Pamela Baracat / Gustavo N.

Risso Patrón
Derecho Público, Provincial y Municipal

BOLILLA 19: LAS RELACIONES INTERJURISDICCIONALES. EL CONTROL JUDICIAL. LA

INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO

1. RELACIONES CON LA PROVINCIA

La mayoría de las constituciones provinciales permiten expresamente este tipo de relaciones y con otro tipo de
organismos estaduales, pero la CPSF nada dice al respecto (la CN no las prohíbe)
Las relaciones interjurisdiccionales son un instrumento fundamental para el mejor cumplimiento de los fines de los
gobiernos locales y para la instalación de un federalismo moderno y de concertación. En tal sentido, estimula a la
regionalización e integración.
De hecho, el federalismo como forma de Estado, supone la coexistencia de diversas vinculaciones entre la nación, las
provincias y los municipios, impulsadas por fuerzas centrífugas y centrípedas, según centralicen o descentralicen el poder.
Precisamente, es en el reparto de competencias entre los diversos órdenes de gobierno enunciados donde entra en juego el
concepto de autonomía y la idea de participación.
En el caso argentino, el gobierno municipal aparece ubicado de diversas maneras, configurando desde la
centralización hasta la máxima descentralización, que implica la autonomía plena. Debido a ello, el régimen aplicable a un
municipio depende de la naturaleza jurídica que se le asigne y, consecuentemente, se dan distintas relaciones entre el gobierno
municipal y el Estado.
Son variados los objetivos de las relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales, pues a las funciones y
competencias tradicionales de los gobiernos locales, se suman nuevos roles de promoción del desarrollo integral humano.
Esta tendencia descentralizadora crea espacios de participación, control, libertad, y eso importa nuevas responsabilidades por
los municipios en materia de salud, educación, seguridad, asistencia social, ecología, promoción económica y desarrollo
sustentable.
Un ejemplo de este tipo de relaciones podría ser el convenio firmado entre el Gobierno Nacional, la Provincia y la
Municipalidad de Santa Fe para refuncionalizar el edificio del Correo Argentino. Pero también este caso es un buen ejemplo
de cómo la política partidaria berreta puede alterar, obstruir y perjudicar una iniciativa que podría permitir recuperar uno de
los pocos edificios lecobrusianos que hay en la Argentina.
Dice María Candelaria López Ghío, que el federalismo adoptado por la CN como forma de Estado caracterizada por
la descentralización de poder con relación al territorio, no supone únicamente la coexistencia de distintos órdenes de derecho.
Por el contrario, va mucho más allá de eso, al englobar también la idea de cooperación entre esos órdenes.
Sin embargo, pudo observarse en la Argentina un marcado proceso de desfederalización, caracterizado por la
tendencia continua a la concentración de poder en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, contrariando la efectiva aplicación
de los principios de la CN de 1853. Paralelamente, se ha producido un proceso de municipalización, en el que el Estado
nacional y las provincias se han arrogado competencias de otros órdenes de gobierno, con la consecuente disminución de las
que corresponden al municipio. Cabe señalar, empero, que el despojo de las competencias locales no se debe únicamente al
apoderamiento de esas atribuciones por parte de los demás niveles de gobierno. En ese sentido, debe sumarse la falta de
capacidad de los mismos municipios en el plano político, financiero y técnico.
Por último, creemos necesario subrayar –dice López Ghío–, que las relaciones entre el gobierno federal, provincial y
municipal deben enmarcarse en un ámbito de respeto de las instituciones municipales, en el cual se dé particular relevancia a
las relaciones interjurisdiccionales.

2. RELACIONES INTERMUNICIPALES. ENTES

Las municipalidades pueden celebran entre sí y construir organismos intermunicipales para la prestación de servicios
públicos y la realización de una obra pública, para la cooperación técnico financiera, para realizar actividades de interés
común de su competencia. Lo pueden hacer bajo la forma de:
- Asociaciones
- Organismos descentralizados autárquicos
- Empresas o sociedades de economía mixta
- Otros regímenes especiales
A su vez, los convenios deben ser aprobados por los concejos municipales de las municipalidades intervinientes
mediante ordenanza. Estas son relaciones horizontales entre municipalidades.
Los entes intermunicipales son personas jurídicas creadas por convenio, para cumplir fines comunes. De esta forma
suelen abaratarse los costos.

En el ámbito de actuación del Concejo Municipal se dan las siguientes relaciones:

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- Relaciones intra órgano: se desarrollan y tienen efecto dentro del ámbito del Concejo. Se pueden ubicar acá
las funciones de auto organización.
- Relaciones inter órgano e intra poderes: se desarrollan entre el Concejo y otro órgano del Poder Ejecutivo o
del Legislativo. Sus funciones son:
o Legislativas: aprobación y sanción de ordenanzas por requerir intervención del poder
o Contralor: interpelación, pedidos de informe al PE
o Jurisdiccionales: juicio político al Ejecutivo
o Institutivas: para la designación de funcionarios que requieren acuerdo
- Relaciones inter órganos y extra poderes: se desarrollan entre el Concejo y un órgano extra poder. Sus
funciones son:
o Control: hacia organismos municipales. Ej.: Tribunal de Cuentas
o Institutivas: acuerdo para la designación de funcionarios
- Relaciones extra órganos y extra poderes: se desarrollan entre el Concejo y el electorado. Sus funciones son:
o Re constituyente: para elegir convencionales constituyentes locales.
o Políticas de colaboración: para el caso de la consulta popular

