Fichamento de texto

MARQUES, Eduardo. As políticas públicas na ciência política. In: MARQUES, E. e FARIA, C. (org.). A política
pública como campo multidisciplinar. São Paulo, Editora Unesp, 2013.
​_ As políticas públicas na Ciência Política

Objetivo do texto: Mapear os referenciais teóricos que formaram os estudos sobre PPs no Brasil.
O autor destaca que ao longo do tempo houveram mudanças de enfoque nesses estudos, passando desde o
papel das instituições ao papel das ideias:
“(...) se pudesse destacar um elemento, (...) este seria a crescente politização do processo de produção de
políticas, entendidas cada vez mais como processos complexos, atravessados por diversas dinâmicas de poder,
embora em constante interação com os ambiente institucionais, relacionais e cognitivos que as cerca, ambientes
esses também construídos ativamente pelos atores.” (p.24)
As políticas públicas são em muito momentos consideradas como efeitos do “Estado em Ação”, eis a definição
delas pelo autor: ​“"PPs são um conjunto de ações implementados pelo Estado e pelas autoridades
governamentais em sentido amplo".
Marques enumera diferentes fases das contribuições da Ciencia Política para as PPs, a primeira delas seria
através da Administração Pública, onde as preocupações eram mais operacionais e “propositivas” para a
eficiência do Estado, porém, para a devida análise das PPs é necessário considerar ir além da normatividade
deste tipo de literatura, é preciso analisar as causas dos problemas que serão objetos das políticas e também o
efeito desta última sobre o problema, ​é o papel dos modelos análiticos demonstrar essas causalidades.

Precursores - Behaviorismo, sistemas e decisão

Autores: Lasswell (1930-1970)
● Elitista
● Considera que as massas apenas seguem suas lideranças
● “Quem obtém o que, quando e como”
● Analisa o comportamento dos indíviduos
● Inicia a ideia de análise de racionalidade
● “(...) busca de compreensão dos feitos dos contextos sociais e políticos que ceracam as políticas, assim como a
centralidade da racionalidade nos processos de decisão” (p.26)

Autores: Simon (1947-1957)

● Teoria das Organizaçõies
● Condições Organizacionais ou “Estrutura do Ambiente de decisão”
● Racionalidade limitada (bounded)
● Análise centrada na decisão
● Ciclo das PPs consiste em "inteligência, desenho e escolha", isto é, se concentra na preparação e tomada de
decisão.
“Segundo essa perspectiva (racionalidade limitada), a racionalidade dos indíviduos seria limitada pela informação
disponível, por suas características (e restrições) cognitivas pelo tempo e recursos limitados de que dispõem para decidir”
(p. 26)

Autores: Easton (1940-1950)

● Teoria dos Sistemas - ​“(...) Sistema de comportamento aberto, influenciado pelas dinâmicas de outros sistemas
sociais”.
● PPs interagem com sistema de políticas, sistema políticos e os demais sistemas no decorrer do ciclo de PPs
● Possui a formulação mais disseminada sobre o ciclo de PPs
● O funcionamento do ciclo ainda não é bem explicado
● Considera o processo de decisão racional
“(...) as políticas eram entendidas como respostas do sistema a impulsos de fora, sendo o Estado pensado como um
alocador automático e técnico que responderia a conflitos e dispustas externas a ele.” (p.27)

As primeiras críticas - Incrementalismo e poder

Crítica foca-se no “caráter racional do processo de decisão”.
Autores: Lindbom (1959) e outros
● Opacidade das informações
● Meios e fins escolhidos simultaneamente
● Ajustamento mútuo entre os parceiros - Mecanismo de ajuste de decisões resolveria o problema de “coordenação
sem coordenador”
“Lindblom sugeriu que os Meios e fins seriam escolhidos simultaneamente e o processo de decisão em políticas seria
“incremental”, estabelecendo pequenas decisões subsquentes que poderiam ser revertidas com custos relativamente
baixos, processo designado pelo autor de “comparações limitadas sucessivas” entre alternativas.” (p.29)

Etzioni (1967) ​critica Lindblom apenas por considerar que alguns momentos gerariam decisões fundamentais geradoras
de novas linhas de desenvolvimento, a partir da nova configuração (caminho estruturante) os gestores retornariam ao
incrementalismo, este é o conceito de “mixed scaning”.

