În exerciţiul de guvernare, statul
avea nevoie de cooperarea actorilor non-statali cu experienţă şi expertiză în domeniu. Formularea şi
implementarea de politici se realizează în contexte mai descentralizate, mai slab instituţionalizate, cooptând
atât agenţii guvernamentale cât şi actori privaţi.

La început, reţelele erau formate din guvern (politicieni), birocraţie şi corporaţiile de afaceri, reprezentând
interesele economice: triunghiul de fier. Treptat reţelele devin mai comprehensive, reprezintă mai multe
interese şi astfel capătă legitimitate; ele devin în acelaşi timp mai coezive, auto-organizate şi tot mai
independente faţă de stat. Guvernarea se realizează într-o măsură tot mai mare prin intermediul reţelelor,
adeseori scurt-circuitând procesul democratic: ele deţin controlul, dar responsabilitatea revine statului.

Comunităţi de politici se dezvoltă din concepţia originară a reţelelor; comunităţile sunt mai stabile, mai
integrate şi mai coezive, ele presupun o mai mare similitudine a obiectivelor şi percepţiilor membrilor, în
timp ce, în varianta iniţială reţelele erau mai slab cuplate, mai divergente şi conflictuale. „Comunităţile de
politici se află la un capăt al continuumului şi implică relaţii apropiate între un număr limitat de
participanţi, în timp ce reţelele sunt la celălalt capăt şi presupun legături slabe între mulţi participanţi ce
interacţionează fluctuant” (Loffler, 2003: 171).

Tipologia „Rhodes” a reţelelor de politici


Tipul de reţea Caracteristicile reţelei
Comunitate de politici Stabilitate, acces puternic restricţionat, interdependenţă verticală, articulare
orizontală limitată.
Reţea profesională Stabilitate, acces puternic restricţionat, interdependenţă verticală, articulare
orizontală limitată, serveşte interesele unei profesii.
Reţea Participare limitată, interdependenţă verticală limitată, articulare orizontală
interguvernamentală extensivă.
Reţea de producători Apartenenţă fluctuantă, interdependenţă verticală limitată, serveşte interesele
unor producători.
Reţea specifică unei Instabilă, implică un număr mare de membri, interdependenţă verticală limitată.
probleme
Rhodes, 1997:38.

Apariţia comunităţilor de politici are loc pe fondul scăderii puterii şi influenţei birocraţiei; monopolul
acesteia asupra informaţiei dispare; birocraţia are nevoie de sprijinul şi suportul comunităţilor pentru a-i

67
susţine existenţa în competiţia cu alte birouri, pentru a o legitima (apără interese reale) şi pentru a-i conferi
credibilitate. Acolo unde acestea nu există, birocraţia are interesul de a le forma.

Birocraţia poate găsi în grupurile de presiune un aliat în susţinerea politică a bugetelor anumitor domenii.
Agenţiile intră în competiţie pentru fonduri unele cu altele, în interiorul guvernului, iar comunităţile devin
aliatele agenţiilor în competiţia internă asupra resurselor. Agenţiile au nevoie de grupurile de interese
pentru obţinerea legitimităţii; relaţia se inversează: tradiţional grupurile de interese depindeau mai mult de
birocraţie, acum birocraţia are nevoie de grupurile de interese. Pe de altă parte, relaţia este una simbiotică,
birocraţia poate fi văzută în acelaşi timp ca reprezentând interesele anumitor grupuri în cadrul guvernului.

Sabatier (1988) – propune termenul de „coaliţie de sprijin” (advocacy coalition) – actori ce împărtăşesc un
set de credinţe, valori (scopuri de politici plus percepţii despre cum s-ar putea îndeplini acestea). Aceasta
acţionează într-un sistem de parametri sociali stabili (structură socială) şi constituţionali (reguli) şi condiţii
socio-economice globale variabile. Mai multe coaliţii interacţionează într-o comunitate, există pluralism,
ele determinând sensul politicilor adoptate.

