Bienestar e inversión social en Argentina

y en relación a América Latina

Mg. Roxana Mazzola1

Presentación

El objetivo de este artículo es aportar información básica actual sobre la situación social e
inversión en políticas sociales en Argentina y en relación a otros países de la región
latinoamericana. Se resaltan los avances de los últimos años así como también plantean
los retos presentes. Se refiere a un conjunto amplio de intervenciones sociales
desarrolladas en estos años en el país.

Tres apartados estructuran el análisis. En primer lugar, se sitúan las mejoras sociales y
destaca que la desigualdad constituye el desafío central en el país como en la región
latinoamericana. En segundo lugar, se analiza la inversión social y principales políticas
sociales desarrolladas en los últimos años en Argentina. Además se suministra una
perspectiva comparada en relación a otros países de América Latina. En tercer lugar, se
recapitulan los rasgos centrales y plantean algunos desafíos.

Mejoras sociales y desigualdad como desafío

Argentina se encuentra entre los países de América Latina que presenta los mejores
indicadores sociales. Luego de Chile y Cuba, que ocupan a nivel mundial el puesto Nº 41 y
Nº 44 respectivamente, la Argentina está entre los países de la región con más alto Índice
de Desarrollo Humano, ocupando el puesto Nº 49 para el año 2013 y siendo seguida por
Uruguay, Venezuela, Costa Rica, México y Brasil (PNUD, 2014).

Asimismo, a nivel mundial tanto Argentina, Chile y Cuba integran los países con IDH muy
alto siguiendo la clasificación desarrollada por las Naciones Unidas para el Desarrollo
Humano (PNUD) que los agrupa entre países con IDH muy alto, alto, medio y bajo.

El índice de desarrollo humano (IDH) es una medida resumida del desarrollo humano que
mide el avance conseguido en cada país en tres dimensiones básicas: disfrutar de una vida
larga y saludable, acceso a educación y nivel de vida digno.

Este índice suministra un marco general para situar a Argentina en el contexto global. No
obstante, no debe conformarnos. Como bien sabemos la realidad es más compleja.
América Latina se ve atravesada por fuertes desigualdades sociales y territoriales, siendo
1
Para citar trabajo: Mazzola, Roxana (2014). “Bienestar e inversión social en Argentina y en relación a
América Latina”. Documento de Trabajo| CEDEP. Buenos Aires.
la región más desigual del mundo. Transformar la realidad social requiere de procesos de
largo alcance.

En Argentina según las proyecciones poblacionales del INDEC para el año 2014, viven más
de 42 millones personas. Un tercio (30,7%) son niños hasta 17 años, más de 4 de cada 10
(42%) tienen hasta 24 años y 1 de cada 10 (10,6%) tienen 65 años o más. Anualmente
nacen más de 738 mil niños y niñas 2. El 38,6% de la población del país vive en la provincia
de Buenos Aires.

Actualmente estamos asistiendo a un proceso de envejecimiento poblacional que es

mundial. El “envejecimiento poblacional” refiere a un proceso prácticamente universal,
gradual y previsible, que se produce debido al descenso de la fecundidad (principalmente)
y a la mortalidad. Argentina está entre los países de la región latinoamericana donde este
proceso es más acentuado. En el país, el envejecimiento poblacional es más acentuado en
la Ciudad de Buenos Aires (16,6% de la población tiene 65 años o más, mientras a nivel
nacional es del 10,6%).

Entre 2003 y 2013 la situación social ha mejorado en el país:

 16,5‰ a 11,1‰ descendió la tasa de mortalidad infantil y de 4,4‰ a 3,5‰ la tasa

de mortalidad materna entre los años 2003 y 2012 (DEIS, Salud).

 17,7% a 12,5% disminuyó el porcentaje de personas con Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI) entre los años 2001 y 2010 (CENSO Nacional, INDEC). El NBI
implica que presentan carencias de origen vinculadas a vivienda precarias,
hacinamiento, bajo nivel educativo del grupo familiar, niños en edad escolar que
no asisten a la escuela y jefe de hogar desocupado.

 46,8 a 17,6 veces se redujo la brecha de ingresos entre los años 2003 y 2013, que
representa cuantas veces es más alto el ingreso per cápita de los más ricos (10º
decil) en relación a los más pobres (1º decil) (Elaboración propia en base a INDEC).

 14,4% a 6,4% bajó la desocupación entre los años 2003 y 2014 (INDEC).

 49,1% a 34,6% se redujo la tasa de empleo no registrado entre los años 2003 a
2012 (OIT | Organización Internacional del Trabajo3).

2
Dirección de Estadísticas e Información del Ministerio de Salud de la Nación, 2012.
3
OIT (2013). Informalidad laboral en Argentina: segmentos críticos y políticas para la formalización / Fabio
Bertranou, Luis Casanova. Buenos Aires, Oficina de País de la OIT para la Argentina.
  64,8% a 94,3% se amplió la cobertura previsional en personas de 65 años o más
entre los años 2003 y 2013 (CEPAL).

 80,07% a 83,9% se incrementó el acceso a agua potable y de 47,2% a 53,1% el

acceso a red de cloacas entre los años 2001 y 2010 (CENSO Nacional, INDEC).

Más allá de estos avances aún hay fuertes desafíos sociales:

 La desigualdad es aún amplia y persistente pese a las mejoras. Demandará

décadas transformarla. Al año 2013 sólo el 5% del ingreso que producimos todos
los argentinos se concentra en el 20% más pobre de la población (1º quintil de
ingresos), mientras el 46.5% se concentra en el 20% más rico (5º quintil). Estos
niveles eran desproporcionalmente más preocupantes para el 2003 cuando dicha
apropiación del ingreso era del 2,6% por parte de los más pobres (1º quintil) y del
57% por parte de los más ricos (5º quintil).