Autores: Lowi (1964)

● Efeitos de formatos institucionais -​ “Desenho das políticas geram consequências sobre os conflitos políticos”
● Neoinstitucionalismo (inversão da estrutura causal entre política e políticas (politics e policy))
● Classificação de PPs
○ Políticas Constitutivas: regras do jogo
○ P. Regulatórias: regras para o funcionamento das atividades externas ao Estado
○ P. Distributivas: recursos não finitos ou ilimitados para soma positiva, geram muitos conflitos na sociedade
(pluralismo)
○ P. Redistributiva: recursos finitos com jogo de soma zero, mais conflitivo. Um grupo perde ou não recebe para outro
ganhar.
● Desenho das políticas podem gerar maior ou menor efeito conflitivo

Autores: Barach e Baratz (1963) e outros autores

● Ponto de vista do que não se decide
● Explora os conflitos ocultos nas PPs
● Abordagem não empirica ao contrario da do pluralismo
● Mobilização de viés (atores limitam ou ampliam entradas no processo de produção de PPs)
“(...) A política seria baseada tanto em poder quanto em influência, e envolveria tanto conflitos abertos quanto encobertos.”
(p.21)

Outros conceitos:
Conflitos latentes (Stephen Lutz - 1974)
“(...) Certos atores influenciaraiam o que os outros atores desejam, e certos conlfitos não chegariam nem mesmo a se
tornar ocultos, pois permanceriam “latentes”.
Outros autores: Cohen, March e Olsen (1972)
● Modelo de lata de lixo
● Antecede a crítica neoinstitucionalista
● Processo de decisão de PPs feito de forma inercial e de acordo com as capacidade ou soluções acessíveis
pelo Estado

“(...) dada as restrições orçamentárias e operacionais que ceram a produção de políticas na quase totalidade das vezes, o
processo de decisão ocorreria ao contrário, com os gestores escolhendo o problema a enfrentar em função das
capacidades administrativas já instaladas e existentes.” (p. 32)

Críticas ao ciclo, implementação e múltiplos atores

Tentativa de tornar os modelos um pouco menos racionais, considerando a ​“superposição das etapas” e uma maior
desorganização dos processos. Ainda assim, a representaçaõ do ciclo de políticas é ainda considerada uma ferramenta
intituita e descritica para análise.
Autores da 1ª geração da análise pela implementação como Hogwood, Funn (1984) considerada que “a ​ decisao seria a
etapa central das políticas apenas se o processo de implementação fosse perfeito. Como os recursos financeiros e
operacionais são finitos, as informações amplamente incompletas e como o controle sobre a implementação está nas mãos
de inúmeros atores diferentes dos decisores ou dos elaboradoradores de políticas, a implementação transformaria as
políticas de forma inexorável, e não apenas quando essa se desviasse das trajetórias previstas pelos decisores de cima”
(p.33).

Para a 2ª geração de autores dessa linha, o desenvolvimento de políticas por decisores do “alto clero”,ou seja, a partir de
cima (top-down) seria impossível. Isto por conta de políticas antecessoras as que se desejam implantar, e também por
forças de baixo (bottom-up), gerando complexidade e tornando a implementação uma ​“ordem negociada” (Barret - 2004).

