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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 21: 7-11 NOV.

2003

DOSSIÊ CULTURA POLÍTICA,


DEMOCRACIA E CAPITAL SOCIAL

Apresentação
Marcello Baquero

Os dilemas que emergiram na América Latina Nessas condições, mesmo sem a ocorrência de
ao longo da última década, em virtude das rupturas institucionais ou golpes de Estado, como
dificuldades de implementar um modelo de houve no passado, a dimensão de crise da
democracia orientado para o social, evidenciam democracia materializa-se pelo questionamento
as dificuldades de ultrapassar-se um desenho de permanente das autoridades constituídas e das
democracia de caráter minimalista e meramente instituições responsáveis pela manutenção do
procedimental. Em razão disso, parte significativa contrato social.
da comunidade acadêmica tem-se voltado para o
No caso da América Latina, tem-se uma
estudo de temas relacionados à cultura política,
situação paradoxal, na medida em que regimes
ao papel do cidadão e da sociedade civil no
democráticos convivem lado a lado com estados
processo político ou à qualidade da democracia.
oligárquicos. Ao mesmo tempo em que há respeito
Esses estudos procuram explicações para o pelas leis e adotam-se procedimentos poliárquicos,
descontentamento dos cidadãos com as instituições surgem organizações que funcionam como estados
políticas e com seus representantes, sobretudo em paralelos, o que contribui para gerar sentimentos
virtude de considerarem que essas instituições de insegurança que se materializam na generalizada
resultam no afastamento das pessoas da arena falta de confiança da população.
política e, conseqüentemente, comprometem a
Tais elementos são fundamentais para a
possibilidade de institucionalizar uma democracia
estruturação de um tipo de cultura política em que
mais preocupada com a dimensão social. Em
prevalecem traços políticos convencionais como
contrapartida, para alguns teóricos da democracia
clientelismo, paternalismo, patrimonialismo e
clássica não se deve levar a sério o mal-estar da
personalismo. Esses traços, embora não se possa
sociedade, visto não comprometer a essência da
considerar atributos culturais, agem de maneira
democracia e sua sobrevivência; advogam,
significativa na configuração de uma cultura
portanto, que certa dose de insatisfação é
política fragmentada, com predisposição ao
necessária para o bom funcionamento do sistema
individualismo e à pouca valorização do coletivo,
político, pois mantém os políticos em estado de
gerando um cenário prejudicial para a
alerta. Se em tese essa formulação tem a sua lógica,
materialização de uma base normativa que valorize
na prática a apatia e a anomia de parcela
a democracia institucional.
significativa dos cidadãos latino-americanos não
podem ser consideradas algo transitório, Outrossim, o cenário contemporâneo da região
conjuntural, sem importância ou, muito menos, latino-americana tem propiciado aos cidadãos,
salutar. A história tem mostrado, repetidamente, habitualmente excluídos das políticas sociais, a
que quando as pessoas não depositam fé nas suas busca de instrumentos e mecanismos de resolução
instituições e nos seus governantes a democracia de demandas e reivindicações historicamente vistas
mantém-se em um estado permanente de como de responsabilidade das organizações
instabilidade em que predomina a falta de convencionais de participação e representação
credibilidade e de legitimidade dos governos. política. Resultam daí movimentos que têm

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 21, p. 7-11, nov. 2003


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APRESENTAÇÃO

adquirido, em certos casos, autonomia e poder conseqüências do estoque de capital social


