CENTRALISMO Y DESENTRALISMO

Declaración del tema:

Según muchos peruanos, la descentralización es, en teoría, una reforma

institucional y un proceso de cambio imprescindible para modernizar y
democratizar la sociedad peruana, para reformar el Estado peruano, para reducir
las desigualdades y divergencias económicas regionales y locales, en
consecuencia, para reducir la pobreza. Es decir, es un remedio de amplio
espectro, con múltiples fines.

Esto es un problema, pues, estamos frente a una reforma que debería resolver
lo que las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales no han podido hacer
hasta ahora. Se le pide demasiado a la descentralización, por ejemplo, cambiar
varias estructuras económicas, políticas, institucionales y culturales, con la sola
regionalización, creación de gobiernos regionales y reforzamiento de los
gobiernos locales. Presentada así, la descentralización es probablemente el
mayor desafío, económico, social y político que tienen frente a sí los peruanos.

Para acometer un desafío de esta magnitud, la descentralización debe partir de

una concertación de esfuerzos durante varios años (15 a 20 años) entre todos
los sectores de la población, con una conducción y liderazgo claros en cada
gobierno, pero como una política de Estado.

Planteamiento de la Problemática

Es importante tener claridad sobre lo que se entiende por descentralización, para

orientar bien las energías sociales y para encaminar adecuadamente las
políticas públicas. Los resultados logrados por la descentralización deberían ser
comprobadamente superiores a la centralización, para que se justifique el
proceso. Por ello, se debe avanzar con cuidado, con mucho espíritu práctico, en
base a la concertación y sumando esfuerzos.

La descentralización es un medio para reducir los problemas de desigualdad de

oportunidades para el desarrollo humano, generados por la centralización
económica y el centralismo político. Ambos problemas están muy conectados y,
bajo ciertas circunstancias, se retroalimentan y generan un centralismo “duro”
difícil de conmover y cambiar.

La centralización económica es un problema cuando la producción e ingresos

del centro (Lima o cualquier capital de departamento) son siempre mayores que
en la periferia (el resto del país o el resto de la región), y son divergentes en el
largo plazo. Es decir, la centralización económica no genera mecanismos de
igualación y de difusión de los frutos de crecimiento entre regiones. Es un
problema de concentración de poder económico en el centro, con escasos
mecanismos de redistribución. Esto se debe a la concentración en Lima del
capital humano, capital físico y financiero.

Existe centralismo político cuando el nivel más alto de gobierno (el gobierno
central) acapara las funciones y los recursos del Estado, mientras que los
gobiernos regionales o locales tienen pocas competencias e influencia en sus
ámbitos. Es pues un problema de concentración del poder político en el gobierno
central.

El mayor problema surge cuando, como en el caso del Perú, la centralización

económica alimenta al centralismo político y este a su vez refuerza a la primera.
El mecanismo que genera esta retroalimentación es el siguiente: la
concentración de la producción y empresarial genera una mayor tributación en
Lima y principales ciudades, lo que permite al gobierno central tener capacidad
de gasto, el cual se asigna en función del número de electores y ciudadanos, los
cuales se encuentran en su mayor parte en el centro. Este gasto, a su vez,
dinamiza la demanda de Lima, favoreciendo incrementos en la producción del
centro y así sucesivamente. Así se cierra el círculo perverso del centralismo.

Frente a un problema de “centralización dura”, la descentralización se presenta

como una necesidad. Sin embargo, se señalar que la centralización económica
es la que genera el centralismo estatal, en consecuencia, es necesario plantear
una estrategia que lleve a la descentralización económica, como fin último. La
descentralización estatal es un instrumento importante pero insuficiente, para
resolver este problema.
Pregunta Controversial

¿Es posible una total descentralización político-económica en el Perú?

Tesis

Desde el punto de vista económico, la descentralización estatal tiene el desafío

de cambiar los flujos de inversión privada hacia otras ciudades fuera de Lima,
para crear centros económicos alternativos a Lima. Para ello se requiere que el
gobierno central, los futuros gobiernos regionales y locales generen liderazgos
claros y modernos, planteen políticas sectoriales y sociales descentralizadas,
que se provean de medios estables de financiamiento del gasto y la inversión
pública descentralizada, de un marco jurídico-institucional favorable y de la
participación activa de los sectores empresariales nacionales y regionales.