Gráfico 1.

III trimestre 2003 IV trimestre 2013

57% 46,5% 5° Quintil

23,1% 4° Quintil

21,2%

15,4% 3° Quintil
12,2%
10 % 2° Quintil
7%
5% 1° Quintil
2,6%

Fuente: elaboración propia en base a EPH, INDEC

Esta desigualdad expresa un orden social injusto resultante de sistema capitalista

excluyente y una distribución desigual del patrimonio, entre otros aspectos. La
misma tiene consecuencias en el acceso a la salud, educación, habitabilidad, etc.
de toda la población, así como en el crecimiento económico.
 Además, debe notarse que los cambios demográficos señalados y su combinación
con esta desigualdad social dan lugar a dobles transiciones familiares. Una para los
sectores populares y otra para aquellos que al contar con mejor posición, retrasan
la maternidad y se desarrollan profesionalmente. No basta el esfuerzo individual
para modificar su sentido, sino que expresan la combinación producida entre
factores demográficos, culturales, distributivos y en el acceso a oportunidades
diferenciales. Por tanto, requieren de la intervención del Estado a favor de la
justicia social y en especial a favor de las infancias y sus familias.

Esto implica, por ejemplo, que hay que continuar apuntalando y perfeccionando
políticas como la extensión de las jubilaciones y la Asignación Universal por Hijo y
para embarazadas que amplían el derecho a la seguridad social a favor de los
adultos mayores como de la niñez así como fomentar su articulación con otros en
materia de educación, salud e infraestructura social.

 La niñez es la más afectada por la desigualdad. Las chicas y los chicos hasta 17 años
son los más afectados por la desigualdad y todos los indicadores sociales
desmejoran en las familias con niños. Casi 6 de cada niños y niñas hasta 17 años
pertenecen al 40% de la población más pobre (1° y 2° quintil de ingresos), mientras
menos de 1 de cada integra el 20% más rico (5° quintil) de la población 4. Un tercio
de los hogares tienen jefatura de hogar femenina y gran parte de las mujeres
trabajan. Hay que universalizar el acceso a la educación en los dos extremos del
nivel educativo, inicial y secundario, así como mejorar la calidad. También ampliar
los derechos de los niños a la participación (Mazzola, 2012).

 Un tercio de los trabajadores se desempeñan en empleos precarios, afectando en

mayor medida a los jóvenes. Esto implica que hay que continuar promoviendo la
creación de empleo registrado, protegiendo los puestos de trabajo y facilitando la
inserción laboral y sobre todo enfatizar los esfuerzos en las juventudes.

 16% de la población del país no tiene acceso al agua potable por red y 46.9% no
tiene red de cloacas en base a la información del CENSO 2010 antes apuntada. Esto
varía según la región, provincias, municipios y barrios del país. Las villas y/o
asentamientos precarios son el reflejo extremo de esta desigualdad, de los
limitantes de acceso al suelo y a servicios urbanos básicos, por ende, al suelo
urbanizado. Hay que avanzar en promover el derecho a la ciudad y acceso justo al
hábitat. Sobre todo es prioridad garantizar el acceso al suelo urbanizado donde no

4
Elaboración propia en base a EPH, INDEC, 2013.
 sea el mercado quién defina el precio del suelo sino que haya una activa
participación del estado en su regulación. También facilitar el acceso a crédito para
sectores populares además, de ampliar el acceso a servicios públicos esenciales
como el agua y las cloacas. Un eje central de esta agenda es la urbanización de las
villas y/o asentamientos precarios.

Inversión social en Argentina

La inversión social es central para avanzar en la justicia distributiva y ampliar derechos. No

sólo el crecimiento económico incide al respecto. El mercado nunca garantizará por sí
mismo un reparto de la riqueza equitativa. La distribución de la renta resultante de la
acción del mercado difiere de la socialmente deseable.

En la Argentina, la desigualdad es una problemática central, pese a ser el país que mayor
mejora registra en la última década. Propiciar la equitativa distribución del ingreso es un
rol esencial del Estado. Se requiere una activa participación del Estado para promover un
equitativo reparto de la riqueza y ampliar oportunidades, en especial a favor de los más
vulnerables.

Toda política pública tiene efectos directos y/o indirectos en la distribución, bienestar y
calidad de vida de la población.

Modificar la injusticia distributiva no es un proceso sencillo, ni puede ser realizado por el

esfuerzo individual. Sólo con la igualdad de oportunidades no basta, sino que es central el
desarrollo de políticas de redistribución.

La desigualdad tiene su origen en el pasado colonial, en las dictaduras y es expresión de

un capitalismo excluyente. Es consecuencia de la dinámica que asume el proceso de
acumulación, la distribución desigual del patrimonio, del poder político y social que
permiten el acceso a fuentes ocupacionales y de ingreso, así como de información y
conocimiento diferenciales. Si bien no es fácil modificarla, es desde la política que puede
ser transformada incidiendo en la orientación del proceso económico con políticas
públicas.

Como señalara en trabajos previos (Mazzola, 2012) la justicia distributiva tiene que ver
con lo que es justo o correcto con respecto a la asignación de bienes en una sociedad.
Coexisten distintas visiones sobre qué tipo de desigualdad es relevante y debe ser
prevenida mediante la acción pública. Tras esta discusión subyacen distintas “ideas de
justicia”, algunas más amplias y otras más restrictivas. La evolución de la inversión social
realizada por el Estado constituye un prisma básico para visualizarlas.
En Argentina en los últimos años se han incrementado los recursos destinados a reparar y
ampliar derechos sociales. Entre 1980 a 2009 la inversión social, es decir, lo que en el
presupuesto se define como el Gasto Social Consolidado (nación, provincias y municipios),
aumentó del 14,5% al 27,8% del PBI (producto bruto interno). El mayor incremento tuvo
lugar entre 2004 y 2009, pasando de 18.9% al 27.8%.