3. EL ROL DEL MUNICIPIO EN EL MUNDO GLOBALIZADO

El nuevo milenio trae aparejadas varias expectativas en lo concerniente al desarrollo y buen aprovechamiento de las
instituciones municipales.
En primer lugar, aparece como necesaria la reforma de las constituciones provinciales en las que aún no se garantiza
la autonomía absoluta de los gobiernos locales. En efecto, para hacer realidad el 123 CN, consideramos precisa la inclusión
en las cartas estaduales, de la autonomía municipal, en todos sus órdenes. Consecuentemente, en los municipios que aún no se
han dado su carta orgánica y en aquellos que se hallan insertos en provincias que en las que aún no se asegura la plena
autonomía municipal, debe estimularse un proceso de consolidación de este principio.
A su vez, constituye un desafío hacer efectivas las diversas formas de participación ciudadana. Es precisamente en el
orden municipal donde pueden aplicarse una variada gama de formas de participación, porque el municipio presenta ventajas
con respecto a los otros órdenes de gobierno: por su mayor funcionalidad para adaptarse, por ejemplo, a los procedimientos
establecidos para las formas de democracia semidirecta. De esta manera, la descentralización y la participación de los
habitantes en la toma de decisiones del gobierno local aparecen como pilares básicos sobre los que estructurar la solución a
los problemas que afectan su capacidad de gestión.
Otro aspecto de vital interés es la planificación urbanística y la zonificación, a las que haremos referencia más abajo.
No obstante nos adelantamos a decir que el crecimiento demográfico, con la consecuente expansión de los centros urbanos,
hace necesario un plan coherente con quienes viven allí.
Finalmente, el estudio del derecho municipal y el fomento de la educación cívica aparecen como cuestiones vitales
para para la consolidación de los principios inherentes al régimen municipal en la Argentina.

El asociacionismo de municipios tiene que ver con un proceso muy actual y difundido en el marco de la
globalización. Está directamente relacionado con tres grandes temas:
 con los nuevos roles y desafíos que enfrentan los gobiernos locales;
 con los procesos de descentralización que tienen diversas particularidades;
 con los procesos de integración regional y constitución de nuevos bloques que se están evidenciando en todo
el mundo.
Este asociacionismo es un medio para lograr una mayor participación democrática, ya que crea nuevos espacios de
intercambio y construcción social. Además, el gobierno municipal es el nivel de gobierno que esta más cerca de los
ciudadanos, y mediante la integración se logran articular distintos sectores que permiten el desarrollo de nuevas formas
sociales y alternativas de construcción ciudadana.
Por otro lado, el asociacionismo de gobiernos locales es, en la actualidad, una fuente alternativa de recursos
(financieros, tecnológicos, etc.) que instala y promueve la cooperación internacional descentralizada, proceso hoy muy
difundido en los países del norte europeo desarrollado.
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Regionalización y globalización
La integración sudamericana es la oportunidad de construir el futuro para las naciones insertas en un mundo
globalizado que impone estrategias cooperativas para encontrar un lugar en él. Es también una esperanza de frenar la
involución social y construir sociedades más justas.
Por otro lado, la conformación de bloques regionales es una estrategia producto de la dinámica de la globalización
dominante. Dentro del poco margen de negociación que los países tienen unilateralmente, la conformación de bloques,
potencia no sólo la capacidad de negociación de nuestros países, sino que también alberga un espacio mayor para planificar
regionalmente sobre cuestiones diversas. De allí surge que, dentro de las dinámicas de la globalización, la constitución de
bloques regionales puede ser el espacio desde el cual pensar en alternativas tendientes a revertir los procesos de exclusión que
presenta la realidad latinoamericana. Aún más, la constitución de bloques políticos económicos ya es un hecho, incluida
algunas tentativas de nuestro continente como el Mercosur, Comunidad Andina de Naciones, etc. En ese marco, creemos que
el delineamiento de las políticas regionales debería incluir la participación de sectores diversos de la sociedad civil, además
de los tradicionales actores, estado y empresa, para que, de esta manera, se logre incorporar nuevas variables y temáticas a la
discusión sobre el desarrollo del continente. Es en este nuevo contexto globalizado que también nos replanteamos el rol de los
gobiernos locales, donde lo local y lo global interactúan en una relación compleja y dinámica.
La reforma constitucional de 1994 tuvo entre sus ideas fuerzas la de la integración regional, tanto en su faz
supranacional como nacional
Art. 75 CN: Facultad del Congreso de aprobar tratados con naciones extranjeras
Art 124 CN: da competencia a las provincias para:
- Asociarse con fines de desarrollo económico y social
- Celebrar convenios internacionales con conocimiento del Congreso. Su objetivo es favorecer la autonomía de
las provincias

4. URBANISMO. CONCEPTO, IMPORTANCIA

La ciudad es un asentamiento humano de densidad considerable, de integridad notoria y de complejidad creciente.
Las grandes concentraciones urbanas con su enorme carga de conflictos muestran como en una radiografía, las miserias y
grandezas de quienes la integran.
Linares Quintana, sostiene que el Urbanismo que en un principio fue encarnado como un mero asunto relativo al
embellecimiento de la ciudad, ha ido ensanchando su órbita, y hoy ya no se discute que la solución de los problemas que
enfoca abarca aspectos sociológicos y económico políticos, jurídicos, arquitectónicos, etc. y se vincula estrechamente al
bienestar de la población.
El Urbanismo es la ciencia creada para ocuparse íntegramente del conjunto de problemas que se generan al vivir en la
ciudad moderna y de encontrar adecuada soluciones. Toda la problemática del urbanismo trasciende y hasta signa en algunos
aspectos al derecho municipal, al punto de establecerse una activa vinculación entre ambos términos.
Por su parte, el Derecho Urbanístico es la traducción jurídica de la doctrina del Urbanismo. Se traduce en normas
jurídicas obligatorias para mejorar las condiciones de vida.
Entonces, el Urbanismo es una disciplina que se ocupa de la planificación, funcionamiento y ordenación racional y
estética de las ciudades.
Trasciende del aspecto puramente constructivo e incluye otros aspectos del ámbito: sanitario, demográfico, socio
económico, político e ideológico que estipulan los niveles urbanos.
Su objeto es estudiar la ciudad actual y la del futuro, los problemas que plantea la convivencia de grandes masas de
población concentradas en ella, con el fin de hacer posible esa convivencia sin menoscabo de la integración física, espiritual y
mental del ser humano.
La función orientadora del urbanismo se materializa en planes reguladores para establecer su contenido. Se debe
tener en cuenta el estudio de la población, la red vial, los servicios públicos, la economía urbana y aspectos jurídicos
administrativos.
La problemática del urbanismo comprende 3 aspectos:
ECONÓMICO: que puede dividirse en:
- Económico político: estudia la producción, construcción y el consumo
- Finanzas: modo de financiar los gastos que aplica un plan de desarrollo urbano
SOCIAL
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- Sociológico: porque el objeto es el Urbanismo