Desde un punto de vista político, la descentralización debería ser el medio para

reconstruir los mecanismos de representación (partidos políticos, movimientos,
gremios, sindicatos, etc.) y de participación en los gobiernos regionales y locales.
El principal mecanismo para hacerlo son las políticas públicas, que al final de

cuentas determinan la política. Como dicen los politólogos: "policías determine

políticos'', sobre todo en regiones y localidades con debilidad institucional.

De todos los modelos de descentralización posibles, el gobierno ha escogido la

vía política mediante la descentralización estatal. Si bien el marco institucional
y legal para la descentralización no está aún completo, el proceso está lanzado,
lo que dice mucho del sesgo político y de la impaciencia del gobernante por
sintonizar con la población ansiosa de mejorar sus niveles de empleo y de vida.

Se trata de la "vía política de la descentralización", a partir de la cual se espera

influir sobre la centralización económica, a través de las políticas sectoriales y
de las políticas sociales. Se ha escogido el modelo de "descentralización a partir
de la redistribución estatal".

Es por ello que la legislación contempla que los gobiernos regionales

(departamentales) desarrollen y regulen las actividades sectoriales de:
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, turismo, minería, infraestructura
energía, comercio, vialidad, comunicaciones, servicios sociales: educación,
salud y medio ambiente. Mientras que los gobiernos locales tendrán como misión
desarrollar y regular: servicios sociales: educación, salud, vivienda,
infraestructura: saneamiento, servicios públicos: transporte colectivo, circulación,
tránsito, turismo, servicios culturales: conservación de monumentos
arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, y medio ambiente y
sustentabilidad de los recursos naturales.

Esta atribución de funciones define las tareas de los niveles descentralizados de

gobierno. Los gobiernos regionales deben promover el desarrollo regional a
través de planes, mientras que los gobiernos locales deberán planificar el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones. Para que estas funciones
sean adecuadamente llevadas a cabo, se ha de requerir de un contexto
macroeconómico favorable, con estabilidad y crecimiento. Pero lo más
importante es la transferencia de competencias y recursos presupuestales del
gobierno central a los gobiernos regionales y locales.

Las políticas sectoriales que deberán ejecutar los gobiernos departamentales

son muy importantes para el desarrollo regional. Deben promover el uso de las
potencialidades en cada departamento, sobre todo en los sectores productivos.
Estas políticas son las que generan empleo y amplían las oportunidades para la
gente. Por ello se requiere que cada gobierno departamental-regional tenga un
plan de desarrollo socio económico con horizontes mínimos de 5 años, basado
en la promoción de algún o algunos sectores (es) en particular, para lo cual la
inversión pública debe centrarse en infraestructura y mejora del capital humano,
de tal manera que se pueda atraer de manera coordinada a los inversionistas
privados.

El desarrollo regional, en los próximos veinte años, dependerá de la capacidad

de atracción de inversionistas privados que logren las regiones. Para ello la
inversión pública en infraestructura vial y energética, acompañada de políticas
sectoriales de promoción de algunos sectores productivos que generen alto valor
agregado (agroindustria, manufactura pequeña, mediana o grande, turismo,
servicios productivos), será la clave del desarrollo regional. El objetivo global
debe ser incrementar la producción, la productividad y el empleo regional de
manera simultánea. La planificación estratégica y la concertación entre gobierno
regional, sector empresarial y trabajadores será crucial para lograr resultados.

La ejecución de las políticas sociales debería ser la función principal de los

gobiernos locales. La prestación de educación, salud, vivienda, saneamiento y
lucha contra la pobreza son las principales funciones y tareas. Por cierto, la
asunción de estas competencias tiene que ser progresiva y planificada, para
asegurar el éxito de la descentralización. Lo peor que puede pasar es que los
gobiernos locales fracasen por hacer las cosas de manera apresurada y sin
planeamiento. Los gobiernos locales tienen, a partir de las políticas sociales, la
enorme responsabilidad de mejorar la calidad de las personas y de su capital
humano.

Las municipalidades provinciales deberán hacerse cargo de la educación y salud

básicas de manera progresiva, mientras que las municipalidades distritales
deberán demostrar mejores resultados que los organismos del gobierno central
en la reducción de la pobreza extrema y en la alimentación materno-infantil.