Debe notarse que estos datos relevados hasta 2009 aún no reflejan la inversión del
gobierno nacional realizada a través de la Asignación Universal por Hijo y para
embarazadas, el PROGRESAR y la nueva moratoria jubilatoria, implementadas desde fines
de 2009 y en 2014, respectivamente.

Fuente: elaboración propia en base a Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política
Económica. Información del Gasto Social Consolidado.

Al analizar su composición según función sobresalen incrementos en áreas fundamentales

al desarrollo social. Al año 2009 el 27,9% del PBI destinado al Gasto Social Consolidado
(nación, provincias y municipios) tiene como prioridad la seguridad social (9.5% del PBI),
seguido por educación, ciencia y tecnología (6.7% del PBI) y salud (6,2% del PBI). No es
lateral más allá de su pequeño peso en términos del PBI el 2,2% destinado a promoción y
asistencia social.
Fuente: elaboración propia en base a Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política
Económica. Información del Gasto Social Consolidado según función.

Respecto al presupuesto nacional, al año 2014 el Gasto de la Administración Pública

Nacional se proyectaba en un monto de $ 859.581,7 millones. Señala el informe del
Ministerio de Economía de la Nación (2014) que el gasto en servicios sociales alcanza el
61,4% del total de erogaciones.

Además gran parte de estos recursos se asignan a la inversión en seguridad social. De los $
859.581,7 millones del presupuesto del gobierno nacional son $380.994 millones, más del
44%, los que se destinan a invertir en seguridad social.

En la siguiente tabla se puede observar la prioridad asignada a hacer efectiva una

concepción más amplia de la seguridad social.
Tabla 1. Inversión en Seguridad Social en base a Ley de Presupuesto 2014

Variación
2012 (1) 2013 2014 2014/2013
Seguridad Social
$ Mill. $ Mill. $ Mill.
$ Mill. %
Prestaciones de la Seguridad Social 204.356,8 270.075,6 329.235,7 59.160,1 21,9
Sistema Integrado Previsional Argentino 168.714,9 222.761,8 273.191,8 50.430,0 22,6
Pensiones No Contributivas 22.968,8 30.072,9 36.627,5 6.554,6 21,8
Otros 12.673,2 17.240,9 19.416,4 2.175,5 12,6
Asignaciones Familiares 24.385,6 32.644,1 39.786,5 7.142,4 21,9
Activos 11.153,8 16.122,9 17.612,0 1.489,1 9,2
Pasivos 2.063,2 2.424,9 3.288,3 863,4 35,6
Asignación Universal por Hijo 11.168,6 14.096,3 17.520,9 3.424,6 24,3
Sector Público Nacional (2) 0,0 0,0 1.365,3 1.365,3 -
Transferencias Previsionales 953,8 1.771,0 1.984,9 213,9 12,1
Seguro de Desempleo 574,7 568,7 530,1 -38,6 -6,8
Otros gastos 6.237,9 7.869,5 9.456,8 1.587,3 20,2
TOTAL 236.508,7 312.928,9 380.994,1 68.065,2 21,8
(1) Gasto devengado.
(2) Corresponde a las asignaciones familiares de los trabajadores del Sector Público Nacional liquidadas en forma directa
por la ANSES a través del sistema único de asignaciones familiares según el artículo 6 del Decreto 1668/2012.
Fuente: en base a ley de presupuesto de 2014, Ministerio de Economía de la Nación.

Son más de $ 17 mil millones anuales los que destinan a la Asignación Universal por Hijo y
más de $ 36 mil millones anuales a las Pensiones no contributivas. Además de ello este
presupuesto en su partida de prestaciones de la seguridad social incluye los recursos del
Plan de Inclusión Previsional además de las jubilaciones y pensiones en general. El mismo
fue creado el año 2005 con el propósito de incorporar al sistema previsional a los adultos
mayores sin posibilidad de acceso. Este año, 2014, también se anunció y aprobó la ley que
amplía la moratoria jubilatoria del Plan de Inclusión Previsional. Pensemos que antes estas
partidas presupuestarias no existían.

También la inversión en seguridad social, que refiere fundamentalmente a las

prestaciones y asignaciones familiares, incluye la previsión de la movilidad jubilatoria en
los términos fijados por la Ley N° 26.417, que dispone el ajuste automático de los haberes
en marzo y septiembre de cada año a partir de la evolución de los salarios de la economía
y los ingresos del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

El despliegue de medidas como estas junto a otras a favor de los derechos, que son
amplias en su alcance e inversión, expresan la conformación a inicios del siglo XXI de un
cambio de paradigma en políticas sociales en Argentina, el de la “protección ampliada”
(Mazzola, 2012). No son pequeños programas con pequeñas partidas presupuestarias
como era característico de los 90.
Podemos observar en el siguiente esquema cuales han sido las principales políticas
sociales que se fueron desarrollando. Muchas de ellas se despliegan desde la ANSES, que
es el organismo que ha adquirido un lugar protagónico en la inclusión en los últimos años.
Debe notarse que estas políticas son parte de la inversión social realizada en el país. A
ellas también agregan avances legislativos. Claro que también se resalta como todo
proceso que no es lineal que las mismas conviven con otros paradigmas de antaño.