significativos, o que gera a necessidade de colocá- existente em diferentes países pode ser encontrado
los na agenda das Ciências Sociais, tentando em quase todas as áreas acadêmicas ao longo dos
compreender sua origem, evolução, funcionamento últimos anos. No presente, o número de trabalhos
e perspectivas na reconfiguração do Estado. É que enfocam essa temática tem crescido
essencial ressaltar que tais movimentos, ao exponencialmente. Reúnem-se aí estudos sobre
encontrar obstáculos no diálogo com as instituições desenvolvimento econômico, educação, família,
convencionais de regulação política, têm procurado saúde, trabalho e governança, que podem ser
ocupar espaços alternativos dentro da moldura da encontrados em áreas como Sociologia,
democracia vigente – dessa forma tornando Economia, Ciência Política, Psicologia e Educação.
evidente a necessidade de criarem-se alianças Fazer o levantamento dessa produção, em virtude
virtuosas entre Estado, mercado e sociedade civil da explosão de pesquisas, é tarefa difícil de
lato sensu, para enfrentar a crescente desigualdade realizar; todavia, algumas conclusões já são
e a exclusão social. consensuais: entre outras, a de que o capital social
ajuda no desenvolvimento econômico de uma
Enfrentar essa tarefa é um dos desafios para
nação; fortalece a ação coletiva e incide
os países da América Latina, principalmente se
positivamente no grau de sofisticação política das
levada em conta sua deterioração econômica. É
pessoas. Vários desses temas são alvos de análise
de mencionar, a título de ilustração, que atualmente
no Dossiê ora apresentado, que tem como objetivo
cerca de 45% da população da região está abaixo
principal a tentativa de fornecer subsídios teóricos,
da linha da pobreza – percentual que era de 40%
empíricos e históricos para uma compreensão dos
em 1988 (CEPAL, 2001). Verifica-se, além disso,
dilemas da democracia contemporânea na América
um aumento significativo da economia informal
Latina. Tendo os conceitos de democracia, cultura
pelo incremento do ingresso de crianças no
política e capital social como referência, visa-se a
mercado de trabalho. Segundo dados da
examinar de que forma, nos diferentes países da
Organização Internacional do Trabalho (ILO,
região, está-se lidando com os problemas gerados
2002), 22 milhões de crianças com menos de 14
pelo aumento das demandas e reivindicações de
anos trabalham em virtude de sua condição de
grupos que, embora tradicionalmente excluídos
pobreza. No que compete à saúde, como registrado
das políticas sociais, vêm buscando mecanismos
pela Organização Pan-Americana da Saúde (1998),
alternativos de organização política que não
morrem 190 000 crianças anualmente na América
encontram explicações no conhecimento
Latina, vítimas de doenças que se poderia controlar
estabelecido.
com maiores investimentos em saúde preventiva.
A esses somam-se problemas relativos à falta de O primeiro artigo do Dossiê, de autoria de
investimentos em áreas como as de segurança e Patrício Valdivieso, faz um mapeamento das
educação. condições econômico-políticas da América Latina,
situando-as como obstáculos para o pleno
Todos esses elementos têm gerado, ao longo
desenvolvimento democrático e social desses
dos anos, uma situação de aguda deterioração
países. O texto do professor Valdivieso
social, resultando em uma crescente desconfiança
proporciona subsídios teórico-práticos que
dos latino-americanos em suas instituições e
permitem entender as dificuldades de estruturar
representantes políticos. O grande desafio na
sociedades orientadas para o social. O autor busca
virada do milênio, portanto, pode ser proposto da
elaborar instrumentos didáticos e políticos que
seguinte maneira: como resolver esses problemas?
ajudem na configuração de uma cultura política
Que mecanismos, além dos tradicionais, poderiam
democrática pelo aumento dos estoques de capital
contribuir para essa tarefa? Parece haver um
social. Seu estudo sugere que a educação cidadã
consenso generalizado de que é importante
é uma forma de investir em capital social na medida
melhorar a qualidade da democracia,
em que objetiva formar cidadãos com
particularmente na dimensão social. Nesse sentido,
discernimento, responsabilidade e capacidade
aspectos relacionados à configuração da cultura
associativa, razão por que considera de
política e à existência de capital social fazem parte
fundamental importância os investimentos voltados
de uma agenda que urge examinar.
ao processo de empowerment das pessoas.
O esforço voltado a examinar as fontes e as Referindo-se ao caso chileno, mostra como os