La legislación aprobada contempla algunas funciones que se deben hacer tanto

a nivel departamental como a nivel local. La promoción de la educación y la salud
son las más importantes. Esto significa que será necesario determinar que parte
del servicio educativo está bajo la responsabilidad del gobierno departamental y
cual con el gobierno local. La educación superior y tecnológica debería ser
función de los gobiernos departamentales, mientras que primaria y secundaria
de los gobiernos locales. De la misma manera, los servicios de salud complejos
deben estar a cargo del gobierno central o departamental, mientras que la salud
básica podría estar en manos de los gobiernos locales. La idea es generar un
sistema educativo y de salud, que por estar descentralizados son mucho más
eficientes, es decir, dan muchas más prestaciones, con mejor calidad, pero con
el mismo presupuesto.

Para que esta repartición de competencias funcione de manera adecuada y

eficiente es necesario que la coordinación entre gobierno regional y los diferentes
gobiernos locales de cada departamento funcione de manera fluida. Para ellos
es imprescindible el Consejo de Coordinación Regional.
Este proceso de descentralización apuesta a que los nuevos gobiernos
regionales-departamentales se conviertan en los agentes del desarrollo regional.
Para ello deberán contar con un presupuesto definido por las funciones antes
mencionadas. La responsabilidad de estos gobiernos consiste en utilizar el
presupuesto como instrumento de planificación y conducción del desarrollo
regional. De ahí que la definición de las fuentes de financiamiento y la estructura
del gasto tengan los atributos de una buena gestión fiscal, pero al mismo tiempo
sean orientadoras de la estrategia de desarrollo hacia cinco o diez años

En primer lugar, la responsabilidad fiscal señala que todo gasto debe estar
financiado, en consecuencia, será necesario establecer las principales fuentes
de ingresos del gobierno regional: el canon si existen recursos naturales, las
transferencias del gobierno central, los impuestos que se les permita recaudar
de acuerdo a ley, y préstamos debidamente garantizados. En segundo lugar, la
estructura del gasto dependerá de las funciones que tengan los gobiernos
regionales. Corresponde a sus autoridades gestionar por los recursos fiscales y
proponer la creación de contribuciones o impuestos regionales en concertación
con los sectores económicos. Hay experiencias exitosas sobre este tema que ha
de crucial para el futuro de los gobiernos regionales y locales.

Un ingrediente para lograr que la descentralización sea una reforma fructífera es

el aprovechar todos los programas y proyectos existentes en el sector público y
potenciar aquellos del sector privado. Existen muchos programas administrados
centralizadamente, cuyos recursos y objetivos deberían ser transferidos a los
gobiernos locales, para una administración descentralizada. No cabe crear
muchas cosas nuevas o suplantar programas existentes por otros, pues se
pierde conocimientos alcanzados, organizaciones, gente capacitada, redes
sociales ya establecidas, es decir, se pierde capital físico, humano y social ya
acumulados. La descentralización debe potenciar todo lo ya acumulado y no
desperdiciar ni un sólo recurso, la razón es muy simple, en el Perú y al gobierno
le faltan recursos financieros para el desarrollo. La descentralización debe
generar una cultura del buen uso de lo que tenemos y de la acumulación
permanente.
Es necesario tener en cuenta que la descentralización del Estado es sólo una
condición necesaria para el desarrollo local y regional. La condición suficiente
será la descentralización de la inversión privada y la descentralización
empresarial. En esta etapa inicial, hay que hacer del Estado un promotor y gestor
del desarrollo de las regiones fuera de Lima, de la periferia, de las pequeñas
ciudades, en cooperación con el sector privado. El reto es hacerlo con los
escasos los recursos financieros, fiscales y humanos con que se cuenta.
Concertar, coordinar, acumular, gastar bien y generar desarrollo local y regional
son los ingredientes para el éxito de la descentralización.

Propósito

El artículo 49º de la Constitución Política del Estado, señala que, la capital de la

República del Perú es la ciudad de Lima. Su capital histórica es la ciudad del
Cusco. Son símbolos de la Patria la Bandera de tres franjas verticales con los
colores rojo, blanco y rojo, y el Escudo y el Himno nacional establecidos por ley.