Asignación Universal por Hijo y Asignación por transferencias nacionales condicionadas a

Embarazo resultados sanitarios.

Implementadas en el año 2009 y 2011 CONECTAR IGUALDAD|

respectivamente, creada mediante decreto se
integran al plexo normativo del Régimen de
Asignaciones Familiares fijado por la Ley N°
24.714. Reconocen el derecho a la seguridad
social en la niñez, no condenando a los chicos por
la condición laboral de sus padres. De este modo
el sistema de asignaciones familiares de argentina
queda conformado por 3 subsistemas: 1)
Asignaciones Familiares, contributivas; 2)
Asignación Universal por Hijo y Embarazadas, no
contributivas; y 3) Deducción por crédito fiscal.
De modo que la AUH y AUE no son un plan
asistencial y focalizado aislado, sino que hacen
efectivo el derecho a la seguridad social de la
niñez dado que son parte del sistema de
asignaciones familiares de Argentina (Mazzola,
2012).
La AUH y AUE consisten en una asignación para
los chicos hasta 17 años y discapacitados de
familias desocupadas, o que se desempeñan en
empleos informales que no reciban ninguna otra
asignación. Se solicita la acreditación de
escolarización y controles de salud de los hijos,
por eso mensualmente se cobra el 80% del
monto total y el 20% restante, se acumula hasta
la acreditación del cumplimiento de estos
requisitos. La medida se articula con otras
intervenciones como la obligatoriedad de
inscripción de sus destinatarios al Plan Nacer-
Sumar.
Creado en abril de 2010 su objetivo es
proporcionar una computadora a todos los
alumnos y docentes de escuelas públicas
secundarias, de educación especial, e institutos
de formación docente de todo el país. Se
propone, además, capacitar a los docentes en el
uso de esa herramienta, y elaborar propuestas
educativas para favorecer su incorporación en los
procesos de enseñanza y aprendizaje.
PROGRESAR | Programa de Respaldo a
Estudiantes de la Argentina
Creado en 2014 consiste en un respaldo
económico mensual para que inicien o completen
los estudios en cualquier nivel educativo los
jóvenes entre 18 y 24 años que no trabajan o lo
hacen formal o informalmente y su ingreso es
inferior al salario mínimo, vital y móvil y el grupo
familiar posee iguales condiciones. El requisito es
estudiar o tomar cursos de capacitación en
oficios. La política prevé guarderías para el
cuidado de los hijos y orientación para la
inserción laboral. Se encuentra a cargo de la
ANSES y se articulan las estrategias desplegadas
al respecto desde los distintos ministerios.

Plan Fines | Plan De Finalización De Estudios

Programa SUMAR| Nacer Primarios Y Secundarios

Este programa tiene 10 años de vigencia. El Es el plan del Ministerio de Educación de la

Sumar es la continuación y ampliación del Plan
Nación para terminar los estudios primarios y
NACER, ambos son implementados por el
secundarios, destinados a jóvenes y adultos que
Ministerio de Salud y apuntan a fortalecer el
sistema de atención primaria de la salud con por algún motivo no pudieron concluirlos dentro
de los tiempos de la educación formal. Tiene un
régimen de cursada que atiende las necesidades
de cada uno de los estudiantes, en cuanto a horas
y días de cursada. El título es oficial con validez
nacional.
Nuevas Universidades Públicas Nacionales
El sistema universitario argentino cuenta con 47
Universidades Naciones distribuidas en todo el
país. Desde 2003, se crearon 9 de las cuales 6
están ubicadas en el Gran Buenos Aires (La
Universidad Nacional Jauretche en Florencio
Varela; la Universidad Nacional de Avellaneda;
Universidad Nacional de Moreno; Universidad
Nacional del Oeste, en Merlo, y la Universidad
Nacional de José C. Paz) y 3 en el resto del país (la
Universidad Nacional del Chaco Austral;
Universidad Nacional de Villa Mercedes, en San
Luis y la Universidad Nacional de Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur).
Esta expansión de universidades nacionales en
distintos puntos del país que permite que más
jóvenes puedan acceder a la educación
superior sin tener que trasladarse a otras
provincias o ciudades, contribuye a la
democratización de la educación.
Convención Internacional de los Derechos del
Niño y las nuevas leyes
En el año 2005 y luego de 16 años de
incorporarse a nuestra Constitución Nacional la
Convención Internacional de los Derechos del
Niño, se sancionó la Ley Nacional 26.061 de
Protección Integral de los Derechos del Niño,
Niñas y Adolescentes. Su sanción implicó la
derogación de la Ley de Patronato, de 1919, y
significó el abandono de una visión arcaica que
concebía a los niños como objetos de tutela del
Estado.
Ley de prohibición del trabajo infantil y
protección del trabajo adolescente, N° 26390, y
Ley 26847
La ley de prohibición de trabajo infantil N° 16390
fue sancionada en 2010 y colocó a nuestro país a
la vanguardia en materia de edad mínima de
acceso al trabajo, al elevarla hasta los 16 años,
además de regular el trabajo adolescente (entre
los 16 y los 18 años).
La ley 26847 aprobada en 2013, incorpora el art.
148 bis al código penal por el cual se sanciona con
prisión de uno a cuatro años a todo aquel que
aprovechare económicamente el trabajo de un
niño o niña en violación de las normas nacionales
que prohíben el trabajo infantil, siempre que el
hecho no importare un delito más grave.
Ley de educación nacional y de financiamiento
educativo
Ley N° 26.206 de Educación Nacional sancionada
en el año 2006 determinó, entre otros, los
siguientes objetivos: educación inicial para niños
y niñas de 4 años de edad; jornada extendida o
completa en la educación primaria;
obligatoriedad de la escuela secundaria y la
extensión a 13 años de la escolaridad obligatoria;
jerarquización de la formación docente y
extensión la carrera a 4 años, incluyendo las
residencias; promoción de la igualdad y la
inclusión social; cumplimiento de la educación
obligatoria de toda la población adulta que no la
haya completado.
Ademas de ello, esta ley establece en su art. 9
que “cumplidas las metas de financiamiento
establecidas en la Ley Nº 26.075, el presupuesto
consolidado del Estado nacional, las provincias y
la CABA destinado exclusivamente a educación,
no será inferior al 6% del PBI.
La Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo fue
sancionada a fines de 2005, había dispuesto
incrementar progresivamente entre los años
2006 y 2010 la inversión en educación y en
ciencia y tecnología hasta llegar a ese 6% del PBI.
También dispuso las participaciones
correspondientes al Estado Nacional (40%) y a las
provincias y la CABA (60%) en el esfuerzo de
inversión adicional necesario cada año a fin de
alcanzar la meta prevista.
Varias de estas medidas son reconocidas como vanguardia a nivel internacional por la
Unicef, Unesco, PNUD, OIT, etc. Son recomendadas para desplegarse en Europa bajo la
crisis actual que se vivencia y también en otros países de la región latinoamericana por sus
resultados positivos.