- Sanitario: protección de la higiene y la salubridad pública
- Histórico: en cuanto al conocimiento y crecimiento de las ciudades
FÍSICO: comprende el estudio de geografía, arquitectura e ingeniería

Los objetivos específicos del Urbanismo son:

- Transformación de las ciudades en complejos productivos
- Preservar el medio ambiente
- Implementar condiciones físico-espaciales tendientes a satisfacer al menor costo económico y social los
requerimientos y necesidades de la comunidad

En materia del Urbanismo, el Derecho y las instituciones del Derecho de inmediata aplicación son la expropiación,
las servidumbres públicas y las restricciones al dominio. Por otra parte, los planes reguladores deben encontrar su adecuada
instrumentación en ordenanzas o códigos urbanísticos de edificación y de protección ambiental.

LAS ÁREAS METROPOLITANAS

Área Metropolitana es el espacio que se forma entre lo urbano y lo rural. Surge de la interacción entre migraciones
del campo a la ciudad y de ciudades a suburbios.
El factor de gestación del Área Metropolitana es aquella en que el predominio demográfico del centro es total y
absoluto, y como base de afianzamiento, la otra en que la velocidad de crecimiento de los núcleos inferiores que lo rodean se
aproxima igual e incluso llega a superar a los del núcleo central.
Las características del Área Metropolitana son su alta densidad demográfica y la prevalencia de la superficie
edificada sobre lo no edificado en el interior del área.
El Área Metropolitana es una unidad diferenciada en el contexto del sistema económico nacional. En ella se
multiplican las necesidades públicas en general. Los problemas que el Área Metropolitana genera y que el Urbanismo debe
enfrentar son varios. Dentro de los más destacados podemos mencionar:
- La inexistencia de capacidad financiera municipal de cobertura frente a las necesidades colectivas: se
caracteriza por el desfase entre las necesidades de servicios públicos que provoca el fenómeno metropolitano y la
posibilidad de cobertura por parte de las instituciones municipales radicadas en el área.
- El déficit de las viviendas con la cual surge la inmigración, con la consiguiente saturación de las viviendas
existentes y la correlativa carga en el trasporte urbano, consecuencia derivada de la mayor distancia entre la vivienda
y el trabajo. El déficit de viviendas ha dado lugar a la formación de villas de emergencia, con consiguientes
problemas sobre higiene y salud.
- La inexistencia de un órgano de gobierno con capacidad financiera y competencia necesaria para afrontar los
problemas que el área plantea.

Se han propuesto una serie de soluciones para estos problemas. Sin embargo, no se ha encontrado una solución
integral que satisfaga todas las expectativas y que concilie los intereses en pugna. Cualquier solución que se formule debe
basarse en los dos principios esenciales:
 eficacia en la prestación de servicios que el área demanda;
 democracia o participación de todos los habitantes en el gobierno, y administración del área.

5. LOS CONFLICTOS MUNICIPALES

La mayor parte de las constituciones prevén la facultad jurisdiccional y competencia de los tribunales superiores de
entender originaria y exclusivamente de los conflictos entre municipalidades.
La Constitución de Córdoba establece que la Corte de esa provincia resuelve originaria y exclusivamente los
conflictos entre las municipalidades, de una municipalidad con otro órgano y de una municipalidad con una provincia. La Ley
Orgánica Municipal de Córdoba N° 8.102 establece que, producido un conflicto:
. Será competencia de los organismos municipales
. Que atente contra el regular funcionamiento de los mismos
. De una municipalidad con otra
. Deberá suspenderse todo procedimiento relacionado con la cuestión y elevarse los antecedentes al Tribunal Superior de
Justicia.
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. Se oirá a las partes dentro de los 5 días hábiles, perentorios, desde la recepción de los antecedentes, plazo que puede
prorrogarse a 5 días más en razón a la distancia. Vencido dicho plazo, se correrá vista al fiscal general de la provincia por 5
días hábiles perentorios y pronunciará su fallo dentro de los 5 días siguientes.
. El Tribunal Superior de Justicia podrá requerir ampliación de los antecedentes elevados, lo que suspenderá los pasos por un
tiempo, no mayor a 10 días hábiles.
. En cualquier momento y sin suspensión de los términos que estuvieren corriendo podrá dictarse medidas conducentes para
regular el funcionamiento de los poderes o autoridades en conflicto.
. Los miembros del Tribunal Superior de Justicia que excedan el plazo establecido, incurrirán en causal de mal desempeño en
sus funciones.

6. REVISIÓN JUDICIAL DE LOS ACTOS

El municipio es independiente de todo poder en el ejercicio de sus funciones. El municipio está sujeto a control
judicial de legalidad y constitucional de sus actos.
El Poder Judicial es el único poder del Estado provincial que puede controlar los actos municipales y la forma en que puede
ser ejercido es la prevista por el texto constitucional y sus normas reglamentarias. No actúa de oficio, sino a petición de parte
y en el caso concreto, no es abstracto.
Los actos administrativos del municipio son revisados por el Poder Judicial de la provincia, de conformidad con lo
dispuesto por la CPSF en su art. 178.
Cuando el interesado pretende que se ejerza el control de los actos administrativos de la municipalidad, debe
interponer aquellos recursos administrativos previstos por leyes u ordenanzas, y una vez agotada las vías o instancias
administrativas internas, recién podrá recurrir a la vía judicial.