Lima, La Ciudad de los Reyes, fundada en 1535, constituye el Centro del país,
en lo económico, cultura, político y social. El centralismo que padecemos desde
la Colonia nos ha hecho mucho daño. Es clamoroso comprobar que existan
pueblos en el interior que padezcan de los elementales servicios y recursos,
pueblos que, pese al esfuerzo y trabajo de sus hijos, no han logrado alcanzar el
desarrollo.

Que la experiencia pasada nos sirva de ejemplo y no hacer del proceso de

descentralización un proceso sin rumbo, sin el real convencimiento de sus
grandes alcances, que sea la integración de la comunidad de todo el país, es
una tarea nacional impostergable que requiere de un sustento económico, social,
cultural y de condiciones políticas.

Los gobernantes regionales y locales tienen que tener una real autonomía
económica, administrativa y política deben ser entes de desarrollo dentro de los
parámetros de la estructura y las políticas de Estado. El proceso de
descentralización es un asunto de magnos alcances, y como tal debe
proyectarse bien, que no se imponga, que no se le convierta en una etapa de
apresuramiento, sin un rumbo fijo.
Hay que crear los canales para su integración a la realidad en armonía con el
Estado y la Sociedad, demos un paso adelante, pero hay que ir a la traslación
real del poder. La coyuntura actual ha despertado entusiasmo en que el proceso
de Descentralización debe convertirse en un proyecto real de transformación y
cambio con la movilización del país, haciendo de ella una herramienta de
desarrollo y trabajo.

Cada gobierno regional debe poseer las posibilidades para un crecimiento

sostenido, para lograr su desarrollo debe sustentarse en los ejes productivos-
sociales que potencian los recursos principales que poseen, integrándose a un
plan nacional del cual son parte el desarrollo nacional, debe buscarse afianzar
los poderes en base a la voluntad democrática y a las fuerzas representativas de
la Región.

El proceso de descentralización por su importancia en el desarrollo, debe

constituirse en la viga maestra de la política del Estado, de manera, que en el
marco legal en que se desarrollen no puedan ser afectadas por disposiciones
que directa o indirectamente las desvirtúen. Que se haga un proceso consistente
y realista, que revierta la actual tendencia centralista, promueva la integración
nacional, y el desarrollo armónico de los gobiernos regionales y locales. Que se
formule un Programa descentralizador que permita a los pueblos disfrutar de sus
riquezas naturales y desarrollarse en forma equilibrada y natural.

Debemos continuar la movilización entorno a la auténtica plataforma de

descentralización, concretar este propósito resulta muy complejo. Este proceso
requiere necesariamente un cambio radical de las realidades actuales, donde no
exista desarrollos desiguales, presentando un país completamente
desarticulado, donde exista el pluralismo social y cultural.

Creemos firmemente en la descentralización, con cambios políticos, económicos

y sociales reconociéndoles su real autonomía a los gobiernos regionales y
locales y que les otorga la Constitución del Estado, que este proceso nos lleve a
forjar una Patria, donde los sueños se hagan realidad, se abran las puertas de la
esperanza nacional y conciliar la Legislación, dando inicio a la descentralización,
para lograr el desarrollo nacional.
La tradición nacional es la de un Estado unitario, así lo establece el artículo 43°
de la Constitución Política del Estado al señalar que el gobierno del Perú es
unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la
separación de poderes.

Podríamos sostener con certeza que el mayor problema del país no es

económico sino político y administrativo, ya que el centralismo que ha sido la
forma de gobierno y de distribución de las actividades económicas
exageradamente concentradas en Lima y en algunas pocas ciudades del Perú.

En el Perú se mantuvo, a pesar de las tragedias históricas y a pesar de los

contrastes geográficos, siempre en una unidad nacional. Ella viene desde el
tiempo incaico, la mantuvo el virreinato; la reafirmó la convergencia en nuestro
territorio de los dos movimientos de la independencia del Norte y del Sur. La
rebelión de los cabildos, que fue un hermoso despertar de la conciencia
americana, tuvo en cambio el inconveniente de afirmar demasiado la autonomía
local. La revolución que aparece primero en Tacna y luego en Huánuco y en el
Cuzco, fue sofocada. La independencia en el Perú se realizó por movimiento
generales, tales como el de San Martín y el de Bolívar, que habían de determinar
la afirmación de la unidad de la patria que inclusive se tuvo que aprobar en un
cabildo abierto luchar por la independencia del Perú.