A estas intervenciones se agregan otras más, no directamente vinculadas a la infancia

pero que tienen efectos sobre ellas al incidir sobre la condiciones de vida de sus familias.
Sobresalen el Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM) y las negociaciones en paritarias por
rama de actividad económica. Recordemos que las paritarias se reestablecieron en 2003 y
permitieron sostener la capacidad de gasto de los trabajadores, más allá de la persistente
puja de distribución que se vivencia. También se destacan medidas laborales como el
PROEMPLEAR5.

Esto no está aislado de procesos más amplios como el desendeudamiento externo y el

proceso de fortalecimiento de la integración latinoamericana. También debieran
considerarse las políticas sociales que se efectivizan mediante impuestos.

Como puede observarse, el reflejo en el presupuesto es insoslayable para realizar

cambios. Evaluar los impactos de estas inversiones tampoco es menor. El impacto
distributivo de estas intervenciones ha tenido reflejo concreto en la mejora de los
indicadores sociales antes señalados.

Si bien no se cuentan con evaluaciones del impacto de todo el sistema de políticas sociales
en su conjunto que sería lo deseable así como de su articulación con otras políticas
públicas, sí se cuentan con evaluaciones de impactos y resultados obtenidos en políticas
sociales específicas que destacan la incidencia de estas medidas en la mejora del bienestar
de la población.

A modo de ejemplo, se destacan las evaluaciones de impactos realizadas del Plan Nacer-
Sumar en salud que demuestran los resultados de la política en reducción de tasas de
mortalidad infantil. También la reciente evaluación de la Asignación Universal por Hijo
realizada por la Untref y la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, dirigida por
el especialista Bernardo Kliksberg y encargada por ANSES. Las diversas evaluaciones de
impactos realizadas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social que analizan
la efectividad de las políticas de capacitación laboral, promoción del registro y/o
sostenimiento del empleo.

5
PRO.EMPLE.AR se trata de la aplicación integral de una política de empleo impulsada en 2014 para
enfrentar el actual contexto laboral y se articula especialmente con el PROGRESAR. Mediante esta iniciativa
se fortalecen un conjunto de políticas de manera de proteger los puestos de trabajo, promover el empleo
registrado y facilitar la inserción laboral.
Ninguna de estas medidas, está exenta de retos y dificultades también. Requieren
mejorarse y trascenderse continuamente.

Por otra parte, otro aspecto a resaltar refiere a la importancia que tiene la inversión
nacional en el territorio. Durante décadas la Nación se corrió de su rol central en la
equidad en el marco de un país federal. Con los procesos de privatización, focalización y
descentralización de la política social, gran parte de la resolución de las problemáticas
sociales fueron quedando a cargo de las provincias, siendo ello reflejo de pujas
distributivas y político-institucionales. La inversión realizada en los últimos años están
expresando esta recuperación del rol central de la Nación en la equidad así como la
apertura de prestaciones históricamente sectoriales y para unos pocos.

En Argentina debe recordarse que todos los niveles de gobierno inciden en la equidad y
por ello es nodal que todos acompañen procesos de mejoras en educación, salud,
infraestructura, participación y equidad social.

Cuadro 1. Rol de los diversos niveles de gobierno en la equidad

En Argentina la responsabilidad en la ejecución y el financiamiento de la inversión pública social es

compartida sobre todo entre la Nación y las provincias, con una tendencia a apoyarse más en las provincias.
“El Gobierno Nacional tiene a su cargo tanto la definición, coordinación y parte del financiamiento de las
políticas públicas de salud, educación y asistencia social como el diseño y financiamiento de programas de
prevención de enfermedades y atención de la salud, de educación y aquellos destinados a reducir la pobreza
y vulnerabilidad social. También es responsable de la administración y regulación de las asignaciones
familiares y del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP), y de la
regulación de las obras sociales nacionales. Por su parte, los gobiernos provinciales son los responsables
principales del financiamiento y la administración de los servicios de educación y salud pública.
Adicionalmente, las provincias financian y ejecutan programas complementarios de asistencia social y todas
cuentan con su propio sistema de obra social para el personal estatal” (UNICEF y Ministerio de Economía de
la Nación, 2010: Pág. 26). A ello se agrega que los municipios en la provincia están a cargo de la atención
primaria de la salud y han empezado a desplegar en las últimas décadas su propia agenda de políticas de
bienestar.
Gráfico 4. Estructura del gasto público según nivel de gobierno y finalidades, 2009 (en
porcentajes del PBI)

Fuente: CEPAL - Cetrángolo y Goldschmit (2013) sobre la base de la Secretaria de Hacienda y Secretaría de Política
Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanza Públicas.