Managementul constituenţilor externi devine o funcţie vitală a administraţiei în condiţiile scăderii


legitimităţii statului şi a funcţionarilor acestuia în calitate de unici reprezentanţi ai intereselor colective.
Participarea cetăţenilor şi a intereselor organizate în luarea deciziei ameliorează două probleme
funamentale ale managementului în sectorul public: problema expertizei, dar şi cea a legitimităţii. Cu cât
participarea este mai largă, iar condiţiile de participare presupun şanse egale pentru toate grupurile, cu atât
creşte calitatea actului de guvernare prin creşterea reprezentativităţii, dar şi a expertizei. Complexitatea
societăţilor actuale şi gradul ridicat de interdependenţă al relaţiilor sociale care generează costuri
tranzacţionale şi externalităţi determină creşterea nevoii de guvernare, de soluţionare colectivă şi normare a
tot mai multor aspecte ale vieţii cotidiene. Guvernarea se exercită mai mult prin instrumente indirecte (în
special reglementări, recomandări) decât prin taxare şi intervenţie economică directă. Sensul în care sunt
formulate şi impuse reglementările afectează în mod diferit grupurile sociale, iar participarea acestora în
luarea deciziei constituie o premisă esenţială în asigurarea dreptăţii sociale (distributive, cât şi procedurale);
cu cât participarea efectivă este mai mare cu atât justeţea percepută a guvernării este mai mare, respectarea
normelor mai bună şi gradul de încredere a cetăţenilor în instituţii mai mare.

În acest context rolul managerilor publici este mai degrabă acela de brokeri, de mediatori între diverse
grupuri, de asigurare a participării cât mai multor grupuri, de constituire şi menţinerea a parteneriatelor
între organizaţii publice, private, nonprofit, dar şi sectorul informal. Ei trebuie să asigure un echilibru
echitabil între contribuţiile fiecărui grup şi recompensele pe care le primeşte astfel încât să asigure
continuarea participării fiecăruia; participarea implică angajarea de resurse, atât umane, cât şi financiare şi
logistice în soluţionarea problemelor colective. Asigurarea şanselor printr-un sistem performant de educaţie
(în special prin învăţarea pe parcursul vieţii – life-long learning) garantează şi egalizarea şanselor

68
individuale de acces la decizie şi distribuirea echitabilă a resurselor, reducerea inegalităţilor şi a
nedreptăţilor sociale ceea ce conduce la creşterea participării în gneral. Investiţia în sistemul de educaţie şi
în dezvoltarea cunoaşterii sunt în acest sens priorităţi ale statelor ce urmăresc creşterea calităţii guvernării.

Guvernarea electronică

„Una din raţiunile pentru largul interes în furnizarea electronică a serviciilor publice, dar şi a democraţiei
online o constituie speranţa că acestea vor restaura legitimitatea instituţiilor politice prin creşterea
accesibilităţii, a vitezei de răspuns şi a caracterului cuprinzător al serviciilor oferite.” (Bellamy, 2003:113)

Guvernarea electronică presupune utilizarea noilor mijloace de comunicare şi informare, în special a


Internetului, în interacţiunea dintre guvernare şi cetăţeni (democraţia online, participarea cetăţenilor la
guvernare prin intermediul Internetului) sau clienţii serviciilor publice (furnizarea electronică a serviciilor -
FES), dar şi în interacţiunea diverselor agenţii publice şi între diverse nivele ale guvernării (central – local).
Digitalizarea interacţiunilor şi serviciilor presupune însă un sistem de management avansat al informaţiei şi
cunoaşterii atât în interiorul sectorului public, cât şi al societăţii în ansamblu.

Managementul public a accentuat fragmentarea serviciilor publice în ideea eficientizării fiecăruia în mod
independent, a operaţionalizării unor obiective măsurabile pentru evaluarea activităţii fiecărei agenţii în
parte; măsura făcea parte din eforturile de incorporare a competiţiei în sectorul public. Totuşi, fragmentarea
deşi poate eficientă ca măsură de responsabilizare a administraţiei faţă de un serviciu singular, a antrenat şi
distanţarea serviciului faţă de cetăţean ale cărui nevoi transgresează liniile organizatoric-administrative ale
furnizării serviciilor. Cetăţenii au nevoi complexe pentru care trebuie să se adreseze mai multor agenţii
fiecare răspunzatoare de dimensiuni parţiale ale unei probleme complexe. Digitalizarea serviciilor face
tehnic posibilă abordarea holistică a nevoilor cetăţeanului prin integrarea informaţiilor relevante şi
gestionarea „inteligentă” a bazelor de date. „Guvernarea erei digitale” (Dunleavy et all., 2005) este o
oportunitate de schimbare fundamentală atât la nivel organizaţional, cât şi cognitiv, cultural şi social.
Schimbările la nivelul managementului organizaţiilor publice determinate de introducerea mijloacelor
informaţionale şi comunicaţionale vizează:

 Înlocuirea serviciilor prestate de funcţionari de servicii digitalizate:


o Scăderea costurilor;
o Modificarea pattern-urilor de interacţiune între administraţie şi cetăţeni.
 Modificarea culturii organizaţionale în interiorul sectorului public.