La capitalidad del Perú, es incuestionable; pero no queremos que Lima sea

solamente la capital, por representar la tradición, por representar la mayor
economía y por representar el centralismo político; queremos que Lima sea
realmente la capital de la República por su efectiva atracción de las provincias y
por una especie de irradiación de vida y de cultura a todos los pueblos del Perú
para que estos se desarrollen y crezcan a semejanza de ella.

Al estudiar la formación de la nacionalidad peruana se observa que las antiguas

ciudades en que había cabildo, que representa de cierto modo la autonomía
dentro de la colonia, en que se elegían los regidores, sedes de obispados que
representaban el interés eclesiástico, eran como grandes núcleos regionales que
gobernaban las ciudades en base a sus autoridades elegidos por ellos.
Argumento 1:

La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política

que se desarrolla en el régimen federal, porque mientras que la primera se
realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una
independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales como
Estados Unidos o Brasil, más no en estados unitarios como Perú.

Además, en tanto que la descentralización administrativa es creada por el poder

central, en la descentralización federal los estados miembros que crean al
Estado federal, participan en la formación de la voluntad de éste y su
competencia no es derivada, como es la de los órganos administrativos
descentralizados, sino que, por el contrario, es originaria en el sentido que las
facultades son atribuidas expresamente al Estado Federal se entienden
reservadas a los estados miembros.

La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la

administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de
ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes
descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta
su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que
forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su
presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

Argumento 2:

En suma, para una real descentralización se requieren tres elementos, territorio,

autonomía y real práctica democrática. Dicho esto, distingamos los conceptos de
descentralización y de desconcentración, pues ambas son formas jurídicas en
que se organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte
de sus funciones a determinados órganos u organismos, sin embargo la
diferencia esencial está en que los órganos de la primera están fuera de la
relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están
sujetos al poder jerárquico, ésta consiste en atribuir facultades de decisión a
algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades,
siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores.
Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio
propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia
en cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor
mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para
llevar a cabo empresas productoras de bienes. La “desconcentración” se refiere
simplemente a la dispersión territorial, por lo tanto, puede haber
descentralización sin desconcentración (como lo sería en el caso de las
privatizaciones), pero la desconcentración implica cierto grado de
descentralización.

Argumento 3:

En la Descentralización, existe autonomía, se transfieren las competencias, hay

2 o más entes con personalidad jurídica, tiene patrimonio propio y se maneja
autónomamente y el control es en ciertos temas y de manera mutua.

En la Desconcentración, no existe autonomía, se delegan las competencias no

se transfieren, hay un órgano con personalidad jurídica y otro inferior que actúa
en nombre y por cuenta de aquel, su patrimonio es el de la sede central y el
control del superior es total.

Cabe señalar que, generalmente ambas modalidades no se presentan de

manera pura en los Estados.

El Perú no ha constituido aún elementos primordiales para ir construyendo la

descentralización, y uno de esos elementos es la construcción de un país
totalmente comunicado, cosa que nuestro país carece, pues en esa
comunicación comienza la integración y las oportunidades de pueblos relegados
y olvidados; asimismo no se han estructurado bases sólidas para la
descentralización, es decir no se han creado núcleos de desarrollo en el interior
del país que pueden competir con la capital y que a la vez aspiren a ser
autónomas en su manejo político económico administrativo y fiscal, sin embargo
no podemos pensar en acrecentar los poderes en los gobiernos regionales y
locales en forma automática y que ello nos traiga como consecuencia una
buena administración, pues podría suceder lo contrario es decir, que abarcando
mucho se pueda crear una burocracia mayor y más ineficiente de la que ya
existe, contribuyendo al estancamiento de gestiones administrativas, al colapso
burocrático y al déficit fiscal. Esto generaría inestabilidad política económica y
social elementos suficientes para ahuyentar la inversión privada.

La descentralización por sí sola no es sinónimo de desarrollo, tiene que

complementarse con una serie de medidas económicas, administrativas,
sociales y culturales, que le tienen que anteceder, para que en conjunto se logre
un desarrollo mancomunado y duradero, pues la historia nos muestra que en el
pasado se intentaron soluciones políticas totalmente aisladas de lo económico y
social, y como era de esperar estos experimentos fracasaron rotundamente, no
podemos en la actualidad caer en el mismo error. Todos los objetivos deben
llevarse a cabo mediante un proceso gradual, constante pero eficiente y firme y
no con política de gobierno sino de Estado, es decir con un planteamiento que
se continúe de gobierno a gobierno.