Avanzar en el fortalecimiento y articulación de estas acciones desarrolladas por los

diversos niveles de gobierno como en el fortalecimiento de las capacidades subnacionales
no es un tema lateral de la agenda presente, sobre todo en las provincias que tienen a
cargo la provisión de bienes y servicios públicos esenciales como son la salud y la
educación.

Las demandas sociales cambian y el piso sentado de ingresos es sólo una base a partir de
la cual hay que ampliar capacidades y oportunidades.

También hay una agenda vital en los municipios, relacionada a la solidaridad,

territorialidad y participación en las políticas sociales y ligadas a hacer efectivo el derecho
a la ciudad y acceso justo al hábitat.

Inversión social en Argentina en relación a otros países de América Latina

Argentina se encuentra entre los países de América Latina que mayor inversión social
realiza en la región junto a Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay según la información
sistematizada por la CEPAL (2013). También entre los países que presentan los mayores
incrementos entre 1990 y 2009: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay tienen
tasas que superan el 20% del PBI para el 2009.
Gráfico 5. América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público social como
proporción del PIB, 1992-1993 a 2010-2011_a (En porcentajes)

Fuente: CEPAL (2013). Informe Panorama Social de América Latina 2013, Capítulo 5, pág. 200. Sobre base de datos sobre
gasto social.
a Las coberturas institucionales de las cifras de gasto de los países corresponden a: GCP: gobierno central
presupuestario; GC: gobierno central (incluidos GCP y entidades estatales autónomas); GG: gobierno general (incluidos
GC y gobiernos locales); SPNF: sector público no financiero (incluidos GG y empresas públicas no financieras).

La evolución de la inversión social en América Latina ha presentado un incremento

durante estas últimas décadas. Señala el informe a Panorama Social de América Latina del
2013 que el gasto social ha pasado del 12,5% del PBI en el período 1992-1993 al 18,8% en
2008-2009 y 19,2% en el periodo 2010-2011. De este modo, la participación del gasto
social en el presupuesto ha aumentado considerablemente, de poco menos del 45% del
gasto público total a cerca del 65%.
Gráfico 6. América Latina (21 países): evolución del gasto público social y de su
participación en el gasto público total, 1992-1993 a 2010-2011_a

(En porcentajes del PIB y del gasto público total)

Fuente: CEPAL (2013). Informe Panorama Social de América Latina 2013, Capítulo 5, pág. 197. Sobre base de datos sobre
gasto social.
a) Promedio ponderado de los países

En relación con el PBI, la participación del gasto social en la Argentina subió casi 8 puntos
porcentuales entre 1992 y 2009; en Costa Rica, 7,9 puntos entre 1992 y 2011; en Cuba, 12
puntos entre 1997 y 2011; en El Salvador, 10 puntos entre 1993 y 2009, y en la República
Bolivariana de Venezuela, 6,2 puntos en el mismo período.

La CEPAL distingue cuatro grupos de países de acuerdo con su nivel de gasto social por
habitante:
1) El primero está integrado por Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Paraguay, que en su mayoría se concentran en la educación.

2) Un segundo grupo está conformado por países como El Salvador, Perú y República
Dominicana. Invierten más en educación, pero han elevado en una proporción
mayor las partidas de seguridad y asistencia social.

3) Un tercer grupo constituido por Colombia, México, Panamá y Venezuela, donde la

tendencia a elevar partidas en seguridad y asistencia social se incrementa poco
más.
 4) El cuarto grupo está conformado por Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y
Uruguay. Allí pesa más la protección social que la educación.
En América Latina todas las partidas de inversión social han subido, pero sobre todo la de
protección y asistencia, que es donde se inscriben desde las subvenciones familiares hasta
las pensiones. El aumento se registró más en los países de mayor desarrollo relativo que
en los de menor desarrollo como se detallara anteriormente. Se diferencian porque en
ellos la educación sigue demandando más recursos que aquellas partidas.

Gráfico 7. América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público social, por
sectores, 1992-1993 a 2010-2011 a (En porcentajes del PIB)

Fuente: CEPAL (2013). Informe Panorama Social de América Latina 2013, Capítulo 5, pág. 201. Sobre base de datos sobre
gasto social.
a Promedio ponderado de los países. Sobre las llaves se indica la variación entre el comienzo y el fin del período.

La inversión educativa también se expandió en los últimos tiempos, mientras que el gasto
en salud se ha elevado muy poco y es una cuenta pendiente de Latinoamérica. Pero aún
menos ha crecido el gasto en vivienda, agua potable y saneamiento.

La CEPAL atribuye los aumentos inferiores del gasto en salud, vivienda y aguas a las
privatizaciones parciales de los servicios, aunque el traspaso al sector privado también
rigió en el sistema de pensiones de muchos países.

Además sobresale que hay una gran heterogeneidad entre países, cuestión que podemos
extrapolar a lo que sucede al interior de la Argentina entre las diversas provincias del país
y la CABA. Señala Martínez de la CEPAL (2013) que en América Latina y el Caribe, los
recursos disponibles para la política social son muy heterogéneos. Los países con mayor
PIB dan mayor prioridad a lo social como puede observarse en el siguiente gráfico.