INTERVENCIÓN PROVINCIAL A MUNICIPIOS Y COMUNAS

“La provincia puede intervenir por ley o por decisión del PE en caso de receso de la legislatura, con cargo de dar cuenta
inmediata a esta, los municipios y comunas a los solos efectos de constituir sus autoridades en caso de acefalia total, de
normalizar una situación institucional subvertida” (art. 108 CPSF)
Por su parte, nuestra Ley Orgánica de Municipios establece:
“Las municipalidades solo podrán ser intervenidas por ley de la Legislatura o decreto del Poder Ejecutivo, encontrándose
ésta en receso, únicamente en casos de subversión al régimen municipal, establecido por esta ley. La intervención podrá ser
total o parcial o limitada a una sola de las ramas del poder municipal y tendrá por único objeto restablecer su normal
funcionamiento” (art. 75)

“Se considerara subvertido el régimen municipal cuando:

. el intendente o la mayoría de los concejales sean comprendidos en caso de incompatibilidades en el cargo, sea fallido o
incapaz;
. el Concejo haya hecho abandono de sus funciones dejando de reunirse y actuar durante 3 meses consecutivos dentro de los
cuales deba funcionar;
. cuando se haya producido, acefalía total de la intendencia y del Concejo;
. cuando exista entre el PE y el PL conflictos que hagan imposible al régimen municipal” (art. 76)

“Los actos administrativos que el representante provincial produjese durante su desempeño como interventor serán válidos
si se ajustan a la constitución provincial, a la ley orgánica municipal y a ordenanzas municipales. La violación de estos
comporta mal desempeño de la función pública y quien ejercitase acto contrario responde personalmente por los mismos”
(art. 79)

“Las comunas podrán ser intervenidas por ley o por decisión del PE en receso de la Legislatura, con cargo de dar cuenta
inmediata a esta. En el caso de intervención por resolución de PE, la Legislatura puede hacerla cesar al examinar los
efectos de aquella.
Se considera subversión al régimen comunal:
. Cuando se hubiera producido cualquiera de los hechos del art. 39, y el PE no hubiera decretado la inspección 30 días
después de la respectiva denuncia.
. Cuando producida la acefalía de los miembros de la comisión comunal, la junta de mayores contribuyentes no hubiera
llamado a elecciones
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. Cuando producido el caso a que se refiere el art. 39, inc. 3, el Poder Ejecutivo no hubiera intimado a la comisión comunal,
la declaración de las incompatibilidades comprobadas o esta no las hubiera declarado después de la intimación.
. Cuando se excluyere inmotivadamente a algún miembro o no se llenaren las vacantes de la comisión.
. Cuando los mayores contribuyentes no lograran quórum, o sus reuniones fueran irregulares.
Sancionada y promulgada la ley de intervención, el Poder Ejecutivo deberá comunicarla de inmediato al municipio, para
que el presidente de la comisión o cualquiera de los miembros de la misma, si la presidencia estuviese acéfala o se rehusare
a convocar o en ausencia o inacción de la junta de mayores contribuyentes someta el texto de la ley al referéndum del cuerpo
electoral del municipio que se ha dispuesto intervenir, en los términos y formas prescriptas por el art. 68 de esta ley.
Solo en el caso de acefalia o inacción total de los miembros de la comisión y de la junta de mayores contribuyentes, o si
dentro de los 30 días posteriores a la comunicación de la ley de intervención no se hubiera hecho la consulta popular a que
se refiere este artículo, podrá el Poder Ejecutivo nombrar a un comisionado que iniciará sus tareas de inmediato, sin
someter previamente la ley de intervención al referéndum del municipio.
Decretada la intervención deberá el comisionado dentro de los 30 días de iniciada su gestión, convocar a elecciones por el
período que falte a los miembros declarados cesantes. La convocatoria se hará con 30 días de anticipación.
Decretada la intervención, la legislatura podrá aminorar o prorrogar los plazos indicados en el artículo precedente en
atención a las causas determinantes de la intervención.
El vencimiento de los términos legales sin que de parte del Poder Ejecutivo se tomen las medidas necesarias para su
complimiento, importa mal desempeño de la función pública a los fines del ejercicio de juicio político.
En caso de intervención de los actos administrativos que el representante del Poder Ejecutivo produjese en el desempeño de
sus funciones, serán válidos si se ajustan a la constitución, a esta ley y a las ordenanzas municipales que no sean
incompatibles con aquella” (art. 146, Ley 2.439)

GESTIÓN DE CALIDAD MUNICIPAL (Bonus Track) (no está en el Programa)

Breve monografía hecha a partir de los siguientes textos:
 “Gestión de calidad en la administración municipal. Modelo aplicable que puede corregir problemas
estructurales de funcionamiento en estas organizaciones” (Rubén Dal Molin)
 “Gestión pública y calidad: hacia la mejora continua y el rediseño de las instituciones en el sector público”
(Francisco Moyano Estrada)
 “Sistema de gestión de la calidad para el gobierno del Municipio Rafael Urdaneta, Estado Táchira,
Venezuela” (Delia Madriz Rodríguez; Salvador González Díaz; María Castillo Pedraza; Maira Parra Santos)

Tener presente estos puntos:

- Definición de Sistema de calidad municipal
- Definición de Eficacia y de Eficiencia de gestión local
- Para qué se utilizan los modelos de gestión municipal
- Aspectos fundamentales de la gestión de calidad municipal

A raíz de los cambios experimentados por los Estados, lo primero que debemos plantear es que la nueva gestión
pública representa un cambio trascendental de la perspectiva tradicional de la Administración Pública, a un sistema que pone
énfasis en los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional y que este cambio, no exento de
controversias, obliga a asumir una posición en torno al futuro del sector público y al respecto no cabe duda que éste será
inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica.
Hay que tener en cuenta que la difusión del paradigma gerencial significa incluso para diversos autores la superación
del modelo burocrático weberiano, básicamente en razón de los tres planos en que se han manifestado las transformaciones
del Estado: en un primer plano, atendiendo al acercamiento entre las técnicas de gestión del sector privado y el sector público;
en segundo término, el cambio de un modelo legal-funcional a un estilo de gestión que pone énfasis en los resultados; y en
tercer lugar, a la mayor preocupación por la eficiencia, la calidad y la efectividad.
La nueva gestión pública promueve, en términos generales, la idea de un Estado más descentralizado, con menos
control jerárquico y mayor rendición de cuentas. Defiende la participación como insumo que produce resultados
significativos y asegura el éxito y la efectividad, además de reclamar mayor capacidad para el análisis estratégico,
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comunicaciones activas, horizontalidad y potenciación de las capacidades organizacionales, así como construcción de redes
institucionales.