Citas:

Ahora bien, para tener claros y disipados los conceptos, determinemos qué es lo
que entendemos por centralismo, descentralización y desconcentración. Así
podremos involucrarnos un poco más de cerca en esta problemática peruana.

Intentaremos acercarnos a una definición de Centralización, Ferrando Badía 1

dice: “Son centralizadas todas aquellas actividades cuya dirección corresponde
a un órgano central, es decir, único para todo el Estado. En consecuencia,
centralización equivale a la unidad del Estado resultante de la atribución de cada
una de las actividades fundamentales a un órgano único (…) El poder central
dominará los poderes locales”

Entendida así la Centralización, surgen en contraposición los conceptos de

Descentralización y Desconcentración, con la finalidad de solucionar los
problemas planteados por fenómenos como la centralización y en el caso
peruano por el “Centralismo limeño”.

Empecemos ahora por intentar una definición de Descentralización. Desde una

acepción eminentemente administrativa, Manuel Pérez2 nos dice: “Principio de
organización según el cual a partir de una institución o entidad central se generan
entidades con personería jurídica propia sujetas a la política general de la entidad
central, pero que en razón de la naturaleza diferencial de las funciones y
actividades que deben cumplir, se les otorga una autonomía operativa suficiente
para asegurar el mejor cumplimiento de ellas”.

Chamané Orbe3, desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que: “es la
Transferencia de funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder
central hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confía con un
margen de autonomía más o menos amplio a agentes especializados y dotados
de cierta independencia frente al poder central, la gestión de servicios públicos,
vinculándose de alguna forma a la estructura del Estado. Así encontramos a la
Descentralización administrativa y política, respectivamente”.

El jurista Pedro Flores4, así define desde una perspectiva del derecho, en los
siguientes términos: “Régimen administrativo de naturaleza política, en el que la
gestión de los servicios públicos, separados del conjunto de los administrados
por el Gobierno o Poder Central se confía con un margen de autonomía más o
menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta independencia
frente al Poder Central el cual no los dirige, sino que se limita a controlar su
acción. En la práctica, y en países como el Perú cuya organización política es de
tipo Centralista, la Descentralización administrativa es muy difícil de establecer,
pero se traduce en organismos de competencia limitada regularmente. Las
Descentralización política supone una organización federal, asimismo, voluntad
política de descentralizar el poder y trasladarlo a los Gobiernos locales, junto con
los recursos financieros indispensables para que la transferencia no resulte lírica.
La doctrina precisa que este problema de la Descentralización para el Derecho
público, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralización Política y
Administrativa”.
Caso Real 1

Las expectativas de la población frente a la descentralización Con chucos

bajo - región Áncash5

Para los encuestados la descentralización no es prioritaria si se la compara con

otros problemas de la región y del país (desempleo, crisis económica y
corrupción). Existe una percepción positiva de la descentralización, se la
considera como uno de los medios para lograr el desarrollo de los pueblos del
interior del país, pero en ningún caso que sea el mejor. En ese sentido, importan
más los resultados que los medios5.

Es importante señalar que los encuestados no evalúan las políticas, sino los
resultados. Su problemática regional no es evaluada en términos de centralismo/
descentralismo sino en función de demandas concretas. La gente demanda una
mayor presencia del Estado por medio de obras. En las comunidades la
población señala que el Estado tuvo mayor presencia durante el gobierno de
Fujimori.

Frente a la pregunta: ¿qué entiende por descentralización?, las respuestas

hacen ver que para la mayor parte de la población «un gobierno descentralista
es aquel que hace obras de infraestructura en los distintos lugares del Perú».
Contrariamente a lo que se piensa en círculos intelectuales y políticos.