A defesa da implementação final de PPs foi realizada por ​Lipsky (1980), que introduziu o conceito de ​“burocracia de nível
de rua”​, que considera que implementadores são também sempre decisores (possuem discriocionariedade).
“ Essa teoria parte da constatação da necessária adaptação de regras e procedimentos de políticas para a sua aplicação
final, (...) sempre existe razoável espaço para decisões do implementador final” (p. 34)
Burocratas de rua podem ter a lealdade despersonalizada as regras do Estado (Weber) ou a personalização completa
(contato com usuários), existem portanto conflitos entre os níveis de chefia.
Existem estudos específicos sobre o processo de implementação de políticas no Brasil, entre eles Faria (2012), Costa;
Bronzo (2012) e Lotta (2012).
Há também uma linha de literatura, que foi fundada por ​Heclo (1978) sobre as “issue networks”​, ou as redes sociais das
PPs. ​“A análise de redes é uma perspectivas teórica e metodológica que considera que os mais variados fenômenos socias
devem ser analisados levando em conta os padrões de relação entre as entidade sociais envolvidas com o fenômeno.”
(p.35)​. No Brasil, há alguns estudos sobre as policy communities, considerando a importância das redes pessoais dos
burocratas para a implementação, ou dessas mesmas redes para beneficiados de políticas de habitação, por exemplo.
Há também estudiosos específicos para a avaliação de políticas públicas, porém estas são consideradas muito orientadas
para a ação ou preposições, a literatura portanto seria “ingênua” e ainda não consideraria a complexidade dos processos de
produção de PPs.

O Neoinstitucionalismo e os modelos de anaálise posteriores

Ressalta papel do Estado e suas instituições, é especialmente importante para compreender as PPs no Brasil “(...)
situações como a brasileira, na qual o Estado foi historicamente central na produção de políticas públicas, marcando como
legado ou traço constitutivo nossso sistema político, nossos sistemas de políticas e nossa sociedade.” (p. 37)

O neoinstitucionalismo da centralidade as instituições e é um campo de análise amplo e substancialmente heterogêneo.

Possui três principais correntes:
1) Escolha Racional
2) Sociológica
3) Histórica*
*O texto dá enfase a essa corrente, que considera dois elementos centrais para compreensão do Estado e suas políticas:
I) os atores estatais, seu “insulamento”, capacidades e poder, e
II) a influências das instituições enquadrando a esfera da política.
Esses autores possuem autonomia em relação aos interesses da sociedade (visão weberiana), que está associada ao
insulamento. ​“O processo de produção de políticas públicas dependerá, assim, da interação entre o Estado e os agentes
presentes na sociedade, em ambientes institucionais específicos. Esses ambientes são a segunda forma de influência das
instuições sobre a políticas, impactando nos resultaods dos conflitos, as estratégias dos atores e a produção da própria
agenda de questões a serem objetos de políticas, enquadrado a luta políticas através das suas regras e formatos
organizacionais.” (p.38)

A influências dos ambientes pode se dar através de:

a) Formação de representações sobre as políticas (demanda, formação de atores)
b) Preferências dos atores políticos (agendas formadas através de estimulos endógenos de organizações)
c) As instituições políticas mediam e transformam as demandas, produzindo diferentes resultados mesmo que com
premissas diferentes, de acordo com um desenho institucional.
d) “Encaixe temático e espacial entre a estrutura de organização dos agentes sociais e a estrutura das instituições
influencia em grade parte a chances de vitória de cada ator (...)” (p.38)
Estudos Neoinstitucionalista brasileiros:
Consequênccias do desenho do Estado sobre as nossas políticas (Arretche, 2002; 2012)
Relação entre federalismo e Políticas Públicas (Hochman; Faria, 2013).

O deslocamento nos estudos de PPs causado pelo institucionalismo é descrito por este trecho:
“(...) operação de um giro teórico que permitisse destacar a importância das instituições em todas as fases do processo de
produção de políticas, enquanto nas análises da implementaação desenvolvidos no interno do pluralismo na década de
1970, tratava-se de destacar a importância de uma fase específica do processo de produção de políticas.” (p.39)
Após o neoconstitunalismo, temos a diferença entre as fases dos ciclos sendo gradativamente diluídas.