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esforços de capacitação dos cidadãos têm sociais e protesto político (este último visto por
redundado na abertura de oportunidades para a alguns autores como uma forma de participação
participação da cidadania, no fortalecimento de que não é necessariamente benéfica para a
capital social e no enriquecimento da democracia sociedade). Segundo Rennó, a proposição de
participativa. Putnam, de que o funcionamento das instituições
democráticas está condicionado à existência de
O artigo de Bruno Reis elabora uma discussão
uma sociedade civil ativa e vibrante, pode não
sobre capital social e confiança, enfocando o que
corresponder à realidade, pois são as estruturas
denomina perguntas deixadas sem resposta pelo
de oportunidade política que afetam a capacidade
meritório trabalho de Robert Putnam, Making
de mobilização e recrutamento de grupos sociais.
Democracy Work, de 1993, sugerindo,
A premissa desse argumento é a de que quando as
pontualmente, que algumas questões analíticas em
estruturas de oportunidade política reduzem os
relação a capital social e confiança interpessoal
custos da participação, há mobilização social.
não foram devidamente operacionalizadas. Por essa
Usando os dados do Latino Barômetro, o autor
óptica, mesmo reconhecendo a natureza
conclui que no caso da América Latina a moldura
promissora de pesquisas sobre a temática de capital
constitucional de cada país, bem como a
social, argumenta que tanto empírica quanto
percepção individual sobre o funcionamento de
teoricamente essa abordagem ainda é imatura.
tais instituições, são mais importantes para a
Alerta, ademais, para o perigo de cair-se em uma
participação em associações do que a interna-
armadilha polissêmica com o uso do conceito de
lização de normas sociais como confiança inter-
confiança, quando ao tentar explicá-lo utilizam-
pessoal e otimismo. Nesse sentido, segundo ele,
se perguntas diretas, provavelmente muito sim-
são as instituições que determinam o ativismo dos
ples, como as formuladas nas pesquisas de tipo
cidadãos e não o capital social. Defende, portanto,
survey. Portanto, o desafio, segundo Reis, será o
a idéia de que é o Estado que pode promover o
de operacionalizar o conceito de confiança inter-
fortalecimento da sociedade civil.
pessoal, tendo por base padrões comportamentais
observáveis. Em direção diferente, porém complementar à
dos argumentos de Power, González e Rennó,
Na seqüência dos artigos, um dos elementos
segue o quinto artigo, de autoria de Marcello
referidos como empecilho ao desenvolvimento de
Baquero e que analisa a relação entre cultura
uma base normativa de apoio à democracia e às
política, capital social e democracia. Iniciando com
suas instituições é a percepção dos cidadãos de
uma discussão teórica sobre as deficiências do
que a impunidade de pessoas que atentam contra
enfoque institucionalista, que atribui um peso
o erário público é fato corriqueiro. O artigo de
excessivo às instituições como propulsores da
Power e González constitui importante
eficiência democrática, Baquero argumenta que a
contribuição empírica para demonstrar que a
história dos países da América Latina tem
corrupção observada em um país pode não ser
mostrado que, embora essenciais e necessárias,
determinada por fatores culturais, em um sentido
as instituições e a adoção de procedimentos
causal, embora sejam essenciais para entender a
poliárquicos não têm propiciado o estabelecimento
sua prevalência e os efeitos perversos que geram
de uma democracia eficiente, principalmente na
na construção democrática de uma nação. Sendo
dimensão social. Sem negar a importância e
assim, não resta dúvidas para os autores de o
significado de regras e instituições para o bom
quanto é necessário que pesquisas sobre corrupção
andamento de um sistema político (do contrato
incorporem as categorias de cultura política e de
social), discutir o fortalecimento da democracia
capital social em suas análises.
no presente passa, para o autor, por uma (re)valo-
A participação política das pessoas é outro rização da abordagem da cultura política. Nesse
conceito de vital importância para compreender- sentido, propõe a “reterritorialização” do conceito
se os dilemas da construção democrática de uma de capital social como variável instrumental que
nação. Nessa direção, o quarto artigo, elaborado pode ajudar no processo de amadurecimento
por Lucio Rennó, examina as diferentes formas democrático, via desenvolvimento de padrões mais
de engajamento político: convencionais – partidos efetivos de ingerência política derivados de uma
políticos, sindicatos, grupos sociais e associações sociedade com associações que produzam capital
de bairro – e não-convencionais – movimentos social público. Argumenta que já há evidência