La idea de los entrevistados sobre descentralización no está vinculada a

competencias o funciones de los distintos niveles de gobierno, sino a
construcciones, escuelas, puentes, carreteras, agua, electrificación, etc.
Obviamente, los otros temas de descentralización, como transferir la salud,
educación y seguridad ciudadana a niveles más bajos de gobierno, aparecen en
un segundo plano, los entrevistados consideran que no debería de estar a cargo
de los gobiernos regionales o locales. Es decir, todo aquello que es servicio no
es visto como algo que necesita descentralizarse, razón por la cual podría seguir
a cargo del gobierno central, sin generar mayor malestar a la población. Al
contrario, hay temores de que la educación o la salud, puesta en manos de los
gobiernos regionales y locales, resulte peor de lo que es.
Un asunto, aún más complejo es la identificación de instituciones con cosas.
Actualmente, en los círculos políticos y de ciencias sociales, se entiende por
instituciones a las reglas de juego, es decir, las reglas que permiten resolver
problemas concretos para grupos sociales involucrados, que se organizan para
un determinado fin. Esto es, la descentralización como reforma institucional es
un cambio de reglas en las decisiones y en la asignación de recursos y factores,
que transfiere las competencias a los niveles descentralizados inferiores de una
organización.

Para la mayoría de los entrevistados, la organización institucional empieza por

un edificio (la municipalidad, el colegio, la posta de salud) que ha de ayudar a
resolver su problema en el lugar donde vive. Quizás no importa con qué reglas
funcionan estas organizaciones, lo importante es que estén al alcance de la
mano y que ayuden a satisfacer las necesidades de educación, salud y de
inseguridad.

Bajo esta perspectiva, la descentralización es considerada como un «bien

superior»; es decir, si hay pobreza y bajos niveles de bienestar, la gente está
esperando que se la ayude a satisfacer sus necesidades primarias. En este caso,
no importa el nivel de gobierno que lo haga ni cómo lo haga. Pero en las zonas
donde los niveles de educación y de ingresos se incrementan (capitales de
provincia y distrito), la gente ya no quiere solamente que se le ofrezca bienes y
servicios públicos, sino que también desean participar en los gobiernos locales
y regionales. Esto se evidencia a través de los presupuestos participativos. Si
esto es así, la extrema desigualdad distributiva de la región (costa y sierra) nos
estaría indicando que los pobres no estarían muy interesados en la
descentralización, sino en la provisión de bienes y servicios públicos.
Caso Real 2

Proyectos Descentralistas ejecutados

En salud el énfasis ha sido principalmente la implementación, el mantenimiento

y la construcción de infraestructura de salud, en tanto que para educación el
gasto responde a la gran demanda existente desde los colegios para la
reparación y el mejoramiento de infraestructura educativa que en su momento
fue declarada en emergencia.
Conclusión

Hay en el reclamo descentralista del Perú, cuando menos mucho más que el
requerimiento técnico jurídico o político de distribución espacial o territorial del
poder, una suerte de sentimiento del Perú profundo que anhela tomar en sus
manos la decisión de su propio destino y algunas veces, afirmar muy nítidamente
a través de ella su personalidad histórica, social y política.

Es el tema de la descentralización uno de los que mejor refleja los sentimientos

nacionales. El país prácticamente desde su nacimiento ha ensayado una y otra
vez fórmulas Descentralistas; una y otra vez ha fracasado, pero el pueblo
mantiene viva la esperanza de que algún día advendrá una fórmula que le
permita un régimen de autogobierno que haga asimismo al pueblo o a los
pueblos del interior de la República dueños de su destino y capaces de equilibrar
lo que sienten, que es algo así como un peso ominoso que representan el
centralismo.

Debemos hacer un rápido recorrido respecto a este empeño nacional que la

historia se ha encargado de desbaratar tantas veces. Basta revisar los textos de
nuestras constituciones para encontrar las distintas maneras como nuestros
constituyentes trataron de afirmar los procesos de descentralización; en algunos
casos expresando con muchísima fidelidad grandes corrientes de opinión
nacional, en otros, falsificando fórmulas que no respondían a ningún sentimiento
de carácter nacional o político. Hubo, desde luego, fórmulas retóricas que
quedaron tan sólo consagradas en el texto constitucional y que como las propias
constituciones no sólo no encarnaron en la realidad concreta del Perú, sino que
ni siquiera se pusieron en vigencia.

Las constituciones que reflejaron de alguna manera una suerte de nuevo pacto
social en este país y que por lo tanto permitieron fórmulas concretas de
descentralización que sí se frustraron en el camino; sin embargo, encontraron
las fórmulas apropiadas para responder, de alguna manera, a la aspiración
provinciana.
Ha habido en el Perú fórmulas que falsificaron o pretendieron adulterar la
descentralización. La expresión más nítida y característica de ese empeño de
falsificación descentralizadora está en los Congresos Regionales que permitió la
Constitución de 1920, de clarísima inspiración autocrática.