Autores> John Kingdom (1984)

“as políticas deveriam ser analisadas por meio da observação de trajetórias de médio prazo de três dinâmicas independtes,
mas inter-relacionadas, que o autor denomia de “policy streams” - os fluxos dos problemas a serem objetos de políticas, das
soluções de políticas para tratar de tais problemas e da própria dinâmica políticas (politcs)”. (p.40) “

Os três fluxos ocorrendo ao mesmo tempo denominam a “Janela de Oportunidades”, na maior parte das vezes, essa janela
é aproveitada através da “ação concreta de um empreendedor político” (Capella, 2010). As novas políticas surgem também
através da difusão das ideias sobre elas, mas é somente entendendo os grupos de defesa das ideas que elas passam a
explicar as políticas, como explica o autor:
“Se o modelo de Kingdom nos indica como ideias novas de pol´ticas podem ser articular com o mainstream das pol´ticas
antriores, é cm a construção do modelo de coalizações de fesa - “advocacy coalision framework” (AFC) - que as ideias
caminham para o centro da explicação das pl´ticas, integradas aos conflitos pol´tiicos entre os atores”. (Sabatier, 1988)” (p.
41)

Os grupos possuem seus próprios valores e crenças que determinam os principios das políticas defendidas.

“Para Sabatier (1988), mudanças podem ser motivadas por três grupos de razões:
1) Transformações em condições econômicas e pol´ticas mais amplas do que o subsistema (mudanças de
governo, da opinião pública ou em outras políticas.
2) Mudanças nas agências e burocracia responsáveis pelas políticas
3) Aprendizado de políticas (policy learning).”(p. 41)

“(...) esse modelo introduz mudanças fubndamentais na interpretação pluralista dos grupos de interesse, ao integrar aos
interesses e estratégias de poder os posicionamentos pol´ticas, as crenças sobre as pol´ticas e as identidades na
constitução dos grupos (...)”(p. 42)
Haas (1992) fez o modelo de análise do papel das comunidades epistêmicas. Essas são ​“(...) redes de profissionais e
especialistas que clamam autoridade sobre conhecimento associado a pol´ticas específicas e comungam um conjunto de
crenças normativaws, modelos causais, noções de validação empírica e obejtivos de política.” (p. 42)
Baumgartener e Jones (1993) ​defendiam que ​longos períodos de incrementalismo eram interrompidos por mudanças, no
que chamavam de “equilíbrio pontuado”. ​“(...) a estabilidade também seria reforçada pela inérica advianda do desenho das
instituições, mas, a exemplo dos modelos anteriores, também aqui as ideias ganharam destaque.” (p. 43), ​isto é, quando as
ideas entram no macrossistema conseguem achar eco nas instituições.

Concluindo: a trajetória do estudos e os desafios para o caso brasileiro:

Podemos ver que ao longo do tempo a ideia de centralidade da racionalidade e processo de decisão nas
políticas perdeu seu espaço, o ciclo de PPs é hoje visto como algo não continuo e com sobreposições entre si, a
implementação ganhou papel central e o estudo de políticas públicas foi cada vez mais sendo entendido como
um processo que precisa de análise política. É preciso compreender os atores, contextos, estratégias, confitos,
crenças e suas relações com adaptação das políticas públicas a esse cenário.
Desafios para os estudos na área dentro do BR:
1) “Conexão entre a produção de políticas e os estudos recentes sobre processos legislativos” e
estudos sobre as burocracias;
2) “(...) análises focadas nos efeitos de formatos institucionais sobre as PPs.” Tendo este tema profunda
relação com o anterior.
3) “(...) funcionamento do Estado, à implementação de pl´ticas e às suas burcroacias e estruturas
institucionais.” Processos e dinâmicas internas ao Estado, conectada com as duas primeiras agendas
de pesquisa.
A produção científica na área tem “reduzido o risco de fragmentação análitica, mas ao mesmo tempo tem
ancorado fortemente sua produção empiricamente , especifiicando efeitos e processos e fazendo avançar
nosso conhecimento conreto.” (p. 46)