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APRESENTAÇÃO

empírica e histórica dos benefícios para a América Estado antes que na sociedade civil. Mostram-se,
Latina de formar associações e delas participar. portanto, pouco esperançosos de que novas
Cita os casos de Villa el Salvador no Peru, das práticas políticas e mudanças institucionais sejam
feiras de consumo popular na Venezuela e do capazes de alterar o modus operandi da política
orçamento participativo no Brasil, além das estadual e o modus vivendi da sua população.
numerosas iniciativas já documentadas (cf. RITS,
O sétimo texto do Dossiê, de Mario Fuks,
s/d) sobre os efeitos benéficos de uma vida
Renato Perissinotto e Ednaldo Ribeiro, analisa os
associativa e cooperativa. Discute também casos
conselhos municipais de Curitiba a partir da
em que essas associações podem gerar capital
perspectiva da cultura política. No artigo os
social negativo; não obstante, conclui argu-
autores objetivam estabelecer um elo explicativo
mentando que os efeitos positivos sobrepõem-se
entre atitudes e motivações dos atores sociais na
aos resultados negativos. Talvez o ponto mais
sua conduta política e no funcionamento das
controvertido de sua análise situe-se na defesa de
instituições democráticas. O caráter pioneiro do
uma Ciência Política mais propositiva que
estudo está em sua tentativa bem-sucedida de
normativa.
deslocar o conceito de cultura política e a sua
Na seqüência de exposições, o sexto artigo, dimensão macrossistêmica para uma aplicação mais
escrito por Washington Bonfim e Irismar Silva, pontual, ao examinar os conselhos municipais. O
orienta-se para a análise do impacto das ponto central da abordagem é o de que não existe
transformações institucionais do desenho das uma horizontalidade eqüitativa em termos de
políticas públicas no Brasil, no final da década de recursos políticos entre os membros dos conse-
1980, em regiões marcadas por uma longa tradição lhos. O estudo mostra como a participação nos
oligárquica, como é o caso do Piauí. Os autores conselhos por si só não explica a intensidade do
analisam o papel da sociedade civil como ente de interesse por política. Usando dados de pesquisa
fiscalização das políticas públicas via conselhos empírica, sugere que o interesse por política tam-
gestores criados pela Constituição Federal de 1988. bém deve ser examinado tendo em vista a
Baseados nos estudos de Peter Evans, para quem influência de fatores externos à instituição,
o Estado tem importante papel no fomento à principalmente de caráter associativo. Outro
participação por meio de tecnologias simples e pela resultado importante é a constatação de que os
atuação eficiente das instituições públicas, os atores já trazem de fora recursos que reproduzem
autores examinam as dificuldades de implementar uma desigualdade dentro dos conselhos,
tais medidas em contextos caracterizados pela fomentando, portanto, uma cultura política
ausência de confiança recíproca e nas instituições desigual, inclusive no interior dos conselhos
políticas. Sugerem que é possível identificar a municipais. Essa conclusão, segundo os autores,
influência de uma formação política que pode é importante para pensar-se na cultura política não
constituir-se em um impedimento para a apenas como um atributo das sociedades, mas
institucionalização de mecanismos eficientes de como um recurso desigualmente distribuído,
ingerência política. Obviamente não se referem a gerando, assim, uma desigualdade política.
um determinismo histórico, mas à incidência de
O oitavo artigo, de autoria de Maria Alice
fatores dessa natureza na conformação de um
Nunes Costa, discute, com base nos conceitos de
sistema político. Baseados nessa premissa,
capital social e governança, o êxito de um
Bonfim e Silva argumentam que o Piauí segue uma
programa de políticas sociais implantado na favela
trajetória orientada pela sua herança de atraso, cujas
da Mangueira, na cidade do Rio de Janeiro. A
características principais são a subordinação ao
proposta da autora direciona-se no sentido do
poder federal e a hipertrofia do setor público.
estabelecimento de uma sinergia de esforços de
Concluem reconhecendo que, apesar da
vários atores sociais em um trabalho em prol do
importância do capital social como fator de
bem coletivo. Argumenta que esses ingredientes
desenvolvimento de sociedades mais cívicas e
possibilitaram o estabelecimento de relações
participativas, no caso do Piauí o legado histórico
sociais entre a comunidade, o poder público e
constitui-se em um obstáculo fortíssimo para tal
empresas que, juntos, contribuíram para a
desenvolvimento. O desafio, portanto, está em
promoção de programas culturais com vistas a
encontrar mecanismos de constituição de capital
enfrentar o problema da exclusão social. Na análise
social dentro das elites oligárquicas e do próprio
das deficiências do Estado em responder às