Los esfuerzos por consagrar algunas de las fórmulas de descentralización que

se ensayaron a través de Juntas de Obras Públicas merced a la Ley de Pro
Desocupados a partir de 1931, de Corporaciones Departamentales de
Desarrollo que se crearon en respuesta de desastres semejantes a los que ahora
sufrimos en el sur del Perú, comenzando por la Junta de Reconstrucción y
Fomento Industrial del Cusco en 1950 y continuando con una serie de Juntas
Departamentales que promovieron luego la creación de lo que fue el Fondo
Nacional de Desarrollo Económico creado hacia 1960 y, posteriormente,
numerosísimas corporaciones en la gran mayoría de los departamentos del
Perú.

Todas estas experiencias, demuestran que, en el Perú, ha habido y hay terca

porfía, a pesar de todas las frustraciones, por lograr alguna fórmula de
descentralización. En el fondo el gran debate del país no es nada más ni nada
menos que una suerte de empeño por lograr la democratización del poder;
porque, al fin y al cabo, la descentralización no es otra cosa que la distribución
espacial del poder y por eso mismo no puede haber, ni habrá jamás, genuina
descentralización mientras ella no esté formalmente consagrada en la
Constitución.

No hay descentralización que pueda estar sujeta a la voluntad del legislador

ordinario. La descentralización y la autonomía sólo son sólidas cuando tienen
reserva o consagración constitucional y, por ello mismo, ha de reconocerse en
la Constitución, no sólo a denunciarse sino a reconocerse en la Constitución, las
atribuciones específicas, de ser posible, las rentas y, naturalmente, los órganos
a través de los cuales debe hacerse la descentralización.
Reflexión

La autonomía y vida propia de las regiones son la base para que el país cuente
con ciudadanos formados para pensar y decidir independientemente con
iniciativa propia, lo que constituye la fuente esencial de riqueza y valor de un
pueblo. Se requiere delimitar con claridad las funciones de los diversos
estamentos de gobierno, los gobiernos locales, las regiones, ver los mecanismos
de capacitación para los funcionarios que trabajen en ellos, así como la
asignación de fondos y la captación de recursos propios que pueden tener. La
población considera que es necesario cambiar la pauta que ha caracterizado el
desarrollo nacional, procurando canalizar más inversión hacia el interior peruano.

La descentralización es un proceso y ello implica una gradualidad. En otras

palabras, que no es un acto instantáneo o inmediato, sino que exige un tiempo
del cual se promueva el efecto deseado. Se trata de un proceso que debe
conducirse, sustantivamente en el que el cambio de modelo de crecimiento hacia
una economía social y de mercado que permita la emergencia de fuerzas
económicas locales o regionales, y a su vez, demandar la descentralización del
poder político.

La Descentralización es una nueva etapa de la democracia, y no puede ser

reducida a un asunto político-administrativo o de ajuste de costos en el Estado.
Es un proceso productivo-social de ocupación y organización del territorio, con
la redistribución democrática del poder, y el reencuentro con la condición andina
ambiental y sus zonas de habitabilidad. El Estado en su conjunto debe ser
Descentralizado, correspondiendo así a una sociedad diversa y ampliamente
distribuida en el espacio, y a un territorio cuya ocupación requiere formas de
organización adecuadas para su gobierno, niveles descentralizados.
Referencias:

1. Ferrando Badía Juan. E. Estado Unitario, el Federal y El Estado Regional.

Madrid: Tecnos.1978. p.91
2. Pérez Rosales, Manuel. Diccionario de administración. Lima, DESA, sin
año.
3. Chamané Orbe, Raúl. Diccionario jurídico moderno. Lima, San Marcos,
1995, p. 168.
4. Flores Polo, Pedro. Diccionario jurídico fundamental. 2° edición. Lima,
Grijley, 2002, p. 266.
5. Zenón Eduardo Vargas Morales. Centralismo, descentralización y
expectativas de la ciudadanía (Conchucos Bajo - Región Áncash).
Universidad Nacional Mayor de San Marcos.