69
 Schimbarea pattern-urilor de transmiterea a informaţiei inter şi intra organizaţional, precum şi a
modelelor de luare a deciziei în cadrul organizaţiilor (comunicare prin intermediul site-urilor web
între administraţie şi societatea civilă, licitaţii electronice etc.)

Tehnologiile informaţionale au o importanţă strategică: nu ne aflăm în faţa unui determinism tehnologic, ci


a unei revoluţii determinată de schimbarea fluxurilor informaţionale: schimbul de informaţii este mult mai
rapid, fiind în acelaşi timp şi mai puţin costisitor determinând scăderea costurilor tranzacţionale şi creşterea
volumului schimburilor. Tehnologia informaţiei presupune reintegrarea serviciilor ce fuseseră artificiale
fragmentate în era noului management public. Gestionarea schimburilor informaţionale între agenţii
specializate re-unifică serviciile din perspectiva nevoilor holistice ale cetăţenilor, menţinând însă structuri
de administrare distincte delocalizate. Dunleavy et all. (2005) vorbeşte de trei tendinţe ale guvernării
digitale:
 Reintegrarea şi reconfigurarea sistemelor fragmentate ale administraţiei – atât pe verticală, cât şi
pe orizontală;
 Abordare holistică a nevoilor cetăţenilor;
 Digitalizarea proceselor (cererile pentru diverse servicii sau furnizarea de asistenţă se fac
electronic ceea ce permite o mai mare acurateţe a datelor, ele fiind introduse de utilizatorul însuşi).
Gestionarea schimburilor informaţionale presupune însă şi un management al cunoaşterii. Informaţia în
sine este grupată pe mai multe nivele în funcţie de gradul de structurare:
 Date şi cifre stocate în sisteme computerizate;
 Ordonarea datelor în funcţie de categorii cărora le sunt asociate semnificaţii şi capătă
astfel relevanţă – devin valide pentru măsurarea unui anumit aspect individual, grupal,
societal;
 Instrumentalitatea: construirea unei metodologii împărtăşite la nivel administrativ, dar şi
societal, privind felul în care poate fi aplicată informaţia în soluţionarea unor probleme
(cunoaştere).

În relaţia cu cetăţenii multe guverne au lansat portal-uri prin care comunică cu aceştia, dar, mai important,
oferă servicii online. Exemple în acest sens sunt:

http://www.direct.gov.uk/en/index.htm
http://www.vic.gov.au/
http://www.guv.ro/
http://www.number-10.gov.uk

Totuşi, există o serie de probleme ce rezultă din folosirea portalurilor web în relaţia cu cetăţenii (Bellamy,
2003: 116 – 117):

70
• Probleme tehnice în conectarea şi administrarea tuturor sistemelor informatice prin portalul
central: această problemă e agravtă de complexitatea structurilor publice, adesea formate alături de
ministere şi departamanete integrate ierarhic din agenţii, structuri ale administraţiei locale, ong-uri
de utilitate publică etc.
• Constituirea unui brand pentru aceste servicii;
• Design-ul portalului;
• Asigurarea securităţii şi autentificarea;
• Cererea relativ scăzută din partea publicului.

În timp ce furnizarea electronică a serviciilor este relativ mai dezvoltată şi mai larg răspândită, democraţia
electronică este mai controversială. Există, în general, 3 scenarii, cu privire la dezvoltarea acesteia.
Mijloacele informaţionale şi comunicaţionale pot fie:
 să contribuie la revigorarea democraţiei;
 să stabilească forme mai directe de democraţie participativă, prin legături directe între
guvernare şi cetăţeni (eliminând nevoia de reprezentanţi);
 să impună puterea actualei elite politice care ar căpăta astfel mijloace mai eficiente de
marketing şi exercitare a controlului.

Problemele cu care se confruntă democraţia electronică sunt, în general următoarele:

• supravegherea: asigurarea că votul este secret, privat şi liber asumat;


• securitatea şi robusteţea: asigurarea împotriva hackerilor şi a posibilităţilor de fraudare a
sistemelor;
• asigurarea caracterului privat al voturilor;
• încrederea publică în securitatea şi corectitudinea acestor sisteme.

În general, guvernarea electronică comportă o serie de rsicuri şi provocări pe care trebuie să le soluţioneze
pentru a căpăta încrederea populaţiei. Aceste riscuri se referă la:

 calitatea datelor – revizuirea şi actualizarea acestora;


 autentificarea identităţii utilizatorilor;
 protejarea privatităţii şi a confidenţialităţii datelor;
 asigurarea accesului egal pentru toţi cetăţenii, atât din punct de vedere tehnic (conexiune şi suport
hardware), cât şi în privinţa abilităţilor de operare.