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crescentes demandas da sociedade, a autora se em uma alternativa eficiente de organização das


sugere que o principal desafio atualmente é o de comunidades como agentes transformadores da
encontrar maneiras de promover políticas públicas denominada sociedade da informação para
que estimulem a solidariedade, fazendo que o sociedades em rede, levando-se em conta as
conjunto da sociedade seja motivado a participar condições dos governos locais, particularmente
nas ações sociais. Na opinião da autora, a no Brasil. Na análise de capital social o autor tece
experiência na Mangueira seria o exemplo de uma críticas à abordagem quantitativa, pois tal
cultura cívica comunitária, agregadora e solidária. metodologia não estaria captando fatores típicos
Os resultados desses fatores ajudaram a promover das sociedades em desenvolvimento, como a
um programa social exitoso. Um ponto importante possibilidade de que as associações civis existentes,
a destacar no estudo é o alerta que a autora faz ao contrário do que ocorre em países desen-
sobre a necessidade de que a sinergia deve ser um volvidos, reforcem as desigualdades existentes,
processo construído e não imposto. promovendo a manutenção de aspectos tradi-
cionais da política, como relações hierárquicas,
Finalmente, no último artigo do Dossiê, Klaus
manutenção de privilégios e a naturalização da
Frey inicia sua avaliação sobre redes comunitárias
corrupção. Na opinião do autor, a prevalência
constatando que atualmente, nos países em
desses elementos exigirá, no futuro, formas
desenvolvimento, percebe-se uma perda de
alternativas de participação política e de orga-
governabilidade, agravada pela ausência de
nização social em redes. Nesse sentido, uma das
estruturas e instituições de governança local
possibilidades seria a participação política via
capazes de incentivar a ação coletiva e a articulação
internet como uma atividade complementar às
dos atores locais em torno de objetivos comuns.
ações participativas convencionais. Tal parti-
Em face dessa constatação, o autor sugere que a
cipação poderia constituir-se em um fator de am-
opção denominada de “community option”,
pliação do envolvimento público na deliberação
proposta por Clavels, Pitt e Yin (1997), constitui-
democrática.

Marcello Baquero (baquero@vortex.ufrgs.br) é Professor do Departamento de Ciência Política da


Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Doutor em Ciência Política pela Florida State
University (EUA).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Latina. Santiago de Chile : Comisión Econó- nization.
mica para América Latina y el Caribe.
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CLAVELS, P., PITT, J. & YIN, J. 1997. The Publicación científica n. 569. Washington, D.
Community Option in Urban Policy. Urban C. : Organización Pan-Americana de la Salud.
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RITS. s/d. Rede de informações para o terceiro
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1.set.2003.

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