Gestión Tradicional Gestión de Calidad

Administraci Basada en la supervisión. De Basada en el liderazgo, De abajo
ón Controlada. Orgánica. arriba facilitadora del cambio, hacia
Departamentalizada, de hacia visión compartida. arriba
compartimentos estancos abajo
Políticas A corto plazo A largo plazo
Procesos Basado en el trabajo individual Definición de procesos –
– Búsqueda de resultados Trabajo en equipo –
Mejora continua
Calidad A partir del control – Inspección Asegurar la calidad en
– Con enfoque en mejoras todo proceso –
operativas Autoevaluación –
Mejorar áreas de la
organización
Orientación Producto Satisfacción del cliente

Satisfacer necesidades de sus habitantes es el fin de la institución estado municipal, concretados por el gobierno
como responsable de la administración pública municipal. Para cumplir con este fin último, único, general, las
administraciones municipales tienen atribuciones y deberes que regulan la prestación de “servicios” enmarcados en principios
de: interés general, continuidad y obligatoriedad entre otros. El interés general es un prerrequisito indispensable en el diseño
y funcionamiento del servicio público; principio, por otro lado, que determina su continuidad aunque su resultado económico
sea deficitario. Este es el punto fundamental que diferencia lo privado de lo público.
Es prioritario, entonces, maximizar los resultados medidos en término de eficiencia para evitar posibles secuelas que
surgirán en mediano plazo en la hacienda pública y que en definitiva recaerá sobre los contribuyentes. Los costos de “plantas
ocultas”, “superposición de tareas”, “burocracia”, “trabajos mal realizados” constituyen un perjuicio en las cuentas públicas.
La “eficiencia” en la organización es una de las metas que propone este enfoque. El uso racional del recurso al desterrar los
despilfarros como efecto de la eficiencia alcanzada en un “sistema de mejora continua”, resume en menores costos. Su
aplicación es cardinal.

El paradigma de la gestión de calidad

El conjunto de principios que integran el paradigma gerencial se combinan con los principios del paradigma de la
gestión de calidad, para lo cual es necesario identificar también sus principales postulados y exponentes.
En efecto, respecto al tema de la calidad, hay que destacar que, aunque la conceptualización de los métodos y su
tratamiento científico inició en Estados Unidos, fueron los japoneses los primeros en adoptarla como instrumento de gestión
en diversos productos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la segunda
mitad del siglo XX. (Edmundo Guajardo Garza; 1996).
La nueva ola de conocimientos sobre la administración de la calidad fue necesaria para conquistar los mercados
mundiales.
En suma, tanto el paradigma de la nueva gestión pública como el paradigma de la gestión de calidad parten de la
preocupación por encontrar bases duraderas para fortalecer la competitividad y la eficiencia de las empresas e instituciones
dentro de un nuevo contexto de competitividad, de consumo y de reconocimiento de la calidad como principio catalizador de
la demanda, así como del reconocimiento social, y legitimidad gubernamental.
Las normas de calidad establecen estos ocho principios para gestión de calidad:

Organización enfocada al cliente Las organizaciones dependen de sus clientes y

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por lo tanto deberían comprender las

Liderazgo
Participación del personal
Enfoque al proceso
Enfoque del sistema hacia la gestión
Mejora continua
Enfoque objetivo para la toma de decisiones
Relación mutuamente beneficiosa con el
suministrador (proveedor)
necesidades actuales y futuras de los clientes,
satisfacer los requisitos y esforzarse por exceder
sus expectativas.
Los líderes establecen unidad de propósito y
dirección de la organización. Deben crear y
mantener un ambiente interno, en el cual el
personal pueda llegar a involucrarse totalmente
en la consecución de los objetivos.
El recurso humano es la esencia de una
organización. Su total compromiso posibilita
que sus capacidades sean usadas para el
beneficio de la misma.
Los resultados deseados se alcanzan más
eficientemente cuando los recursos y
actividades relacionadas se gestionan como
proceso.
Identificar, entender y gestionar un sistema de
procesos interaccionados para un objetivo dado,
mejora la eficacia y eficiencia de la
organización.
Debe ser un objetivo permanente de la
organización.
Las decisiones efectivas se toman en base a
análisis de datos y en la información.
Una organización y sus suministradores son
interdependientes. Relaciones mutuamente
beneficiosas intensifica la capacidad de ambos
para crear valor.