Gráfico 8. Gasto público social y producto bruto per cápita, 2007/8 (en dólares de 2000)

Fuente: Martinez, Rodrigo| CEPAL (2013). Gasto-inversión social en América Latina, en Seminario internacional “Políticas
públicas para la igualdad: Hacia sistemas de protección social universal”, Montevideo, 4 y 5 diciembre de 2013.

Lo central es tener presente que estas inversiones sociales y en especial las vinculadas a la
protección social son las que tienen un mayor efecto sobre los sectores más vulnerables
de la sociedad. Sea a través de transferencias condicionadas, subsidios, de inversiones en
educación, infraestructura, salud, entre otros, con estas transferencias se invierte en
capital humano, que permite mejorar la productividad de este sector, posibilitando la
reasignación social y mejoras en los niveles de equidad de la economía.

Como señala un informe del ILPES-CEPAL (2012) las inversiones son relevantes en los
avances presentados en el coeficiente de Gini de la mayoría de los países de la región,
aunque aún falta mucho que avanzar, si nos comparamos con los países de la OCDE, las
brechas son aún muy amplias.
 Gráfico 9. Transferencias y subsidios y coeficiente de gini (2010) a|b

Fuente: CEPAL-ILPES (2012). “Indicadores del Sector Público: Gasto Público en América Latina”. González Ivón, CEPAL-
ILPES. Santiago de Chile: CEPAL-ILPES. Versión preliminar. Pág. 19. Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL y OCDE.
a/ cobertura de gobierno general para Bolivia (Est. Plur. de), Brasil, Chile, Costa Rica y Nicaragua. Sector público no
financiero para datos de Argentina y México. Cobertura de gobierno central para el resto de los países. b/ coeficiente de
GINI sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Última cifra
disponible para Bolivia(2007), Brasil(2009), Chile(2009), Guatemala(2009) y Nicaragua(2005).

Finalmente, es preciso resaltar la importancia que tiene invertir en lo social en tanto

herramienta de política ante las últimas crisis financieras. Refiero con ello a la crisis
financiera mundial, que tuvo sus mayores manifestaciones y consecuencias entre fines de
2008 y el año 2009, y la más reciente incertidumbre internacional junto con la
desaceleración del crecimiento económico mundial debido a la lenta recuperación de los
Estados Unidos y las dificultades que persisten en varios países de la Unión Europea.

La tendencia latinoamericana ha sido contraria a lo que está sucediendo en Europa donde

se ven recortes en la inversión social. La inversión social fue primordial para reasignar
recursos a los sectores más vulnerables de la economía en América Latina y también en
Argentina.
Reflexiones finales

La función distributiva del Estado no se agota en la provisión de servicios sociales. Se trata

más bien y como señalaba Titmuss (1958 Y 1974), de construir mayores márgenes de
igualdad social como creciente expansión de la ciudadanía. Un piso mínimo de protección
universal es sólo un comienzo. La política social debe ser vista como sistema redistribuidor
de ingresos. Forman parte de ella la política fiscal mediante la cual se financia de un modo
progresivo la oferta de servicios sociales. También la política de empleo e ingresos y los
beneficios ocupacionales (vacaciones, asignaciones familiares) a partir de considerar que
el acceso a un empleo productivo y un salario justo tienen un fuerte impacto sobre la
distribución funcional del ingreso. Y lo que tradicionalmente se conoce como la
administración de los sectores sociales: la política educativa, de salud, de vivienda. A las
que debería agregarse otra dimensión vital para la (re) distribución del poder que se
refiere a las instancias de representación, organización y participación de todos los
sectores de la sociedad.

Por muchos años se trató de imponer que la política social en Argentina se limitara sólo a
la lucha contra la pobreza, en los márgenes. Los procesos de transformación actual en
políticas sociales, y refiero a “procesos” en vez de “modelos” para destacar el carácter
dinámico y de “blanco móvil” que implican, requerirán décadas de mejora continua.

Las prioridades en políticas cambian, por ello es importante concebir las políticas publicas
como “blanco móvil” (Mazzola, 2012). No sólo cambian las prioridades conforme se
transforma la realidad sino que también expresan la historia, la disputa política y la
concepción de justicia distributiva que cobra preeminencia e intenta modificarse en el
marco de un proyecto político.

En un país federal, la concepción de justicia distributiva que prima a nivel nacional,

enmarca y condiciona los desarrollos en las provincias, pero ésta no actúa sola, ni basta
para promover el cambio.

Se abren nuevos desafíos y prioridades para continuar realizando una distribución del
poder real y modificar la (in) justicia distributiva, no sólo de ingreso, que aún persiste.

Algunos de los nuevos retos ligados sobre todo a la agenda post Asignación Universal por
Hijo refieren a:

1) Perfeccionar la protección social en su alcance, prestaciones y articulación con

otras políticas concretando cada vez más el derecho a la seguridad social en la
infancia.
 2) Avanzar en el “derecho al cuidado” en la infancia. Implica promover acceso y
calidad en educación en primera infancia, fortalecer la doble escolaridad,
terminalidad y calidad del secundario, apuntalar nuevas metodologías pedagógicas
en la educación, promover la igualdad de hombres y mujeres en las relaciones
familiares, avanzar en una cobertura de salud universal, entre otros aspectos.
3) “Derecho de acceso a crédito a sectores populares”. Los recursos de la Asignación
Universal por Hijo y Embarazo han permitido que las familias cuenten con un
ingreso estable, ahora se requiere avanzar en una política pública que facilite el
acceso al crédito a estos sectores del mismo modo que lo hizo la Tarjeta Argenta
para jubilados y no dejar que un mercado especulativo lo haga. Los sectores
populares no tienen que ser explotados por usureros, posibilitándoles invertir en
insumos necesarios para vivir (zapatillas, electrodomésticos).
4) Derecho a la ciudad y regulación del suelo. Urbanizar villas y asentamientos
precarios.
5) Apropiación y derecho a la participación de la infancia y adolescencia.
Territorialidad y solidaridad.