71
Bibliografie obligatorie
Hughes, Owen E., Public Management and Administration. An Introduction, Macmillan Press Ltd,
London, 1998 (ediţia a doua), p. 22 – 51, 81 – 108.
Skelcher, Chris, Changing Images of the State: overloaded, hollowed-out, congested, în Public Policy and
Administration, 2000, Vol. 15, No. 3.
Stiglitz, Joseph E., Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development
Paradigm, în Review of Development Economics, 6(2), 163 – 182, 2002.

Bibliografie orientativă
Allison, Graham, Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant
Respects?, în Federick S. Lane (ed.), Current Issues in Public Administration, St. Martin’s Press, New
York, 1982.
Bellamy, Christine, Moving to e-governement. The role of ICTs in the public sector, în Bovaird, Tony şi
Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 113 – 125.
Bouckaert, Geert şi Van Dooren, Wouter, Performance measurement and management in public sector
organizations în Bovaird, Tony şi Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge,
London, 2003, p. 127 – 136.
Bovaird, Tony şi Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge, London, 2003.
Bozeman, Barry şi Straussman, D. Jeffrey, Public Management Strategies, Jossey-Bass, San Francisco,
1990.
Chan, James L., Changing Roles of Public Financial Management în Bovaird, Tony şi Loffler, Elke (eds.),
Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 101 – 112.
Dunleavy et all., New Public Management is Dead – Long Live Digital – Era Governance, în Journal of
Public Administration Research and Theory, Vol. 16, No. 3, p. 467 – 494, 2006.
Handel, M., (ed.), The Sociology of Organizations. Classic, Contemporary and Critical Readings,
Sage, London, 2003.
Hax, C. Arnoldo şi Majluf, S. Nicholas, Strategic Management: An Integrative Perspective, Prentice-
Hall, Englewood Cliffs, 1984.
Hood, Christopher, A Public Management for all Seasons, în Public Administration, 69, 1, p. 3 – 19,
1991.
Hughes, Owen E., Public Management and Administration. An Introduction, Macmillan Press Ltd,
London, 1998 (ediţia a doua).
Goodin, Robert E., The Theory of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge, 1996.
(p. 240 - 255

72
Lane, Jan-Erik, The Public Sector: Concepts, Models and Approaches, Sage, London, 1995 (second
edition).
Lane, Jan-Erik, New Public Management, Routledge, London, 2000.
Martin, Steve, Engaging with citizens and other stakeholders în Bovaird, Tony şi Loffler, Elke (eds.),
Public Management and Governance, Routledge, London, 2003, p. 189 – 202.
Matheson, Alex şi Kwon, Hae-Sang, Public management in flux: trends and differences across OECD
countries, în Bovaird, Tony şi Loffler, Elke (eds.), Public Management and Governance, Routledge,
London, 2003, p. 41 – 52.
OECD, Engaging citizens in policy-making: information, consultantion and public participation,
PUMA Policy Briefing, No. 10, OECD, Paris, 2001.
OECD, Distributed public governance: agencies, authorities and other autonomous bodies, OECD,
Paris, 2002.
OECD, Public Management developments: survey, OECD, Paris, 2003.
Osborne, David & Gaebler, Ted, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Addison-Wesley, Reading MA, 1992.
Peters, Guy, Institutional Theory in Political Science. The ‘New Institutionalism’, Pinter, London, 1999.
Pierre, Jon şi Peters, B. Guy, Governance, Politics and the State, Macmillan Press Ltd, London, 2000.
Pollitt, Christopher, Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience, Basil
Blackwell, Oxford, 1990.
Pollitt, Christopher & Bouckaert, Geert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford
University Press, Oxford, 2000.
Rhodes, Rod, Understanding Governance: policy networks, governance, reflexivity and
accountability, Open University Press, Buckingham, 1997.
Simon, Herbert, Comportamentul administrativ, Ştiinţa, Chişinău, 2004.
Skelcher, Chris, Changing Images of the State: overloaded, hollowed-out, congested, Public Policy and
Administration, 2000, Vol. 15, No. 3.
Stiglitz, Joseph E., Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development
Paradigm, Review of Development Economics, 6(2), 163 – 182, 2002.
Walsh, Kieron, Marketing in Local Government, Financial Times Prentice Hall, London, 1995.

73

Оценить