Un aspecto fundamental que no debemos dejar de lado, es la visualización de la calidad desde la perspectiva del
gobierno. La nueva gestión pública, como hemos visto, constituye el puente que facilita una relación poco estudiada, pues
aunque la calidad no es un tema nuevo, ya que diferentes autores sugieren que se presenta como un importante desafío para el
sector público desde principios de siglo en los Estados Unidos; recientemente ha cobrado relevancia al incorporarse al debate
sobre las reformas de segunda generación que se introducen luego de los procesos de ajuste, apertura, desregulación y
privatización que experimentan los países capitalistas a partir de los años ochenta.
Un aspecto controversial es el que refiere al usuario, al que se pretende dar un tratamiento de cliente y lo cual ha
provocado un debate que exige en principio aceptar que el tema de la calidad conduce a una nueva relación entre el aparato
de la administración pública y los ciudadanos.
Esta nueva relación con el ciudadano supone una serie de posibilidades de formación para que el ciudadano asuma un
nuevo rol de cliente-contribuyente capaz de decidir racionalmente en términos de la calidad de tal o cual servicio; el
ciudadano se convierte así en vigilante de la gestión pública acompañado por nuevas figuras de la sociedad para
institucionalizar la participación a través de consejos de usuarios, observatorios, comités, etc. No obstante, “la integración del
ciudadano-cliente no debe limitarse al simple correlato del consumidor que opera en cualquier mercado genérico. Existen
otras instancias que, en consonancia con las distintas vertientes de relación del ciudadano con el Estado, hace que esta
relación sea mucho más compleja y generadora de compromisos recíprocos más ricos y determinantes” (Malvicino,
Guillermo; 2001).
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El tema de la calidad ha vuelto al debate en torno a los procesos de modernización del Estado, al revelarse como una
importante alternativa para fortalecer la legitimidad de los gobiernos por medio del rediseño de las instituciones, la mejora
continua y el énfasis en un mayor rendimiento de las organizaciones.
Su incorporación definitiva se acompaña de la consolidación del paradigma de la nueva gestión pública, que facilita
la difusión de valores institucionales para propiciar una nueva cultura administrativa y generar ventanas de oportunidad para
la transformación de los procesos públicos.
Lograr una gestión pública de calidad implica enfocarla como una política transversal que se adopte como
premisa fundamental del marco programático institucional, y se contemple en cada una de las etapas de la gestión de
servicios y atención de los usuarios, y que en esa medida se traduzca en nuevas pautas de interacción entre la gestión
pública y los ciudadanos.
Constituye un reto fundamental superar los ejercicios aislados y pasar a la instrumentación de la calidad como
política global, para impulsarla no solamente como estrategia de gestión interna, sino también como instrumento de
innovación en la relación con los ciudadanos.
La calidad como principio de gestión en el Sector Público, es todavía muy reciente, por ello vale la pena insistir en su
estudio como nueva rama de la Administración Pública; por medio del análisis de sus implicaciones teóricas y la
sistematización de las experiencias que hoy existen en diferentes países y al interior de éstos, entre las diversas esferas de
gobierno.
Al llamar la atención sobre un nuevo campo de estudio, avanzaremos hacia la mayor definición de las especificidades
que la calidad adquiere cuando se incorpora dentro de la Gestión Pública. No olvidemos que aquí, la calidad no es un fin en sí
misma, sino un medio para proyectar un nuevo modelo de abordaje de los asuntos públicos, un cambio en la imagen de las
Instituciones, nuevos valores de desempeño de los funcionarios y una relación distinta, fundada en la atención y en la
eficiencia, entre la administración pública y los ciudadanos.
La “calidad”, concebida hoy como enfoque de una empresa para coordinar, dirigir y controlar sus tareas; ha llegado a
convertirse en una “herramienta de gestión” muy útil a estos fines.
El “nivel de eficiencia” es la variable dependiente del nivel alcanzado en gestión de calidad. En otras palabras:

Calidad = ventaja competitiva

Calidad = eficiencia en la gestión

La gestión enfocada en la “calidad” es válida para cualquier organización; aún aquellas sin fines de lucro. Por sus
características, mejora continua y eficiencia en la gestión, sería fundamental aplicar este enfoque a la administración pública.
El doble propósito que abarca la “gestión de calidad” en las organizaciones enfocadas en este concepto, es
conducente, para mejorar muchos aspectos de los gobiernos municipales actuales, aportando herramientas útiles para
incorporar modernas técnicas de administración.
El término “calidad” es una disciplina que representa una forma de gestión que permite a las empresas obtener y
mantener ventajas competitivas. Antiguas normas de calidad la definían como: “el conjunto de características de una entidad
que le confieren la aptitud para satisfacer necesidades establecidas y las implícitas" o “el grado en que un conjunto de
características inherentes cumple con unos requisitos”. Hay otras definiciones pero, en resumen podríamos decir que:
tradicionalmente la calidad refería a la eficacia en la fabricación del producto o la prestación del servicio. El concepto ha ido
evolucionando, introduciendo aspectos relacionados con las “exigencias del cliente y la eficiencia del negocio”.
La gestión municipal es administración pública. El municipio es la institución primera del estado, es la célula básica
de una sociedad organizada, en la que encontramos claramente identificados los elementos esenciales de cualquier estado:
población, espacio y gobierno. Un territorio, una población, un poder: he aquí los tres elementos constitutivos del municipio.
La CP de Entre Ríos lo define como “una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses
específicos que unida por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común”.
El gobierno municipal es el elemento representativo y a través del cual se concretan los fines de la institución
estado municipal, que no es otra que satisfacer necesidades y anhelos de los habitantes del municipio. La noción de
municipio, trasciende entonces, a la de gobierno municipal. El que gestiona, el que administra, es este último, por ello,
cuando referimos a gestión municipal estamos hablando de administración pública municipal, o sea, nos estamos refiriendo al
manejo y dirección de un municipio, sintetizados en la acción del gobierno.
 Pamela Baracat / Gustavo N. Risso Patrón
Derecho Público, Provincial y Municipal

Satisfacer necesidades de sus habitantes es el fin de la institución estado municipal, concretados por el gobierno
como responsable de la administración pública municipal. Para cumplir con este fin último, único, general, las
administraciones municipales tienen atribuciones y deberes que regulan la prestación de “servicios” enmarcados en principios
de interés general, continuidad y obligatoriedad, entre otros.
Para alcanzar la “calidad” en su doble propósito: satisfacción del cliente + eficiencia en la organización,
indudablemente, se debe diseñar y desarrollar actividades coordinadas para dirigir y controlar una organización en lo relativo
a la calidad. “Identificar, entender y gestionar un sistema de procesos interaccionados para un objetivo dado, mejora la
eficacia y eficiencia de la organización”. En otras palabras, exige una revisión general de administración y procesos, fijando
como objetivos:
a) Promover el uso eficiente del personal, equipo y materiales
b) Crear una conciencia de calidad en todo el personal de la organización
c) Prevenir la ocurrencia de fallas, errores, superposición de tareas
d) Incrementar la confianza entre proveedores y clientes internos / externos
e) Mejorar la imagen pública de la empresa
Un sistema de gestión, es una herramienta que ayuda a una organización a establecer las metodologías,
responsabilidades, recursos, actividades, para alcanzar objetivos.