Partiendo del papel vital del Estado en el reparto de la riqueza, pueden tenerse
“horizontes” de lo justo bien diferenciales y también valerse de diversos instrumentos o
medios para alcanzarlos.

Diversas modalidades de intervención, de instrumentos y/o medios se desarrollan para

concretar la visión de lo justicia distributiva que predomine en un país en un momento
histórico y político dado. Son estos medios los que históricamente han generado un gran
debate, pasando a constituirse –en especial cuando priman concepciones de justicia
distributiva utilitaristas– los “medios” en los “fines” de la política social.

Estos instrumentos (políticas públicas) pueden ser redistributivos, de distribución primaria

o secundaria, como por ejemplo, las transferencias a instituciones estatales y/o privadas
para suministrar bienes y/o servicios a las familias y personas, o transferencias directas a
éstas, como así también los impuestos y deducciones fiscales. La Asignación Universal por
Hijos, el Progresar, la moratoria jubilatoria son ejemplos al respecto. También pueden
desarrollarse a través de instrumentos regulatorios como las políticas de salario mínimo o
de control de precios para bienes y servicios básicos. Otras vías son las paritarias, el
establecimiento periódico del Salario Mínimo Vital y Móvil y políticas orientadas a reducir
la informalidad laboral.

Existen vinculaciones entre todos los instrumentos, a la vez que todos ellos inciden, con
diversos alcances, en la dinámica del mercado. Importa destacar su carácter sistémico,
dado que ninguno es suficiente por sí mismo y uno puede complementar y/o anular al
otro. Evaluar sus resultados y mejorarlos continuamente es básico.

Actualmente, el reto central es asumir las pujas distributivas y conflictos por la

distribución como parte de estos procesos y continuar avanzando al respecto, invertir y
repensar continuamente las políticas para ir configurando estados de lo “justo” conforme
con el “fin” de ampliación de derechos de todos los ciudadanos.

Muchas de estas políticas sociales no resultan de procesos aislados sino que son
conquistas sociales. Promover la apropiación de ellas así como también repreguntarse y
revisar los avances y retos es parte obligada de la agenda social presente.

Bibliografía

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gasto de los hogares en salud”, Panorama social de América Latina 2013. Santiago de Chile: CEPAL.

CEPAL-ILPES (2012). “Indicadores del Sector Público: Gasto Público en América Latina”. González
Ivón, CEPAL-ILPES. Santiago de Chile: CEPAL-ILPES. Versión preliminar.

CEPAL - Cetrángolo, Oscar y Goldschmit, Ariela (2013). “La descentralización y el financiamiento de

políticas sociales eficaces: impactos, desafíos y reformas. El caso de la Argentina”. CEPAL - Serie
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Mazzola Roxana (2012). Nuevo Paradigma. La Asignación Universal por Hijo en la Argentina.
Buenos Aires: Editorial Prometeo.

Mazzola, Roxana (2014). “PROGRESAR. Juventudes, bienes públicos y justicia distributiva” en

Dossier Número II “La importancia de los Bienes y Servicios Públicos en una nueva y difícil
coyuntura”, Revista N° 2 Estado y Políticas Públicas, FLACSO Argentina. Disponible en
http://politicaspublicas.flacso.org.ar/revista
Martinez, Rodrigo| CEPAL (2013). Gasto-inversión social en América Latina, en Seminario
internacional “Políticas públicas para la igualdad: Hacia sistemas de protección social universal”,
Montevideo, 4 y 5 diciembre de 2013.

Ministerio de Economía de la Nación (2014). “Resumen presupuesto 2014”. Buenos Aires:

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Oficina Nacional de Presupuesto

OIT (2013). Informalidad laboral en Argentina: segmentos críticos y políticas para la formalización /
Fabio Bertranou, Luis Casanova. Buenos Aires, Oficina de País de la OIT para la Argentina.

PNUD (2014). Informe sobre Desarrollo Humano 2014 “Sostener el Progreso Humano: reducir
vulnerabilidades y construir resiliencia”. New York: Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo.
Titmuss, Richard (1958). The Social Division of Welfare Essays on the ‘Welfare State’ London, Allen
and Unwin.

Titmuss, Richard (1974). Social policy. New York: Editorial Pantheon.

Sitios con más información sobre situación social y programas

 Cumplimiento de Objetivos del

Desarrollo del Milenio para Argentina  Asignación Universal por Hijo y para
embarazadas
 Censo Nacional 2010, Argentina
 Conectar Igualdad
 CEPALSTAT| Bases de datos y
publicaciones de CEPAL  Progresar

 Gasto Social en América Latina y el  Plan FINES

Caribe, CEPAL
 Proemplear
 Presupuesto Nacional, Oficina de
Presupuesto Nacional  Argentina Trabaja

 Plan Sumar| Nacer  Pro.Cre.Ar

Notas de prensa con más sobre retos sociales

 Reparto de la riqueza

 Derecho al cuidado en la infancia y al crédito para sectores populares

 5 años de la Asignación Universal

 25 años de la Convención Internacional de los Derechos del Niño

 Estigmatizaciones y aislamientos de las juventudes. Justicia social y seguridad

 Derecho a la ciudad

 El reto de urbanizar

 La agenda social en las provincias