La calidad en áreas de la “gestión municipal”

La simple lectura de las estructuras con la que los municipios prestan servicios, y el conocimiento empírico que nos
da la interrelación permanente; como ciudadanos; con esta organización pública, hace que podamos asegurar que en la
gestión existe entre otros:
· Ineficiencia en la prestación de servicios y desarrollo de proyectos
· Superposición e incordinación de tareas
· Inexistencia de medición de resultado
· Burocratización del personal
· Desmotivación
· Nula conciencia de lo que tiene que hacer y como lo tiene que hacer
· Insatisfacción ciudadana
· Ajustadas situaciones económicas y financieras
La ciudadanía, además, tiene demandas crecientes en cantidad y calidad de servicios públicos locales. Las
condiciones enumeradas se materializan en despilfarros, falta total de planificación, desorden, abultada planta de personal sin
funciones concretas, duplicación de tareas, que resumen en ineficiencia e incremento de gasto público superfluo.
Es necesario replantear las metodologías de gestión; al menos en áreas críticas, cambio que no puede quedar en la
simple remodelación superficial, sino en estructuras y métodos.
Planteamos aquí una alternativa. Seguramente existirán otras modalidades de gestión; pero el enfoque a la “calidad
total” en su doble propósito de satisfacer necesidades y expectativas a partir de la mejora continua en el desempeño
global de la organización y sus capacidades, puede ser una metodología a aplicar con éxito para resolver estos problemas.
Permitiría medir la gestión. Toda medición supone un propósito de control al ser comparada con valores estándar de
referencia. Esta acción favorece a la toma de decisiones y planificaciones futuras basadas en juicios valederos y palpables.
“Control” y “toma de decisiones fundadas”; dos de los principales inconvenientes que tienen las autoridades políticas
municipales. En este sentido es que no podemos olvidar que el eje central de la gestión de calidad es la medición. Si no se
puede medir, no se puede mejorar. En el plano que nos ocupa, el nivel de satisfacción con la “calidad” del servicio prestado,
al igual que cualquier otro tipo de organización, es definido por la percepción social del ciudadano / usuario.
La mejora continua; Planear – Hacer – Verificar – Corregir, como metodología dinámica, es el camino para superar la
ineficiencia, eliminar costos improductivos, plantas ocultas, superposición de trabajos y descartar tareas que nada aportan a la
gestión.
La complejidad de la administración determina que puedan tomarse; en principio; áreas críticas para la aplicación del
“sistema de calidad”. Dirección de renta, recolección de residuos, administración del cementerio, cualquier área puede ser
abordada con este enfoque.
Los fines mismos del estado municipal: satisfacer necesidades colectivas, le determinan a su gobierno y
administración la necesidad de estar “enfocada al ciudadano – usuario”; que no es otra cosa que prever necesidades actuales y
futuras para la delineación de políticas. Del nivel de satisfacción alcanzada depende el humor social de los vecinos, y en este
marco, el cumplimiento de obligaciones tributarias.
 Pamela Baracat / Gustavo N. Risso Patrón
Derecho Público, Provincial y Municipal

Sin líderes no es posible aplicar este sistema. El liderazgo es uno de los principios establecidos por las normas.
Adoptarlo depende de una decisión estratégica de la alta dirección, siendo los líderes claves para mantener el ambiente
interno necesario para alcanzar las metas propuestas e incentivar al personal a involucrarse en la tarea.
En este marco, y adaptando a las realidades del gobierno local, el modelo de coordinación estructural para iniciar el
cambio que propone Raúl Rico en su libro “Total Quality Management”, graficamos el siguiente esquema en el que destaca:
a) el liderazgo político / estratégico de la aplicación del sistema es responsabilidad de las máximas esferas del
gobierno municipal y
b) cómo se involucra a todo el personal en el cumplimiento del mismo.

Conclusión
Si la decisión política del gobierno municipal es mejorar la administración pública, planteando estrategias que
adapten la gestión a los tiempos actuales, este modelo es una herramienta válida. Bien aplicada la optimizará. La
productividad en la gestión pública, expresada en términos de satisfacción del ciudadano y la correcta orientación del gasto
público, requiere de cambios, planificación y control para la mejora continua.
Como sostiene Drucker la “eficacia” consiste en hacer las cosas que corresponde hacer, y la “eficiencia” es hacer las
cosas bien. Los estados municipales, por sus características, los fines propios que deben cumplir y la normativa que regula su
funcionamiento, deben hacer las cosas que le competen y corresponde en la búsqueda del bien común y bienestar
general. En este marco podemos suponer un cierto grado de eficacia; pero la eficiencia, es decir, hacer estas cosas bien
y con el menor recurso posible, entendemos es un terreno en que mucho se puede mejorar.
El modelo de “gestión de calidad” es aplicable a la administración municipal y en este marco es una posibilidad para
corregir problemas estructurales que tienen en su funcionamiento estas organizaciones.

Vilar (2003), propone diez supuestos básicos para conseguir la calidad:

1) debe implicar a todos los integrantes de la empresa o institución: todos han de esforzarse por lograr lo mejor;

2) se ha de partir de la formación adecuada de todos los trabajadores. Componentes fundamentales de esta formación serán el
cambio hacia la actitud positiva y la motivación para el trabajo bien hecho (desde el principio y a través de la mejora
constante del mismo);

3) la calidad ha de extenderse a todos los ámbitos posibles: calidad de vida, calidad del ambiente, calidad del producto,
calidad de servicios, calidad de relaciones humanas, calidad de vida personal;

4) la comunicación se produce de modo ágil y flexible, de modo que permite la afloración de ideas y sugerencias de todos. En
su virtud, la información circula en todas direcciones y sentidos: vertical hacia arriba o abajo, horizontal (entre diferentes
departamentos o grupos), y diagonal o cruzada (entre diversos niveles de distintas unidades);

5) la motivación de los empleados se potencia continuamente;

6) los errores deben preverse con el fin de evitarlos, en lo posible, antes de cometerlos;

7) la calidad abarca todos y cada uno de los momentos;

8) la institución debe producir una nueva cultura institucional;

9) dentro de la calidad total, la gestión debe realizarse según un sistema justo, equitativo y que potencie el desarrollo de las
personas y de las instituciones. La calidad ha de extenderse a los métodos, procesos, materiales y resultados;

10) la calidad ha de extenderse también a la organización, que asegure un proceso ágil y eficaz para alcanzar los objetivos.

En este ámbito, un sistema de gestión para la calidad, se concibe como el marco organizacional en el que se
establecen los medios necesarios (entradas, procesos, resultados y mecanismos de evaluación) tanto para la definición de
objetivos de calidad, como de soporte para las decisiones y acciones que permitirán alcanzarlos, bajo una concepción de
permanente interacción con el entorno circundante en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades (Vilar, 2004).

Según el Fondo para la Normalización y Certificación de Calidad (2001: 8), el sistema de gestión para la calidad es el
“conjunto de elementos mutuamente relacionados o que interactúan para establecer la política y los objetivos y para lograr
dichos objetivos”. Sus elementos principales son: la estructura de la organización, la estructura de responsabilidades
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(dirección), los procedimientos, los procesos y los recursos. Bateman y Snell (2004), definen el sistema de gestión de la
calidad, como un conjunto de elementos, recursos materiales y humanos, acciones, funciones, medios y responsables que
garanticen la calidad de los procesos internos y, la satisfacción de las necesidades de los clientes en el ámbito externo. El
sistema debe permitir conocer la situación de los aspectos de la calidad en un momento determinado y tomar decisiones
oportunamente.

Zambrano (2001), Gabiña (1999) y los textos legales en Venezuela, coinciden en que una gestión de gobierno
municipal de calidad, es aquélla cuyos procesos administrativos son capaces de generar resultados orientados al desarrollo
integral del municipio, mejorando constantemente la calidad de vida de sus habitantes. En este sentido, se requiere generar
calidad interna en los procesos para lograr calidad en los resultados. Un gobierno municipal con una gestión de calidad es
aquél que satisfaga las aspiraciones mínimas, que cumpla con las exigencias mínimas de cada una de las comunidades, que
cumpla con la prestación de sus servicios públicos, que cumpla con una mejor calidad de vida de sus habitantes.

Los criterios de calidad relacionados con la gestión de gobierno, están referidos a calidad en los procesos y calidad en
los resultados. Arriagada (2002), plantea que el aspecto clave orientador de la calidad interna, debe ser la existencia de un
proyecto de gobierno fundamentado en una visión de desarrollo, cuyo cumplimiento marcará el impacto positivo o calidad re-
sultante de la gestión. La comunidad es indefectiblemente el evaluador más importante de una gestión de gobierno, ya que en
la satisfacción de sus necesidades, expectativas y aprovechamiento de las potencialidades productivas de su territorio, recae la
legitimidad política del gobierno, representada por la imagen de la gestión ante la comunidad y el apoyo participativo y
político de la comunidad. Zambrano (2001), expone que en Venezuela, lamentablemente, son muy pocas las gestiones
municipales y regionales que trabajan en función del conocimiento de los aspectos de su legitimidad política, lo cual actúa en
detrimento de la gestión y del desarrollo.

Balance Scorecard

El Balance Scorecard (BSC), es una herramienta estratégica definida por Kaplan y Norton (1996), como un sistema
de administración organizacional que se apoya en la calidad total y que puede motivar cambios de mejoramiento en áreas
críticas de una organización como productos, procesos, cliente y desarrollo de soluciones. Estos autores introdujeron a
principios de los años 90 el concepto de Cuadro de Mando Integral (CMI) o BSC, el cual complementa las mediciones
financieras tradicionales con otros criterios que miden el desempeño de las organizaciones desde tres perspectivas adiciona-
les: clientes, procesos de negocios internos y aprendizaje y crecimiento. En años posteriores, los autores observaron que
algunas organizaciones habían extendido el concepto de BSC más allá de su uso como una herramienta de control de gestión.
Estas organizaciones lo estaban utilizando además como una pieza importante de su sistema de gestión estratégica. Usando de
esta manera, el BSC aborda una deficiencia importante de los sistemas de gestión tradicionales: su inhabilidad para conectar
los objetivos estratégicos de largo plazo de la organización con sus acciones de corto plazo. En este aspecto se concentra su
importancia estratégica y de generación de valor.
Gabiña (1999), expone que los gobiernos locales se caracterizan por su carácter político, encontrándose la praxis
carente de valor estratégico a través del que se provea calidad a la gestión, al estar ésta dirigida a la satisfacción de las
necesidades de la comunidad y al desarrollo del entorno; al respecto, no están exentos de la aplicación de herramientas de
gerencia estratégica que fortalezcan la gestión y eleven su impacto positivo.
Según Xodo (2005), las siguientes son las razones fundamentales para utilizar el BSC en la administración pública:
a) desregular y orientar de mejor manera a los resultados en términos de eficiencia, eficacia y calidad de los servicios;
b) sustituir los modos de gestión jerárquicos y fuertemente centralizados por un entorno de gestión descentralizada
(gestión por procesos versus gestión por funciones); 7
c) facilitar la transparencia en la gestión de los servicios suministrados directamente por el sector público por medio
de la fijación de objetivos de productividad y del establecimiento de un proceso de mejora continua basado en una cultura de
la medición;
d) reforzar las capacidades estratégicas de la administración pública que le permitan adaptarse de manera automática,
flexible y económica a los cambios externos y responder a intereses diversos;
e) realizar una gestión más orientada a los ciudadanos, que responda a sus necesidades y preferencias; y
f) motivar y desarrollar el capital humano a través del reconocimiento del nivel de servicio prestado.